JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO
ELEANOR SHARPSTON
26 päivänä tammikuuta 2016 (1)
Asia C‑601/15 PPU
J. N.
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat))
Kiireellinen ennakkoratkaisumenettely – Kolmannen maan kansalainen, joka on esittänyt turvapaikkahakemuksen ja joka on otettu säilöön direktiivin 2013/33/EU 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan nojalla kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaamisen vuoksi – Kansalainen, jolla on oikeus jäädä jäsenvaltioon hänen turvapaikkahakemuksensa tutkinnan ajaksi direktiivin 2013/32/EU 9 artiklan nojalla – Vireillä olevan maastapoistamismenettelyn puuttuminen – Direktiivin 2013/33/EU 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan pätevyys Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artiklan kannalta
1. Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltiossa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2013/33/EU (jäljempänä vastaanottodirektiivi)(2) sisältyy luettelo perusteista, joiden mukaisesti jäsenvaltio voi määrätä kansainvälistä suojelua hakevan henkilön säilöönotosta. Näihin perusteisiin kuuluu vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan peruste ”kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi” (jäljempänä riidanalainen säännös). Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) tiedustelee ennakkoratkaisupyynnössään unionin tuomioistuimelta, onko tämä säännös yhteensopiva Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 6 artiklassa vahvistetun vapautta ja turvallisuutta koskevan oikeuden kanssa. Tämä kysymys on esitetty unionin tuomioistuimelle asiassa, joka koskee useaan kertaan rikoksista, lähinnä varkauksista, tuomitun turvapaikanhakijan, jolle oli annettu maastapoistamismääräys ja maahantulokielto ennen hänen viimeisintä turvapaikkahakemustaan, ottamisesta säilöön Alankomaissa 14.9.2014 tehtyä päätöstä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
Geneven yleissopimus
2. Genevessä 28.7.1951 allekirjoitetun ja 22.4.1954 voimaan tulleen pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen,(3) sellaisena kuin se on täydennettynä New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka puolestaan tuli voimaan 4.10.1967, 31 artiklan 1 kohdan nojalla sopimusvaltiot eivät ryhdy rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna kyseisen yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetulla tavalla, ja jotka ovat luvatta tulleet tai luvatta oleskelevat sopimusvaltion alueella, kuitenkin edellyttäen, että nämä ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen.
3. Geneven yleissopimuksen 32 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltio ei saa karkoittaa alueellaan laillisesti oleskelevaa pakolaista muista kuin kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen perustuvista syistä.
Euroopan ihmisoikeussopimus
4. Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 5 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oikeus vapauteen ja turvallisuuteen”, määrätään seuraavaa:
”1. Jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Keneltäkään ei saa riistää hänen vapauttaan, paitsi seuraavissa tapauksissa ja lain määräämässä järjestyksessä:
a) henkilö vangitaan lain nojalla sen jälkeen, kun hänet on tuomittu toimivaltaisessa tuomioistuimessa;
b) henkilö pidätetään tai vangitaan lain nojalla, koska hän ei ole noudattanut tuomioistuimen laillista määräystä, tai jonkin lakimääräisen velvoitteen täyttämisen turvaamiseksi;
c) henkilö pidätetään tai hänen vapautensa riistetään lain nojalla hänen saattamisekseen toimivaltaisen oikeusviranomaisen tutkittavaksi, milloin on syytä epäillä hänen syyllistyneen rikokseen tai jos katsotaan välttämättömäksi estää häntä tekemästä rikosta tai pakenemasta teon jälkeen;
d) alaikäiseltä riistetään vapaus lain nojalla hänen kasvatuksensa valvomiseksi tai hänet pidätetään lain nojalla hänen saattamisekseen toimivaltaisen oikeusviranomaisen tutkittavaksi;
e) henkilöltä riistetään vapaus lain nojalla tartuntataudin leviämisen estämiseksi tai hänen heikon mielenterveytensä, alkoholisminsa, huumeidenkäyttönsä tai irtolaisuutensa vuoksi;
f) henkilö pidätetään tai häneltä riistetään vapaus lain nojalla, jotta estettäisiin hänen laiton maahantulonsa, tai jos on ryhdytty toimiin hänen karkottamisekseen tai luovuttamisekseen.
2. Vapaudenriiston kohteeksi joutuneelle on viipymättä ilmoitettava hänen ymmärtämällään kielellä vapaudenriiston perusteet ja häneen mahdollisesti kohdistetut syytteet.
3. Tämän artiklan 1 kappaleen c kohdan määräysten nojalla pidätetty tai vapaudenriiston kohteeksi joutunut on viipymättä tuotava tuomarin tai lain nojalla tuomiovaltaa käyttävän muun viranomaisen tutkittavaksi, ja hänellä on oikeus oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa tai oikeus tulla vapautetuksi oikeusjutun ollessa vireillä. – –
4. Jokaisella, jolta on riistetty hänen vapautensa pidättämällä tai muuten, on oikeus vaatia tuomioistuimessa, että hänen vapaudenriistonsa laillisuus tutkitaan viipymättä ja että hänet vapautetaan, mikäli toimenpide ei ole laillinen.
5. Jokaisella, joka on pidätetty tai jonka vapaus on muuten riistetty tämän artiklan määräysten vastaisesti, on täytäntöönpanokelpoinen oikeus vahingonkorvaukseen.”
5. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan otsikkona on ”sopimusvelvoitteista poikkeaminen hätätilan aikana” ja sen 1 kappaleen mukaan ”sodan tai muun yleisen hätätilan aikana, joka uhkaa kansakunnan elämää, korkeat sopimuspuolet voivat ryhtyä toimiin, jotka merkitsevät poikkeamista niiden tämän yleissopimuksen mukaisista velvoitteista, siinä laajuudessa kuin tilanne välttämättä vaatii edellyttäen kuitenkin, etteivät tällaiset toimet ole ristiriidassa valtion muiden kansainvälisen oikeuden mukaisten velvoitteiden kanssa”. Oikeus vapauteen ja turvallisuuteen kuuluvat oikeuksiin, joista jäsenvaltiot voivat poiketa tällaisissa olosuhteissa.(4)
Unionin oikeus
SEU ja SEUT
6. SEU 4 artiklan 2 kohdassa määrätään muun muassa, että unioni ”kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on – – yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen” ja että se ”säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla”.
7. Perusoikeuskirjassa esitettyjä oikeuksia, vapauksia ja periaatteita on tulkittava SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan perusoikeuskirjan tulkintaa ja soveltamista koskevien perusoikeuskirjan VII osaston yleisten määräysten mukaisesti ja ottaen asianmukaisesti huomioon perusoikeuskirjassa tarkoitetut selitykset, joissa esitetään näiden määräysten lähteet.
8. SEUT 72 artiklan mukaan tämän sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla harjoitettu unionin politiikka, joka koskee vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta, ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi. Samaan osastoon kuuluvan 78 artiklan 1 kohdan mukaan unioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen. Tässä artiklassa määrätään tämän jälkeen, että tämän politiikan on oltava erityisesti Geneven yleissopimuksen mukaista.
Perusoikeuskirja
9. Perusoikeuskirjan 6 artiklan nojalla ”jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen”.
10. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa määrätään muun muassa, että perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta.
11. Perusoikeuskirjan 52 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeuksien ja periaatteiden ulottuvuus ja tulkinta” ja joka sisältyy VII lukuun ”Perusoikeuskirjan tulkintaa ja soveltamista koskevat yleiset määräykset”, määrätään seuraavaa:
”1. Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
– –
3. Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.
– –
7. Unionin ja jäsenvaltioiden tuomioistuimet ottavat asianmukaisesti huomioon tämän perusoikeuskirjan tulkitsemisen ohjaamiseksi laaditut selitykset.”
Vastaanottodirektiivi
12. Vastaanottodirektiivin johdanto-osassa todetaan muun muassa, että turvapaikka-asioita koskeva yhteinen politiikka, johon sisältyy yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä, on olennainen osa unionin tavoitetta muodostaa asteittain vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, joka on avoin henkilöille, jotka olosuhteiden pakosta joutuvat oikeutetusti hakemaan suojelua unionista.(5) Johdanto-osassa todetaan edelleen, että hakijoiden säilöönotossa olisi sovellettava periaatetta, jonka mukaan ketään ei pitäisi ottaa säilöön vain siitä syystä, että hän hakee kansainvälistä suojelua, ja olisi erityisesti noudatettava jäsenvaltioiden kansainvälisiä oikeudellisia velvoitteita ja Geneven yleissopimuksen 31 artiklan määräyksiä.(6) Hakijoiden säilöönoton olisi tapahduttava ainoastaan tässä direktiivissä säädetyissä selvästi määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa ja noudattaen tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteita sekä tällaisen säilöönoton toteuttamistavan että sen tarkoituksen osalta.(7) Säilöönotto ei saa kestää kauempaa kuin sen ajan, joka kohtuudella voidaan olettaa tarvittavan asianomaisten menettelyjen loppuun saattamiseksi.(8) Kyseisen direktiivin 17 perustelukappaleessa todetaan, että ”tässä direktiivissä säädetyt säilöönottoperusteet eivät rajoita kansallisessa oikeudessa sovellettavia muita säilöönottoperusteita, mukaan lukien rikosoikeudellisten menettelyjen yhteydessä, jotka eivät liity kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen”. Vastaanottodirektiivin johdanto-osassa täsmennetään lopuksi, että direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita ja että direktiivin tarkoituksena on varmistaa, että ihmisarvoa kunnioitetaan täysimääräisesti ja että perusoikeuskirjan 6 artiklan soveltamista edistetään.(9)
13. Vastaanottodirektiivin 2 artiklan mukaan direktiivissä tarkoitetaan
”– –
a) ’kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella’ [määrittelydirektiivin] 2 artiklan h alakohdassa määriteltyä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta;[(10)]
b) ’hakijalla’ kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jonka johdosta ei ole vielä tehty lopullista päätöstä;
– –
h) ’säilöönotolla’ sitä, että jäsenvaltio sulkee hakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa;[(11)]
– –”
14. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan otsikko on ”Säilöönotto”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot eivät saa ottaa ketään säilöön pelkästään sen vuoksi, että hän hakee kansainvälistä suojelua [menettelydirektiivin(12)] mukaisesti.
2. Jäsenvaltiot voivat tarpeen mukaan kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa hakijan säilöön, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti.
3. Hakija voidaan ottaa säilöön ainoastaan
a) jotta voidaan määrittää tai varmentaa henkilön henkilöllisyys tai kansalaisuus;
b) jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee;
c) jotta menettelyn yhteydessä voidaan tehdä päätös hakijan oikeudesta tulla alueelle;
d) jos hänet on otettu säilöön [palauttamisdirektiivin(13)] mukaisen palauttamismenettelyn yhteydessä palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai maasta poistamiseksi ja asianomainen jäsenvaltio voi todeta puolueettomin perustein, mukaan lukien se, että hakijalla on jo ollut mahdollisuus päästä turvapaikkamenettelyyn, että on perusteltua uskoa, että hakija tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen lähinnä viivyttääkseen tai häiritäkseen palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa;
e) silloin kun se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi;
f) [Dublin III -asetuksen(14)] 28 artiklan mukaisesti.
Säilöönoton perusteista on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä.
4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisessa lainsäädännössä on säännökset säilöönoton vaihtoehdoista, joita ovat esimerkiksi säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden asettaminen tai velvollisuus pysytellä määrätyssä paikassa.”
15. Vastaanottodirektiivin 9 artiklan otsikkona on ”Säilöön otetuille hakijoille myönnettävät takeet”, ja siinä säädetään muun muassa seuraavaa:
”1. Hakijan säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytkestoinen, ja hakijaa on pidettävä säilöön otettuna ainoastaan niin kauan kuin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa.
Edellä 8 artiklan 3 kohdassa säädettyjen säilöönottoperusteiden vuoksi tärkeät hallinnolliset menettelyt on hoidettava asianmukaisella huolellisuudella. Säilöönoton jatkamista ei voida perustella hallinnollisten menettelyjen viivästymisellä, joka ei johdu hakijasta.
2. Oikeus- tai hallintoviranomaisten on annettava hakijoiden säilöönottomääräykset kirjallisina. Säilöönottomääräyksessä on ilmoitettava määräyksen perusteena olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat.
3. Kun hallintoviranomaiset antavat säilöönottomääräyksen, jäsenvaltioiden on varmistettava viran puolesta tai hakijan pyynnöstä, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden. Viran puolesta tehtävän säilöönoton laillisuuden tutkimisesta on päätettävä mahdollisimman nopeasti säilöönoton alkamisesta. Hakijan pyynnöstä siitä on päätettävä mahdollisimman nopeasti asiaankuuluvien menettelyjen aloittamisesta. – –
Mikäli laillisuuden tutkimisen yhteydessä osoittautuu, että säilöön ottamista on pidettävä laittomana, asianomainen hakija on vapautettava välittömästi.
4. Säilöön otetulle hakijalle on ilmoitettava välittömästi kirjallisesti kielellä, jota hän ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, säilöönoton perusteet ja kansallisen lainsäädännön mukaiset menettelyt, joilla säilöönottomääräykseen voidaan hakea muutosta, sekä mahdollisuudesta vaatia maksutonta oikeusapua ja edustusta.
5. Oikeusviranomaisen on tarkasteltava säilöönoton perusteita säännöllisin väliajoin viran puolesta ja/tai hakijan pyynnöstä, varsinkin jos säilöönotto pitkittyy, ilmenee merkityksellisiä seikkoja tai saadaan uusia tietoja, jotka saattavat vaikuttaa säilöönoton laillisuuteen.
– –”
Menettelydirektiivi
16. Menettelydirektiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan perustaa yhteiset menettelyt määrittelydirektiivin mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten.
17. Menettelydirektiivin 2 artiklan q alakohdassa määritellään ”myöhemmällä hakemuksella” tarkoitettavan uutta hakemusta, joka tehdään sen jälkeen, kun aiemmasta hakemuksesta on tehty lainvoimainen päätös.
18. Menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään, että hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan menettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt ensimmäisen asteen käsittelyssä päätöksen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta, ja että tämä oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa tästä vain muun muassa silloin, kun henkilö tekee 41 artiklassa tarkoitetun myöhemmän hakemuksen.
19. Menettelydirektiivin 26 artiklassa säädetään lähinnä, että jäsenvaltiot eivät saa ottaa henkilöä säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän on hakija, että säilöönoton perusteiden ja olosuhteiden sekä säilöönotetuille hakijoille tarjolla olevien takeiden on oltava vastaanottodirektiivin mukaisia ja että jos hakija otetaan säilöön, jäsenvaltioiden on varmistettava, että nopea tuomioistuinvalvonta on mahdollista viimeksi mainitun direktiivin mukaisesti.
20. Menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset ainoastaan, jos hakemus on myöhempi hakemus, johon liittyen ei ole ilmennyt tai johon liittyen hakija ei ole esittänyt uusia tosiseikkoja tai perusteita, jotka liittyvät sen selvittämiseen, voidaanko hakijaa pitää määrittelydirektiivin nojalla kansainvälistä suojelua saavana henkilönä.
21. Tämän direktiivin 40 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jotta voidaan tehdä päätös 33 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitetun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ottamisesta tutkittavaksi, kansainvälistä suojelua koskeva myöhempi hakemus tutkitaan ensin alustavasti sen toteamiseksi, onko ilmennyt tai onko hakija esittänyt uusia seikkoja tai perusteita, jotka liittyvät sen selvittämiseen, voidaanko hakijaa pitää määrittelydirektiivin nojalla kansainvälistä suojelua saavana henkilönä. Sen 40 artiklan 3 kohdassa säädetään lähinnä, että hakemuksen tutkintaa jatketaan normaalisti, jos alustavan tutkinnan tuloksena todetaan, että sellaisia uusia seikkoja tai perusteita on ilmennyt, jotka lisäävät merkittävästi sen todennäköisyyttä, että hakijan hakemus hyväksytään. Jos näin ei sitä vastoin ole, kyseiseltä hakemukselta on katsottava puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset 33 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaisesti.
22. Menettelydirektiivin 41 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat poiketa oikeudesta jäädä alueelle, kun henkilö on joko jättänyt ensimmäisen myöhemmän hakemuksen, jonka tutkintaa ei 40 artiklan 5 kohdan mukaisesti jatketa, vain viivyttääkseen tai estääkseen sellaisen päätöksen täytäntöönpanoa, joka merkitsisi hänen poistamistaan välittömästi kyseisestä jäsenvaltiosta, tai tekee toisen myöhemmän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen samassa jäsenvaltiossa sen jälkeen, kun lainvoimainen päätös, jonka mukaan ensimmäiseltä myöhemmältä hakemukselta puuttuvat 40 artiklan 5 kohdan mukaisesti tutkittavaksi ottamisen edellytykset, tai lainvoimainen päätös kyseisen hakemuksen hylkäämisestä perusteettomana on tehty. Tällainen poikkeus on kuitenkin mahdollinen vain sillä varauksella, että noudatetaan palauttamiskiellon periaatetta.
Palauttamisdirektiivi
23. Palauttamisdirektiiviä sovelletaan sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.
24. Sen 3 artiklaan sisältyvät muun muassa seuraavat määritelmät:
”– –
2. ’laittomalla oleskelulla’ [tarkoitetaan] sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa;
– –
4. ’palauttamispäätöksellä’ [tarkoitetaan] hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta;
5. ’maastapoistamisella’ [tarkoitetaan] paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli varsinaista kuljetusta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta;
– –”
25. Palauttamisdirektiivin 7 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos asianomainen henkilö on esimerkiksi vaaraksi yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, jäsenvaltiot voivat palauttamispäätöksen yhteydessä olla myöntämättä aikaa vapaaehtoista poistumista varten tai myöntää sitä varten vähemmän kuin seitsemän päivää.
26. Palauttamisdirektiivin 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu vapaaehtoista paluuta varten asetetussa määräajassa.
27. Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto, jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu. Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto, mutta se ei ole pakollista. Sen 11 artiklan 2 kohdassa säädetään, että maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään, paitsi jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. Viimeksi mainitussa tapauksessa maahantulokielto voi olla 10 vuotta. Kyseisen artiklan 5 kohdan mukaan näiden säännösten soveltaminen ei vaikuta oikeuteen saada kansainvälistä suojelua.
28. Palauttamisdirektiivin 15 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun
a) on olemassa pakenemisen vaara; tai
b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.
Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.”
Alankomaiden lainsäädäntö
Vuoden 2000 ulkomaalaislaki
29. Vuoden 2000 ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet 2000) 8 ja 59b §:ssä säädetään seuraavaa:
”8 §
Ulkomaalaisen oleskelu Alankomaissa on laillista vain
– –
f) odotettaessa päätöstä [turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista] oleskelulupaa koskevasta hakemuksesta, kun tämän lain tai sen nojalla annetun säännöksen mukaan taikka tuomioistuimen päätöksen perusteella hakijan maastapoistamisesta on pidättäydyttävä, kunnes hakemus on ratkaistu.
– –
59b §
1. Ministeri voi ottaa säilöön ulkomaalaisen, jonka oleskelu on 8 §:n f kohdan perusteella laillista – –, siltä osin kuin oleskelu koskee [turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista] oleskelulupaa koskevaa hakemusta, jos:
– –
b) säilöönotto on tarpeen 28 §:ssä tarkoitetun määräaikaisen oleskeluluvan myöntämiseksi tehdyn hakemuksen arviointiin tarvittavien tietojen keräämiseksi, erityisesti, jos kyseessä on asiakirjojen kätkemisen vaara;
– –
d) ulkomaalainen on vaaraksi [riidanalaisessa säännöksessä] tarkoitetuille kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle.
– –”
Vuoden 2000 ulkomaalaisasetus
30. Vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Vreemdelingenbesluit 2000) 3.1 §:ssä säädetään muun muassa, että turvapaikkahakemuksen jättämisestä seuraa lähtökohtaisesti, että maastapoistamisesta pidättäydytään, paitsi jos ulkomaalainen on jättänyt myöhemmän hakemuksen sen jälkeen, kun sitä edeltäneeltä myöhemmältä hakemukselta on lainvoimaisesti katsottu puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset tai hakemus on lainvoimaisesti hylätty perusteettomana eikä ole ilmennyt uusia tosiseikkoja tai perusteita, jotka voivat olla merkityksellisiä hakemuksen arvioinnin kannalta.
Pääasian kohteena oleva riita ja ennakkoratkaisukysymys
31. Pääasian valittaja N. on Tunisian kansalainen, joka saapui Alankomaihin 23.9.1995. Hän esitti siellä ensimmäisen turvapaikkahakemuksen, joka hylättiin 18.1.1996. N:n tästä päätöksestä nostama kanne hylättiin 5.6.1997.
32. N. teki 19.12.2012 myöhemmän turvapaikkahakemuksen, jonka hän peruutti 24.12. samana vuonna.
33. N. teki 8.7.2013 uuden myöhemmän turvapaikkahakemuksen. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (turvallisuus- ja oikeusasioista vastaava valtiosihteeri, jäljempänä valtiosihteeri) hylkäsi tämän hakemuksen 8.1.2014 tekemällään päätöksellä (jäljempänä palauttamispäätös) ja määräsi N:n poistumaan välittömästi Euroopan unionin alueelta. Palauttamispäätökseen liittyi samaa aluetta koskeva kymmenen vuoden maahantulokielto. Rechtbank Den Haagin (Haagin ensimmäisen asteen tuomioistuin) Amsterdamin istuntopaikka (Alankomaat) hylkäsi 4.4.2014 antamallaan tuomiolla kanteen, jonka N. oli nostanut tästä päätöksestä. Kyseinen tuomio on tullut lainvoimaiseksi.
34. N. syyllistyi lisäksi 25.11.1999 ja 17.6.2015 välisenä aikana 36 rikokseen, joista suurin osa oli varkauksia. Hänet tuomittiin 21 kertaa syyllisenä näistä teoista, ja tuomitut rangaistukset vaihtelivat sakosta kolmen kuukauden vankeusrangaistukseen.
35. N. teki 27.2.2015, jolloin hän oli suorittamassa vankeusrangaistustaan (”strafrechtelijke detentie”), viimeisimmän turvapaikkahakemuksensa (jäljempänä viimeisin turvapaikkahakemus). Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin toteaa, että sen oikeuskäytännön mukaan palauttamispäätös on tästä syystä rauennut lain nojalla kyseisenä päivämääränä. Mikäli turvapaikkahakemus hylätään, valtiosihteerin pitäisi tarvittaessa tehdä uusi palauttamispäätös.
36. Alankomaiden hallitus vastasi unionin tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen, että turvallisuus- ja oikeusministeriön (Ministerie van Veiligheid en Justitie) maahanmuutto- ja kansalaisuusasioista vastaava osasto (Immigratie- en Naturalisatiedienst) ilmoitti 29.5.2015 N:lle, että se suunnitteli hylkäävänsä hänen viimeisimmän turvapaikkahakemuksensa. Toimivaltainen viranomainen ei ole kuitenkaan vielä antanut ratkaisua tästä hakemuksesta.
37. N. tuomittiin 1.7.2015 kolmen kuukauden vankeusrangaistukseen varkaudesta ja maahantulokieltoa unionin alueelle koskevan kiellon rikkomisesta.(15) Kun hän oli suorittamassa tätä rangaistusta, valtiosihteeri päätti 23.7.2015 hänen lähettämisestään lääkärintarkastukseen, jossa ilmeni, että kyseinen hakija ei ollut siinä kunnossa, että häntä olisi voitu kuulla hänen viimeisimmästä turvapaikkahakemuksestaan.
38. Kun tämä vankeusrangaistus päättyi 14.9.2015, valtiosihteeri määräsi N:n otettavaksi säilöön ulkomaalaisia koskevassa hallinnollisessa säilöönottomenettelyssä (vreemdelingenbewaring).(16) Valtiosihteeri totesi, että N. oleskeli viimeisimmän turvapaikkahakemuksensa jätettyään laillisesti Alankomaissa vuoden 2000 Vreemdelingenwetin 8 §:n f kohdan nojalla, mutta arvioi, että hänet oli otettava säilöön, koska ”häntä epäiltiin tai hänet oli tuomittu rikoksesta” ja koska hän oli siten vaaraksi yleiselle järjestykselle vuoden 2000 Vreemdelingenwetin 59b §:n 1 momentin d kohdassa tarkoitetulla tavalla.(17) Riidanalaisessa päätöksessä viitataan muun muassa N:n lukuisiin aikaisempiin rikoksiin, jotka johtuivat siitä, että hänellä ei ole mahdollisuutta elättää itseään eikä kotipaikkaa tai pysyvää asuntoa, ja siitä, että hän osoittaa haluavansa jäädä Alankomaihin, vaikka hänelle on osoitettu palauttamispäätös.(18) Riidanalaisessa päätöksessä määrätään lisäksi, että hänet sijoitetaan nimetyn vastaanottokeskuksen erityishoitoyksikköön hänen terveydentilansa vuoksi.(19)
39. Rechtbank Den Haag (Haagin ensimmäisen asteen tuomioistuin) hylkäsi 28.9.2015 antamallaan tuomiolla kanteen, jonka N. oli nostanut riidanalaisesta päätöksestä ja jossa vaadittiin myös vahingonkorvausta.
40. N. väittää tästä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytävässä tuomioistuimessa tekemässään valituksessa erityisesti, että häneen kohdistettu säilöönottotoimenpide on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan vastainen, koska tässä määräyksessä mahdollistetaan vapauden riistäminen vain maastapoistamista varten. Tällä määräyksellä ei voida perustella säilöönottotoimenpidettä, joka koskee Alankomaissa laillisesti oleskelevaa kolmannen maan kansalaista.
41. Näissä olosuhteissa Raad van State (ylin hallintotuomioistuin) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko palauttamisdirektiivin – – 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta pätevä perusoikeuskirjan 6 artiklan valossa:
1) tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen on otettu kyseisen direktiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan nojalla säilöön ja hänellä on menettelydirektiivin – – 9 artiklan nojalla oikeus jäädä jäsenvaltioon siihen asti, kunnes hänen turvapaikkahakemuksestaan on tehty päätös ensimmäisen asteen käsittelyssä, ja
2) kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan(20) selitys, jonka mukaan rajoitukset, jotka perusoikeuskirjan 6 artiklan mukaisiin oikeuksiin laillisesti voidaan tehdä, eivät voi ylittää ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa sallittuja rajoituksia, sekä viimeksi mainittua määräystä koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinta, joka sisältyy muun muassa tuomioon Nabil ym. v. Unkari (nro 62116/12, 38 kohta, 22.9.2015) ja jonka mukaan turvapaikanhakijan säilöönotto on edellä mainitun 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan vastaista, jos kyseistä säilöönottoa ei ole määrätty maastapoistamista varten?”
Kiireellinen menettely
42. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on pyytänyt 17.11.2015 päivätyllä kirjeellä, joka toimitettiin unionin tuomioistuimen kirjaamoon samana päivänä, tämän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemistä kiireellisessä menettelyssä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan mukaisesti. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin vetosi kyseisessä kirjeessä siihen, että N:ltä oli tuolloin riistetty vapaus. Se täsmensi kuitenkin, että N. ei ollut 23.10.2015 lähtien enää ulkomaalaisia koskevassa hallinnollisessa säilöönotossa vaan rikosoikeudellisesti vangittuna.(21) Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on kuitenkin todennut, että N. otettaisiin tämän rangaistuksen kärsittyään (eli 1.12.2015) epäilyksettä valtiosihteerin käytännön mukaisesti uudelleen säilöön.
43. Unionin tuomioistuin päätti 24.11.2015 hyväksyä ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen pyynnön, jonka mukaan ennakkoratkaisupyyntö pitäisi käsitellä kiireellisessä menettelyssä, ja arvioi, että esitetty kysymys oli laajuudeltaan sellainen, että se ansaitsi suuren jaoston käsittelyn. Lisäksi unionin tuomioistuin katsoi, että oli toivottavaa, että oikeudenkäynnin kirjallista vaihetta ei rajoitettaisi (kuten työjärjestyksen 109 artiklassa määrätään) koskemaan vain niitä osapuolia, jotka hallitsevat oikeudenkäyntikielen (tässä tapauksessa pääasian asianosaiset, Alankomaiden kuningaskunta, Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio). Se kehotti näin ollen perussäännön 24 artiklan mukaisesti perussäännön 23 artiklassa tarkoitettuja asianosaisia ja muita osapuolia ottamaan kirjallisesti kantaa tiettyihin kysymyksiin.
44. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin osoitti 1.12.2015 unionin tuomioistuimelle kirjeen, jossa todettiin, että valtiosihteeri oli tehnyt samana päivänä uuden päätöksen N:n ottamisesta ulkomaalaisia koskevaan hallinnolliseen säilöön. Siitä ilmenee, että säilöönotto perustuu nyt vuoden 2000 ulkomaalaislain 59b §:n 1 momentin b ja d kohtaan. Tämä uusi päätös ei siten enää perustu ainoastaan uhkaan, joka N:stä aiheutuu kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle (d kohta), vaan myös olennaisilta osin siihen, että kyseinen hakija on pakenemisvaaran vuoksi otettava hallinnollisesti säilöön, jotta saataisiin tiedot, jotka ovat välttämättömiä hänen viimeisimmän turvapaikkahakemuksensa arvioimiseksi (b kohta). Tämä uusi päätös ei ole kuitenkaan pääasian riidan kohteena.
45. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet N., Alankomaiden hallitus, parlamentti, neuvosto ja komissio, kun taas Belgian, Tšekin, Italian, Kyproksen ja Puolan hallitukset ovat vastanneet kirjallisesti unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin.(22) N., Alankomaiden, Belgian ja Kreikan hallitukset sekä parlamentti, neuvosto ja komissio osallistuivat 22.1.2016 pidettyyn istuntoon.
Huomautuksia ennakkoratkaisupyynnön käsittelyyn liittyvästä prosessista
46. Unionin tuomioistuin on edellä 43 kohdassa kuvattujen menettelytapojen mukaisesti kiistatta edistänyt sitä, että nyt käsiteltävä asia tutkitaan perusteellisemmin kuin perinteellisessä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä olisi ollut mahdollista. Esitän kuitenkin seuraavat huomautukset.
47. SEUT 267 artiklan viimeisessä kohdassa määrätään, että ”jos [ennakkoratkaisukysymys] tulee esille kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, joka koskee pidätettyä henkilöä, Euroopan unionin tuomioistuin tekee ratkaisunsa mahdollisimman pian”. Tällä säännöllä on merkitystä vain silloin, jos unionin tuomioistuimelle esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen annettavalla vastauksella on merkitystä ja vaikutusta asianomaisen henkilön pidätettynä olemisen kannalta. Muussa tapauksessa on merkityksetöntä, ratkaiseeko unionin tuomioistuin asian nopeasti vai hitaasti.
48. Silloinkaan kun tämä edellytys täyttyy, mikään ei mielestäni anna kuitenkaan mahdollisuutta päätellä, että unionin tuomioistuin olisi velvollinen etenemään nopeammin kuin esitettyjen kysymysten laatu, arkaluonteisuus tai monimutkaisuus mahdollistavat. Tämä pätee erityisesti silloin, jos unionin tuomioistuin arvioi, että asian tutkinta edellyttää, että kaikilla perussäännön 23 artiklassa tarkoitetuilla henkilöillä, joita asia koskee, on ollut mahdollisuus ottaa kirjallisesti kantaa. Unionin tuomioistuimella ei näet ole käytettävissään vain yksi prosessuaalinen keino käsitellä kiireellisiä ennakkoratkaisupyyntöjä vaan kaksi, sillä toinen on työjärjestyksen 105 artiklassa tarkoitettu nopeutettu menettely.(23) Yksi pääasiallisista eroista viimeksi mainitun menettelyn ja kiireellisen ennakkoratkaisumenettelyn välillä on nimenomaan siinä, että osallistuminen sen kirjalliseen vaiheeseen on avoinna kaikille kyseisille henkilöille, joita asia koskee. Tällainen nopeutettu ennakkoratkaisumenettely voidaan varmasti rytmittää siten, että otetaan asianmukaisesti huomioon sääntö, joka sisältyy SEUT 267 artiklan viimeiseen kohtaan, ja se voi siten olla asianmukainen tapa käsitellä tämän kaltainen ennakkoratkaisupyyntö.
Tapauksen tarkastelu
49. Tarkastelen asiaa seuraavalla tavalla. Esitän ensin muutamia alustavia huomautuksia ja täsmennyksiä säännöistä, joita unionin tuomioistuimen on noudatettava tutkiessaan säännöksen pätevyyttä tässä tapauksessa, minkä jälkeen tarkastelen riidanalaista säännöstä vastaanottodirektiivin antamista edeltäneiden lainsäädäntövaiheiden kannalta. Tämän jälkeen esitän kaksi yleistä huomautusta vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdasta ennen kuin käsittelen yksityiskohtaisesti varsinaisen riidanalaisen säännöksen tulkintaa. Tällä perusteella tutkin lopuksi, onko tässä oikeudenkäynnissä ilmennyt jokin sellainen seikka, joka saattaisi kyseenalaistaa riidanalaisen säännöksen pätevyyden.
Alustavia huomautuksia
50. N. on oleskellut palauttamisdirektiivissä tarkoitetulla tavalla laittomasti Alankomaissa siitä päivästä lähtien, jona palauttamispäätöksen vahvistaneesta Rechtbank Den Haagin (Haagin ensimmäisen asteen tuomioistuin) 4.4.2014 antamasta tuomiosta tuli lainvoimainen.
51. N. teki kuitenkin viimeisimmän turvapaikkahakemuksensa 27.2.2015. Tällaisen tapauksen varalta menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään lähtökohtaisesti – kuten aikaisemmassa menettelydirektiivissä(24) – että hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon, kunnes ensimmäisen asteen käsittelyssä toimivaltainen viranomainen on tehnyt päätöksensä kyseisen direktiivin III luvussa säädettyjen ensimmäisen asteen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti.(25) Menettelydirektiivin 9 artiklan 2 kohdassa annetaan mahdollisuus poiketa tästä kyseisen artiklan 1 kohtaan sisältyvästä säännöstä vain tiukoin edellytyksin eli muun muassa, kun asianomainen tekee 41 artiklassa tarkoitetun ”myöhemmän hakemuksen”.(26)
52. Kuten olen todennut, tässä tapauksessa on kiistatonta, että viimeisimmästä turvapaikkahakemuksesta ei ole vielä annettu ratkaisua. Vaikka N. on jo aikaisemmin pannut vireille useita kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia Alankomaissa eikä yhdestäkään niistä ole annettu myönteistä ratkaisua, mistään unionin tuomioistuimelle esitetystä seikasta ei myöskään ilmene, että valtiosihteeri olisi päättänyt kieltää häntä jäämästä tähän jäsenvaltioon siksi ajaksi, kun hänen viimeisin turvapaikkahakemuksensa tutkitaan.(27) Alankomaiden hallitus on sekä kirjallisissa huomautuksissaan että istunnossa päinvastoin todennut, että tällaista päätöstä ei ollut vielä tehty. Kuten ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin ja N. korostavat, viimeksi mainittu oleskelee näin ollen tällä hetkellä laillisesti Alankomaissa menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Hän ei siis kuulu enää palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, josta säädetään kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa, vaan hän on jälleen vastaanottodirektiivin 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettu ”hakija”.
53. Riidanalainen päätös perustuu lisäksi yksinomaan vuoden 2000 ulkomaalaislain 59b §:n 1 momentin d kohtaan, jolla riidanalainen säännös on saatettu osaksi Alankomaiden oikeutta. Toisin kuin uusi säilöönottopäätös, joka tehtiin 1.12.2015, se ei perustu millään tavoin Alankomaiden oikeussääntöön, jolla vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohta on pantu täytäntöön. Rechtbank Den Haagin (Haagin ensimmäisen asteen tuomioistuin) Haarlemin istuntopaikka (Alankomaat) on esittänyt tämän jälkeen unionin tuomioistuimelle toisen ennakkoratkaisupyynnön vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan a ja b alakohdan, jotka saatetaan osaksi Alankomaiden lainsäädäntöä vuoden 2000 ulkomaalaislain 59b §:n 1 momentin a ja b kohdalla, pätevyydestä (C-18/16, K., vireillä unionin tuomioistuimessa). Tätä pätevyyttä koskevaa kysymystä ei ole kuitenkaan esitetty nyt käsiteltävässä asiassa, eikä sitä siis käsitellä tässä kannanotossa.
54. On myös kiistatonta yhtäältä, että pääasian kohteena olevan kaltainen tilanne kuuluu jäsenvaltion suorittamaan vastaanottodirektiivin täytäntöönpanoon ja siten perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan nojalla perusoikeuskirjan ja erityisesti sen 6 artiklan soveltamisalaan, ja toisaalta, että N. kuuluu kansainvälisen suojelun hakijana tämän saman direktiivin soveltamisalaan. On niin ikään kiistatonta, että vaikka pääasian kohteena olevan kaltainen vapaudenriisto on muodoltaan hallinnollinen säilöönotto,(28) se on vastaanottodirektiivin 2 artiklan h alakohdassa tarkoitettu toimenpide, jolla ”jäsenvaltio sulkee hakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa”. Tämä toimenpide merkitsee puuttumista N:n vapautta ja turvallisuutta koskevaan oikeuteen, joka vahvistetaan perusoikeuskirjan 6 artiklassa.
Riidanalaisen säännöksen pätevyyden tutkimista koskevat säännöt
55. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko riidanalainen säännös perusoikeuskirjan 6 artiklan mukainen, kun sitä luetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan valossa.
56. Tämä tuo aluksi esiin kysymyksen perusoikeuskirjan 6 artiklassa taatun vapautta ja turvallisuutta koskevan oikeuden suojelemisen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklasta johtuvan oikeuden suojelemisen välisestä yhteydestä, sillä näitä kahta määräystä ei ole muotoiltu samalla tavalla.
57. Perusoikeuskirjan 6 artiklassa suojellaan vain yleisesti jokaisen henkilön oikeutta vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa myönnetään tässä yhteydessä, että näiden oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa, jos näistä rajoituksista säädetään lailla, jos niissä kunnioitetaan kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä ja jos ne suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.(29)
58. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaisesti on kuitenkin otettava huomioon myös siihen liittyvät selitykset. Näissä selityksissä todetaan, että 6 artiklan mukaiset oikeudet ”vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa turvattuja oikeuksia, joten niillä on peruskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti sama merkitys ja kattavuus”. Näiden selitysten mukaan siis ”rajoitukset, jotka [näihin oikeuksiin] laillisesti voidaan tehdä, eivät voi ylittää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa sallittuja rajoituksia”; ne toistetaan näissä selityksissä.(30) Tästä seuraa, että pätevyyden tutkiminen, johon unionin tuomioistuimen on ryhdyttävä tässä tapauksessa, on suoritettava perusoikeuskirjan 6 artiklan kannalta, tulkittuna Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan valossa.
59. Tämän jälkeen on todettava, että ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen pääasiallinen huoli koskee sitä, voiko riidanalainen säännös kuulua jonkin sellaisen poikkeuksen soveltamisalaan, joka on sallittua tehdä perusoikeuskirjan 6 artiklassa taattuun vapautta ja turvallisuutta koskevaan oikeuteen, eli ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisalaan. Riidanalaisen säännöksen pätevyyden tutkiminen ei voi kuitenkaan rajoittua perusoikeuskirjan 6 artiklaan, tulkittuna yksinomaan kyseisen f kohdan valossa.
60. Yhtäältä näet Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleeseen sisältyy muita sellaisia poikkeuksia vapauteen ja turvallisuuteen liittyvään oikeuteen, joiden osalta on arvioitava, voivatko ne olla perusteluna säilöönotolle riidanalaisen säännöksen perusteella.(31) Toisaalta unionin tuomioistuimelle tässä tapauksessa osoitettu ennakkoratkaisukysymys koskee yleisemmin sitä, onko riidanalainen säännös perusoikeuskirjan 6 artiklan mukainen. Jotta tähän kysymykseen voitaisiin vastata täydellisesti ja oikeusvarmuuden mukaisesti, on mielestäni välttämätöntä tarkastella muita takeita, joita näissä viimeksi mainituissa säännöksissä tarjotaan, ja sitä kysymystä, voidaanko riidanalainen säännös, joka sisältyy säilöönottoa koskevien vastaanottodirektiivin säännösten asiayhteyteen, panna täytäntöön tavalla, joka on täysin niiden mukainen.(32)
61. Korostettakoon lisäksi jo tässä vaiheessa tarkastelua, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdalla ei ole merkitystä pääasian kohteena olevan riidan kannalta.
62. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, johon ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin viittaa, eli tuomio R.U. v. Kreikka, tuomio Ahmade v. Kreikka ja tuomio Nabil ym. v. Unkari, koskivat tältä osin tilanteita, joissa turvapaikanhakijat arvioivat, että heidän vapautensa oli riistetty mielivaltaisesti, vaikka heistä oli annettu karkotusmääräys. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi näissä tuomioissa, että tutkimus, joka koski mahdollisia Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen rikkomisia, oli tehtävä yksinomaan tämän määräyksen f kohdan kannalta.(33) Se korosti muun muassa, että tässä määräyksessä edellytetään ainoastaan, että vireillä on karkotusmenettely, ja että siinä ei siten anneta samaa suojaa kuin 5 artiklan 1 kappaleen c kohdassa, koska säilöönotto voidaan perustella tällä määräyksellä ilman että se olisi tarpeen esimerkiksi sen estämiseksi, että henkilö tekee rikoksen tai karkaa.(34) Kuitenkin ainoastaan vireillä oleva karkotus- tai luovutusmenettely on hyväksyttävä perustelu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohtaan perustuvalle säilöönotolle, ja mikäli tällainen menettely ei etene riittävän joutuisasti, säilöönotto lakkaa olemasta perusteltu.(35)
63. Sitä vastoin pääasian kohteena olevan riidan osalta ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee paitsi se, että N. oleskeli 27.2.2015 alkaen laillisesti Alankomaissa, myös se, että hänen kyseisenä päivänä tekemänsä viimeisin turvapaikkahakemus on merkinnyt sitä, että palauttamispäätös on rauennut.(36) Näissä olosuhteissa riidanalainen säilöönotto ei voinut perustua tarkoitukseen estää hänen laiton maahantulonsa Alankomaiden alueelle (Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa tarkoitettu ensimmäinen tapaus). Kun otetaan edellä mainittu oikeuskäytäntö huomioon, tätä säilöönottoa ei voitu perustella myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan jälkimmäisellä perustelulla. Koska palauttamispäätös oli rauennut, säilöönotto ei liittynyt vireillä olleeseen karkotus- tai maastapoistamismenettelyyn.
64. Todettakoon lopuksi, että useat huomautuksia esittäneet asianosaiset ja osapuolet ovat vastatessaan unionin tuomioistuimen niille esittämään kysymykseen esittäneet, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklalla (määräys, jolla ei ole vastinetta perusoikeuskirjassa) on mahdollisesti merkitystä vastattaessa tässä tapauksessa esitettyyn pätevyyttä koskevaan kysymykseen.
65. Perusoikeuskirjan selityksissä täsmennetään tosin tässä yhteydessä, että se ei ”vaikuta jäsenvaltioiden mahdollisuuksiin soveltaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaa, jonka mukaan voidaan poiketa ihmisoikeussopimuksen mukaisista oikeuksista sodan tai muun yleisen hätätilan aikana, joka uhkaa kansakunnan elämää, toimien toteuttamiseksi kansallisen puolustuksen alalla sodan puhjettua tai lain ja järjestyksen ylläpitämiseksi niiden [SEU] 4 artiklan 1 kohdassa sekä [SEUT] 72 artiklassa ja [SEUT] 347 artiklassa tunnustettujen velvollisuuksien mukaisesti”.(37)
66. Kuten neuvosto ja komissio kuitenkin esittävät, asiakirja-aineistoon ei kuitenkaan sisälly mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että Alankomaiden kuningaskunta olisi vedonnut pääasian yhteydessä tähän lausekkeeseen tai mahdolliseen ”hätätilaan” poiketakseen perusoikeuksista ja perustellakseen riidanalaista säilöönottoa. Alankomaiden hallituksen esittämistä huomautuksista ilmenee pikemminkin, että viimeksi mainittu arvioi lähinnä, että riidanalainen päätös on erityisesti perusoikeuskirjan 6 artiklan mukainen, luettuna yhdessä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan kanssa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan tarkoituksena ei ole myöskään kyseenalaistaa suojaa, joka Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklalla yleisesti tarjotaan, eikä se vaikuta siten millään tavoin siihen, onko riidanalainen säännös perusoikeuskirjan 6 artiklan mukainen vai ei.
Riidanalaisen säännöksen tausta
67. Aikaisemmassa vastaanottodirektiivissä ei ollut erityisiä säännöksiä säilöönotosta. Aikaisemman menettelydirektiivin 18 artiklassa säädettiin vain yhtäältä siitä, että jäsenvaltiot eivät saaneet ottaa henkilöä säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän oli turvapaikanhakija, ja toisaalta siitä, että jos turvapaikanhakija otettiin säilöön, jäsenvaltioiden oli varmistettava, että nopea tuomioistuinvalvonta on mahdollista.(38) Kuten unionin tuomioistuin korosti tuomiossaan Arslan,(39) kummassakaan näistä direktiiveistä ei ”yhdenmukaisteta perusteita, joilla turvapaikanhakijan säilöönotosta voidaan määrätä”, koska ”[aikaisemman menettelydirektiivin] antamista edeltäneissä neuvotteluissa hylättiin ehdotus luettelosta, jossa nämä perusteet lueteltaisiin tyhjentävästi, ja tällaisen luettelon laatimista unionin tasolla suunniteltiin vasta [aikaisemman vastaanottodirektiivin] uuden toisinnon yhteydessä”.(40) Unionin tuomioistuin päätteli tästä, että jäsenvaltioiden tehtävänä oli kansainvälisestä oikeudesta ja unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan täysimääräisesti noudattaen vahvistaa perusteet, joilla turvapaikanhakija voidaan ottaa säilöön tai pitää säilössä.(41)
68. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa oleva luettelo on tässä mielessä uutuus. Komissio korosti direktiiviehdotuksessaan, että kansainvälisen suojan hakijoiden säilöönottoa koskevan erityisen säännöksen sisällyttäminen direktiiviin olisi perusteltua paitsi sen vuoksi, että jäsenvaltiot turvautuvat usein tällaiseen toimenpiteeseen, myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kehityksen vuoksi.(42)
69. Ehdotus koski jo tapausta, jossa säilöönotto on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojelemiseksi. Siinä viitattiin tässä yhteydessä turvapaikanhakijoiden säilöönottoa koskevista toimenpiteistä annettuun Euroopan neuvoston ministerikomitean suositukseen, jonka 3 kohdassa todetaan muun muassa, että vaikka ”säilöönoton tavoitteena ei ole määrätä seuraamuksia turvapaikanhakijoille”, tällainen toimenpide saattaa osoittautua välttämättömäksi, ”jos kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojeleminen sitä edellyttää”.(43) Kuten ministerikomitean suosituksen johdanto-osasta ilmenee, se itse perustui tältä osin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman täytäntöönpanevan komitean 13.10.1986 antamaan päätöslauselmaan nro 44 (XXXVII), joka koski pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden säilöönottoa.(44)
70. Euroopan parlamentti ei ehdottanut 7.5.2009 antamassaan lainsäädäntöpäätöslauselmassa mitään olennaista muutosta tulevaan vastaanottodirektiivin 8 artiklaan.(45) Komissio ehdotti sitä vastoin 1.6.2011 esittämässään muutetussa ehdotuksessa ”neuvostossa käytyjen keskustelujen mukaisesti” 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan täsmentämistä siten, että tähän säännökseen sisältynyt säilöönoton perusteluja koskeva luettelo ei rajoittaisi säilöönottoa rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä.(46) Vaikka tätä ehdotettua sanamuotoa ei otettu vastaanottodirektiiviin,(47) siitä johdettu periaate sisältyy olennaisilta osin sen johdanto-osan 17 perustelukappaleeseen, sillä viimeksi mainittu kattaa yleisemmin kaikki kansallisessa oikeudessa sovellettavat säilöönottoperusteet kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta riippumatta eikä yksinomaan rikosoikeudellisia vapaudenriiston perusteita.
Yleisiä näkemyksiä vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdasta
71. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohta edellyttää heti aluksi kahta täsmennystä.
”Hakijan” ottaminen säilöön
72. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan johdantolauseesta ilmenee ensinnäkin, että tässä säännöksessä luetellut perusteet voivat olla perustana vain säilöönottotoimenpiteelle, joka kohdistetaan kyseisen direktiivin 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettuun hakijaan. Viimeksi mainittuun säännökseen sisältyvästä määritelmästä ilmenee, että henkilö menettää asemansa hakijana, jos hänen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksestaan annetaan lainvoimainen ratkaisu. Näin ollen henkilöön kohdistettu säilöönottotoimenpide ei voi perustua riidanalaiseen säännökseen enää siitä hetkestä lähtien, jona toimivaltainen viranomainen on antanut lainvoimaisen ratkaisun hänen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksestaan joko hylkäämällä tai hyväksymällä sen.(48)
73. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että jäsenvaltiot olisivat voimattomia, kun ulkomaalainen, jolta on lainvoimaisesti evätty kansainvälinen suojelu ja josta on tehty palauttamispäätös, uhkaa kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä. Jäsenvaltio voi näet palauttamisdirektiivin 15 artiklassa säädetyissä olosuhteissa paitsi ottaa ulkomaalaisen säilöön myös jatkaa säilöönottoa tällaisessa tilanteessa, jotta voidaan valmistella hänen palauttamistaan ja/tai poistaa hänet maasta. Ei ole mahdotonta, että tällainen säilöönotto voitaisiin perustella tarpeella suojella kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä. Palauttamisdirektiivin 15 artiklan 1 kohdassa mainitaan näet pakenemisen vaara tai tilanne, jossa asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista, vain esimerkkeinä säilöönottoperusteista tällaisessa asiayhteydessä.(49)
Kunkin vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun säilöönottoperusteen itsenäisyys
74. Istunnossa tuotiin esiin toiseksi se seikka, voidaanko riidanalaista säännöstä tulkita itsenäisenä säännöksenä. Tämä kysymys, joka koskee ennen kaikkea riidanalaisessa säännöksessä säädetyn säilöönottoperusteen yhteyttä muihin vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa lueteltuihin perusteisiin, voidaan ulottaa koskemaan näitä kaikkia muitakin perusteita. Mielestäni tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi.
75. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäiseen alakohtaan sisältyvä säilöönottoperusteiden luettelo on kyllä tyhjentävä, ja koska kyseessä on poikkeus 1 kohdasta ilmenevästä periaatteesta, sitä on tulkittava suppeasti.(50) Tämä ei voi kuitenkaan johtaa siihen, että mitä tahansa näistä perusteista tulkittaisiin siten, että sillä ei olisi enää mitään lisäarvoa muihin nähden. Tilanne olisi tällainen esimerkiksi silloin, jos riidanalaista säännöstä voitaisiin käyttää vain yhdessä jonkin muun 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun säilöönottoperusteen kanssa. Riidanalaisen säännöksen sanamuotokin vahvistaa sen, että se ei ole yhdistettävissä millään tavoin muihin kyseisessä artiklassa lueteltuihin säilöönottoperusteisiin.
76. Nimenomaan riidanalaisen säännöksen osalta on todettava, että sen itsenäisyydellä on vielä yksi muukin merkitys. Yhtäältä se, että henkilö, joka hakee kansainvälistä suojelua, oli palauttamismenettelyn kohteena ennen tämän hakemuksen jättämistä ja että kyseistä menettelyä vain lykättiin tämän hakemuksen tutkimisen ajaksi, ei ole sellaisenaan hyväksyttävä perustelu säilöönotolle riidanalaisen säännöksen perusteella. Toisaalta tämän säännöksen täytäntöönpano ei välttämättä edellytä sitä, että säilöönotettu henkilö olisi jo palauttamisdirektiivissä tarkoitetun palauttamismenettelyn kohteena. Palaan kuhunkin näistä seikoista jäljempänä.(51)
Riidanalaisen säännöksen tulkinta
77. Käsittelen seuraavaksi riidanalaisen säännöksen tulkinnan ydinkysymystä: mitä tarkoittaa lause ”silloin kun se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi”?
Alustavia huomautuksia
78. Vastaanottodirektiivissä ei määritellä ilmaisua ”kansallinen turvallisuus tai yleinen järjestys”. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan niiden ilmausten merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty unionin oikeudessa, on määriteltävä sen merkityksen mukaan, joka niillä tavallisesti on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon se asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen säännöstön tavoitteet, johon ne kuuluvat. Jos nämä ilmaukset ovat säännöksessä, joka on poikkeus periaatteesta, niitä on tulkittava siten, että säännöstä voidaan tulkita suppeasti.(52)
79. Kun vastaanottodirektiivin 8 artikla 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot eivät saa ottaa ketään säilöön vain siitä syystä, että hän on menettelydirektiivin mukainen hakija, sillä pyritään varmistamaan asianomaisten kolmansien maiden kansalaisten vapautta ja turvallisuutta koskevan perusoikeuden kunnioittaminen. Kuten vastaanottodirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleesta ilmenee, hakijoiden säilöönotto on mahdollista vain selvästi määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa ja noudattaen tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteita sekä tällaisen säilöönoton toteuttamistavan että sen tarkoituksen osalta.(53)
80. Tässä yhteydessä SEU 4 artiklan 2 kohdasta ja SEUT 72 artiklasta tosin ilmenee, että jäsenvaltiot voivat vapaasti määrittää yleistä järjestystä koskevat vaatimukset ja kansalliseen turvallisuuteensa liittyvät vaatimukset sellaisten kansallisten tarpeidensa mukaan, jotka saattavat vaihdella jäsenvaltiosta toiseen ja aikakaudesta toiseen.(54)
81. Kuten edellä esittämästäni kuvauksesta kuitenkin ilmenee,(55) riidanalainen säännös vaikuttaa hyväksyttävältä perustelulta sille, että jäsenvaltiot mahdollisesti poikkeavat velvoitteesta, josta on säädetty siinä tarkoituksessa, että varmistetaan kansainvälisen suojelun hakijoiden perusoikeuksien kunnioittaminen, kun heidät otetaan vastaan unionissa. Vaatimukset, jotka liittyvät kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojeluun, on näin ollen ymmärrettävä suppeasti, eikä niiden ulottuvuutta voida määrittää yksipuolisesti kussakin jäsenvaltiossa ilman unionin toimielinten, erityisesti unionin tuomioistuimen, valvontaa.(56)
82. Nämä viimeksi mainitut vaatimukset vaikuttavat erityisen tärkeiltä sen vuoksi, että riidanalainen säännös poikkeaa muista vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyistä perusteista siinä käytettyjen sanamuotojen yleisluonteisuuden vuoksi. Tätä säännöstä ei voida missään tapauksessa tulkita niin laajasti, että vastaanottodirektiivissä säädetyiltä suppeilta edellytyksiltä, joiden täyttyessä turvapaikanhakija voidaan ottaa säilöön, saatettaisiin viedä vaikutus käytännössä kokonaan.
83. Huomautettakoon lopuksi, että yleisen tulkintaa koskevan periaatteen mukaan yhteisön tointa on tulkittava niin pitkälle kuin mahdollista tavalla, joka ei aseta sen pätevyyttä kyseenalaiseksi, ja kaiken primaarioikeuden ja erityisesti perusoikeuskirjan määräysten mukaisesti.(57) Jäsenvaltioiden tehtävänä on siis paitsi tulkita unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa kansallista oikeuttaan unionin oikeuden mukaisesti myös varoa tukeutumasta sellaiseen johdetun oikeuden tekstin tulkintaan, joka johtaisi ristiriitaan unionin oikeusjärjestyksessä suojattujen perusoikeuksien kanssa tai muiden unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa.(58)
84. Tässä tapauksessa tämä periaate merkitsee sitä, että kun jäsenvaltiot päättävät säätää siitä, että kansainvälisen suojelun hakija voidaan ottaa säilöön sillä perusteella, että kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojelu sitä edellyttää riidanalaisen säännöksen mukaisesti, niiden on huolehdittava siitä, että tällainen säilöönotto on kaikilta osin perusoikeuskirjan 6 artiklassa taatun vapautta ja turvallisuutta koskevan oikeuden mukaista.
Itsenäisyys verrattuna muihin vapauden riiston perusteisiin, jotka ovat sovellettavissa kansallisen lainsäädännön nojalla
85. Kuten Italian hallitus ja komissio perustellusti korostavat, vastaanottodirektiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleesta, jolla pyritään selventämään kyseisen direktiivin ulottuvuutta, ilmenee lisäksi yksiselitteisesti,(59) että riidanalaisessa säännöksessä tarkoitettu säilöönottoperuste, kuten muut vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa luetellut perusteet, eivät rajoita kansallisessa oikeudessa (erityisesti rikosoikeudessa) sovellettavia muita säilöönottoperusteita, joita sovelletaan jokaiseen henkilöön kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta riippumatta.
86. Johdanto-osan 17 perustelukappaleessa vahvistetaan siten, että vastaanottodirektiivi ei rajoita millään tavoin jäsenvaltioiden toimivaltaa riistää kansainvälisen suojelun hakijalta vapaus samoin perustein ja samoin edellytyksin kuin keneltä tahansa niiden lainkäyttövallan piiriin kuuluvalta henkilöltä, erityisesti niiden kansalaisilta ja kolmansien maiden kansalaisilta, jotka oleskelevat laillisesti niiden alueella. Tästä seuraa esimerkiksi, että riidanalainen säännös ei vaikuta mahdollisuuteen soveltaa kansainvälisen suojelun hakijaan – samoin edellytyksin kuin kehen tahansa muuhun – kansallisia oikeussääntöjä, joiden mukaan on sallittua pidättää ja vangita hallinnollisin perustein mielenosoitukseen osallistuva henkilö lyhyeksi ajaksi, jos yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden ylläpitäminen tai palauttaminen sitä edellyttää. Vastaanottodirektiivissä ei myöskään millään tavoin yhdenmukaisteta jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, jossa säädetään, että henkilö voidaan määrätä vankeusrangaistukseen, jos hän syyllistyy rikokseen (esim. murhaan tai varkauteen), riippumatta siitä, onko hän kansainvälisen suojelun hakija.
87. Näin ollen yksi rikosoikeuden tehtävistä on nimenomaan yhteiskunnan suojeleminen yleisen järjestyksen ja jopa kansallisen turvallisuuden loukkauksilta. Tästä syystä täsmennys, jonka olen esittänyt edellisissä kohdissa, ei poissulje sitä, että tietyt seikat saattaisivat samaan aikaan kuulua kansallisen rikosoikeuden soveltamisalaan ja olla hyväksyttävä perustelu riidanalaiseen säännökseen perustuvalle säilöönottotoimenpiteelle. Selkeä esimerkki tästä on se, että terroristien hyökkäystä valmistelevat toimet voivat sekä olla rikoksen (joka tarvittaessa johtaa vankeusrangaistukseen) tunnusmerkkejä että osoittaa, että riidanalaiseen säännökseen perustuva ehkäisevä säilöönotto on välttämätön.(60) Kuten komissio lähinnä ehdottaa, tämä säännös mahdollistaa sen, että jäsenvaltio antaa tällaisissa olosuhteissa turvapaikkahakemuksesta vastaavalle viranomaiselle toimivallan estää kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vakava loukkaus määräämällä itse hakijan ottamisesta säilöön.(61) Tällaisessa tapauksessa vastaanottodirektiivin 9 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa edellytetään kuitenkin, että asianomainen jäsenvaltio varmistaa viran puolesta ja/tai hakijan pyynnöstä, että säilöönoton laillisuus tutkitaan viipymättä tuomioistuimessa, ja että asianomainen hakija vapautetaan välittömästi, jos osoittautuu, että säilöön ottamista on pidettävä laittomana.(62)
Käsitteiden ”kansallinen turvallisuus” ja ”yleinen järjestys” selventäminen
88. Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus tulkita tuomiossaan T.(63) käsitteiden ”kansallinen turvallisuus” ja yleinen järjestys”, jotka sisältyvät aikaisemman määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohtaan,(64) varsinaista merkitystä analogisesti käsitteiden ”yleinen turvallisuus” ja ”yleinen järjestys” kanssa, joita käytetään direktiivin 2004/38/EY(65) 27 ja 28 artiklassa. Vaikka, kuten olen edellä todennut, jäsenvaltiot ovat vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa mukaisesti yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden asettamat vaatimukset, unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että sen suojan laajuus, jonka yhteiskunta haluaa antaa perustavanlaatuisille intresseilleen, ei voi vaihdella näitä intressejä vahingoittavan henkilön oikeusaseman mukaan.(66)
89. Unionin tuomioistuin on esimerkiksi todennut, että ”yleisen turvallisuuden” käsitteeseen kuuluvat sekä jäsenvaltion sisäinen turvallisuus että sen ulkoinen turvallisuus ja että näin ollen valtion elinten tai sen julkisten peruspalvelujen toimintaan tai väestön eloonjäämiseen kohdistuva uhka, ulkosuhteiden tai kansojen rauhanomaisen rinnakkaiselon vakavan häiriintymisen vaara tai sotilaallisiin etuihin kohdistuva uhka voivat vaikuttaa yleiseen turvallisuuteen.(67)
90. Unionin tuomioistuin on tulkinnut yleiselle järjestykselle aiheutuvan vaaran käsitettä useissa asiayhteyksissä siten, että se edellyttää joka tapauksessa, että kyse on – paitsi yhteiskuntajärjestyksen häiriintymisestä, jota kaikki lain rikkominen merkitsee – yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta.(68) Tästä seuraa, että kyseisen käsitteen arvioinnissa on merkitystä kullakin sellaisella kolmannen maan kansalaisen tilanteeseen liittyvällä tosiseikalla tai oikeudellisella seikalla, joka on omiaan valaisemaan sitä, merkitseekö tällaisen kansalaisen oma käyttäytyminen kyseistä uhkaa.(69)
91. Nämä täsmennykset ovat mielestäni kaikilta osin sovellettavissa tulkittaessa riidanalaisen säännöksen käsitteitä ”kansallinen turvallisuus” ja ”yleinen järjestys”.
92. Korostettakoon vielä, että määrittelydirektiivin johdanto-osan 37 perustelukappale, jonka kanssa yhdenmukaisesti riidanalaista säännöstä on tulkittava, kuvaa sitä, mikä saattaa olla vakava uhka kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Tämän perustelukappaleen mukaan ”kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen käsite kattaa – – tapaukset, joissa kolmannen maan kansalainen kuuluu kansainvälistä terrorismia tukevaan järjestöön tai tukee tällaista järjestöä”.(70) Tällainen kuuluminen järjestöön, mikäli se näytetään asianmukaisesti toteen, saattaisi riittää siihen, että osoitetaan säilöönottotoimenpiteen välttämättömyys riidanalaisen säännöksen perusteella.
Yksinomaan ehkäisevä tehtävä
93. Koska riidanalainen säännös mahdollistaa toimenpiteet, joilla vältetään kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen loukkaukset, sillä on yksinomaan ehkäisevä tehtävä.
94. Ehkäisevyys liittyy vaatimukseen, joka perustuu vastaanottodirektiivin 8 artiklan 2 kohtaan ja jonka mukaan riidanalaiseen säännökseen perustuvasta säilöönotosta voidaan päättää vain ”kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin” perusteella. Tämä vaatimus merkitsee sitä, että on selvitettävä, osoittavatko hakijan tilanteeseen liittyvät tosiseikat tai oikeudelliset seikat, että hänen oma käyttäytymisensä on hyväksyttävä peruste säilöönotolle, koska hänestä aiheutuu tosiasiallinen, välitön ja riittävän vakava uhka kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Tässä yhteydessä on merkityksetöntä, että riidanalaisessa säännöksessä ei viitata nimenomaisesti ”vaaraan”, jota hakija aiheuttaa yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle, toisin kuin esimerkiksi palauttamisdirektiivin 7 artiklan 4 kohdassa.
95. Edellisessä kohdassa mainittu vaatimus merkitsee sitä, että jäsenvaltio ei voi tukeutua yleiseen käytäntöön tai mihin tahansa olettamaan tällaisen riidanalaisessa säännöksessä tarkoitetun, kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuvan vaaran toteamiseksi ottamatta asianmukaisesti huomioon kansalaisen omaa käyttäytymistä ja vaaraa, jota tällainen käyttäytyminen merkitsee.(71)
96. Tästä syystä en voi yhtyä komission näkemykseen, jonka mukaan riidanalainen säännös mahdollistaisi sen, että jäsenvaltio ottaa turvapaikanhakijat säilöön, jos kyseessä on äkillinen joukottainen maahantulo, joka uhkaa tämän valtion sisäistä järjestystä ja sen kykyä selviytyä tällaisesta joukottaisesta maahantulosta. Tässä yhteydessä on lisäksi korostettava, että vastaanottodirektiivi ei ole sen 3 artiklan 3 kohdan mukaan sovellettavissa, jos sovelletaan vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi 20.7.2001 annettua neuvoston direktiiviä 2001/55/EY.(72)
97. Sekään, että kolmannen maan kansalainen on epäiltynä kansallisen oikeuden mukaan rikoksena rangaistavasta teosta tai on saanut tällaisesta teosta rikostuomion, ei voi yksinään oikeuttaa sitä, että hänet otetaan säilöön sillä perusteella, että kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojelu sitä edellyttää.(73) Riidanalaiseen säännökseen perustuvan säilöönoton ehkäisevyys näet poissulkee sen, että sen tarkoituksena voisi olla sellaisenaan seuraamuksen määrääminen hakijan aikaisemmasta käytöksestä. Korostettakoon lisäksi, että erilainen päätelmä aiheuttaisi vaikeuksia ne bis in idem ‑periaatteen kannalta, koska se mahdollistaisi tilanteen, jossa henkilölle, joka on ensin tuomittu yhdestä tai useammasta rikoksesta ja joka on suorittanut siihen liittyvät seuraamukset, saatettaisiin ”määrätä seuraamus” uudelleen samoista teoista riidanalaiseen säännökseen perustuvalla säilöönotolla.
98. On vielä hyödyllistä täsmentää tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuin totesi tuomiossaan El Dridi,(74) että palauttamisdirektiivi, erityisesti sen 15 ja 16 artikla, oli esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa säädetään vankeusrangaistuksen määräämisestä maassa laittomasti oleskelevalle kolmannen valtion kansalaiselle ainoastaan sillä perusteella, että hän vastoin hänelle annettua määräystä poistua tämän valtion alueelta määräajassa jatkaa ilman hyväksyttävää syytä oleskeluaan kyseisellä alueella. Tällaisella rangaistuksella voidaan näet vaarantaa direktiivillä tavoitellun päämäärän toteutuminen eli jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tehokkaan maastapoistamis- ja palauttamispolitiikan käyttöön ottaminen.(75) Tästä seuraa, että toisin kuin Alankomaiden hallitus esittää, se, että jonkin kolmannen maan kansalainen on aikaisemmin tuomittu tällaiseen seuraamukseen, ei voi missään tapauksessa osaltaan osoittaa sitä, että kyseisestä kansalaisesta aiheutuisi kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen esittämisen jälkeen sellainen välitön uhka kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, joka olisi hyväksyttävä perustelu sille, että hänet otetaan säilöön riidanalaisen säännöksen perusteella.
99. Kuten Belgian hallitus sitä vastoin lähinnä korostaa, sen toteaminen, että kyseessä on uhka kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, ei välttämättä edellytä sitä, että toimivaltainen kansallinen viranomainen epäilee hakijan syyllistyneen rangaistavaan tekoon, jota voidaan pitää rikoksena, tai varsinkaan sitä, että viranomainen kykenisi osoittamaan, että tilanne on ollut tällainen tai että hakija on jopa jo tuomittu tällä perusteella. Kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen tutkimisen perusteella ei näet voida poissulkea sitä, että hakijasta voisi aiheutua tosiasiallinen, välitön ja riittävän vakava uhka kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle sellaisten vakavien merkkien vuoksi, joiden perusteella on epäiltävissä, että hän valmistelee tällaista tekoa.
Riidanalaisen säännöksen itsenäisyys palauttamismenettelyyn nähden
100. Se, että hakijasta on tehty palauttamispäätös ennen hänen turvapaikkahakemuksensa jättämistä tai että hänet on jopa tuomittu siitä, että hän ei ole noudattanut tätä päätöstä, ei sinänsä ole kaukana toteamuksesta, jonka mukaan kyseisestä hakijasta aiheutuu tosiasiallinen, välitön ja riittävän vakava uhka kyseisen jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle.(76) Näin on siinäkin tapauksessa, että tällainen palauttamispäätös perustuu edellisen turvapaikkahakemuksen hylkäämiseen.(77) Toisin kuin neuvosto esittää, sillä, että hakija tekee kansainvälistä suojelua koskevan ”toisen myöhemmän hakemuksen” samassa jäsenvaltiossa sen jälkeen, kun menettelydirektiivin 41 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu lainvoimainen päätös, jonka mukaan ensimmäiseltä myöhemmältä hakemukselta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset, on tehty, ja että tämä mahdollistaa sen, että jäsenvaltio poikkeaa kyseisen hakijan oikeudesta jäädä sen alueelle, ei ole merkitystä tässä yhteydessä.
101. Tämä viimeksi mainittu täsmennys antaa tilaisuuden käsitellä kysymystä, joka koskee riidanalaisen säännöksen ja vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdassa tarkoitetun palauttamisperusteen välistä yhteyttä. Tämä peruste koskee säilöön otetun kansainvälisen suojelun hakijan tilannetta palauttamisdirektiivissä tarkoitetussa palauttamismenettelyssä valmisteltaessa palauttamista ja/tai ryhdyttäessä maastapoistamiseen.(78)
102. Unionin tuomioistuimella oli tuomiossa Arslan(79) tilaisuus täsmentää, että palauttamisdirektiivi ei ollut sovellettavissa kolmannen maan kansalaiseen, joka oli tehnyt turvapaikkahakemuksen, kyseisen hakemuksen jättämisestä lukien siihen saakka, kunnes tästä hakemuksesta tehdään päätös ensimmäisessä asteessa, tai tarvittaessa siihen saakka, kunnes kyseistä päätöstä koskevan muutoksenhakuasian käsittely on päättynyt. Tästä seuraa, että tämän saman ajanjakson aikana turvapaikanhakijan ottaminen säilöön maastapoistamista varten ei voi perustua palauttamisdirektiivin 15 artiklaan, vaikka kyseinen hakija oli otettu säilöön ennen hakemuksen tekemistä kyseisen artiklan nojalla sillä perusteella, että hänen käyttäytymisensä herätti pelkoa siitä, että hän karkaisi ja hänen maastapoistamisensa epäonnistuisi.(80)
103. Unionin tuomioistuin totesi kuitenkin jo ennen vastaanottodirektiivin voimaantuloa, että palauttamisdirektiivin tavoite eli laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tehokas palauttaminen vaarannettaisiin, jos hakija, joka on otettu säilöön viimeksi mainitun direktiivin 15 artiklan nojalla, voisi turvapaikkahakemuksen tekemällä automaattisesti saada aikaan sen, että hänet vapautetaan.(81) Unionin tuomioistuin näet korosti, että tällaisen hakemuksen tutkinnan vireilläolo ei millään tavoin merkitse, että palauttamismenettely tämän vuoksi päättyisi lopullisesti, koska se voi jatkua siinä tapauksessa, että turvapaikkahakemus hylätään.(82) Näin ollen aikaisempi vastaanottodirektiivi ja aikaisempi menettelydirektiivi eivät olleet esteenä sille, että kolmannen maan kansalaisen, joka oli tehnyt aikaisemmassa menettelydirektiivissä tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hänet oli otettu säilöön palauttamisdirektiivin 15 artiklan nojalla, säilöönottoa jatkettiin kansallisen oikeuden säännöksen perusteella, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtaisen tarkastelun jälkeen oli ilmeistä, että hakemus oli tehty ainoastaan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon viivästyttämiseksi tai vaarantamiseksi ja että säilöönoton jatkaminen oli objektiivisesti tarpeen sen estämiseksi, että asianomainen välttyy lopullisesti palauttamiselta.(83)
104. Nyttemmin vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdassa pyritään nimenomaisesti rajaamaan säilöönottotoimenpiteet, joista jäsenvaltiot voivat määrätä tällaisessa tilanteessa. Säilöönotto on tämän säännöksen perusteella mahdollista vain, jos yhtäältä hakija on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättöajankohtana otettu säilöön palauttamisdirektiivin mukaisen palauttamismenettelyn yhteydessä palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai maasta poistamiseksi ja toisaalta asianomainen jäsenvaltio voi todeta puolueettomin perustein, että on perusteltua uskoa, että hakija on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen lähinnä viivyttääkseen tai häiritäkseen palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohta ei siten selvästi kata tilannetta, jossa joko asianomaiselta turvapaikkahakemuksen jättämishetkellä ei ole riistetty vapautta tai häneltä on riistetty vapaus palauttamisdirektiivin mukaisen palauttamismenettelyn ulkopuolella.
105. Istunnossa ehdotettiin lähinnä, että riidanalaista säännöstä voitaisiin tulkita siten, että siinä sallitaan sellaisen kolmannen maan kansalaisen ottaminen säilöön, josta on tehty palauttamispäätös mutta joka on ollut siihen saakka vapaana, sen jälkeen kun hän on esittänyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, sillä perusteella, että hän on tehnyt hakemuksen ainoastaan viivyttääkseen tai häiritäkseen palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa. Tällaista tulkintaa ei kuitenkaan voida mielestäni hyväksyä. Sillä ei näet ainoastaan tehtäisi edellisessä kohdassa mainittua vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdassa säädettyä ensimmäistä edellytystä vaikutuksettomaksi. Se olisi lisäksi ristiriidassa tämän direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa vahvistetun periaatteen kanssa, koska säilöönotto perustuisi siinä tapauksessa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämiseen. Kun tätä tulkintaa tarkastellaan laajemmin, se aiheuttaisi vaikeuksia Geneven yleissopimuksen 31 artiklan kannalta, joka kyseisellä 8 artiklan 1 kohdalla muun muassa pyritään panemaan täytäntöön. Kuten olen korostanut, vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdassa sallitaan tietyin edellytyksin ainoastaan kolmannen maan kansalaiseen jo kohdistetun säilöönottotoimenpiteen jatkaminen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai hakijan maasta poistamiseksi palauttamismenettelyn yhteydessä.
106. Näin ollen pelkästään se, että turvapaikanhakijasta on ennen hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jättämistä tehty lainvoimaiseksi tullut palauttamispäätös, johon saattaa liittyä maahantulokielto, ei estä sitä, että hänet otetaan ensi kertaa säilöön riidanalaisen säännöksen perusteella, kunhan asianomainen jäsenvaltio osoittaa, että kyseisestä hakijasta aiheutuu tosiasiallinen, välitön ja riittävän vakava uhka kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle.(84)
107. Komissio on lisäksi esittänyt istunnossa lähinnä, että riidanalaisen säännöksen tavoitteena voisi olla se, että sallitaan kansainvälisen suojelun hakijan säilöönotto, jos poiketaan hänen oikeudestaan jäädä kyseisen jäsenvaltion alueelle menettelydirektiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti, luettuna yhdessä saman direktiivin 41 artiklan kanssa. Riidanalaisessa säännöksessä sallittaisiin siinä tapauksessa hakijan ottaminen säilöön jo ennen kuin hänen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksestaan on tehty päätös, jos kyseisen hakijan hakemukset on jo hylätty useaan kertaan ja hän saattaa kiertää hänelle annettua määräystä poistua alueelta.
108. Tämä väite ei vakuuta. Edellä kuvatussa tilanteessa hakija oleskelee lähtökohtaisesti ”laittomasti” kyseisen jäsenvaltion alueella palauttamisdirektiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tästä seuraa, että sovelletaan viimeksi mainitun direktiivin säännöksiä. Säilöönotto maastapoistamista varten on täysin mahdollista sen 15 artiklan nojalla palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta. Riidanalaisessa säännöksessä ei siis ole ”lainaukkoa”, joka pitäisi täyttää tällaisessa tilanteessa.
109. Todettakoon lopuksi, että toisin kuin sekä N. että Alankomaiden hallitus ja parlamentti ovat todenneet istunnossa, en näe mitään syytä rajoittaa riidanalaisen säännöksen soveltamista vain sellaisiin tapauksiin, joissa asianomaisesta hakijasta on tehty palauttamispäätös ennen hakemuksen tekemistä. Tällaiselle tulkinnalle ei ole mitään perustaa riidanalaisen säännöksen sanamuodossa eikä yleisemmin vastaanottodirektiivissä. Sillä vaarannettaisiin lisäksi vakavalla tavalla tämän säännöksen tehokas vaikutus, koska jäsenvaltion kyky ennakoida säännöksen perusteella sen kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle aiheutuva vakava vahinko riippuisi ennen kaikkea siitä, että palauttamispäätös on tehty ensin. Uhka, jonka jäsenvaltio saattaisi joutua kohtaamaan, saattaa yhtä hyvin ilmetä turvapaikkahakemuksen käsittelyn aikana, (paljon) ennen palauttamispäätöksen tekemistä.(85)
Maahantulokiellon merkitys
110. Miten vaikuttaa se, että aikaisempaan palauttamispäätökseen liittyi palauttamisdirektiivin 11 artiklassa tarkoitettu maahantulokielto?
111. Tämä seikka ei voi mielestäni missään tapauksessa olla ratkaiseva. Kyseisen säännöksen 2 kohdassa tosin säädetään, että maahantulokielto voi olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. Kuten Belgian, Kreikan ja Italian hallitukset sekä neuvosto huomauttavat, tällaisiin seikkoihin perustuva maahantulokielto on omiaan viittaamaan siihen, että turvapaikanhakija on tällainen uhka.
112. Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 5 kohdan mukaan maahantulokielto ei kuitenkaan vaikuta siihen oikeuteen saada kansainvälistä suojelua, joka asianomaisella voi olla unionin oikeuden nojalla, kunhan asianomainen esittää tällaista suojelua koskevan hakemuksen. Laajemmin arvioituna tällainen kielto ei vaikuta myöskään vastaanottodirektiivissä annettuihin takeisiin, mukaan lukien suoja sellaista säilöönottoa vastaan, joka ei ole perusteltavissa jollain 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla syyllä. Näin ollen pelkästään se, että hakijalle on määrätty aikaisemmin maahantulokielto jossain jäsenvaltiossa kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä, ei vapauta toimivaltaista kansallista viranomaista, joka pohtii mahdollista säilöönottoa riidanalaisen säännöksen perusteella, tutkimasta, vaikuttaako tämä toimenpide perustellulta, kun otetaan huomioon välitön vaara, joka hakijasta aiheutuu kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle.(86)
Poikkeuksellinen toimenpide
113. Vastaanottodirektiivissä otetaan joka tapauksessa huomioon, että säilöönotto on erityisen äärimmäinen toimenpide, joka toteutetaan kansainvälisen suojelun hakijaa vastaan ja josta voidaan määrätä vain poikkeuksellisissa olosuhteissa.(87) Tämän direktiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltio saa siis ottaa turvapaikanhakijan säilöön sillä perusteella, että kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojeleminen sitä edellyttää, vain silloin, kun yhtäältä ”se on tarpeen” ja toisaalta ”lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti”. Tällaista säilöönottoa koskee siis tiukka oikeasuhteisuusvaatimus. Sen, että riidanalainen säännös on viimeinen toimenpidevaihtoehto, vahvistaa vielä vastaanottodirektiivin 8 artiklan 4 kohta, jossa mainitaan säilöönoton vaihtoehtoja, joita ovat esimerkiksi säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille tai velvollisuus pysytellä määrätyssä paikassa (siis ilman säilöönottoa). Tällaiset vaihtoehdot eivät olisi kuitenkaan riittäviä esimerkiksi sellaisesta henkilöstä kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle aiheutuvan vakavan uhkan estämiseksi, joka valmistautuu useiden yhtäpitävien merkkien perusteella terrori-iskuun.
Loppuhuomautukset
114. Korostettakoon vielä, että edellä esittämäni riidanalaisen säännöksen tulkinta ei estä jäsenvaltiota säätämästä jonkin muun vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn säilöönottoperusteen nojalla siitä, että kansainvälisen suojelun hakija voidaan ottaa säilöön, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee. Kyseisen 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa näet säädetään, että tällaisessa tapauksessa voidaan määrätä säilöönotosta, jos se on tarpeen, jotta toimivaltainen kansallinen viranomainen voi määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet.(88) Erikseen arvioituna tällaisen vaaran olemassaolo ei siten voi olla perusteena sille, että kansainvälisen suojelun hakijan todettaisiin olevan uhka kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle riidanalaisessa säännöksessä tarkoitetulla tavalla.
115. Tämä tulkinta ei vaikuta myöskään jäsenvaltioiden mahdollisuuteen ottaa turvapaikanhakija säilöön hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa varmentamiseksi tai päätöksen tekemiseksi hakijan oikeudesta tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tällaiseen hakijaan. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan a ja c alakohdassa säädetään näet nimenomaisesti, että säilöönotto voi perustua tällaisiin syihin, kunhan kaikki tässä direktiivissä säädetyt säilöönottoa koskevat takeet otetaan huomioon.(89)
Riidanalaisen säännöksen pätevyys
116. Jotta riidanalaisen säännöksen perusteella toteutettava säilöönottotoimenpide olisi perusoikeuskirjan 6 artiklan mukainen, siitä on säädettävä lailla, sen yhteydessä on kunnioitettava vapautta ja turvallisuutta koskevan oikeuden keskeistä sisältöä ja sen on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti osoittauduttava välttämättömäksi ja vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Kuten olen esittänyt tämän kannanoton 60 kohdassa, tämä edellyttää sen selvittämistä, kuuluuko tällainen säilöönottotoimenpide yhtäältä jonkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisalaan ja onko se toisaalta kaikkien muiden kyseisen artiklan 2–5 kappaleessa tarjottujen takeiden mukainen. Käsittelen seuraavaksi näitä vaatimuksia yksityiskohtaisemmin. En pyri jäljempänä esittämään kokonaisuudessaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen merkityksellistä oikeuskäytäntöä, joka koskee puuttumista Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa ja laajemmin perusoikeuskirjan 6 artiklassa taattuun vapautta ja turvallisuutta koskevaan oikeuteen. Esitän vain sen, mikä on mielestäni välttämätöntä, jotta kyetään vastaamaan unionin tuomioistuimelle esitettyyn pätevyyttä koskevaan kysymykseen.
Kuuluuko riidanalainen säännös jonkin vapautta ja turvallisuutta koskevan oikeuden osalta sallitun poikkeuksen piiriin?
117. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jolla on täysi merkitys perusoikeuskirjan 6 artiklan tulkinnan kannalta, ilmenee, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen a–f kohtaan sisältyy tyhjentävä luettelo säilöönoton hyväksyttävistä perusteista, joten säilöönotto ei ole laillinen, jos sen perusteena ei ole jokin näistä.(90) Näitä perusteita on tulkittava suppeasti, koska ne ovat poikkeus vapautta ja turvallisuutta koskevasta oikeudesta.(91)
118. Huomautettakoon heti aluksi, että koska riidanalaisessa säännöksessä tarkoitettu säilöönottoperuste on yksinomaan ehkäisevä, kuten edellä korostin,(92) säilöönottotoimenpide, josta määrätään sen perusteella, ei voi missään tapauksessa kuulua Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen a kohdassa määrätyn vapautta ja turvallisuutta koskevasta oikeudesta tehtävän poikkeuksen soveltamisalaan. Tämä poikkeus koskee näet sitä, että tuomioistuin määrää vapauden menetystä koskevan seuraamuksen, joten kyseessä ei ole ehkäisevä toimenpide.(93)
119. Turvapaikanhakijan säilöönotto riidanalaisen säännöksen perusteella – edellä yksilöimieni tämän säännöksen ulottuvuutta koskevien rajoitusten mukaisesti – saattaa kuitenkin liittyä useisiin muihin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa tarkoitettuihin poikkeuksiin.
120. Ensimmäisestä niistä määrätään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen c kohdassa, joka koskee lähinnä ehkäisevää säilöönottoa.(94) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut tästä, että säilöönottoperuste, jonka mukaan on välttämätöntä estää henkilöä tekemästä rikosta, ei sovellu yleisestäväksi periaatteeksi, joka kohdistettaisiin henkilöön tai henkilöryhmään, joka osoittautuu vaaralliseksi jatkuvien rikollisten taipumustensa vuoksi. Tämä peruste antaa ainoastaan sopimusvaltioille keinon estää tietty konkreettinen rikos.(95) Se mahdollistaa vain säilöönotosta määräämisen rikosoikeudenkäynnin yhteydessä.(96) Tämä ilmenee sen sanamuodosta, jota on luettava yhdessä yhtäältä 5 artiklan saman kappaleen a kohdan ja toisaalta tämän artiklan 3 kappaleen kanssa, sillä ne muodostavat kokonaisuuden, jossa täsmennetään muun muassa, että tällainen poikkeaminen vapautta ja turvallisuutta koskevasta oikeudesta edellyttää, että asianomainen henkilö on viipymättä tuotava tuomarin tai lain nojalla tuomiovaltaa käyttävän muun viranomaisen tutkittavaksi ja että hänellä on oikeus oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa tai oikeus tulla vapautetuksi oikeusjutun ollessa vireillä.(97) Jos henkilöltä riistetään vapaus, jotta estettäisiin häntä tekemästä rikosta, tällaisen menettelyn tarkoituksena voi olla rikosoikeudellisen seuraamuksen määrääminen tälle henkilölle tämän rikoksen valmistelusta.(98) Rikosoikeudenkäyntiä koskeva vaatimus ei kuitenkaan missään tapauksessa merkitse sitä, ettei hallintoviranomainen voisi määrätä pidätyksestä ja säilöönotosta (kuten tämän kannanoton 87 kohdassa antamassani esimerkissä), sillä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 3 kappaleessa pyritään nimenomaan varmistamaan, että poliisin tai hallintoviranomaisen kyseisen artiklan 1 kappaleen c kohdan perusteella määräämä vapaudenriistoa koskeva toimenpide saatetaan nopeasti ja automaattisesti tuomioistuimen käsiteltäväksi.(99)
121. Se, että riidanalainen säännös on itsenäinen palauttamismenettelyyn nähden, kuten korostin edellä 100–109 kohdassa, ei tietenkään poissulje sitä, että tällä perusteella määrätty säilöönotto kuuluu palauttamismenettelyyn, jos asianomaisesta hakijasta on tehty palauttamispäätös ennen kuin hän on jättänyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa. Tällainen säilöönottotoimenpide voitaisiin siinä tapauksessa perustella Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa tarkoitetulla jälkimmäisellä poikkeuksella.
122. Kuten olen näet todennut,(100) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että viimeksi mainitussa määräyksessä edellytetään ainoastaan, että hänen karkottamisekseen on ryhdytty toimiin. Siinä ei siis tarjota samaa suojaa kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen c kohdassa eikä siis edellytetä erityisesti sitä, että henkilö pitäisi viipymättä tuoda tuomarin tutkittavaksi, kuten edellytetään 5 artiklan 3 kappaleessa niissä tapauksissa, joissa vapauden riisto perustuu 5 artiklan 1 kappaleen c kohtaan. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi tuomiossaan Nabil ym. v. Unkari, että pelkästään se, että henkilö, josta on annettu karkotusmääräys, on esittänyt turvapaikkahakemuksen, ei välttämättä merkitse sitä, että tämän henkilön säilöönoton tarkoituksena ei enää olisi hänen maastapoistamisensa, koska kyseisen hakemuksen mahdollinen hylkääminen saattaisi antaa mahdollisuuden karkotusmääräyksen täytäntöönpanoon.(101) Tämä näkemys vastaa tältä osin tuomion Arslan 60 kohdan päätelmiä.(102)
123. Kuitenkin ainoastaan se, että on ryhdytty toimiin asianomaisen karkottamiseksi tai luovuttamiseksi, on hyväksyttävä peruste tähän perustuvalle vapaudenriistolle, minkä lisäksi edellytetään, että menettely etenee viipymättä.(103) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa määrätty jälkimmäinen poikkeus voi näin ollen olla hyväksyttävä perustelu turvapaikanhakijan vapaudenriistolle vain muun muassa sillä edellytyksellä, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen esittämisestä ei seuraa, että hänestä annettu karkottamismääräys lakkaa olemasta voimassa oikeusjärjestyksessä.(104) Vapaudenriisto voidaan lisäksi perustella 5 artiklan 1 kappaleen f kohdalla vain siinä tapauksessa, että se toteutetaan vilpittömässä mielessä, se liittyy läheisesti säilöönottoperusteeseen, johon asianomainen hallitus vetoaa, säilöönottopaikka ja -olosuhteet ovat asianmukaiset ja tämän toimenpiteen kesto ei ylitä kohtuullista aikaa, joka on tarpeen päämäärän saavuttamiseksi.(105) Unionin oikeudessa mikään vastaanottodirektiivissä tai menettely- ja palauttamisdirektiiveissäkään ei estä tällaisten vaatimusten noudattamista.
124. En poissulje sitäkään, että säilöönotto riidanalaisen säännöksen perusteella saattaisi mahdollisesti, kuten Belgian hallitus, neuvosto ja komissio väittävät, kuulua Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen b kohdassa määrätyn jälkimmäisen poikkeuksen soveltamisalaan, jolloin olisi mahdollista riistää henkilön vapaus laissa säädetyn velvoitteen täytäntöönpanon takaamiseksi. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin myönsi edellä mainitussa tuomiossaan Ostendorf v. Saksa, että säilöönotto voi perustua kyseiseen määräykseen tarkoituksena estää rikos eli yleisen järjestyksen häiritseminen osallistumalla ilkivallan tekijöiden väliseen rettelöintiin, ilman että tämän säilöönoton tarkoituksena olisi tuoda asianomainen henkilö toimivaltaisen lainkäyttöelimen tutkittavaksi, ja että tämä säilöönotto kuului siten Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen c kohdan soveltamisalaan.(106) Lisäksi edellytetään kuitenkin muun muassa, että laissa sallitaan tällainen säilöönotto, jotta asianomainen voitaisiin pakottaa noudattamaan häntä koskevaa tiettyä konkreettista velvoitetta, jota hän ei ole siihen mennessä noudattanut.(107) Kun kyseessä on säilöönotto, jolla pyritään estämään rikoksen tekeminen, tämä edellyttää muun muassa, että tämän rikoksen välitön tekopaikka ja -ajankohta samoin kuin sen mahdolliset uhrit on kyetty määrittämään riittävän tarkasti.(108)
125. Neuvosto ja komissio väittävät vielä, että ei ole mahdotonta, että riidanalaiseen säännökseen perustuva säilöönottotoimenpide kuuluisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen e kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan, sillä siinä säädetään muun muassa mahdollisuudesta ottaa henkilö säilöön hänen alkoholisminsa, huumeidenkäyttönsä tai irtolaisuutensa vuoksi.(109) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tosin todennut tästä, että tällaisilta henkilöiltä voitiin riistää vapaus tällä perusteella muun muassa sen vuoksi, että heitä oli pidettävä vaarallisina yleiselle turvallisuudelle.(110) Muistutan kuitenkin riidanalaisen säännöksen suppeasta soveltamisalasta, jota olen täsmentänyt tämän kannanoton 77–115 kohdassa, joten sen soveltaminen edellyttää erityisesti, että hakijan tilanteeseen liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat ovat omiaan osoittamaan, että hänen ottamisensa säilöön on perusteltavissa hänen henkilökohtaisella käyttäytymisellään, koska hänestä aiheutuu tosiasiallinen, välitön ja riittävän vakava uhka kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Esitän tässä yhteydessä vakavia varaumia siitä, onko mahdollista, että riidanalaisen säännöksen perusteella määrätty säilöönottotoimenpide olisi perusteltavissa tämän poikkeuksen nojalla.
Vapautta ja turvallisuutta koskevaan oikeuteen puuttumiseen liittyvien muiden takeiden kunnioittaminen
126. Kun perusoikeuskirjan 6 artiklaa luetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan valossa, siinä annetaan useita lisätakeita, jotka ovat samalla sekä sisällöllisiä että prosessuaalisia.(111)
127. Ensinnäkin puuttumisen vapautta ja turvallisuutta koskevaan oikeuteen on oltava aina laillista. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tämä vaatimus merkitsee ennen kaikkea sitä, että säilöönoton yhteydessä on noudatettava sekä kansallisen lainsäädännön aineellisia oikeussääntöjä että siinä säädettyjä menettelyjä.(112) Tämä vahvistetaan perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla. Kun kyseessä on pääasian kohteena olevan kaltainen säilöönottotapaus, tämä vaatimus koskee kaikkien vastaanottodirektiivin ja sovellettavan kansallisen lainsäädännön asiaa koskevien säännösten noudattamista.
128. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleessa edellytetään lisäksi, että säilöönotto vastaa aina tarkoitusta suojella henkilöä mielivallalta, sillä kansallisen lainsäädännön mukainenkin vapaudenriisto saattaa olla mielivaltainen ja siten Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastainen.(113) Tämä edellytys tarkoittaa muun muassa sitä, että vapaudenriiston täytäntöönpanoon ei saa liittyä minkäänlaista viranomaisten vilpillistä mieltä tai harhaanjohtamista, että se vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen asiaa koskevassa kohdassa sallittujen rajoitusten tarkoitusta, että hyväksytyn säilöönoton perustelemiseksi esitetyn perusteen ja säilöönottopaikan ja -järjestelyn välillä on yhteys ja että esitetty säilöönottoperuste ja kyseinen säilöönotto ovat asianmukaisessa suhteessa toisiinsa.(114) Säilöönotto on niin vakava toimenpide, että se on perusteltavissa vain viimeisenä vaihtoehtona, jos on harkittu muita vähemmän ankaria toimenpiteitä ja ne on todettu riittämättömiksi säilöönottoa edellyttävän henkilökohtaisen tai yleisen edun suojelemiseksi.(115)
129. Mielivaltaista säilöönottoa vastaan annettavat takeet esitetään vastaanottodirektiivissä.(116) Tämän direktiivin 8 artiklassa tarkoitettu säilöönotto on näet, kuten edellä todettiin, viimeisenä vaihtoehtona käytettävä toimenpide, josta voidaan määrätä vain tapauskohtaisesti ja siltä osin kuin ”lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti”.(117) Vaikka tällainen säilöönotto on lähtökohtaisesti mahdollinen, sen on oltava ”mahdollisimman lyhytkestoinen, ja hakijaa on pidettävä säilöön otettuna ainoastaan niin kauan kuin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa”.(118) Näissä säännöissä näkyy suhteellisuusperiaatteen vaatimus, jota sovelletaan kaikkiin perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä koskeviin rajoituksiin.(119)
130. Toiseksi riidanalaisen säännöksen soveltaminen edellyttää oikeusvarmuuden periaatteen noudattamista. On näin ollen olennaisen tärkeää, että säilöönoton edellytykset määritellään selvästi ja että lain soveltaminen sellaisenaan on ennakoitavissa, jotta täytetään laillisuusperuste, joka edellyttää, että laki on aina riittävän täsmällinen, jotta kansalaisella on mahdollisuus – turvautumalla tarvittaessa asiantuntijoihin – ennakoida kohtuudella asiaan liittyvissä olosuhteissa seuraukset, joita tietystä teosta saattaa aiheutua.(120)
131. Kun kyseessä on riidanalaisen säännöksen perusteella määrätty säilöönottotoimenpide, on tosin myönnettävä, että kyseinen säännös on muotoiltu erityisen yleisin sanamuodoin. Oikeusvarmuuden vaatimuksen noudattamisen tutkiminen edellyttää kuitenkin, että otetaan huomioon paitsi tämä säännös myös sen täytäntöön panemiseksi annettu kansallinen lainsäädäntö ja tarvittaessa muut sovellettavat kansalliset oikeussäännöt. Kuten Italian hallitus ja parlamentti lähinnä esittävät, jokaisen jäsenvaltion, joka aikoo säätää siitä, että säilöönottotoimenpiteestä voidaan määrätä riidanalaisen säännöksen perusteella, on määriteltävä riittävän täsmällisesti tapaukset, joissa sitä voidaan soveltaa.
132. Kolmanneksi jokaiselle pidätetylle henkilölle on ilmoitettava hänen ymmärtämällään kielellä säilöönoton oikeudelliset perusteet ja siihen liittyvät tosiseikat.(121) Tällaiset perustelut ovat tarpeen sekä sitä varten, että asianomainen, jolta vapaus on riistetty, voi puolustaa oikeuksiaan parhain mahdollisin edellytyksin ja päättää kaikista asiaan vaikuttavista seikoista tietoisena, onko asian saattaminen toimivaltaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi tarkoituksenmukaista, että sitä varten, että tämä kyseinen tuomioistuin kykenee harjoittamaan kyseessä olevaan päätökseen kohdistuvaa laillisuusvalvontaansa täysimääräisesti.(122)
133. Tämä perusteluvaatimus näkyy vastaanottodirektiivin 9 artiklan 2 ja 4 kohdassa, sillä 2 kohta koskee säilöönoton määräämisestä tehdyn päätöksen perusteluja, kun taas 4 kohta koskee tietoja, jotka on annettava hakijalle välittömästi sen jälkeen, kun hänet on otettu säilöön. Kun kyseessä on riidanalaiseen säännökseen perustuva säilöönottotoimenpide, näihin perusteluihin on välttämättä sisällyttävä selvä ja täsmällinen esitys syistä, joiden vuoksi toimivaltainen kansallinen viranomainen katsoo, että hakijasta aiheutuu tosiasiallinen, välitön ja riittävän vakava uhka kyseisen jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Kun otetaan huomioon vastaanottodirektiivin 8 artiklan 2 kohtaan sisältyvä sääntö, tämän viranomaisen on myös selitettävä riittävän yksityiskohtaisesti, miksi se arvioi, että kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojelemiseksi ei olisi voitu tehokkaasti soveltaa lievempää toimenpidettä.(123)
134. Neljänneksi puuttuminen vapautta ja turvallisuutta koskevaan oikeuteen edellyttää menettelyllisten takeiden noudattamista. Olen jo todennut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen c kohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvan vapaudenriiston edellyttävän, että asianomainen henkilö (kansainvälisen suojelun hakija siinä tapauksessa, että vapaudenriisto toteutetaan riidanalaisen säännöksen perusteella) tuodaan viipymättä tuomarin tai lain nojalla tuomiovaltaa käyttävän muun viranomaisen tutkittavaksi ja että hänellä on oikeus oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa tai oikeus tulla vapautetuksi oikeusjutun ollessa vireillä.(124) Kuten olen jo korostanut, vastaanottodirektiivin 9 artiklan 3 kohdassa säädetään erityisesti paitsi viran puolesta (eli hakijan pyynnöstä riippumatta) suoritettavasta tuomioistuinvalvonnasta, joka koskee hallintoviranomaisen määräämää säilöönottoa ja joka toteutetaan viipymättä säilöönoton alkamisen jälkeen, myös asianomaisen hakijan välittömästä vapauttamisesta, jos tätä säilöönottoa pidetään laittomana.
135. Yleisemmin arvioituna jokaisella, jolta on riistetty hänen vapautensa pidättämällä tai vangitsemalla, on oikeus vaatia tuomioistuimessa, että hänen vapaudenriistonsa laillisuus tutkitaan viipymättä ja että hänet vapautetaan, mikäli toimenpide ei ole laillinen.(125) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 4 kappaleessa ja laajemmin perusoikeuskirjan 6 artiklassa edellytetään varsin kattavaa valvontaa, joka koskee jokaista edellytystä, jonka on täytyttävä, jotta henkilön säilöönotto olisi laillinen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen perusteella.(126) Todettakoon jälleen, että vastaanottodirektiivillä ei luoda mitään estettä sille, että jäsenvaltiot noudattavat tätä vaatimusta, kun ne panevat riidanalaisen säännöksen täytäntöön. Päinvastoin, tämän direktiivin 9 artiklan 3 ja 5 kohtaan sisältyvillä säännöillä pyritään takaamaan sen noudattaminen siinä tapauksessa, että turvapaikanhakija otetaan säilöön kyseisen direktiivin 8 artiklan nojalla.(127)
136. Lopuksi eli viidenneksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 5 artiklan 5 kappaleessa määrätään, että jokaisella, jonka vapaus on riistetty tämän artiklan neljän ensimmäisen kappaleen vastaisesti, on täytäntöönpanokelpoinen oikeus vahingonkorvaukseen. Kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan 6 artiklaan liittyvät selitykset, tämä pätee väistämättä myös viimeksi mainittuun määräykseen. Vastaanottodirektiiviin ei sisälly säännöstä, jolla velvoitettaisiin jäsenvaltiot nimenomaisesti säätämään tällaisesta oikeudesta vahingonkorvaukseen. On kuitenkin otettava huomioon tällaisen unionin toimen normatiivinen erityispiirre, sillä se, kuten ilmenee SEUT 288 artiklan kolmannesta kohdasta, yhtäältä velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta toisaalta jättää kansallisten elinten valittavaksi muodon ja keinot. Vastaanottodirektiivin tarkoituksena on sen johdanto-osan 35 perustelukappaleen mukaan nimenomaan varmistaa, että muun muassa perusoikeuskirjan 6 artiklan soveltamista edistetään. Näissä olosuhteissa on siten pääteltävä, että direktiivissä jätetään kaikki tarvittava harkintavalta jäsenvaltioille, jotta nämä voivat noudattaa edellä mainitsemaani vaatimusta.
137. Todettakoon lopuksi, että vaikka riidanalaisessa säännöksessä sallitaankin puuttuminen perusoikeuskirjan 6 artiklassa taattuun vapautta ja turvallisuutta koskevaan oikeuteen, tästä rajoituksesta on säädettävä laissa, minkä lisäksi sen on myös oltava tämän oikeuden keskeisen sisällön mukainen ja välttämätön, jotta jäsenvaltiot kykenevät SEU 4 artiklan 2 kohdasta ja SEUT 72 artiklasta ilmenevien periaatteiden mukaisesti torjumaan tehokkaasti kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvat loukkaukset, kun sitä tulkitaan siten kuin olen tässä kannanotossa esittänyt. Unionin tuomioistuimelle tässä tapauksessa esitetyn pätevyyttä koskevan kysymyksen tutkimisen yhteydessä ei siten ole ilmennyt mitään sellaista, mikä saattaisi kyseenalaistaa riidanalaisen säännöksen pätevyyden.
138. Korostettakoon kuitenkin, että tämä päätelmä, joka perustuu siihen, että on tutkittu objektiivisesti, onko riidanalainen säännös perusoikeuskirjan 6 artiklan mukainen, ei vaikuta millään tavoin siihen, miten N:n ennakkoratkaisua pyytävässä tuomioistuimessa tekemä valitus on ratkaistava. On siis yksinomaan ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen tehtävänä ratkaista sen käsiteltäväksi saatetun asian rajoissa, onko pääasian kohteena olevassa asiassa riidanalainen säilöönottotoimenpide perusoikeuskirjan 6 artiklan mukainen, kun sitä luetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan valossa.
Ratkaisuehdotus
139. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
– Raad van Staten (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) unionin tuomioistuimelle esittämän kysymyksen tutkimisen yhteydessä ei ole tullut esiin sellaisia seikkoja, jotka voisivat kyseenalaistaa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltiossa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan pätevyyden.
– Tämä päätelmä esitetään kuitenkin kahdella varaumalla. Yhtäältä tätä säännöstä on tulkittava siten, että sitä voidaan soveltaa vain niissä tapauksissa, joissa kansainvälisen suojelun hakijan tilanteeseen liittyvät tosiseikat tai oikeudelliset seikat osoittavat, että hänen oma käyttäytymisensä on hyväksyttävä peruste säilöönotolle, koska hänestä aiheutuu tosiasiallinen, välitön ja riittävän vakava uhka kyseisen jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Toisaalta sen täytäntöönpanossa on kunnioitettava kussakin yksittäistapauksessa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artiklassa taattua oikeutta vapauteen ja turvallisuuteen, kun kyseistä määräystä luetaan yhdessä Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 5 artiklan valossa.
– Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen tehtävänä on selvittää siinä nostetun kanteen rajoissa ja siten, että se ottaa huomioon kaikki asiaa koskevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat, kuuluuko pääasian oikeudenkäynnin kohteena oleva säilöönottotoimenpide direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa tarkoitetun säilöönottoperusteen soveltamisalaan, kun sitä tulkitaan tällä tavoin.