STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NIILA JÄÄSKINENA
přednesené dne 12. července 2012(1)
Věc C‑202/11
Anton Las
proti
PSA Antwerp NV
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná arbeidsrechtbank te Antwerpen (Belgie)]
„Výklad článku 45 SFEU – Volný pohyb pracovníků – Omezení – Používání jazyků – Právní úprava stanovící povinnost podniku, jenž se nachází v nizozemskojazyčném regionu Belgického království, vyhotovovat, pod sankcí neplatnosti, veškeré dokumenty týkající se pracovněprávních vztahů v nizozemštině – Pracovní smlouva mezinárodní povahy – Článek 4 SEU – Jazyková rozmanitost – Národní identita – Nepřiměřenost dotčených opatření“
I – Úvod
1. V projednávané věci arbeidsrechtbank te Antwerpen (pracovní soud v Antverpách) (Belgie) žádá Soudní dvůr, aby rozhodl, zda ustanovení článku 45 SFEU(2) brání takové právní úpravě, jako je vyhláška Vlámského společenství Belgického království, která byla přijata dne 19. července 1973 a upravuje používání jazyků v sociálních vztazích mezi zaměstnavateli a pracovníky, jakož i v podnikových aktech a dokumentech stanovených zákonem a nařízeními(3) (dále jen „vlámská vyhláška o používání jazyků“).
2. Tato vyhláška stanoví, že pokud má zaměstnavatel provozovnu v nizozemskojazyčném regionu(4), musí být tento jazyk používán ve všech „sociálních vztazích“, a to v širokém smyslu, neboť se jeví, že tento pojem kromě pracovních smluv zahrnuje veškeré individuální a kolektivní kontakty, a to jak ústní, tak písemné, k nimž dochází mezi zaměstnavateli a pracovníky a jež přímo nebo nepřímo souvisí se zaměstnáním.
3. Podobné požadavky jsou mutatis mutandis uvedeny v pracovněprávních normách ostatních celků Belgického království a některých členských států Evropské unie, ale uplatňují se odlišně.
4. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla Soudnímu dvoru předložena v rámci sporu mezi Antonem Lasem, nizozemským státním příslušníkem, který má bydliště v Nizozemsku, ale závislou činnost vykonává především v Belgii, a jeho bývalým zaměstnavatelem PSA Antwerp NV (dále jen „PSA Antwerp“), společností, která má sídlo ve Flandrech a patří do mezinárodní skupiny, ve věci zaplacení různých částek v důsledku propuštění.
5. Předkládající soud v podstatě žádá Soudní dvůr, aby určil, zda zásada volného pohybu pracovníků brání z důvodu, že by byla vytvořena neodůvodněná anebo nepřiměřená překážka této svobody, tomu, aby právní úprava členského státu ukládala za podmínek rovnocenných podmínkám stanoveným dotčenou vyhláškou povinnost používat určitý jazyk pro vyhotovování pracovních dokumentů, a to v případě, že dotčené pracovněprávní vztahy spadají do přeshraničního kontextu.
6. Soudní dvůr již položil základy pro odpověď na projednávanou žádost, když v rozsudku Groener(5) rozhodl, že „[u]stanovení Smlouvy o EHS nebrání přijetí politiky, jejímž cílem je ochrana a podpora jazyka členského státu, který je národním jazykem a zároveň prvním úředním jazykem. Avšak provádění této politiky nesmí zasahovat do takové základní svobody, jako je volný pohyb pracovníků. Požadavky vyplývající z opatření určených k provedení takové politiky tedy nesmějí být v žádném případě nepřiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli a způsoby jejich použití s sebou nesmějí nést diskriminaci na úkor příslušníků jiných členských států“.
II – Právní rámec
7. Vlámská vyhláška o používání jazyků(6), která je předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, byla přijata na základě čl. 129 odst. 1 třetího pododstavce belgické ústavy, podle kterého „[p]arlamenty Francouzského společenství a Vlámského společenství, každý v rámci své působnosti, upraví vyhláškou, bez zásahu federálního zákonodárce, používání jazyků v: [...] sociálních vztazích mezi zaměstnavateli a jejich zaměstnanci, jakož i aktech a dokumentech podniků stanovených zákonem a nařízeními“.
8. Článek 1 první pododstavec vlámské vyhlášky o používání jazyků definuje působnost této vyhlášky takto:
„Tato vyhláška se vztahuje na fyzické a právnické osoby, které mají provozovnu v nizozemskojazyčném regionu(7). Tato vyhláška upravuje používání jazyků v oblasti sociálních vztahů mezi zaměstnavateli a pracovníky, jakož i v oblasti podnikových aktů a dokumentů stanovených zákonem. […]“
9. Článek 2 této vyhlášky stanoví, že „[v] sociálních vztazích mezi zaměstnavateli a pracovníky, jakož i v podnikových aktech a dokumentech stanovených zákonem má být používána nizozemština“.
10. Článek 5 uvedené vyhlášky zní takto:
„Zaměstnavatel vyhotoví v nizozemském jazyce všechny akty a dokumenty zaměstnavatelů stanovené zákonem, všechny dokumenty určené jejich zaměstnancům.
Pokud to však odůvodňuje složení zaměstnanců, zaměstnavatel musí na jednomyslnou žádost zástupců zaměstnanců v podnikové radě, nebo v případě neexistence podnikové rady na jednomyslnou žádost odborového zastoupení, nebo v případě neexistence podnikové rady a odborového zastoupení na žádost zástupce reprezentativní odborové organizace přiložit ke zprávám, oznámením, aktům, osvědčením a formulářům určeným zaměstnancům překlad do jednoho nebo více jazyků.
[…]“
11. Článek 10 první, druhý a pátý pododstavec téže vyhlášky v rámci občanskoprávních sankcí stanoví:
„Dokumenty nebo akty, které jsou v rozporu s ustanoveními této vyhlášky, jsou neplatné. O jejich neplatnosti soud rozhodne i bez návrhu.
Příslušný inspektor práce, úředník Stálého výboru pro jazykovou kontrolu a každá osoba nebo sdružení, které mohou prokázat přímý nebo nepřímý zájem, mohou podat návrh na prohlášení neplatnosti k pracovnímu soudu v místě sídla zaměstnavatele.
[…]
Prohlášení neplatnosti nesmí být na újmu pracovníkovi a nejsou jím dotčena práva třetích osob. Zaměstnavatel odpovídá za škodu, kterou svými neplatnými dokumenty nebo akty způsobí pracovníkovi nebo třetím osobám.
[…]“
III – Spor v původním řízení, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
12. Na základě „Letter of Employment“ ze dne 10. července 2004, vyhotoveného v angličtině (dále jen „pracovní smlouva“), byl A. Las, nizozemský státní příslušník s bydlištěm v Nizozemsku, zaměstnán jako „Chief Financial Officer“ na dobu neurčitou společností PSA Antwerp(8), která má sídlo v Antverpách (Belgie), ale patří do nadnárodní skupiny provozující přístavní terminály, která má své sídlo v Singapuru. V pracovní smlouvě bylo stanoveno, že A. Las vykonává svou výdělečnou činnost především v Belgii, i když některé služby měly být poskytovány z Nizozemska.
13. Dopisem ze dne 7. září 2009 vyhotoveným v angličtině byla A. Lasovi dána okamžitá výpověď. Podle článku 8 pracovní smlouvy společnost PSA Antwerp zaplatila A. Lasovi odstupné ve výši tří měsíčních platů, jakož i dodatečné odstupné ve výši šesti měsíčních platů.
14. V dopise ze dne 26. října 2009 advokát A. Lase oznámil společnosti PSA Antwerp, že pracovní smlouva, zejména pak její článek 8, není vyhotovena v nizozemském jazyce, a že toto ustanovení je tedy v rozporu s rozhodným právem. Požadoval zaplacení odstupného ve výši 20 měsíčních platů, dlužný příspěvek na dovolenou, prémii za rok 2008, a s tím související příspěvek na dovolenou, jakož i proplacení nevyčerpaných dnů dovolené.
15. Předkládající soud uvádí, že i když dotčená pracovní smlouva obsahuje ustanovení o založení příslušnosti nizozemských soudů, jakož i ustanovení o použití nizozemského práva, účastníci sporu v původním řízení uznali, že na základě čl. 6 odst. 1 a 2 Římské úmluvy ze dne 19. června 1980 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy je příslušný belgický pracovní soud a uplatní se belgické právo(9). Účastníci řízení se naproti tomu neshodují ohledně jazyka, který měl být použit k vyhotovení pracovní smlouvy, a důsledků, které z toho vyplývají.
16. Dne 23. prosince 2009 se A. Las obrátil na arbeidsrechtbank te Antwerpen za tím účelem, aby byla společnosti PSA Antwerp uložena povinnost zaplatit mu částky podstatně vyšší, než které obdržel. Na podporu svých požadavků zejména uvedl, že článek 8 jeho pracovní smlouvy vyhotovené v angličtině je absolutně neplatný pro porušení ustanovení vlámské vyhlášky o používání jazyků, která stanoví používání nizozemštiny v podnicích, které mají provozovnu v nizozemskojazyčném regionu Belgického království.
17. Společnost PSA Antwerp namítala, že uvedenou vyhlášku nelze použít na situace, kdy osoba vykonává své právo na volný pohyb pracovníků, jelikož tento text představuje překážku této základní svobody, kterou nelze odůvodnit naléhavými důvody obecného zájmu ve smyslu judikatury Soudního dvora. Společnost PSA Antwerp dodala, že pracovní smlouva musí být dodržena, jelikož dotčený dokument je v souladu s vůlí stran vyjádřenou v jazyce srozumitelném pro každou z nich, a sice v angličtině, a upřesnila, že ředitel uvedené společnosti, který tento dokument podepsal, je singapurský státní příslušník, který neovládá nizozemštinu.
18. Arbeidsrechtbank te Antwerpen, který vyhověl návrhu společnosti PSA Antwerp na podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a který měl pochybnosti o tom, že důvod obecného zájmu odůvodňuje vyžadovat, aby pracovní smlouva byla vyhotovena v nizozemštině v takové přeshraniční situaci, jako je situace v projednávané věci, kdy si strany – v této věci zaměstnanec, který hovoří nizozemsky, a zaměstnavatel, který nehovoří nizozemsky – s ohledem na význam obsazované funkce zjevně zvolily vyhotovit pracovní smlouvu v jazyce, kterému rozumí obě strany, se rozhodl přerušit řízení a žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce zapsanou dne 29. dubna 2011 položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je vlámská vyhláška o používání jazyků ze dne 19. července 1973 v rozporu s článkem [45 SFEU] týkajícím se volného pohybu pracovníků v Evropské unii v rozsahu, v němž každému podniku, který má sídlo v [nizozemskojazyčném] regionu, ukládá povinnost – pod sankcí neplatnosti – vyhotovovat veškeré dokumenty týkající se pracovněprávního vztahu v nizozemštině, pokud přijímá pracovníka na pracovní místo mezinárodní povahy?“
19. Anton Las, společnost PSA Antwerp, belgická a řecká vláda, Evropská komise a Kontrolní úřad ESVO předložili Soudnímu dvoru písemná vyjádření(10).
20. Všichni tito účastníci řízení byli zastoupeni na jednání ze dne 17. dubna 2012.
IV – Analýza
A – Úvodní poznámky
21. Účastníci řízení, kteří Soudnímu dvoru předložili vyjádření, mají rozdílné názory na to, jak je třeba odpovědět na výše uvedenou předběžnou otázku. Společnost PSA Antwerp a Kontrolní úřad ESVO mají za to, že zásada volného pohybu pracovníků brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v projednávané věci, zatímco ostatní účastníci řízení, a sice podpůrně A. Las, belgická a řecká vláda, jakož i Komise, jsou opačného názoru.
22. Pokud jde o použitelnost unijního práva v rámci projednávané věci, uvádím, že přeshraniční charakter pracovněprávního vztahu dotčeného v původním řízení vyplývá z několika skutečností. Dotčený zaměstnanec je totiž nizozemský státní příslušník, který má bydliště v Nizozemsku, ale na základě pracovní smlouvy vyhotovené v anglickém jazyce má své pracovní povinnosti plnit jak v Belgii, tak v Nizozemsku pro podnik, který patří do nadnárodní skupiny a má provozovnu v Belgii, konkrétně v nizozemskojazyčném regionu.
23. Vzhledem k tomu, že A. Las tak využil svobody státních příslušníků Unie pohybovat se z jednoho členského státu do druhého jako pracovník, vyplývá z toho, že jeho situace není „čistě vnitrostátní“ ve smyslu ustálené judikatury Soudního dvora(11), a spadá tedy do působnosti ustanovení unijního práva, jejichž výklad je požadován předkládajícím soudem.
24. Kromě toho skutečnost, že volného pohybu pracovníků se v projednávané věci nedovolává on sám, ale jeho bývalý zaměstnavatel, nemá s ohledem na judikaturu Soudního dvora za následek nepoužitelnost unijního práva. Soudní dvůr již zdůraznil, že k tomu, aby právo pracovníků na přijetí do zaměstnání a výkon činnosti bez diskriminace bylo účinné a účelné, je jeho nezbytným důsledkem právo zaměstnavatelů zaměstnat tyto pracovníky v souladu s pravidly týkajícími se svobody pohybu pracovníků. V opačném případě by členské státy měly možnost snadno obejít tato pravidla tím, že by zaměstnavatelům ukládaly podmínky zaměstnávání vedoucí k omezení výkonu této svobody, které se pracovník může dovolávat(12).
B – K existenci překážky volného pohybu pracovníků
25. V souladu s ustálenou judikaturou(13) všechna ustanovení Smlouvy týkající se volného pohybu osob brání vnitrostátním opatřením, která mohou bránit využívání základních svobod zaručených Smlouvou státními příslušníky Unie nebo je činit méně přitažlivým. Zejména jsou zakázána opatření, která činí obtížnějším výkon výdělečné činnosti na území jiného členského státu.
26. Uvádím, že v sekundárním právu Unie neexistuje harmonizační norma, která by se vztahovala na používání jazyků, pokud jde o vyhotovování pracovních dokumentů(14). Konkrétně, jak zdůrazňuje Komise, směrnice Rady 91/533/EHS ze dne 14. října 1991 o povinnosti zaměstnavatele informovat zaměstnance o podmínkách pracovní smlouvy nebo pracovního poměru neobsahuje ustanovení týkající se toho, jaký jazyk je třeba za tímto účelem použít(15).
27. Projednávanou věc je tak třeba odlišit od ostatních věcí, v nichž měl Soudní dvůr rozhodnout o překážkách vyplývajících z jazykových požadavků v oblasti volného pohybu osob(16). Stejně tak předchozí judikatura týkající se omezení této povahy, která zasahovala do jiných základních svobod zaručených Smlouvou, neposkytuje údaje, které by umožňovaly snadno odpovědět na předběžnou otázku položenou v projednávané věci(17).
28. Zdůrazňuji, že předkládající soud v projednávané věci jasně vymezil předmět své žádosti. Předběžná otázka se totiž týká vyhotovování pracovních dokumentů, a tedy výlučně písemných pracovněprávních vztahů, i když dotčená právní úprava patrně upravuje i ústní pracovněprávní vztahy. Položená otázka navíc podle svého znění spadá do zvláštního kontextu „zaměstnání mezinárodní povahy“.
29. Podle informací, které mám k dispozici, převážná část právních předpisů členských států nestanoví povinnosti týkající se jazyka, který má být použit v rámci pracovněprávních vztahů. Pokud je mi známo, v 17 z 25 členských států(18) neexistují stejné jazykové požadavky, jako je jazykový požadavek existující ve vlámské vyhlášce o používání jazyků, ale taková povinnost je uvedena v předpisech platných v 8 členských státech(19).
30. Dotčená vyhláška tím, že ukládá povinnost používat nizozemštinu ve všech aktech a dokumentech týkajících se pracovněprávního vztahu v případě belgických státních příslušníků i v případě cizích státních příslušníků zaměstnaných podniky usazenými v nizozemskojazyčném regionu, může mít podle mého názoru odrazující účinek pro pracovníky a zaměstnavatele, kteří nehovoří nizozemsky, tedy obecně pro ty, kteří pocházejí z jiných členských států než z Belgického království a Nizozemského království.
31. Mám za to, že pro posledně uvedené existuje jazyková překážka nejen v případě podmínek přístupu k výdělečné činnosti, ale i v případě podmínek výkonu této činnosti.
32. Lze si tak představit, že pracovník, který neovládá nizozemštinu, bude váhat s podpisem smlouvy vyhotovené v tomto jazyce z obavy, že dobře neporozumí tomu, k čemu se zavazuje. Zaměstnavatelé, na které se vztahuje uvedená vyhláška, mohou logicky upřednostnit uchazeče z důvodu, že hovoří nizozemsky, a nikoliv na základě jiných kritérií zaměstnávání, která by tito zaměstnavatelé mohli chtít upřednostnit, pokud by taková právní úprava neexistovala.
33. Toto konstatování platí bez ohledu na skutečnost, že v rámci sporu v původním řízení by A. Las prakticky nebyl znevýhodněn, pokud by uvedená vyhláška byla dodržena, neboť A. Las ovládá nizozemštinu, jak tvrdí s cílem dosáhnout uplatnění uvedené právní úpravy ve svůj prospěch.
34. V důsledku zrcadlového účinku překážky takto způsobené pracovníkům nemohou zaměstnavatelé, kteří pocházejí z jiných členských států a jsou usazeni v nizozemskojazyčném regionu Belgického království, nabídnout podmínky zaměstnávání bez jazykových překážek zavedených dotčenou vyhláškou. V praxi jsou tito zaměstnavatelé podněcováni k tomu, aby zaměstnávali pouze zaměstnance, kteří rozumí nizozemsky a pro které bude snazší v tomto jazyce komunikovat. Zaměstnavatelé, kteří působí v mezinárodním měřítku a v dané oblasti umístili svoji provozovnu, musí navíc – na rozdíl od podniků pocházejících z uvedeného regionu – čelit správním komplikacím a dalším provozním nákladům. Pracovní, administrativní a řídící jazyk takových zaměstnavatelů je totiž často jiný jazyk než nizozemština. Tyto podniky jsou tedy nuceny nahradit své obvyklé vzory pracovních smluv a všech ostatních pracovních aktů nebo dokumentů, které spadají pod personální politiku, a požádat za tímto účelem o pomoc právníky, kteří hovoří nizozemsky.
35. Soudní dvůr ostatně ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Německo připustil, že povinnost uložená členským státem zahraničním zaměstnavatelům, kteří zaměstnávají pracovníky v tuzemsku, přeložit do jazyka tohoto státu určité pracovní dokumenty může představovat omezení volného pohybu služeb, neboť tato povinnost s sebou pro podniky usazené v jiném členském státě nese dodatečné náklady, jakož i administrativní a finanční zatížení(20).
36. Dodávám, že takoví zaměstnavatelé mohou být vystaveni značné právní nejistotě, pokud – stejně jako podle právní úpravy dotčené v původním řízení – je porušení jazykového požadavku sankcionováno neplatností, která mění rovnováhu smluvních vztahů.
37. Význam sankcí uložených v případě nedodržení pravidel stanovených vlámskou vyhláškou o používání jazyků(21), k němuž se ještě vrátím, může představovat další skutečnost, která je způsobilá bránit úplnému výkonu volného pohybu pracovníků. V tomto ohledu podle judikatury platí, že mohou existovat sankce, které jsou natolik závažné, že způsobují překážku základních svobod zaručených primárním právem, přičemž rozsah této závažnosti musí posoudit příslušný vnitrostátní soud(22).
38. Vzhledem k tomu, že zaměstnanci a zaměstnavatelé, kteří nehovoří nizozemsky, tak mohou být jazykovými omezeními vyplývajícími z takové právní úpravy, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, odrazováni od výkonu uvedených svobod, existuje podle mého názoru v tomto rámci překážka volného pohybu pracovníků, která na rozdíl od toho, co tvrdí A. Las, není neurčitá ani nepřímá. Dále vyvstává otázka, zda taková překážka může být nicméně odůvodněna za podmínek, které jsou v souladu s judikaturou Soudního dvora.
39. I když se jedná o jinou právní problematiku, poznamenávám, že v projednávané věci zjevně nedochází k přímé diskriminaci, neboť dotčená právní úprava se na zaměstnavatele a zaměstnance vztahuje bez rozdílu na základě jejich státní příslušnosti. Naproti tomu se mi jeví, že dochází k nepřímé diskriminaci, neboť jazyková bariéra týkající se povinného používání nizozemštiny pod záštitou zdánlivě neutrálních kritérií ztěžuje jak přístup k zaměstnání, tak podmínky výkonu zaměstnání v nizozemskojazyčném regionu Belgického království pro státní příslušníky jiných členských států, tedy kromě těch, kteří pocházejí z Nizozemska. Taková nepřímá diskriminace je však inherentní každému požadavku týkajícímu se jazykových znalostí nebo používání jazyka a může být odůvodněna stejnými důvody, jako jsou důvody uplatňované v případě jazykové překážky. V důsledku toho se touto otázku nebudu zabývat samostatně.
C – K případným odůvodněním zjištěné překážky
40. Podle judikatury platí, že vnitrostátní opatření, která představují překážky účinného výkonu základních svobod zaručených Smlouvou, mohou být nicméně přípustná za podmínky, že sledují cíl, který odpovídá kvalifikaci naléhavého důvodu obecného zájmu, jsou způsobilá zaručit uskutečnění takového cíle a nepřekračují meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné(23).
41. V projednávané věci vyvstává otázka, zda je překážka volného pohybu pracovníků zaručeného článkem 45 SFEU náležitě odůvodněna legitimními cíli, jakož i použitím vhodných a zároveň přiměřených prostředků k jejich dosažení. Z důvodů uvedených níže mám za to, že tomu tak v projednávané věci není, přičemž úvodem upřesňuji, že i když připouštím, že tři důvody uplatněné na obranu dotčené právní úpravy jsou samy o sobě legitimní, odmítám naproti tomu jak nezbytnost, tak přiměřenost metod použitých za tímto účelem(24).
1. K nevhodnosti dotčených opatření s ohledem na uplatněné cíle obecného zájmu
42. Vlámská vyhláška o používání jazyků neuvádí konkrétní důvody, proč zákonodárce dotyčného jazykového regionu stanovil výlučné používání nizozemského jazyka pro veškeré pracovněprávní vztahy za podmínek stanovených touto právní úpravou. Jisté je pouze to, že právním základem této vyhlášky je čl. 129 odst. 1 bod 3) belgické ústavy, který Parlamentu Vlámského společenství přiznává výlučnou pravomoc upravit v rámci příslušného území podmínky používání jazyků v sociálních vztazích mezi zaměstnavateli a zaměstnanci, jakož i v aktech a dokumentech podniků stanovených zákonem a nařízeními, přičemž stejnou pravomoc má souběžně Parlament Francouzského společenství.
43. Avšak podle informací, které Soudnímu dvoru poskytla belgická vláda, lze uplatnit tři důvody: první vychází z ochrany pracovníků, druhý vychází z výkonu účinné kontroly správními a soudními orgány a třetí vychází z ochrany a podpory používání úředního jazyka regionálního celku. Je třeba zkoumat, zda lze uvedenou překážku odůvodnit jedním z těchto důvodů – jakožto naléhavých důvodů obecného zájmu – ve smyslu výše uvedené judikatury.
a) K důvodu vycházejícímu z ochrany pracovníků
44. Belgická vláda se na podporu vlámské vyhlášky o používání jazyků dovolává sociálních obav, přičemž připomíná, že Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že ochrana pracovníků patří mezi cíle obecného zájmu, které mohou sloužit jako základ pro omezení základních svobod(25).
45. Povinné a výlučné použití nizozemského jazyka může však ve skutečnosti chránit pouze pracovníky, kteří tento jazyk ovládají dostatečně na to, aby porozuměli významu informací, které jim zaměstnavatel v nizozemštině ústně nebo písemně oznámí. Pracovníci, kteří nehovoří nizozemsky, jsou naproti tomu ve vztahu k ostatním znevýhodněni nejen tehdy, když se uchází o zaměstnání, v rámci jehož výkonu bude potřeba na základě dotčené vyhlášky komunikovat v nizozemštině, ale i po celou dobu výkonu tohoto zaměstnání za předpokladu, že se jim podaří překonat překážku zaměstnání. V případě posledně uvedených může daná právní úprava vyvolat nejistotu týkající se přesného obsahu práv a povinností vyplývajících z jejich pracovní smlouvy a přesných podmínek jejich výdělečné činnosti, nejistotu, která je právní a praktická zároveň a které mohou čelit pouze s pomocí třetích osob.
46. Účinná ochrana všech kategorií pracovníků by spíše vyžadovala, aby pracovní smlouva byla dostupná v jazyce, kterému zaměstnanec snadno rozumí, a to takovým způsobem, aby byl jeho souhlas zcela informovaný, nikoliv vadný. Připomínám, že směrnice 91/533 stanoví, že zaměstnavatel je povinen písemně seznámit zaměstnance, na kterého se vztahuje tato směrnice, se všemi podstatnými body pracovní smlouvy nebo pracovního poměru, jejichž seznam je uveden v článku 2 uvedené směrnice. Jeví se mi nutné, že k tomu, aby tato informace týkající se minimálních údajů, které musí být zaměstnanci známy, měla užitečný účinek, musí mu být poskytnuta v jazyce, který ovládá dostatečně na to, aby porozuměl základním bodům pracovního poměru. Vlámská vyhláška o používání jazyků však stanoví prostředky, které nejsou vhodné k dosažení tohoto cíle, neboť nestanoví, aby bylo ověřeno, že smluvní strany dostatečně ovládají nizozemštinu, aby pracovní smlouvu podepsaly se znalostí věci.
47. Komise souhlasí s belgickou vládou a tvrdí, že Soudní dvůr v rozsudku Everson a Barrass(26) uznal zvláštní význam státního jazyka místa, kde pracovníci vykonávají svou činnost. Je pravda, že pokud má pracovník pracovat ve více členských státech, locus laboris se ve většině případů shoduje se společenským a jazykovým prostředím, které je mu důvěrně známé(27). Avšak v praxi existují výjimky z tohoto obecného pravidla. Dotčený rozsudek podle mého názoru neznamená, že by bylo nutné v zájmu pracovníků vyžadovat systematické používání určitého jazyka, a to jazyka jejich hlavního místa činnosti nebo i jiného jazyka, v pracovní smlouvě. Pracovní jazyk, a sice jazyk společný pracovníkovi a jeho zaměstnavateli, který zaručuje účinnou a vyváženou komunikaci mezi nimi, není nutně úřední jazyk místa, kde je vykonávána výdělečná činnost, ať již jde o jazyk státní nebo regionální.
48. K dosažení dovoleného sledovaného cíle tak není vhodné ani nutné stanovit výlučné používání nizozemštiny k zajištění toho, že zaměstnanec podniku, jenž má sídlo v dotyčném regionu, bude mít účinný přístup k informacím, které potřebuje jak před podpisem pracovní smlouvy, tak po něm. Alternativa, podle níž by strany mohly kromě nizozemštiny používat i jiné jazyky, i kdyby to znamenalo, že by byla případně uložena povinnost překladu do nizozemštiny, by mohla být podle mého názoru účinnější k zajištění ochrany zájmů pracovníka.
b) K důvodu vycházejícímu z účinnosti správních a soudních kontrol
49. Tento druhý důvod legitimity patrně souvisí s předcházejícím důvodem, neboť v tomto případě by se jednalo o zajištění účinnosti ochrany pracovníků kontrolou jejího dodržování, jak uvádí Komise. Tento důvod je zajisté jako takový dovolený(28), ale v projednávaném případě je stejně irelevantní jako první důvod, jehož je důsledkem.
50. Je pravda, že zásah správních orgánů, jako je inspekce práce, nebo soudních orgánů, je-li spor předložen soudu, je usnadněn, jestliže tyto orgány mohou zkoumat dokumenty týkající se pracovněprávního vztahu, který je předmětem sporu, v jazyce, jemuž představitelé těchto orgánů rozumí. Stejné zájmy jsou předmětem ochrany v právních předpisech platných v jiných členských státech, jež se podobají dotčené právní úpravě(29).
51. Jsem však toho názoru, že i v tomto případě lze tohoto cíle vhodněji dosáhnout prostřednictvím vyhotovení, je-li to potřeba, překladů těchto pracovních dokumentů do úředního jazyka používaného v daném místě, aniž je třeba ukládat jeho výlučné používání ab initio.
52. Soudní dvůr totiž ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Německo(30) rozhodl, že povinnost překladu pracovních dokumentů uloženou zahraničním zaměstnavatelům lze odůvodnit cílem obecného zájmu souvisejícím se sociální ochranou pracovníků, neboť umožňuje příslušným orgánům hostitelského členského státu vykonávat kontrolu nezbytnou pro zajištění účinného dodržování vnitrostátních předpisů v této oblasti. Soudní dvůr však v tomto rozsudku také uvedl, že tento požadavek je v souladu s ustanoveními Smlouvy o ES týkajícími se volného pohybu služeb pouze v rozsahu, v němž ukládá povinnost překladu jen u omezeného počtu dokumentů a nepřináší pro zaměstnavatele nadměrné administrativní nebo finanční zatížení(31).
53. V oblasti volného pohybu pracovníků se mi obdobně jeví, že extenzivní prostředek, který vlámská vyhláška o používání jazyků využívá – když stanoví používání nizozemštiny v případě všech pracovních dokumentů – podle všeho se stejným cílem, není nezbytný k tomu, aby dotčené kontroly mohly být uskutečněny za řádných podmínek.
c) K důvodu vycházejícímu z ochrany úředního jazyka
54. Toto třetí odůvodnění bylo zdůrazněno belgickou vládou, která tvrdila, že podporu používání úředního jazyka stanoví belgická ústava. Uvádím, že vícero členských států a jazykových celků Belgického království vytváří na takovémto základě své právní předpisy, jež ukládají povinnost používat určitý jazyk v pracovněprávních vztazích(32).
55. Ochrana úředního jazyka, ať již státního či regionálního, představuje cíl obecného zájmu, jehož legitimitu k odůvodnění přijetí politiky, jejímž cílem je ochrana a podpora takového jazyka, uznal Soudní dvůr(33). Mám však za to, že požadavek formulovaný dotčenou právní úpravou zahrnuje v projednávané věci použití prostředků, které nejsou vhodné k účinnému splnění tohoto cíle.
56. Řecká vláda v této souvislosti poukázala na zásadu jazykové rozmanitosti, přičemž vycházela zejména z článku 165 SFEU a čl. 3 odst. 3 čtvrtého pododstavce SEU. Článek 22 Listiny základních práv Evropské unie(34), která je závazná, obsahuje také odkaz na tento pojem, neboť stanoví, že Unie respektuje uvedenou rozmanitost.
57. Této zásady jazykové rozmanitosti, která zavazuje pouze unijní orgány a instituce, se však nemůže dovolávat členský stát vůči občanům Unie, aby odůvodnil omezení základních svobod, kterých se tito občané mohou domáhat.
58. Generální advokát Maduro ve svém stanovisku ve věci, v níž byl vydán rozsudek Španělsko v. Eurojust(35), zdůraznil, že „respektování jazykové rozmanitosti je jedním z hlavních aspektů ochrany národní identity členských států“(36). Zdůrazňuji však, že v této věci se konceptu jazykové rozmanitosti dovolávali pouze uchazeči o pracovní místa nabízená Evropskou unií, a to vůči Evropské unii, a nikoliv členské státy za účelem ochrany jejich politiky jazykové jednotnosti ve vztahu k zásadám unijního práva. Jinými slovy, tento koncept nebyl použit k odůvodnění vnitrostátních opatření představujících překážky na základě používání jazyků, ale pouze k pochopení vlastního jazykového režimu Unie.
59. Pokud jde o pojem „národní identita“, kterou unijní orgány musí ctít na základě čl. 4 odst. 2 SEU, tato zahrnuje jazykové aspekty ústavního pořádku členského státu, které vymezují zejména úřední jazyk nebo různé úřední jazyky státu, a případně i územní celky, ve kterých jsou posledně uvedené používány(37). Koncept „národní identity“ se tak týká volby jazyků používaných na vnitrostátní, či dokonce regionální úrovni(38), zatímco koncept „jazykové rozmanitosti“ se týká mnohojazyčnosti existující na unijní úrovni. Z toho podle mého názoru plyne, že posledně uvedený pojem nepatří mezi důvody, jež lze uplatňovat vůči fyzickým nebo právnickým osobám, které jsou státními příslušníky Unie. Bylo by dokonce paradoxní použít tento základ k tomu, aby členské státy mohly donutit jednotlivce používat ve své komunikaci jiný jazyk než ten, který si sami zvolili.
60. Pravidla unijního práva týkající se národní identity členských států, která v případě Belgického království nesporně zahrnuje jeho ústavou stanovené rozdělení na jazyková společenství, podporují spíše myšlenku, že – jak již Soudní dvůr rozhodl – politika ochrany jazyka je důvod, který může opravňovat členský stát, aby použil opatření omezující svobody pohybu(39).
61. Takové povinné používání jazyka členského státu státními příslušníky nebo podniky jiných členských států, kteří využívají svých základních svobod, jako je povinné používání vyplývající z dotčené právní úpravy, však skutečně neodpovídá tomuto cíli. Nelze tvrdit, že by samotné vyhotovení pracovních smluv přeshraniční povahy v jiném jazyce než v nizozemštině několika podniky, jež mají sídlo ve Flandrech, mohlo ohrozit úspěšné používání posledně uvedeného jazyka. Jinak je tomu v případě, kdy se pracovněprávní vztah týká předávání znalostí, jako v rámci školního nebo univerzitního vzdělávání, tedy oblasti týkající se ochrany kulturní identity členského státu(40), která odůvodňuje možnost vyžadovat od uchazeče o zaměstnání, aby měl konkrétní jazykové znalosti(41).
62. Zaměstnanec, který nevyužil své svobody pracovat v jiném členském státě Unie, může podle mého názoru zpravidla vyžadovat, aby mohl pracovat za použití svého vlastního jazyka, pokud se jedná o úřední jazyk regionu, kde vykonává svou výdělečnou činnost. Toto podle mého názoru vyplývá ze zvláštní povahy pracoviště, které se nachází na půli cesty mezi čistě veřejnou sférou a čistě soukromou sférou. Tato povaha také odůvodňuje, aby politiky, jejichž cílem je ochrana státního, či dokonce regionálního jazyka, mohly být prováděny na tomto pracovišti, neboť jako komunikační jazyk je přednostně používán úřední jazyk.
63. Je však třeba respektovat smluvní svobodu v tom smyslu, že zaměstnanec může souhlasit s tím, že bude používat jazyk, který je vlastní jeho pracovnímu prostředí a který je jiný než jeho jazyk a jazyk používaný v daném místě, zvláště tehdy, jedná-li se o pracovněprávní vztah spadající do mezinárodního kontextu(42), jak je výslovně uvedeno v předkládacím rozhodnutí. Mám za to, že v rámci Unie by zaměstnavatelé měli mít možnost určit společný pracovní jazyk pro své zaměstnance, který v případě podniku usazeného v několika členských státech může být jiný než jazyk používaný na regionální nebo národní úrovni. Tato úvaha platí přinejmenším pro nejvyšší funkce, jako jsou vedoucí zaměstnanci nebo odborníci, a obecně pro funkce vyžadující komunikaci v jazyce, kterému rozumí ostatní zaměstnanci nebo zahraniční zákazníci podniku.
64. Jsou-li ochrana a podpora úředního jazyka jako takové dovolenými cíli, prostředky použité za tímto účelem musí zůstat přiměřené ve vztahu k těmto cílům a nesmí přesáhnout to, co tyto cíle vyžadují. Skutečnost, že vnitrostátní nebo regionální opatření směřuje ke stanovení výlučného používání jediného jazyka, což znamená, že jazyky ostatních členských států nemohou být v žádném případě podpůrně použity v dané oblasti, se mi však s ohledem na zásady unijního práva nejeví legitimní.
65. S ohledem na tyto skutečnosti nemůže ochrana jazyka sloužit jako platné odůvodnění takové právní úpravy, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, jelikož tato právní úprava neumožňuje zohlednit vůli stran pracovněprávního vztahu ani skutečnost, že zaměstnavatel patří do mezinárodní skupiny podniků.
66. V důsledku toho se domnívám, že vlámská vyhláška o používání jazyků neodůvodněně zasahuje do volného pohybu pracovníků stanoveného v článku 45 SFEU, jelikož využívá prostředky, které nejsou vhodné k zajištění dosažení tří uplatňovaných legitimních cílů.
67. Dodávám, že uvedené vyhlášce lze také vytýkat, že nedodržuje kritérium proporcionality, jak je definováno v judikatuře Soudního dvora.
2. K nepřiměřenosti prostředků použitých v dotčených opatřeních
68. Podle mého názoru existují dva faktory umožňující mít za to, že vlámská vyhláška o používání jazyků obsahuje opatření, která jsou nepřiměřená ve vztahu k uplatňovaným cílům, a že je tudíž v rozporu s ustanoveními článku 45 SFEU. Jedná se jednak o příliš velký rozsah povinnosti používat výlučně jeden jazyk, a sice nizozemštinu, v pracovněprávních vztazích uvedených v dané vyhlášce jednak o význam sankcí uložených v případě nesplnění této povinnosti.
a) K rozsahu jazykového požadavku
69. Jeví se, že sporná vyhláška ukládá všem zaměstnavatelům, kteří mají provozovnu v nizozemskojazyčném regionu Belgického království, povinnost používat tento jazyk ve všech – písemných i ústních – pracovněprávních vztazích, které vznikají mezi nimi a jejich zaměstnanci, ačkoli jazykové potřeby se mohou lišit podle druhu dotyčného pracovněprávního vztahu a s ohledem na případný přeshraniční kontext, do kterého tento vztah spadá.
70. Domnívám se, že zájmy, které podle belgické vlády brání tato regionální právní úprava, by mohly být vhodněji chráněny jinými prostředky než jazykovým omezením, které má natolik absolutní a obecný dosah. Jsem tak toho názoru, že překlad hlavních pracovních dokumentů, které by byly vyhotoveny v jiném jazyce, do nizozemštiny by mohl postačovat k dosažení tří výše uvedených cílů.
71. Mám za to, že projekt evropské integrace ztrácí svůj smysl, pokud členské státy mohou takovým hospodářským subjektům, jako jsou zaměstnavatelé a zaměstnanci, uložit povinnost používat určitý jazyk v rozsahu, jenž přesahuje omezení smluvní svobody, která jsou striktně nezbytná ke splnění cílů obecného zájmu. V rámci mezinárodních pracovněprávních vztahů musí v otázce určení jazyka, který mezi sebou strany používají, převládat autonomie jejich vůle, aby byl usnadněn přeshraniční obchod(43), i když je samozřejmě třeba nalézt spravedlivou rovnováhu mezi svobodou pohybu pracovníků a jejich ochranou.
72. Podle mého názoru by bylo odůvodněné umožnit stranám přeshraničního pracovněprávního vztahu používat jazyk, který si zvolí, pokud tato volba odpovídá společné vůli stran nebo pokud funkce, jež mají být vykonávány, vyžadují použití jazyka, který se může lišit od jazyka používaného v daném místě(44). Vlámská vyhláška o používání jazyků se však uplatňuje obecným způsobem, přičemž ponechává zcela bez povšimnutí jazyky, které dotyčný zaměstnavatel a zaměstnanec znají a obvykle používají, jakož i povahu obsazovaného pracovního místa.
73. Mám za to, že by bylo nelogické, a dokonce i paradoxní, aby podle výše uvedeného rozsudku Groener nebylo možné – až na výjimečné případy – požadovat od pracovníka, aby znal jazyk členského státu, ve kterém pracuje, ale aby bylo naproti tomu možné uložit mu povinnost, aby pracovní smlouva, kterou musí podepsat, byla vyhotovena v jazyce, který neovládá, a kterému tedy nerozumí.
74. Jak navrhuje Kontrolní úřad ESVO, za účelem zajištění řádného fungování vnitřního trhu je nutné zavést více pružnosti do jazykových požadavků, když se stejně jako v projednávané věci jedná o mezinárodní pracovněprávní vztahy, než když mají tyto vztahy čistě vnitrostátní povahu. V rámci přeshraničních pracovněprávních vztahů je totiž vhodnější, aby strany mohly používat pracovní jazyk, kterému obě rozumí, spíše než jim ukládat povinnost používat výlučně určitý jazyk, i když je tento jazyk jedním z úředních jazyků místa, kde zaměstnanec vykonává svou činnost.
75. Konkrétně mi není jasné, jak by byl nizozemský jazyk ohrožen použitím jiného jazyka v takové pracovní smlouvě, jako je pracovní smlouva dotčená v původním řízení, a sice v pracovní smlouvě uzavřené mezi zaměstnancem, který využil své svobody pohybu, a zaměstnavatelem, který je společností patřící do mezinárodní skupiny.
76. Poznamenávám, že dotčená právní úprava umožňuje povinný překlad do jiného jazyka než nizozemštiny pouze prostřednictvím složitého postupu, který vyžaduje splnění mimořádně obtížných podmínek(45), což má za následek, že tyto podmínky budou podle mého názoru v praxi bezpochyby splněny jen zřídka. Na ochranu pracovníků existují jiné prostředky, které jsou méně omezující, přesto však dokonce účinnější, a přitom zachovávají používání regionálního jazyka, jako je stanovení možnosti – neovládají-li pracovník nebo zaměstnavatel uvedený jazyk – snadněji využít překlady do jazyka, kterému dotyčná osoba dostatečně rozumí.
77. Ze skutečností, o nichž byla vedena debata, přitom nevyplývá, že by zavedení této možnosti ve sporné právní úpravě, jež by zaměstnancům a zaměstnavatelům jiných členských států, kteří nehovoří nizozemsky, usnadnila výkon jejich svobody pohybu v nizozemskojazyčném regionu Belgického království, narušilo plnění výše uvedených cílů(46).
78. Vlámská vyhláška o používání jazyků tak s přihlédnutím ke své příliš široké působnosti a své výlučné povaze, přestože existují jiné prostředky k dosažení uplatňovaných cílů obecné povahy, obsahuje opatření, která jsou nepřiměřená k těmto cílům.
b) K sankcím stanoveným pro případ nesplnění povinnosti
79. Podobně jako právní předpisy jiných členských států i právní úprava platná v nizozemskojazyčném regionu Belgického království stanoví, že za porušení povinnosti používat určitý jazyk lze uložit jak občanskoprávní tak trestněprávní sankci(47).
80. Občanskoprávní sankce se sice všeobecně používají v právních předpisech, které stanoví jazykové požadavky v oblasti pracovněprávních vztahů, ale žádný z těchto právních předpisů, o kterých vím, není tak donucující, jako vlámská vyhláška o používání jazyků. V nizozemskojazyčném regionu Belgického království jsou totiž akty nebo dokumenty, které jsou v rozporu s touto vyhláškou, neplatné, přičemž tato neplatnost má nepříznivý účinek jak do budoucnosti, tak do minulosti(48), zatímco v některých jiných celcích Belgického království(49), stejně jako v jiných členských státech(50) byla stanovena pouhá neuplatnitelnost dokumentu, který je v rozporu s právní úpravou, na pracovníka, jež je doprovázena povinností zajistit jeho nahrazení dokumentem, který je s právní úpravou v souladu. Jeví se mi, že by posledně uvedený prostředek, který umožňuje zachovat kontinuitu pracovněprávních vztahů, byl k dosažení cílů obecného zájmu, které podle belgická vlády sleduje uvedená vyhláška, stejně účinný jako retroaktivní neplatnost dotyčné pracovní smlouvy. Dotčená právní úprava tím podle mého názoru přesahuje opatření nezbytná za tímto účelem.
81. Pokud jde o to, zda má prohlášení neplatnosti dosah erga omnes, či nikoliv, uvádím, že podle znění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce čl. 10 první pododstavec vlámské vyhlášky o používání jazyků sankcionuje porušení ustanovení této vyhlášky „absolutní neplatností ex tunc a má se za to, že dotyčná písemnost nikdy neexistovala. Z toho vyplývá, že soud nemůže zohlednit dokumenty vyhotovené v jazyce, který není v souladu s vyhláškou, a nemůže vzít v úvahu jejich obsah, zejména pokud se jedná o vyjádření vůle“.
82. Je pravda, že absolutní charakter této neplatnosti byl projednán zúčastněnými, kteří předložili vyjádření Soudnímu dvoru, přičemž někteří uvedli, že pátý pododstavec téhož článku stanoví, že „[p]rohlášení neplatnosti nesmí být na újmu pracovníkovi a nejsou jím dotčena práva třetích osob“. Jeví se mi, že předkládající soud nepomíjí toto pravidlo, neboť ve svém rozhodnutí také uvádí, že „pracovník se může domáhat podmínek, které jsou pro něj příznivé, a namítat neplatnost podmínek, které jsou pro něj nepříznivé“. Podle mého názoru vyplývá absolutní, nikoliv relativní charakter dotčené neplatnosti ve skutečnosti z toho, že každá osoba, která může prokázat zájem, může předložit soudu návrh na prohlášení neplatnosti dokumentu, který je v rozporu s právní úpravou, za podmínek stanovených v čl. 10 druhém pododstavci vlámské vyhlášky o používání jazyků. Z pohledu zaměstnavatelů je každopádně za každé nesplnění jazykových požadavků stanovených ve vlámské vyhlášce uložena závažná občanskoprávní sankce, neboť – budu-li vycházet z analýzy tohoto soudu – taková pracovní smlouva, jakou podepsal A. Las, by mohla mít na základě uvedené vyhlášky účinky pouze vůči bývalému zaměstnavateli(51).
83. Pokud jde o donucovací pravomoc soudních orgánů ve vztahu k jazykovým požadavkům stanoveným v oblasti pracovněprávních vztahů, v jednotlivých členských státech je tato pravomoc rozdílná. Zatímco některé vnitrostátní právní předpisy(52) obsahují zákaz uložený soudu, aby uplatňoval nesplnění povinnosti používat určitý jazyk i bez návrhu, taková možnost existuje v jiných vnitrostátních právních předpisech(53). Pouze v nizozemskojazyčném a francouzskojazyčném regionu Belgického království je tato možnost uplatnit nesplnění dané povinnosti i bez návrhu přeměněna na povinnost soudu, což podle mého názoru zachází příliš daleko(54).
84. Podle ustálené judikatury přitom platí, že omezení základních svobod uložená členskými státy se musí omezit na to, co je nezbytně nutné, což znamená zvolit způsob, a tedy opatření, které jsou nejméně omezující.
85. Tak tomu není v případě vlámské vyhlášky o používání jazyků, neboť se sama o sobě, ale i ve srovnání s jinými normami jeví tak, že stanoví požadavky, které jsou obzvláště přísné a mají závažné důsledky jak pro dotyčné jednotlivce, tak pro soud, kterému je spor v tomto ohledu předložen. I v tomto případě mám za to, že jiné prostředky, které jsou vhodnější a volný pohyb pracovníků omezují méně než takto použité prostředky, by mohly umožnit dosažení cílů, které tento předpis patrně sleduje.
86. Taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, není proto podle mého názoru slučitelná s obsahem ustanovení článku 45 SFEU, který odpovídá bývalému článku 39 ES, jehož výklad byl požadován.
V – Závěry
87. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku vznesenou arbeidsrechtbank te Antwerpen odpověděl následovně:
„Článek 45 SFEU, jenž se týká volného pohybu pracovníků v Evropské unii, musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která každému podniku, který má sídlo v regionu, ve kterém existuje jediný úřední jazyk, ukládá – pod sankcí neplatnosti – povinnost používat výlučně tento jazyk k vyhotovování všech dokumentů týkajících se pracovněprávního vztahu, pokud přijímá pracovníka na pracovní místo mezinárodní povahy.“