PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. április 11.(1)
C‑221/11. sz. ügy
Leyla Ecem Demirkan
kontra
Bundesrepublik Deutschland
(Az Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Az EGT‑Törökország társulási megállapodás – A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése – »Standstill« klauzula – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – A szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága – Török állampolgárok vízummentes belépése – A szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának rokonlátogatásra való kiterjesztése”
1. Védi‑e a szolgáltatások címzettjeit is az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó, 1963. évi megállapodás 1970. évi kiegészítő jegyzőkönyve (a továbbiakban: kiegészítő jegyzőkönyv) 41. cikkének (1) bekezdése? Álláspontom szerint ez a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem központi kérdése.
2. A probléma a Bíróság ítélkezési gyakorlata két irányvonalának találkozásából ered. Az első a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdését érinti (az úgynevezett „standstill” klauzulát). Ez megtiltja a szerződő feleknek azt, hogy egymás között új korlátozásokat vezessenek be a letelepedési joggal és a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatban. A Bíróság a Soysal és Savatli ügyben hozott ítéletében egyértelművé tette, hogy a részletesen ismertetett feltételek mellett sértheti a „standstill” klauzulát a vízumkötelezettség tagállami bevezetése a török állampolgárokkal szemben.(2) A szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozásoknak a Bíróság által korábban a „standstill” klauzula keretében végzett vizsgálata minden esetben a szolgáltatók tevékenységét érintette.
3. Az ítélkezési gyakorlat második irányvonala a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk által védett szabadságát érinti. Ez a Bíróság Luisi és Carbone egyesített ügyekben hozott ítélete(3) óta az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a szolgáltatások címzettjei számára is keletkeztet jogokat (ezt nevezik a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának).
4. A jelen eljárás lehetőséget kínál a Bíróságnak annak tisztázására, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése is védi‑e a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk szerinti passzív szabadságát.
5. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére egy török állampolgár, L. E. Demirkan, és a Németországi Szövetségi Köztársaság között folyamatban lévő ügyben került sor. A jogvitában L. E. Demirkan annak megállapítását kéri, hogy német mostohaapja meglátogatása céljából vízummentesen léphet be a szövetségi területre, másodlagosan pedig azt kéri, hogy állítsanak ki számára látogatási vízumot.
I – Jogi háttér
A – A nemzetközi jog
6. A Németországi Szövetségi Köztársaság és Törökország 1958., illetve 1961. óta szerződő felek az Európa Tanács tagállamai között a személyek mozgását szabályozó megállapodásban. A megállapodás értelmében a szerződő felek állampolgárai tekintet nélkül arra, hogy melyik államban van az állandó tartózkodási helyük, a megállapodás mellékletében felsorolt okmányok valamelyikével három hónapot meg nem haladó tartózkodás céljából átléphetik a másik szerződő felek területének határait (az 1. cikk (1) és (2) bekezdése). A megállapodás melléklete nem említ vízumot.
7. A megállapodás 7. cikke lehetővé teszi többek között, hogy a szerződő felek közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból ideiglenesen felfüggesszék a megállapodás alkalmazását egyes felekkel szemben. Ezen intézkedést jelenteni kell az Európa Tanács főtitkárának. A Németországi Szövetségi Köztársaság 1980‑ban a megállapodás 7. cikkére hivatkozva arról adott tájékoztatást, hogy 1980. október 5‑től kezdődően általános vízumkötelezettséget vezet be a török állampolgárok tekintetében.
B – Az uniós jog
1. Az EGK–Törökország társulási megállapodás(4)
8. A Török Köztársaság, valamint az Európai Gazdasági Közösség és tagállamai 1963. szeptember 12‑én Ankarában aláírták az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodást (a továbbiakban: megállapodás). Az Európai Gazdasági Közösség a megállapodást az 1963. december 23‑i 64/732/EGK tanácsi határozattal(5) kötötte meg, hagyta jóvá és erősítette meg.
9. A megállapodás célja annak 2. cikke értelmében a szerződő felek közötti kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok megerősítése, figyelemmel annak szükségességére, hogy „felgyorsuljon a török gazdaság fejlődése, valamint biztosított legyen a török lakosság foglalkoztatási szintjének és életkörülményeinek javítása.” A megállapodás preambuluma megerősíti ezt a célkitűzést az „életkörülmények Törökországon és az Európai Közösségen belüli javítása” és a török gazdaság és a Közösség tagállamainak gazdaságai közötti távolság csökkentése nevében is. Ennyiben szükségesnek tartják azt, hogy Törökországnak ideiglenesen gazdasági segítséget nyújtsanak annak érdekében, hogy ez „megkönnyítse Törökország későbbiekben bekövetkező csatlakozását a Közösséghez”. E tekintetben a megállapodás 28. cikke előírja a Törökország csatlakozása lehetőségének szerződő felek általi vizsgálatát, „[a]mennyiben a megállapodás működése kilátásba helyezi azt, hogy Törökország teljes mértékben vállalja a Közösség létrehozó Szerződésből fakadó kötelezettségeket”.
10. A megállapodás céljainak megvalósítása érdekében három szakaszban vámuniót hoznak létre. Az előkészítő szakaszban a Török Köztársaság a Közösségtől kapott támogatással megerősíti gazdaságát (a megállapodás 3. cikke). Az átmeneti szakasz során fokozatosan megvalósítják a vámuniót és összehangolják a gazdaságpolitikákat (a megállapodás 4. cikke). Végül a zárószakasz a vámunión alapul, és a szerződő felek gazdasági politikáinak összehangolására vonatkozik (a megállapodás 5. cikke).
11. A megállapodás 6. cikke értelmében a társulás megvalósításának és fokozatos fejlesztésének biztosítása érdekében létrejön a Társulási Tanács, amelyben a szerződő felek üléseznek. A megállapodás 22. cikkének (1) bekezdése értelmében a Társulási Tanácsnak a megállapodás célkitűzéseinek megvalósítása érdekében és a megállapodás által meghatározott esetekben joga van határozatokat hozni, és a felek kötelesek megtenni a végrehajtásukhoz szükséges intézkedéseket. A megállapodás 8. cikke értelmében a Társulási Tanács az átmeneti szakasz kezdete előtt különösen meghatározza azokat a feltételeket, szabályokat és ütemtervet, amelyek a Közösséget létrehozó Szerződés hatáskörébe tartozó területekkel kapcsolatos, figyelembe veendő rendelkezések végrehajtásához szükségesek; ez vonatkozik e területek közül különösen (többek között) a megállapodás II. címében említett területekre.
12. A megállapodásnak „Az átmeneti szakasz megvalósítása” megnevezésű II. címe a már említett 8. cikk, a vámunióra és a mezőgazdaságra vonatkozó rendelkezések mellett egyéb gazdasági rendelkezéseket is tartalmaz. A megállapodás 12–14. cikke kimondja, hogy a szerződő feleknek a Közösséget létrehozó szerződés megfelelő rendelkezései szolgálnak iránymutatásul a munkavállalók szabad mozgása fokozatos biztosításának megvalósítása, valamint a letelepedés szabadságára és a szolgáltatások szabad mozgására vonatkozó, fennálló korlátozások megszüntetésének megvalósítása tekintetében.
13. A megállapodás 14. cikke kimondja:
„A Szerződő Felek megállapodnak abban, hogy a Közösséget létrehozó szerződés 55., 56. és 58–65. cikke szolgál iránymutatásul a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó, az egymás között fennálló korlátozások megszüntetésének megvalósításához.”
2. A kiegészítő jegyzőkönyv
14. Az átmeneti szakasz megvalósításához szükséges feltételek, szabályok és ütemterv meghatározása érdekében (a kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke) a szerződő felek 1970. november 23‑án aláírták a kiegészítő jegyzőkönyvet, amelyet a Közösség a 2760/72/EGK rendelettel(6) kötött meg, hagyott jóvá és erősített meg. A kiegészítő jegyzőkönyv a 62. cikkének megfelelően a megállapodás szerves részét képezi. A kiegészítő jegyzőkönyv a 63. cikke (2) bekezdésének értelmében 1973. január 1‑jén lépett hatályba, és ezen időponttól kezdődően kötelezi a Németországi Szövetségi Köztársaságot is.
15. A kiegészítő jegyzőkönyv II. címének („A személyek és szolgáltatások mozgása”) II. fejezete a „[l]etelepedési jog[ra], szolgáltatások[ra] és közlekedés[re]” vonatkozik. A kiegészítő jegyzőkönyv II. fejezetében szereplő 41. cikk értelmében:
„(1) A Szerződő Felek tartózkodnak attól, hogy egymás között új korlátozásokat vezessenek be a letelepedési joggal és a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatban.
(2) A Társulási Tanács a társulási megállapodás 13. és 14. cikke elveivel összhangban meghatározza a Szerződő Felek egymás közötti, a letelepedési jogra és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozásai fokozatos megszüntetésének ütemezését és szabályait.
A Társulási Tanács a különböző tevékenységekre vonatkozó ütemezés és szabályok meghatározásakor figyelembe veszi azokat a megfelelő rendelkezéseket, amelyeket a Közösség ezeken a területeken már elfogadott, valamint Törökország különleges gazdasági és társadalmi helyzetét. Elsőbbséget élveznek azok a tevékenységek, amelyek különös mértékben hozzájárulnak a termelés és a kereskedelem fejlődéséhez.”
16. A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (2) bekezdése alapján az EK–Törökország Társulási Tanács meghozta a 2/2000. sz. határozatot(7), amelyben elhatározta, hogy 2000 áprilisában megkezdik a tárgyalásokat a Közösség és Törökország között a szolgáltatási szektor liberalizálása tekintetében. Mindazonáltal a Társulási Tanács eddig nem valósította meg a szolgáltatási szektor lényegi liberalizációját.
3. Az 539/2001/EK rendelet és az 562/2006/EK rendelet
17. Az 562/2006/EK rendelet(8) 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében a hat hónapon belül három hónapot meg nem haladó tartózkodás esetén a harmadik országok állampolgárainak érvényes vízummal kell rendelkezniük, „amennyiben az szükséges a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15‑i 539/2001/EK tanácsi rendelet értelmében, kivéve ha érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkeznek”(9).
18. Az 539/2001/EK rendelet(10) 1. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a rendelet I. mellékletében foglalt listán szereplő harmadik országok állampolgárai a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá esnek. Törökországot megnevezi az I. melléklet.
C – A nemzeti jog
19. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kiderül, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv Németországi Szövetségi Köztársaság tekintetében 1973. január 1‑jei hatálybalépésekor a török állampolgárok az 1965. szeptember 10‑i Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes(11) (a külföldiek jogállásáról szóló német törvény végrehajtási rendelete; a továbbiakban: DVAuslG) 1972. szeptember 13‑i változatának(12) az ahhoz kapcsolódó melléklettel (úgynevezett pozitív lista) összefüggésben értelmezett 5. §‑a (1) bekezdésének 1. pontja szerint csak akkor voltak kötelesek a belépést megelőzően vízum formájában tartózkodási engedélyt beszerezni, ha a Németországi Szövetségi Köztársaságban keresőtevékenységet kívántak folytatni. Az alapeljárás felperese által tervezetthez hasonló, látogatási célú tartózkodás nem volt vízumköteles.
20. A török állampolgárokra vonatkozó általános vízumkötelezettséget az 1980. július 1‑jei Elfte Verordnung zur Änderung der DVAuslG(13) (a DVAuslG módosításáról szóló tizenegyedik rendelet) vezette be.
21. A jogvita időpontjában a kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint továbbra is fennáll a felperes vízumkötelezettsége. A török állampolgárok vízumkötelezettsége főszabály szerint a Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbestätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (a külföldiek szövetségi területen való tartózkodásáról, keresőtevékenységéről és integrációjáról szóló törvény; a továbbiakban: AufenthG) 539/2001/EK rendelet 1. cikkének (1) bekezdésével és I. mellékletével összefüggésben értelmezett 4. §‑a (1) bekezdésének első mondatából fakad.
II – A tényállás és az alapeljárás
22. Az alapeljárás felperese, L. E. Demirkan (a továbbiakban: felperes), 1993 szeptemberében született török állampolgár. 2007‑ben az anyjával együtt az ankarai német nagykövetségen schengeni vízum kiállítását kérte a német állampolgárságú mostohaapja meglátogatása céljából. A nagykövetség mindkét kérelmet elutasította.
23. A felperes és anyja erre tekintettel keresetet nyújtott be a Verwaltungsgericht Berlin (berlini közigazgatási bíróság) előtt a Németországi Szövetségi Köztársasággal szemben a vízummentes belépéshez való jog megállapítása, másodlagosan pedig az alperes látogatási vízum kiállítására való kötelezése tekintetében. A vízummentes belépéshez való jog a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerinti „standstill” klauzulából fakad. A szolgáltatások török állampolgár címzettjei a rendelkezés értelmében hivatkozhatnak a kiegészítő jegyzőkönyv hatálybalépésének időpontjában érvényes jogra, amelynek értelmében mentesültek a vízumkötelezettség alól azok a török állampolgárok, akik legfeljebb három hónapig kívántak Németországban tartózkodni, és nem kívántak keresőtevékenységet folytatni. Miután a felperes anyja számára a német férjével való családegyesítést lehetővé tevő vízumot állítottak ki, és a felek a jogvitát első fokon ennyiben egybehangzóan okafogyottnak minősítették, a felperes egyedül tartotta fenn kereseti kérelmét.
24. 2009. október 22‑i ítéletével a Verwaltungsgericht elutasította a keresetet. Az eljáró bíróság álláspontja szerint a felperes már csak azért sem hivatkozhat a „standstill” klauzulára, mert a „standstill” klauzula nem alkalmazható a felperes által kérelmezett látogatási célú tartózkodásra. Ennyiben megválaszolatlanul maradhat a kérdés, hogy a „standstill” klauzula magában foglalja‑e a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára vonatkozó korlátozásokat. Még ha így is van, a belépésnek mindenképpen valamely szolgáltatás igénybevételét kell céloznia. Nem elegendő a szolgáltatások látogatási célú tartózkodás esetében való igénybevétele. Nem áll fenn a vízum kiállítása iránti jogosultság sem.
25. A felperes az ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a kérdést előterjesztő Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (berlin‑brandenburgi legfelsőbb közigazgatási bíróság) előtt, amelyben továbbra is fenntartja kérelmeit.
III – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás
26. Az Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg 2011. április 13‑i végzésével felfüggesztette az eljárást, és az EUMSZ 267. cikk alapján a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:
„1. A szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága is a szolgáltatásnyújtás szabadságának az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodás 1970. november 23‑i kiegészítő jegyzőkönyve (a továbbiakban: kiegészítő jegyzőkönyv) 41. cikkének (1) bekezdése értelmében vett fogalma alá tartozik‑e?
2. Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén: azokra a török állampolgárokra is kiterjed‑e a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerinti szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának a társulási megállapodásból eredő védelme, akik – mint a felperes – nem valamely konkrét szolgáltatás igénybevétele, hanem rokonlátogatás érdekében kívánnak három hónapig tartó tartózkodás céljából a Németországi Szövetségi Köztársaságba belépni, és akik csupán a szolgáltatások szövetségi területen való igénybevételének a lehetőségére hivatkoznak?”
27. L. E. Demirkan és Németország kormánya mellett a Cseh Köztársaság, Dánia, Észtország, Franciaország, Hollandia, Szlovákia és az Egyesült Királyság kormánya, valamint a Tanács és a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.
28. A 2012. november 6‑i tárgyaláson szóbeli észrevételeket adott elő L. E. Demirkan és a Németországi Szövetségi Köztársaság, valamint a Dán Királyság, a Görög Köztársaság, a Francia Köztársaság, a Holland Királyság, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága, a Tanács és a Bizottság.
IV – Jogi értékelés
29. A kérdést előterjesztő bíróság az első kérdésével azt szeretné tisztázni, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv „standstill” klauzulája magában foglalja‑e a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát. Amennyiben igen, úgy a Németországi Szövetségi Köztársaságba szolgáltatások igénybevétele céljából történő belépésekor a török állampolgár hivatkozhat a kiegészítő jegyzőkönyv hatálybalépésének időpontjában számára kedvezőbb jogi helyzetre, nevezetesen az ebben az időpontban fennálló vízummentességre. Amennyiben a Bíróság erre igenlő választ ad, a második kérdés keretében foglalkoznia kell a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának hatályával.
30. Álláspontom szerint az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv „standstill” klauzulája nem foglalja magában a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát. Ezzel szükségtelenné válik az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés megválaszolása. Arra az esetre, ha a Bíróság más eredményre jutna, ezzel a kérdéssel is foglalkozom.
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
31. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné tudni, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerinti „szolgáltatásnyújtás szabadsága” fogalom magában foglalja‑e az úgynevezett „szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát” is.
32. A felperes e tág értelmezés mellett érvel. Az eljárásban részt vevő államok, a Bizottság és a Tanács azonban elvetik ezt.
33. A kérdés megválaszolásához először át kell tekinteni a Bíróság „standstill” klauzulához kapcsolódó korábbi ítélkezési gyakorlatát, mivel néhány állam olyan érveket hozott fel, amelyek végső soron ezen ítélkezési gyakorlat néhány szempontjának az átgondolására irányulnak. Ezt követően a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának fogalma érdemel közelebbi tisztázást. Végül a „standstill” klauzula értelmezésére kerül sor.
1. A Bíróság „standstill” klauzulához kapcsolódó ítélkezési gyakorlata
34. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése közvetlenül alkalmazandó. Azon török állampolgárok, akik e rendelkezés hatálya alá tartoznak, hivatkozhatnak rá a nemzeti bíróságok előtt, azon belső jogszabályok alkalmazásának figyelmen kívül hagyása érdekében, amelyek azzal ellentétesek. A közvetlen alkalmazandóságot az indokolja, hogy a rendelkezés világos, pontos és feltétlen kifejezésekkel egyértelmű „standstill” klauzulát fogalmaz meg, amely jogilag indokolja a szerződő felek tartózkodási kötelezettségét.(14)
35. A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése mindazonáltal nem biztosít a jogosultaknak belépéshez, tartózkodáshoz, vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságához való anyagi jogot.(15) A rendelkezés sokkal inkább azt tiltja meg a szerződő feleknek, hogy egymás között új korlátozásokat vezessenek be a rendelkezésben megnevezett szabadságokkal, azaz a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatban. Ez érvényes a török állampolgár hivatkozott szabadságok gyakorlása érdekében a kérdéses tagállam területére való első belépési engedélyének érdemi és eljárási feltételeit tartalmazó rendelkezésekre is. A „standstill” klauzula így gyakorlatilag azt határozza meg, hogy ratione temporis melyek valamely tagállam szabályozásának azon rendelkezései, amelyekre tekintettel értékelni kell a valamely tagállamban a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerinti szabadságokkal élni kívánó török állampolgár helyzetét.(16)
36. A Soysal és Savatli ügyben hozott ítéletében a Bíróság a fent nevezett alapelveket alkalmazta a Németországban 1980‑ban bevezetett vízumkötelezettség tekintetében, amely egy Törökországban letelepedett vállalkozás nevében a nemzetközi áruszállítás területén szolgáltatást nyújtó török állampolgárok belépését érintette. A Bíróság úgy határozott, hogy a szolgáltatók esetében az ilyen vízumkötelezettség a szolgáltatásnyújtás szabadságának a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése értelmében tilos új korlátozását jelenti. A szolgáltatásnyújtó vízumkötelezettsége a Bíróság szerint korlátozhatja a szolgáltatásnyújtás szabadságát, „többek között azon ismétlődően jelentkező adminisztratív és gazdasági többletterhek folytán, amelyekkel az ilyen, időben korlátozott érvényességű engedély beszerzése jár. Ezenkívül, ha a vízum iránti kérelmet elutasítják, az ilyen tartalmú szabályozás megakadályozza az említett szabadság gyakorlását”.(17)
37. A Bíróság szerint e következtetést nem vonhatja kétségbe az a körülmény, hogy a németországi szabályozás a másodlagos közösségi jog valamely rendelkezését hajtja végre. Indokolásképpen a Bíróság kifejtette, hogy „a Közösség által kötött nemzetközi megállapodások elsőbbsége a másodlagos közösségi joggal szemben az utóbbi olyan értelmezését követeli meg, amely a lehető legteljesebb mértékben összhangban van e megállapodásokkal”(18).
38. A jelen eljárásban részt vevő több állam, valamint a Tanács olyan érveket hozott fel, amelyek végső soron megkérdőjelezték a Bíróságnak a Soysal és Savatli ügyben hozott ítéletében kifejtett érvelését.
39. Németország, Görögország, az Egyesült Királyság és a Tanács a vízumkötelezettségben nem látja a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását. Azzal érvelnek, hogy a vízumkiadás pusztán a határellenőrzés biztosítására irányuló igazgatási eljárás, amely nem feltétlenül nehezíti meg a belépést, hanem már a belépést megelőzően bizonyosságot szolgáltat a belépő személynek arról, hogy megfelel‑e a belépés érdemi feltételeinek. A Bíróság által hivatkozott költségek nem jelentősek, legalábbis a jelen ügyben szereplő magánszemélyek esetében, ha figyelembe vesszük azt a lehetőséget is, hogy egy vízumot is ki lehet állítani több belépéshez, és csökkenteni lehet a vízumdíjakat.
40. Ez az érvelés nem elfogadható. A vízumkérelmet előterjesztők olyan költségekkel és eljárási kiadásokkal találkoznak, amelyeket egy vízumkötelezettség alá nem eső belépő személynek nem kell kifizetnie. A vízum jogbiztonságot sem nyújt, hiszen a vízum puszta birtoklása nem jogosít fel automatikusan a belépésre.(19) Elképzelhető egy másfajta vízumpolitika. Azt azonban nem bizonyították, hogy a konkrét esetben a vízumkötelezettség nem hátráltatja a belépést.
41. Különösen Hollandia és a Tanács véli úgy, hogy a török állampolgárok „standstill” klauzulára való hivatkozás melletti, valamely tagállamba és ezzel a schengeni térségbe való vízummentes belépésének engedélyezése az 539/2001/EK rendelettel ellentétes módon magában hordozza nemcsak a másodlagos, de az elsődleges uniós joggal való összeütközés lehetőségét is. Erre nem érvényes a nemzetközi szerződések elsőbbsége. A „standstill” klauzula túl tág értelmezése veszélyeztetné a közös vízumpolitika céljait, amely tekintetében az EUMSZ 77. cikk (2) bekezdésének a) pontja értelmében az Unió, legalábbis gyakorlata szerint, kizárólagos hatáskörrel rendelkezik.
42. A Tanács szerint a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének a szolgáltatások címzettjeire való alkalmazása megtörné a közös vízumpolitikát. Álláspontja szerint ilyen esetben a szolgáltatások török címzettjei a kiegészítő jegyzőkönyv hatálybalépésének időpontjában irányadó nemzeti jogi helyzetre való hivatkozás mellett nemcsak Németországba, Dániába, Írországba és az Egyesült Királyságba léphetnének be vízum nélkül, azaz a már a Soysal és Savatli ügyben hozott ítélettel is érintett államokba, hanem Belgiumba, Luxemburgba, Hollandiába, Franciaországba, Olaszországba, Spanyolországba és Portugáliába is. Ezzel a szolgáltatások török címzettjei számára kilenc schengeni tagállam tekintetében vízummentesség lenne érvényes, mégis vízumkötelezettség állna fenn tizennégy tagállamban és négy további schengeni tagállamban. Ez súlyosan fenyegetné a schengeni térség egységességét.
43. E kifogás ellenére itt sem látok lehetőséget arra, hogy javasoljam a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megváltoztatását. Az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése értelmében a tagállamoknak természetesen tilos meghatározni azon harmadik országokat, amelyek állampolgáraira vízumkötelezettség vonatkozik a schengeni térség tekintetében. Az Unió ennyiben az 539/2001/EK rendelet elfogadásával gyakorolta az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének j) pontja szerint megosztott, az EUMSZ 77. cikk (2) bekezdésének a) pontja szerinti hatáskört. Mindazonáltal ezt a hatáskörmegosztást nem sérti a tagállam arra való kötelezése, hogy a „standstill” klauzula keretében tegye lehetővé a vízummentes belépést. Csupán konfliktusban áll az 539/2001/EK rendelettel. Hollandia és a Tanács álláspontja végső soron gyakorlatilag az elsődleges jog rangjára emeli a rendeletet.
44. A Bizottság már tett annak érdekében, hogy a másodlagos jogban elvégezze a Soysal és Savatli ügyben hozott ítélet következtében a szolgáltatások címzettjei tekintetében szükségessé vált módosításokat. Az ítéletre való kifejezett hivatkozás mellett azt javasolta, hogy illesszenek új, (4) bekezdést az 539/2001/EK rendelet 4. cikkébe: „A tagállamok – az Európai Közösség és Törökország között létrejött társulási megállapodás kiegészítő jegyzőkönyvének 41. cikke (1) bekezdésének alkalmazása által előírt mértékig – kivételt tehetnek az 1. cikk (1) bekezdésében előírt vízumkötelezettség alól a tartózkodásuk ideje alatt szolgáltatást nyújtó török állampolgárok esetében”(20).
45. Az általa előadottak értelmében a Németországi Szövetségi Köztársaság is elvégezte az irányadó jogi és igazgatási rendelkezések kiigazítását, és a meghatározott szolgáltatások nyújtása érdekében a Németországi Szövetségi Köztársaság területére belépni kívánó török állampolgárokat ugyanolyan mértékben mentesítette a vízumkötelezettség alól, mint amilyen mértékben a kiegészítő jegyzőkönyv Németországi Szövetségi Köztársaság tekintetében történő hatálybalépésének időpontjában ez fennállt.
46. Ahogyan a jelen eljárás mutatja, a Soysal és Savatli ügyben hozott ítélet mindazonáltal nem oldotta meg a „standstill” klauzula tekintetében felmerülő valamennyi lehetséges kérdést. Azóta a kérdést előterjesztő bíróság által előadottak szerint sokkal inkább vitatott a nemzeti ítélkezési gyakorlatban és a szakirodalomban az, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése magában foglalja‑e a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát is. Ezzel kapcsolatban semmit nem mond a Soysal és Savatli ügyben hozott ítélet.
2. A szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága
47. A szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának fogalma a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtások mai megszokott három alaptípusba való felosztásából származik. Először is a szolgáltatás átlépheti a határt a szolgáltató és a szolgáltatás címzettjének helyváltoztatása nélkül is (úgynevezett távszolgáltatás). Másodszor a szolgáltatásnyújtás érdekében átlépheti a határt a szolgáltató (a szolgáltatásnyújtás aktív szabadsága), és harmadszor a szolgáltatás címzettje a szolgáltató országába utazhat a szolgáltatás igénybevétele érdekében (a szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága).(21) A szolgáltatásnyújtás szabadsága első két összetevőjének korlátozásait gazdasági szempontból értelemszerűen meg lehet szüntetni anélkül, hogy ebbe szükségszerűen beletartoznának a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára irányuló korlátozások is.(22)
48. Még ha a szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága első látásra a szolgáltatásnyújtás aktív szabadsága tükörképének tűnik is,(23) mennyiségi és minőségi különbségek mutatkoznak a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás két fajtájának védelme tekintetében. Két megjelenési formáról van szó, melyek hatálya semmi esetre sem fedi egymást. Az egyik forma védelmének elismerése következésképpen nem ad automatikusan választ a másik forma védelme vonatkozásában.
49. Mennyiségi tekintetben a szolgáltatásnyújtás aktív szabadsága a szolgáltató, tehát egy viszonylag egyértelműen meghatározható csoport határátlépésének korlátozásait szünteti meg. A szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága azonban a szolgáltatás címzettjei határátlépéseinek akadályaival áll szemben. Ezzel a szolgáltatásnyújtás szabadságának védelmébe vonja a szolgáltatások fogyasztóinak olyan csoportját, amelybe potenciálisan mindenki beleszámít.
50. Éppen a szolgáltatásnyújtás szabadságának ez a fogyasztókra való kiterjesztése vezet a szolgáltatásnyújtás szabadságának két szempontja közötti minőségi különbséghez. A szolgáltató szorosan kapcsolódik a védelemben részesített szolgáltatáshoz. Ő kapja a díjat, amelyért a szolgáltatást nyújtja. Az ő képességei korlátozzák az általa nyújtható szolgáltatásokat. Ellenben szinte minden nap mindenki a legkülönbözőbb fajta szolgáltatásokat veszi igénybe anélkül, hogy valamelyik azok közül tipikus lenne a fogyasztók mint a kereskedelem résztvevői számára. A szolgáltatásnak nem is kell gazdasági tevékenységként megjelennie a fogyasztó számára. A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében ugyanis a szolgáltatás díjának nem kell szükségszerűen a szolgáltatás címzettjétől származnia.(24) A fogyasztók határokon való átlépésének e széles körű védelme olyan összetevőként foglalja magában a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát, amely gyakorlatilag aligha választható el a szabad mozgástól.(25)
51. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUMSZ 56. cikk szerinti „szolgáltatásnyújtás szabadsága” fogalma persze magában foglalja a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát is. Ezt alapvetően a Luisi és Carbone egyesített ügyekben hozott ítélet mondta ki.(26) A Bíróság abban megállapította, hogy a szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága a szolgáltatásnyújtás aktív szabadságának „szükségszerű kiegészítése”, amely megfelel annak a célnak, hogy „liberalizáljanak minden olyan, díj ellenében végzett tevékenységet, amely nem esik az áruk és a tőke szabad mozgása és a személyek szabad mozgása alá”(27). Ez mindazonáltal nem jelenti azt, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése automatikusan magában foglalja a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát is.
3. A „szolgáltatásnyújtás szabadságának” a „standstill” klauzula szerinti fogalma
52. E klauzulának az értelmezésével deríthető ki az, hogy a „szolgáltatásnyújtás szabadságának” a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerinti fogalma magában foglalja‑e a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát is. Ezzel kapcsolatban nem nyilatkozik sem az EUMSZ 56. cikkhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlat, sem a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdéséhez kapcsolódó korábbi ítélkezési gyakorlat.
53. Mivel a kiegészítő jegyzőkönyv nemzetközi jogi szerződés, az értelmezés során a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény módszertanához(28) kell nyúlni, amelynek szerződések értelmezésére vonatkozó szabályai nemzetközi szokásjognak minősülnek.(29) A bécsi egyezmény 31. cikkének (1) bekezdése értelmében a szerződést „jóhiszeműen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni”. A Bíróság ezt az elvet helyesen vonatkoztatta a megállapodásra.(30)
a) A fogalom maga
54. A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének szövege kevés segítséget nyújt a „szolgáltatásnyújtás szabadsága” fogalmának értelmezéséhez. A fogalmat, tendenciáját tekintve inkább a szolgáltatóra (szolgáltatás), mintsem a szolgáltatások címzettjére alakították. A némettől eltérő nyelvi változatokban ez még egyértelműbbnek tűnik.(31) E tekintetben ugyanakkor az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés 59. cikke szerinti szolgáltatásnyújtás szabadsága megszokott terminológiájának használatáról van szó.
55. Az eljárásban részt vevő néhány fél álláspontjától eltérően nem lehet minden kétséget kizáróan meghatározni azt, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv megkötésének időpontjában a szerződő felek hogyan értették a „szolgáltatásnyújtás szabadságának” fogalmát. Jóllehet egyértelműnek tűnik, hogy az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés szerinti szolgáltatásnyújtás szabadsága terminológiájára utaltak. Annak tartalma azonban az adott időpontban nem volt egyértelmű. A szolgáltatásnyújtás közösségi jogi szabadságának a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára való kiterjesztésének tisztázására, ahogyan bemutattam, csak 1984‑ben került sor a Luisi és Carbone egyesített ügyekben hozott ítéletben(32). Ezen ítélet előtt találhatók olyan utalások is, amelyek a szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága mellett, és olyanokat is, amelyek ellene szólnak.
56. Egyrészt már az 1961‑ben felállított, a szolgáltatások szabadságára vonatkozó korlátozások eltörlését kitűző általános program tartalmazott gyenge utalásokat arra, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának részeként liberalizálni kellene a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát is.(33) A szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára egyértelműbb hivatkozást tartalmaz a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás területén a tagállamok állampolgárainak Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1964. február 25‑i 64/220/EGK tanácsi irányelv(34). A mozgásra és tartózkodásra vonatkozó korlátozások irányelvvel összefüggő eltörlése az 1. cikk (1) bekezdésének b) pontja értelmében kifejezetten „a tagállamok azon állampolgárai[ra vonatkozik], akik szolgáltatások címzettjeként a szolgáltatást egy másik tagállamban kívánják igénybe venni”.
57. Másrészt a szolgáltatásnyújtás szabadságának a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára való kiterjesztése távolról sem volt mentes a konfliktusoktól. Trabucchi főtanácsnok a Watson és Belmann ügyre vonatkozó indítványában még 1976‑ban kifejezetten elutasította az ilyen tág értelmezést. A hasonló tág értelmezést ellentétesnek látta az EGK‑Szerződés 59. cikkének szövegével és a szerződés rendszerével, amely a szabad mozgáshoz való jogot a piaci résztvevők meghatározott csoportja szerint különbözteti meg.(35) A jogtudomány ellentmondásosan vitatta meg a kérdést.(36) A hasonló tisztázatlanságok elkerülése érdekében az Európai Közösség és tagállamai, másrészről a Svájci Államszövetség között a személyek szabad mozgásáról szóló, 2002. június 1‑jén hatályba lépett megállapodásban kifejezetten biztosították a szolgáltatások címzettjeinek a belépéshez és a tartózkodáshoz való jogot.(37)
b) Szabályozási összefüggés
58. A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének összefüggéseiben felismerhető néhány utalás a norma értelmezése tekintetében. Először is arra kell felhívni a figyelmet, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv „standstill” klauzulát közvetlenül követő 41. cikkének (2) bekezdése azt írja elő, hogy a Társulási Tanács meghatározza a szerződő felek egymás közötti, a letelepedési jogra és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozásai fokozatos megszüntetésének ütemezését és szabályait. A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke tehát két részből álló szabályozási programot ír elő. A „standstill” klauzula biztosítja azt, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv hatálybalépésekor a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó jogi helyzetet nem lehet kedvezőtlenebbé tenni. A szolgáltatásnyújtás szabadsága tekintetében az e jogi helyzet értelmében fennálló korlátozásokat a Társulási Tanács tevékenysége keretében megszüntetik. A Társulási Tanács ezzel kapcsolatban még nem kezdte meg tevékenységét. Maga a „standstill” klauzula ennek megfelelően nem a fennálló korlátozások megszüntetését célozza, csupán a jogi helyzet rosszabbodását kívánja megakadályozni.
59. A „standstill” klauzula korlátozott terjedelme egyértelműen látszik két további sajátosságból is. Egyrészt a kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikke egyértelművé teszi azt, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv által szabályozott területeken „Törökországot nem lehet kedvezőbb bánásmódban részesíteni annál, mint amilyen bánásmódban egymást a tagállamok az Európai Közösséget létrehozó szerződés alapján részesítik”. Másrészt a kiegészítő jegyzőkönyv a „standstill” klauzula tekintetében nem tartalmaz a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását igazoló, az EUMSZ 61., 51. és 52. cikknek megfelelő szabályozást. Ez azt sugallja, hogy a szerződő felek nem a „standstill” klauzula olyan aránytalanul széles tárgyi hatályából indultak ki, amely a változékony nemzeti szabályozástól elvonná a különösen érzékeny szabályozási területeket.
60. A 62. cikk értelmében a kiegészítő jegyzőkönyvet magában foglaló megállapodás 14. cikke továbbá úgy rendelkezik, hogy a szerződő feleknek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó elsődleges jog szolgál iránymutatásul a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó, egymás között fennálló korlátozások megszüntetésének megvalósításához. Az „iránymutatásul szolgál” megfogalmazás azt mutatja, hogy a szolgáltatásnyújtás elsődleges jog szerinti szabadsága példakép jelleget kap. Mindazonáltal azt is tisztázza, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát nem lehet teljes mértékben alkalmazni a társulási viszonyra.(38) Az „iránymutatásul szolgál” kifejezés ugyanis nem foglal magában azonosságot, és főszabály szerint sokkal inkább különböző értelmezésre ad lehetőséget.
61. Ezzel felmerül a kérdés, hogy az EUMSZ 56. cikk szerinti szolgáltatásnyújtás szabadsága fogalomnak a Luisi és Carbone egyesített ügyekben hozott ítélet óta szokásos értelmezése alkalmazható‑e a „standstill” klauzula esetében is. A Bíróság az Abatay és társai ügyben akként fejezte ki az EUMSZ 56. cikk értelmezésének a „standstill” klauzulára való alkalmazásával kapcsolatos álláspontját, hogy „az EK‑Szerződés rendelkezései keretében a szolgáltatásnyújtás szabadsága tekintetében elfogadott elveket, amennyire csak lehetséges, ki kell terjeszteni a török állampolgárokra”.(39) A Bíróság határozatok sorozatában fejlesztette ki azokat a kritériumokat, amelyek eldöntik, hogy alkalmazni lehet‑e az Unió szerződéseinek alapelveit egy harmadik országgal kötött megállapodásra.
62. Ezen ítélkezési gyakorlat értelmében a harmadik országgal kötött megállapodás rendelkezései szövegének az Unió megfelelő szerződéseivel való hasonlósága vagy akár azonossága önmagában nem elegendő ahhoz, hogy az Unió szerződéseinek rendelkezéseihez kapcsolódó ítélkezési gyakorlat alkalmazható legyen a harmadik állammal kötött megállapodásra. Az alkalmazhatóság a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 31. cikke értelmében sokkal inkább az adott szerződés céljaitól függ.(40)
63. A megállapodás egyik céljaként kell figyelembe venni azt a tényt, hogy a harmadik országgal kötött megállapodás a harmadik ország Unióhoz való későbbi csatlakozása céljából megvalósított, fokozatos integrációra irányul.(41) Ahogyan a Bíróságnak a Lengyel Köztársasággal kötött Európa‑megállapodáshoz(42) kapcsolódó ítélkezési gyakorlatából kiderül, e cél megléte azonban semmi esetre sem jelenti azt, hogy az Unió szerződéseihez kapcsolódó ítélkezési gyakorlat automatikusan alkalmazható a harmadik országgal kötött megállapodásra.(43) A felperes által hivatkozott Pabst és Richarz KG ügyben hozott ítéletből sem következik más: igaz, hogy a Bíróság az említett ügyben megerősítette az EGK‑Szerződéshez kapcsolódó ítélkezési gyakorlat alkalmazását a Közösség és Görögország közötti társulási megállapodásra, erre az eredményre azonban a Szerződés célkitűzésének elemzése alapján jutott.(44)
c) A Szerződések célkitűzése
64. Annak megállapításához ezért, hogy a Bíróság EUMSZ 56. cikkhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlata alkalmas‑e arra, hogy alkalmazást nyerjen a kiegészítő jegyzőkönyv „standstill” klauzulája keretében, össze kell hasonlítani az Unió szerződéseinek céljait a megállapodás céljaival, amelynek 62. cikke értelmében részét képezi a kiegészítő jegyzőkönyv.
65. Nézzük először a megállapodás céljait. Itt egy úgynevezett „csatlakozási társulásról” van szó, olyan társulási megállapodásról, amely megnyitja az Unióhoz való csatlakozás távlati lehetőségét.(45) Bot főtanácsnok a Ziebell‑ügyben megállapította, hogy a megállapodás célja az, hogy elősegítse a Törökország és az Unió közötti kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok megerősítését, és az kizárólag gazdasági vonatkozással bír.(46) A Bíróság egyetértett a főtanácsnok álláspontjával.(47)
66. Az is döntő jelentőséggel bír, hogy a megállapodás java részben integrációs politikai programot alkot, nem pedig teljes, azonnal alkalmazandó, átfogó szerződést, ahogyan ezt a vámunióra és az alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezései mutatják.(48) Ennyiben különös szerepet kap a Társulási Tanács. Ez nem csupán a társulás megvalósítását, hanem annak fokozatos fejlesztését is biztosítja(49), a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozások megszüntetése tekintetében is(50). A gyakorlatban a Társulási Tanács tevékenysége nagy kiegyensúlyozatlanságot mutat. Így például a társulás áruk szabad mozgása tekintetében való fejlesztése nagyon előrehaladt a vámunió zárószakasza végrehajtásának rendelkezéseit megállapító (1. cikk) 1/95. sz. határozattal(51). A szolgáltatásnyújtás szabadsága területén viszont nem értek el lényeges előrelépést.
67. A társulási megállapodás e célja és szerkezete különbözik a Közösség, illetve az Unió szerződéseinek céljától és szerkezetétől. Ahogyan azt az ítélkezési gyakorlat ismételten megállapította, az utóbbiak célja többek között egy belső piac létrehozása, azaz a nemzeti piacok egységes piaccá olvasztása azáltal, hogy eltörlik a tagállamok között az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása előtti akadályokat.(52) Valódi belső piac azonban csak akkor jöhet létre, ha a gazdasági tevékenységen túlmenően is elismerik, és védelemben részesítik a polgárokat. Ennek keretében különleges jelentősége van az uniós polgárság fejlődésének, és az ahhoz kapcsolódó szabad mozgásnak.(53) Az uniós polgár uniós jog középpontjába való állítása ez utóbbinak a – jóval a gazdasági szempontokon túlmutató – célkitűzéseit bizonyítja.
68. Így azt kell eldönteni, hogy az EUMSZ 56. cikk szerinti szolgáltatásnyújtás szabadságának a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára való kiterjesztése az Unió szerződései és a megállapodás közös céljainak következménye‑e, vagy az Unió szerződéseinek szélesebb körű célkitűzésein alapul. A fentiekben a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságával kapcsolatban általam kifejtettekből az következik, hogy ez utóbbi az igaz.
69. Az EUMSZ 56. cikknek a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára való kiterjesztése abból a célból következik, hogy pótolják a Szerződések által biztosított szabadságok védelmében fennálló, valamennyi hiányosságot.(54) Ez az uniós polgárok szabad mozgásának megvalósításához vezető első lépés. Ennyiben a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának védelme azon a célon alapul, hogy valódi belső piacot hozzanak létre valamennyi akadály eltörlésével, tehát olyan célokon, amelyek megkülönböztetik az Unió szerződéseit a megállapodástól. A megállapodás szerkezete és a fent bemutatott szabályozási összefüggés az ellen szól, hogy a „standstill” klauzulával minden kifejezett szabályozás nélkül a szabad mozgáshoz hasonló ennyire érzékeny területet messzemenőkig úgy kívántak volna szabályozni, mint ahogyan az a „standstill” klauzula szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára való kiterjesztése esetében fennállna.
70. A Bíróságnak az EUMSZ 56. cikk keretében kialakított, a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságához kapcsolódó ítélkezési gyakorlata tehát a Szerződések célja alapján nem alkalmazható a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésére.
71. A részes felek gyakorlata(55) is e következtetés mellett szól. A Tanács érvelése értelmében a kiegészítő jegyzőkönyv hatálybalépését követően számos tagállam vezette be a török állampolgárok turisztikai célú tartózkodása esetében a vízumkötelezettséget anélkül, hogy akadályt láttak volna a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében. A Németországi Szövetségi Köztársaság nem vitatott előadása értelmében maga Törökország is így járt el Belgium és Hollandia tekintetében.
72. Mindezek alapján azt a választ kell adni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre, hogy a szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága nem tartozik a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerinti szolgáltatásnyújtás szabadságának fogalma alá.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
73. Amennyiben a Bíróság követi az első kérdéssel kapcsolatos javaslatomat, úgy nem kell megválaszolni ezt a kérdést. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdéssel kapcsolatos megállapításaimat arra az esetre teszem, ha a Bíróság más eredményre jut.
74. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy hivatkozhat‑e a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése keretében a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára a rokonát meglátogatni kívánó török állampolgár, akinek eközben lehetősége van szolgáltatások igénybevételére. A német Verwaltungsgericht – anélkül, hogy belement volna az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés problémakörébe – közvetlenül nemleges választ adott erre a kérdésre, és elutasította a felperes keresetét. A felperes igenlő választ adna erre a kérdésre. Valamennyi további résztvevő, amennyiben a kérdéssel kapcsolatban állást foglal, azt javasolja, hogy tagadják meg a hasonló személy esetében a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságára való hivatkozást. A feltételezett úti célnak – a Bizottság szerint az út fő céljának – egy konkrét, a belépéskor meglévő szolgáltatásnak kell lennie. A szolgáltatások igénybevételének puszta lehetősége nem elegendő. Ezen túlmenően részben szükségesnek tartják a szolgáltatás bizonyos gazdasági jelentőségét is, vagy arra hivatkoznak, hogy a szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága csak annyiban lehet érintett, amennyiben nem irányadóak az áruk és a tőke szabad mozgására és a személyek szabad mozgására vonatkozó rendelkezések.
75. A szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága a szolgáltatás címzettjét a szolgáltató országában részesíti védelemben.(56) A szolgáltatásnyújtás fogalma a szolgáltatásnyújtás passzív és aktív szabadsága esetében azonos(57), és azt az EUMSZ 57. cikk szerint kell meghatározni(58). Ennek értelmében szolgáltatás a rendszerint díjazás ellenében nyújtott szolgáltatás, ha nem tartozik az áruk, a tőke és a személyek szabad mozgására vonatkozó rendelkezések hatálya alá. A szolgáltatásnyújtás tág fogalmának megfelelően az ítélkezési gyakorlat alkalmazta a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát olyan különböző ágazatokban, mint a turizmus(59), az orvosi ellátások(60), a magántőkéből finanszírozott képzés(61) és a lízing(62). A szolgáltatásnyújtás szabadságának hatálya tekintetében nem különböztetik meg a jelentős és a jelentéktelen szolgáltatásokat mindaddig, amíg a szolgáltatások olyan valóságos tevékenységet jelentenek, amely nem olyan mértékben jelentéktelen, hogy pusztán kiegészítőnek és járulékosnak tekinthető.(63)
76. Ha a szolgáltatásnyújtásnak ezt a fogalmát alkalmazzuk az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre, akkor azt kell megállapítani, hogy L. E. Demirkan nem szolgáltatásra hivatkozik, hanem megelégszik annak kijelentésével, hogy rokonlátogatás esetén is lehetséges a szolgáltatásnyújtás igénybevétele.
77. Az igénybe vett szolgáltatások valóban a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának védelme alá tartoznak, ha nem olyan mértékben jelentéktelenek, hogy pusztán kiegészítőnek és járulékosnak tekinthetők.(64) Ez attól függetlenül is így van, hogy családlátogatás esetén veszik‑e igénybe azokat, vagy sem. Ha azonban egyáltalán nincs szó szolgáltatásról, vagy annak teljes mértékben kiegészítő szerepe van, akkor mindez nem érinti a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát.
78. Így az utazás célja szükségszerűen a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának védelme alá tartozó és a nem odatartozó határátlépések megkülönböztetésének feltételévé válik. Ha azonban ez szolgáltatások igénybevételével is jellemezhető, akkor belép a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának védelme.(65) E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy családlátogatásra is sor kerül az utazás közben. Ha azonban a szolgáltatás annyira járulékos, hogy egyedül a családlátogatás tűnik releváns célnak, akkor nem alkalmazandó a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának védelme. Ennek vizsgálata adott esetben a nemzeti bíróság feladata.
79. A célzatosságra irányuló feltételből következően ahhoz, hogy igénybe vehető legyen a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának védelme, nem elegendő a közelebbről meg nem határozott szolgáltatások esetleges igénybevételére való hivatkozás.
V – Végkövetkeztetések
80. A fentebb elmondottak alapján azt indítványozom, hogy a Bíróság az alábbiak értelmében válaszoljon az Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg által előterjesztett kérdésekre:
A szolgáltatásnyújtás passzív szabadsága nem tartozik a szolgáltatásnyújtás szabadságának az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodás 1970. november 23‑i kiegészítő jegyzőkönyve 41. cikkének (1) bekezdése értelmében vett fogalma alá.
81. Másodlagosan, abban az esetben, ha a Bíróság úgy véli, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerinti szolgáltatásnyújtás szabadsága magában foglalja a szolgáltatásnyújtás passzív szabadságát:
A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerinti szolgáltatásnyújtás passzív szabadságának a társulási megállapodásból eredő védelme nem terjed ki azokra a török állampolgárokra, akik rokonlátogatás érdekében kívánnak három hónapig tartó tartózkodás céljából egy tagállamba belépni, és akik csupán a szolgáltatások tagállami területen való igénybevételének a lehetőségére hivatkoznak.