KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 18. septembril 2014(1)
Kohtuasi C‑396/13
Sähköalojen ammattiliitto ry
versus
Elektrobudowa Spółka Akcyjna
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Satakunnan käräjäoikeus (Soome))
Töötajate liikumisvabadus – Lähetatud töötajad – Töösuhtest tulenevad töötasunõuded – Määrus (EÜ) nr 593/2008 (Rooma I määrus) – Kohaldatav õigus – Artikkel 8 – Individuaalsetele töölepingutele kohaldatav õigus – Artikkel 14 – Töötasunõuete loovutamine ametiühingule – Artikkel 23 – Lepingukohustustega seotud erikollisiooninormid – Direktiiv 96/71/EÜ – Artikkel 3 – Mõiste „töötasu miinimummäärad” – Liikmesriikidele jäetud kaalutlusruum – Teenuste osutamise vabadus – Töötajate sotsiaalne kaitse
Sisukord
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Rooma I määrus
2. Direktiiv 96/71
B. Soome õigus
II. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
III. Analüüs
A. Kontekst
1. Paradoks direktiivis 96/71
2. Kohtupraktikas kasutatud lähenemisviis
B. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõige 1 kui erikollisiooninorm
C. Töötasu miinimummäärad
1. Üldiselt kohaldatavad kollektiivlepingud direktiivi 96/71 kontekstis
2. Mõiste
3. Miinimumpalga osised
a) Töötasu liigitamine ja töötajate määramine palgaastmetele
b) Puhkusetoetus ja võistlevate miinimumide probleem
c) Lisamaksed tööülesannete täitmise eest
i) Kindlasummaline päevaraha
ii) Reisiajahüvitis
4. Majutuse ja toidutalongide arvestamine miinimumpalga arvutamisel
5. Avaliku korraga seotud erand direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 10
IV. Ettepanek
1. Poolas asuv ettevõtja lähetab töötajaid tööle tuumajõujaama ehitusele Soomes. Soomes asjaomases sektoris „üldiselt kohaldatavate” kollektiivlepingute(2) kohaselt on töötajatel teatavad õigused, sealhulgas õigus miinimumtöötasule, mis koosneb mitmest eri osast. Sellest tulenevalt loovutavad töötajad nendest kollektiivlepingutest tulenevad töötasunõuded Soome ametiühingule. Ametiühing aga palub seejärel algatada tööandja vastu menetluse nende õiguste maksmapanemiseks.
2. Tekib kaks probleemi. Esiteks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid selle kohta, millist õigust tuleb töötasunõuete loovutamisele kohaldada. Soome õiguses on loovutamine kolmandale isikule (käesoleval juhul ametiühingule) lubatud – ja kujutab endast selles konkreetses kontekstis lausa tavalist teguviisi –, Poola õigusnormide kohaselt aga keelatud.(3) Teiseks uurib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kuidas tõlgendada direktiivi 96/71 kohaldamisel mõistet „töötasu miinimummäärad”. Selle direktiivi kohaselt peab asukohaliikmesriik tagama tema territooriumile lähetatud töötajatele miinimumtasemel kaitse (muu hulgas seoses töötasuga). Selles suhtes on Euroopa Kohtul nüüd võimalus üle vaadata oma laialdane senine praktika selles valdkonnas ja kehtestada, niivõrd kui see on võimalik, mõiste „töötasu miinimummäär” positiivne määratlus töötajate lähetamise kontekstis.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Rooma I määrus(4)
3. Rooma I määrus reguleerib seda, millist õigust kohaldatakse lepingulistele võlasuhetele. Käesolevas asjas on iseäranis oluline selle määruse põhjendus 23. See on sõnastatud järgmiselt:
„Kui leping on sõlmitud nõrgema poolega, siis tuleks seda poolt kaitsta rahvusvahelise eraõiguse normidega, mis on tema huvide suhtes soodsamad kui üldnormid.”
4. Määruse artikli 3 lõike 1 kohaselt tuleb lepingule kohaldada lepingupoolte valitud õigust.
5. Määruse artikli 8 lõige 1 sisaldab erinormi selle kohta, millist õigust kohaldatakse individuaalsete töölepingute suhtes. Seal on sätestatud:
„Individuaalne tööleping on reguleeritud õigusega, mille pooled on artikli 3 kohaselt valinud. Selline õiguse valik ei või siiski põhjustada töötaja ilmajätmist kaitsest, mis on talle ette nähtud sätetega, millest ei saa kokkuleppel kõrvale kalduda selle õiguse alusel, mis valiku puudumisel oleks olnud kohaldatav vastavalt käesoleva artikli lõigetele 2, 3 ja 4.”
6. Rooma I määruse artikkel 14 määrab kindlaks, millist õigust kohaldatakse nõudeõiguse üleminekule lepingu alusel. Artikli 14 lõikes 2 on sätestatud:
„Lepingu alusel üle antava nõudeõiguse suhtes kohaldatava õigusega määratakse nõudeõiguse üleantavus, uue võlausaldaja ja võlgniku suhe, tingimused, mille alusel võib võlgnikult nõuda lepingu alusel üle antud nõuete täitmist, ning see, kas võlgniku kohustusi peetakse täidetuks.”
7. Määruse artiklis 23 on sätestatud:
„Käesolev määrus […] ei piira selliste ühenduse õigusnormide kohaldamist, milles on sätestatud konkreetses valdkonnas lepinguliste võlasuhetega seotud rahvusvahelise eraõiguse normid.”
2. Direktiiv 96/71
8. Direktiivis 96/71 on sätestatud õigusnormid, mis reguleerivad töötajate lähetamist teistesse liikmesriikidesse. Direktiivi 96/71 põhjenduse 5 kohaselt on selle direktiivi eesmärk ühitada riikidevahelise teenuste osutamise edendamine vajadusega ausate konkurentsitingimuste ning meetmete järele, mis tagavad töötajate õigustest kinnipidamise.
9. Direktiivi 96/71 põhjendustest 6 ja 13 ilmneb ka, et selle eesmärk on kooskõlastada liikmesriikide õigusakte, mida kohaldatakse riikidevahelisele teenuste osutamisele. Selleks on sätestatud eeldatava töösuhte tingimused, muu hulgas peamised kohustuslikud miinimumkaitse reeglid, mida peavad järgima asukohaliikmesriigi tööandjad, kes lähetavad töötajaid ajutisele tööle liikmesriiki, kus teenuseid osutatakse.
10. Kohaldatava õiguse küsimuse kohta on põhjenduses 11 märgitud, et Rooma konventsioon ei mõjuta nende liidu õigusnormide kohaldamist, millega on konkreetses valdkonnas ette nähtud kollisiooninormid seoses lepinguliste kohustustega.
11. Artiklis 3 on käesolevas asjas olulises osas sätestatud:
„1. Liikmesriigid tagavad olenemata töösuhte suhtes kohaldatavatest õigusaktidest, et [töötajaid lähetavad] ettevõtjad kindlustavad oma territooriumile lähetatud töötajatele töötingimused, mille liikmesriik, milles töö tehakse, on sätestanud:
– õigusnormidega ja/või
– lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega või vahekohtu otsustega, niivõrd kuivõrd need käsitlevad lisas nimetatud toiminguid, järgmistes küsimustes:
[…]
b) tasulise põhipuhkuse minimaalne pikkus;
c) töötasu miinimummäärad, kaasa arvatud ületunnitöötasud; seda punkti ei kohaldata täiendavate kutsealaste vanaduspensioniskeemide suhtes;
[…]
Käesoleva direktiivi kohaldamisel määratletakse lõike 1 punktis c nimetatud töötasu miinimummäärade mõiste vastavalt selle liikmesriigi siseriiklikele õigusaktidele ja/või tavadele, mille territooriumile töötaja lähetatakse.
[…]
7. Lõiked 1–6 ei piira töötajate jaoks soodsamate töötingimuste kohaldamist.
Lähetusega seotud toetused loetakse palga alammäära hulka, välja arvatud juhul, kui need makstakse välja hüvitisena lähetusest tulenevate kulude, näiteks reisi‑, majutus‑ ja söögikulude katteks.
8. Mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud või vahekohtu otsused” hõlmab kollektiivlepinguid ja vahekohtu otsuseid, mida peavad täitma kõik ettevõtjad, kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus.
[…]
10. Käesolev direktiiv ei takista liikmesriike kooskõlas asutamislepingu ja võrdse kohtlemise põhimõttega kohaldamast oma riigi ja muude riikide ettevõtjate suhtes:
– töötingimusi muudes kui lõike 1 esimeses lõigus nimetatud küsimustes, kui tegemist on avaliku korra sätetega,
– töötingimusi, mis on ette nähtud kollektiivlepingute või vahekohtu otsustega lõike 8 tähenduses ning on seotud muude kui lisas loetletud toimingutega.”
12. Direktiivi lisas on loetletud artikli 3 lõike 1 teises taandes nimetatud toimingud. Nende toimingute hulka kuuluvad kõik hoonete ehitamise, remondi, hooldamise, ümberehitamise või lammutamisega seotud ehitustööd, nagu lisas on täpsemalt määratud.
B. Soome õigus
13. Töölepinguseadus(5) sisaldab sätteid, mis käsitlevad tööandja ja töötaja vahel sõlmitud töölepinguid. Selle seaduse 1. peatüki §‑s 7 on ette nähtud võimalus loovutada töölepingust tulenevaid nõudeid ilma teise lepingupoole nõusolekuta kolmandale isikule, kui sellest lepingust tuleneva nõude täitmise tähtaeg on saabunud.
14. Töölepinguseaduse 2. peatüki §‑s 7 on sätestatud õigusnormid seoses kollektiivlepingute üldise kohaldatavusega. Seal on ette nähtud:
„Tööandja peab kinni pidama vähemalt riigisisese, asjaomases valdkonnas esinduslikuks peetava kollektiivlepingu (üldiselt kohaldatav kollektiivleping) tingimustest nende töösuhte tingimuste ja tööolude kohta, mis puudutavad töötaja tehtavat või sellega kõige lähemalt võrreldavat tööd. […]”.
15. Lähetatud töötajate seadust(6) kohaldatakse selle seaduse § 1 kohaselt töö suhtes, mida teeb Soome lähetatud töötaja töölepinguseaduse 1. peatüki § 1 tähenduses töölepingu alusel.
16. Lähetatud töötajate seaduse § 2 reguleerib lähetatud töötajate suhtes kohaldatavaid töösuhte tingimusi. Seal on sätestatud, et olenemata sellest, milline õigus töösuhet reguleerib, tuleb kohaldada teatavaid Soome õigusnorme, niivõrd kui need on töötajale soodsamad kui õigusnormid, mis oleksid muidu kohaldatavad. Nende hulka kuuluvad töölepinguseaduse 2. peatüki § 7 tähenduses üldiselt kohaldatavate kollektiivlepingute tingimused tasustatud põhipuhkuse, tööaja ja tööohutuse kohta.
17. Lähetatud töötajate seaduse § 2 kohaselt tuleb lähetatud töötajatele maksta töötasu miinimummäära alusel, mis on samaväärne töölepinguseaduse 2. peatüki § 7 tähenduses kollektiivlepingus ette nähtud töötasuga.
II. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
18. Käesolev kohtuasi on tekkinud vaidlusest Soome ametiühingu Sähköalojen ammattiliitto ry (edaspidi „ametiühing”) ja Poola ettevõtja Elektrobudowa Spółka Akcyjna (edaspidi „Elektrobudowa”) vahel. Vaidluse all on 186 Poola töötaja töötasunõuded; nimetatud töötajad sõlmisid Poolas Elektrobudowaga töölepingud ja seejärel lähetati nad tööle Soome Olkiluoto tuumajõujaama ehitusele. Tööde järelevalvet tegi Elektrobudowa registreeritud filiaal asukohaga Soomes Eurajokis.
19. Asjaomased töötajad on igaüks oma töötasunõude loovutanud ametiühingule. Töötajad kuuluvad ametiühingusse, mis on võtnud enda peale palkade sissenõudmise eelotsusetaotluse esitanud kohtus. Sisuliselt väidab ametiühing, et Elektrobudowa ei maksnud töötajatele tasu kooskõlas elektrisektoris ja elektripaigaldustöödele ehitustehnoloogia sektoris kohaldatavate kollektiivlepingutega (edaspidi „kohaldatavad kollektiivlepingud”).(7) Pooled on nõus, et need kronoloogiliselt teineteisele järgnenud kollektiivlepingud on tunnistatud üldiselt kohaldatavaks vastavalt direktiivi 96/71 artikli 3 lõikele 8 ning kuuluvad direktiivi lisa kohaselt ka selle direktiivi kohaldamisalasse.(8)
20. Konkreetsemalt väidab ametiühing, et Elektrobudowa ei pidanud kinni töötajate minimaalsetest õigustest, mis on kollektiivlepingutega ette nähtud. Nendes kollektiivlepingutes on eri reeglid tunnitöö ja tükitöö suhtes. Ametiühingu väitel ei täitnud Elektrobudowa nendest lepingutest tulenevaid kohustusi pakkuda oma töötajatele sissetulekute taseme tõstmiseks tükitööd. Kuna pakutud töö pidanuks olema tükitöö, tuleb maksta erilist tagatud tükitöötasu. Peale selle ei jaotatud töötajaid kollektiivlepingu kohaselt ükshaaval palgaastmetele. Sellele lisaks väidab ametiühing, et asjaomastel töötajatel on õigus saada puhkusetoetust, kindlasummalist päevaraha ja reisiajahüvitist, nagu kollektiivlepingutes on ette nähtud.
21. Elektrobudowa omalt poolt väidab, et see vaidlus on lähetatud töötajate ja ettevõtja vaheline asi. Tema väitel on põhjus selles, et nõuet ei saa kolmandale isikule loovutada Poola tööseadustiku kohaselt, mis ei luba töötajal töösuhtest tulenevast töötasu nõudeõigusest loobuda ega seda kolmandale isikule loovutada. Kuna Elektrobudowa sõnul kohaldatakse individuaalsetele töölepingutele ja töösuhetele ning nendest tulenevatele õigustele Poola õigust, ei saa neid nõudeid õiguspäraselt ametiühingule loovutada. Tehtud töö eest kohasel tasemel tasu maksmise kohta märgib Elektrobudowa, et need töötasunõuded on vastuolus direktiiviga 96/71 ja/või ELTL artikliga 56.
22. Vastuseks Elektrobudowa märkustele nõuete üleantavuse kohta märgib ametiühing, et nõuete loovutamine on õiguspärane, kuna need nõuded põhinevad Soomes tehtud tööl ja asjaomased töötajad on ka eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses hagejana osaleva ametiühingu liikmed. Niisuguse loovutamise keelamine oleks ametiühingu sõnul vastuolus mitme Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta”) sätestatud õigusega.
23. Kaheldes, kuidas on õige liidu õigust tõlgendada, otsustas Satakunnan käräjäoikeus (Satakunta esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas töötajate huvides tegutsev ametiühing võib oma õiguse alusena tugineda vahetult [harta] artiklile 47 teise riigi teenuseosutaja vastu olukorras, kus väidetavalt artikliga 47 vastuolus olev säte (Poola tööseadustiku artikkel 84) on puhtalt siseriiklik?
2. Kas tulenevalt liidu õigusest ja eelkõige [harta] artiklist 47 ning [direktiivi 96/71] artikli 5 teisest lõigust ja artiklist 6 nähtuvast tõhusa õiguskaitse põhimõttest, tõlgendatuna koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 12 tagatud vabadusega kuuluda ametiühingusse, peab siseriiklik kohus töö teostamise riigis selle direktiivi mõttes sissenõutavaks muutunud nõudeid puudutavas kohtumenetluses jätma kohaldamata töötajate päritoluriigi tööõiguse sellise normi, mis välistab töötasunõude loovutamise sissenõude esitamiseks ja seega menetluspooleks olemise õiguse andmise vastuvõtva liikmesriigi ametiühingule, kui vastuvõtva liikmesriigi vastav õigusnorm lubab sissenõutavaks muutunud töötasunõude sissenõude esitamiseks loovutada ja seega annab ametiühingule, kelle liikmeteks kõik nõudeõiguse loovutanud töötajad on, õiguse esitada hagi?
3. Kas Lissaboni lepingu protokolli 30 sätteid tuleb tõlgendada nii, et ka muu kui Poola ja Ühendkuningriigi siseriiklik kohus peab neid arvesse võtma juhul, kui kohtuvaidlus seondub olulises osas Poolaga ja eriti siis, kui töölepingutele kohaldatav õigus on Poola õigus? Teisisõnu, kas nimetatud Poolat ja Ühendkuningriiki puudutav protokoll välistab võimaluse, et Soome kohus otsustab, et Poola seadused ja määrused ning haldustava ja ‑meetmed on vastuolus [hartas] ette nähtud põhiõiguste ja ‑vabadustega ning põhimõtetega?
4. Kas Rooma I määruse artikli 14 lõiget 2 tuleb [harta] artiklit 47 arvestades tõlgendada nii, et esimesena nimetatud säte keelab liikmesriikidel kohaldada liikmesriigi siseriiklikku õigust, milles sisaldub töösuhtest tulenevate nõuete ja õiguste loovutamise keeld?
5. Kas Rooma I määruse artikli 14 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et töölepingust tuleneva nõude loovutamisele kohaldatav õigus on see õigus, mida kõnealusele töölepingule kohaldatakse Rooma I määruse alusel, sõltumata sellest, kas konkreetse nõude sisu mõjutavad ka muu õiguse normid?
6. Kas direktiivi 96/71 artiklit 3 koostoimes ELTL artiklitega 56 ja 57 tuleb tõlgendada nii, et töötasu miinimummäära mõiste hõlmab palgaklassifikatsioonile vastava põhitunnitöötasu, tagatud tükitöötasu, puhkusetoetuse, kindlasummalise päevaraha ja iga päeva eest makstava reisiajahüvitise, nii nagu need töötingimused on määratletud direktiivi lisa kohaldamisalasse kuuluvas üldiselt kohaldatavas kollektiivlepingus?
6.1. Kas ELTL artikleid 56 ja [57] ja/või [direktiivi 96/71] artiklit 3 tuleb tõlgendada nii, et need takistavad vastuvõtvat liikmesriiki kehtestamast siseriiklikus õiguses (üldiselt kohaldatav kollektiivleping) teise liikmesriigi teenuseosutajale kohustust maksta reisiajahüvitist ja päevaraha oma territooriumile lähetatud töötajatele, kui võtta arvesse asjaolu, et kõnealuse siseriikliku õiguse kohaselt loetakse kõiki lähetatud töötajaid tööreisil olevaks kogu lähetuse vältel, mis annab töötajale õiguse saada reisiajahüvitist ja päevaraha?
6.2. Kas ELTL artikleid 56 ja 57 ja/või [direktiivi 96/71] artiklit 3 tuleb tõlgendada nii, et need ei võimalda siseriiklikul kohtul keelduda tunnustamast teise liikmesriigi ettevõtja poolt oma asukohaliikmesriigis välja töötatud ja kasutatavat töötasuklassifikaatorit, kui selline olemas on?
6.3. Kas ELTL artikleid 56 ja 57 ja/või [direktiivi 96/71] artiklit 3 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad teise liikmesriigi tööandjal õiguspäraselt ja vastuvõtva liikmesriigi kohtu jaoks siduvalt otsustada töötaja palgaastme määramise olukorras, kus vastuvõtvas liikmesriigis üldiselt kohaldatav kollektiivleping nõuab teistsuguse lõpptulemuse tagavat palgaastme määramist, või on vastuvõtval liikmesriigil, kuhu teise liikmesriigi teenuseosutaja töötajad on lähetatud, õigus kehtestada teenuseosutajale kohustuslikke nõudeid töötajate palgaastme määramise kriteeriumide osas?
6.4. Kas direktiivi 96/71 artiklit 3 koostoimes ELTL artiklitega 56 ja 57 tõlgendades tuleb küsimuses 6 mainitud kollektiivlepingu alusel nõutavat tööandja kulul majutamist ja teise liikmesriigi teenuseosutaja poolt töölepingu alusel antavaid toidutalonge pidada lähetusega seotud kulude hüvitiseks või direktiivi artikli 3 lõikes 1 oleva töötasu miinimummäära mõiste osaks?
6.5. Kas [direktiivi 96/71] artiklit 3 koostoimes ELTL artiklitega 56 ja 57 saab tõlgendada nii, et tükitöötasu, reisiajahüvitise ja päevarahaga seotud küsimuste tõlgendamise raames tuleb vastuvõtvas liikmesriigis üldiselt kohaldatavat kollektiivlepingut pidada õigustatuks avaliku korra nõuetest tulenevalt?”
24. Oma seisukohad on käesolevas menetluses kirjalikult esitanud ametiühing ja Elektrobudowa, samuti Soome, Belgia, Taani, Saksamaa, Austria, Poola, Rootsi ja Norra valitsus ning komisjon. Suuliselt esitasid oma seisukohad 11. juunil 2013 peetud kohtuistungil ametiühing ja Elektrobudowa, samuti Soome, Saksamaa, Poola ja Norra valitsus ning komisjon.
III. Analüüs
A. Kontekst
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on saatnud Euroopa Kohtule arvukalt küsimusi. Nagu juba eespool selgitatud, oleneb põhikohtuasjas tekkinud probleemide kompleksi lahendamine siiski kahest – omavahel tihedalt seotud – küsimusest. Nende küsimuste käsitlemist alustan mõne sissejuhatava märkusega, kirjeldades direktiivi 96/71 põhjustikku ja eesmärke. Sellega seoses annan põgusa ülevaate kohtupraktika sellekohasest arengust. Käesolevas kohtuasjas tekkinud kahe küsimuse suhtes käsitlen kõigepealt töötasunõuete loovutamisele kohaldatava õiguse küsimust. Seejärel uurin mõistet „töötasu miinimummäärad”. Seda analüüsi arvestades püüan anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule kasulikke juhiseid selle kohta, kuidas käsitleda põhikohtuasjas vaidluse all olevaid töötasu aspekte.
1. Paradoks direktiivis 96/71
26. On laialt teada, et sellised kohtuasjad nagu Laval un Partneri,(9) Rüffert(10) ja komisjon vs. Luksemburg(11) on õhutanud hoogsat õigusteaduslikku arutelu, mis käsitleb eeskätt teenuste osutamise vabaduse tagajärgi töötajate õigustele (ja ametiühingute õigustele neid õigusi kaitsta) piiriülestes olukordades. Käesolev kohtuasi näitab eespool nimetatud kohtuasjade sarja jätkates taas kord, et teenuste osutamine üle riigipiiride jääb vaidlusküllaseks küsimuseks. See puudutab tõepoolest hulka raskusi eelkõige seoses sellega, millises olukorras on lähetatud töötajad,(12) kes töötavad muus liikmesriigis kui see, kus nad tööle võeti.
27. Kuidas siis määrata kindlaks asjakohased standardid nende töötajate kaitseks? Direktiiv 96/71 on (vähemalt mõningal määral) ette nähtud neid raskusi lahendama ja andma vastuseid selle kohta, millal kohaldada vastuvõtva liikmesriigi standardeid. Selles suhtes tuleneb direktiivi põhjendustest, et direktiivi eesmärk on – näidates, milliseid vastuvõtva liikmesriigi õigusnorme peavad välismaised ettevõtjad lähetatud töötajatele kohaldama – kooskõlastada ühelt poolt eesmärk edendada piiriülest teenuste osutamist teiselt poolt „ausa konkurentsiga”. Selles kontekstis püütakse direktiiviga tagada, et liikmesriigid võtavad kohased meetmed asjaomastele töötajatele miinimumtasemel kaitse kindlustamiseks.
28. Teisel tasandil saab aga täheldada pingeid direktiivi avalikult väljendatud eesmärkide vahel. Liikumisvabaduse kõrval ainestab direktiiv ka liikmesriikide soovi kaitsta oma riigisisest tööturgu.(13) Reeglite kehtestamiseks seoses töötajate lähetamisega ühest liikmesriigist teise andis kahtlemata hoogu tööjõukulude erinevus eri liikmesriikide vahel.(14)
29. Enne direktiivi jõustumist tuvastati seda, millist õigust kohaldada lähetatud töötajatele, kes osutavad teenuseid muus liikmesriigis kui see, kus nende tööandja tavaliselt tegutseb, mahuka Euroopa Kohtu praktika põhjal.(15) Siinjuures on iseäranis oluline, et kohtuasjades Rush Portuguesa(16) ja Vander Elst(17) andis Euroopa Kohus vastuvõtvale liikmesriigile avara kaalutlusruumi selle liikmesriigi enda tööõiguse normide kohaldamiseks lähetatud töötajate suhtes, tingimusel et peetakse kinni asjakohastest aluslepingu sätetest, mis käsitlevad teenuste osutamise vabadust.(18) See andis liikmesriikidele teatavas ulatuses carte blanche’i kohaldada lähetatud töötajatele kõiki oma siseriiklikke tööõiguse norme. Selle loogika alusel oli välismaistel ettevõtjatel vabadus pakkuda vastuvõtvas liikmesriigis teenuseid, kui nad tegutsesid kooskõlas vastuvõtva riigi tööõigusega.
30. Selle taustal väljendub direktiiv 96/71 mõneti paradoksaalselt. See näib põhinevat komisjoni vastusel kohtupraktikale, olles aga järgnenud seadusandliku menetluse käigus oluliselt mahendatud.(19) See näib kujutavat endast kompromissi võõrtöötajaid välismaale saatvate ja neid vastu võtvate liikmesriikide võistlevate huvide vahel. Kuigi aluslepingu sätted, mille alusel direktiiv kehtestati (nimelt EÜ artikli 57 lõige 2 ja artikkel 66), asetavad selgelt rõhu piiriülese teenuste osutamise edendamisele, on lõpptulemuseks direktiiv, mis – vähemasti pealtnäha – kallutab vaekausi siseriiklike tööhõivesüsteemide kaitse kasuks.
31. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1 on tõepoolest väljendatud aspekte, millel on eriline tähtsus lähetatud töötajatele miinimumtasemel kaitse tagamisel. Need aspektid, mida võib kirjeldada kui põhilisi kohustuslikke miinimumkaitse reegleid, hõlmavad tööaega, tasustatud põhipuhkust ja miinimumtöötasu. Nende põhireeglite lähtepunktiks on direktiivis see, et lähetatud töötajate suhtes tuleb kohaldada vastuvõtva liikmesriigi õigusakte. Oma töötajaid lähetavad ettevõtjad peavad niisiis kohaldama selle riigi õigusakte, kus lepingut täidetakse, välja arvatud juhul, kui koduriigi õigusnormid on töötaja jaoks soodsamad.(20)
32. Põhiliselt aga, kuigi direktiivi 96/71 algne eesmärk võis olla või mitte olla piirangute kehtestamine, mitte teenuste osutamise vabaduse kinnitamine – või tõenäolisemalt nende eesmärkide omavahel ühitamatu kombinatsioon –, näib Euroopa Kohus olevat sellele järgnenud kohtupraktikas nihutanud oma peatähelepanu siseriikliku tööturu kaitselt teenuste osutamise vabadusele.
2. Kohtupraktikas kasutatud lähenemisviis
33. Eespool kirjeldatud paradigmamuutus kerkib selgelt esile kohtuotsusest Laval arenevas praktikas.(21) Eesmärgiga edendada teenuste osutamise vabadust kaasnes loogiliselt erilise rõhu asetamine vajadusele tagada lähetatud töötajatele teatavad miinimumõigused, et hoida ära sotsiaalset dumpingut.(22) Need miinimumõigused on väidetavalt ette nähtud tagama lähetatud töötajatele piisaval tasemel sotsiaalne kaitse nende lähetuse ajal. Selles suhtes annavad selgelt kehtestatud miinimumpalgad töötajatele nende lähetuse kestel piisavad elatusvahendid vastuvõtvas liikmesriigis.(23)
34. Samamoodi piirab Euroopa Kohtu valitud lähenemisviis oluliselt liikmesriikide vabadust kehtestada lähetatud töötajate suhtes nõutavast miinimumist kõrgemal tasemel standardeid.(24) Kuigi liidu seadusandja tahe ei olnud kohustada liikmesriike miinimumpalku kehtestama, kui asjaomase liikmesriigi õigusaktides ei ole seda ette ei nähtud,(25) näib, et kohtuotsus Laval on oluliselt piiranud liikmesriikide võimalusi rakendada palkade määramise suhtes jätkuvalt omaenda lähenemisviise.(26)
35. Direktiivi 96/71 sätete tõlgendamisel on oluline seda kohtupraktika arengut meeles pidada.
36. Raskus seisneb siin selles, et direktiiv 96/71 ei ühtlusta sõnaselgelt nende kohustuslike reeglite sisu.(27) Vastupidi, liikmesriigid on selles valdkonnas rakendanud silmatorkavalt erinevaid lähenemisviise.(28) Kohtupraktikas on välja kujunenud, et nende reeglite sisu on liikmesriikide määratleda, tingimusel et nad teevad seda kooskõlas liidu õigusega.(29)
37. Selle nurga alt ei ole käesoleval juhul seoses mõiste „töötasu miinimummäärad” tähendusega tekkivad probleemid täiesti uudsed. Euroopa Kohus on juba andnud suuniseid selle kohta, mida ei tohi töötasu miinimummäärade hulka arvata. Selles kohtupraktikas on käsitletud niisuguseid küsimusi nagu meetod selle kindlakstegemiseks, kas lähetatud töötajad on või ei ole tegelikult saanud vastuvõtvas liikmesriigis miinimumpalgaga võrdset palka;(30) kas teatavas sektoris makstavate töötasude statistilist keskmist võib lugeda miinimumpalgaks või mitte;(31) ja millised töötasu osad tuleb miinimumtöötasu mõistest välja arvata.(32)
38. Selles kohtupraktikas aga ei ole ette nähtud ühtki selget vastust küsimusele, mida mõiste „töötasu miinimummäärad” tegelikult tähendab. Muu hulgas on Euroopa Kohus märkinud, et kuigi liikmesriikidel on jätkuvalt vabadus sisustada mõiste „töötasu miinimummäärad” direktiivi 96/71 tähenduses, ei saa miinimumtöötasuks lugeda töötasu osi, „mis [muudavad] ühelt poolt töötaja tehtud töö ja teiselt poolt selle eest talle makstava tasu vahekorda”.(33) Nagu püüan käesoleva ettepaneku punktis 70 ja järgnevates punktides selgitada, ei usu ma, et sellest märkusest on abi mõiste „töötasu miinimummäärad” mõtestatud tõlgendamisel.
39. Niisiis palutakse Euroopa Kohtul käesolevas asjas tasakaalustada nende ettevõtjate huvid, kes soovivad kasutada konkurentsieelist, mille võib anda töötajate lähetamine ühest liikmesriigist teise, asjaomaste töötajate huvidega. Enne selle küsimuse lahendamist aga on vaja käsitleda eelotsusetaotluse esitanud kohtu muresid seoses vastuvõtvas liikmesriigis üldiselt kohaldatavatest kollektiivlepingutest tulenevate töötasunõuete üleantavusega.
B. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõige 1 kui erikollisiooninorm
40. Vastused küsimustele 1−5 olenevad sisuliselt selle kindlaksmääramisest, millist õigust kohaldades tuleb tuvastada, kas lähetatud töötaja võib oma tööandja vastu esitatava töötasunõude vastuvõtva liikmesriigi ametiühingule loovutada. Sellele küsimusele vastamiseks tuleb tõlgendada Rooma I määruse sätteid koostoimes direktiivi 96/71 omadega.
41. Otsustamaks, milline õigus reguleerib teatava nõude üleantavust, tuleb kõigepealt kindlaks teha seda (mööndavasti vaidlustatud) nõuet ennast reguleeriv õigus. See on selgelt ette nähtud Rooma I määruse artikli 14 lõikes 2, kus on sätestatud, et „[l]epingu alusel üle antava nõudeõiguse suhtes kohaldatava õigusega määratakse nõudeõiguse üleantavus”. Arvestades, et nõudeõiguse üleantavuse küsimus oleneb loogiliselt selle nõude olemasolust, on tõepoolest vaja kindlaks teha, millist õigust vaidlusaluste nõuete suhtes kohaldatakse.
42. Kõigepealt tuleb meenutada, et peamine reegel seoses lepingulistele võlasuhetele kohaldatava õigusega on väljendatud Rooma I määruse artikli 3 lõikes 1. Selle kohaselt on vaja niivõrd kui võimalik austada lepingupoolte tahet. Ideed, et lepingupooltel on vabadus valida, millist õigust kohaldatakse, on mainitud ka Rooma I määruse artikli 8 lõikes 1, kus on sätestatud peamine reegel seoses töölepingutega. Sellepärast peab kõnealust lepingut kooskõlas artikli 3 lõikes 1 sätestatud põhimõttega reguleerima lepingupoolte valitud õigus.(34)
43. Käesolevas asjas ilmneb kohtutoimikust, et töölepingud sõlminud pooled on sõnaselgelt valinud asjaomaste töötajate töösuhete tingimusi reguleerima Poola õiguse (ehkki tööleping viitab ebamääraselt, et Soome tööõiguse norme arvestatakse „samuti”). Lõplikus analüüsis ei ole siiski tarvis tuvastada, milline õigus reguleerib käesoleva kohtuasja ajendanud individuaalseid töölepinguid.
44. Oluline on hoopis meeles pidada, et ametiühing on rajanud oma nõuded õigustele, mis tulenevad mitmest tingimusest asjakohastes kollektiivlepingutes, mis on tunnistatud vastuvõtvas liikmesriigis (s.o Soomes) üldiselt kohaldatavaks. Need tingimused puudutavad töötajatele asjaomastes tööhõivesektorites tagatavaid miinimumõigusi. Käesoleva kohtuasja põhjustanud probleemid tulenevad just sellest, et asjassepuutuvates kollektiivlepingutes on töötajatele ette nähtud õigused, mis ei vasta töötajatele näiteks Poola õiguses ette nähtud õigustele.
45. Selles küsimuses väidavad nii Poola valitsus kui ka Elektrobudowa, et töölepingust tulenevaid nõudeid ei saa üldisest lepingust „lahutada”. Mis tahes muu järeldus suurendaks nende sõnul ebakindlust seoses töösuhtest tulenevatele nõuetele kohaldatava õigusega. Seetõttu reguleerib individuaalsele töölepingule kohaldatav õigus nende väitel kõiki sellest suhtest tulenevaid nõudeid. Nende arvates on vastavalt poolte sõnaselgele tahteavaldusele kohaldatav Poola õigus. Sellest tulenevalt tuleb ametiühingu nõuete läbivaatamisel lähtuda kohaldatavatest Poola õigusaktidest.
46. Selline arutluskäik ei veena mind.
47. Ühest küljest ei näe ma põhjust, mis välistaks võimaluse, et ühest ja samast lepingust tulenevatele õigustele ja kohustusele kohaldatakse ühtaegu kahte (või enamat) õigust. Selline asjade käik on ka selgelt ette nähtud – ja aktsepteeritud – Rooma I määruse artikli 8 lõikes 1, mis lubab kohaldada ühele töölepingule ühtaegu mitut õigust.(35)
48. Teisest küljest, nagu Austria valitsus märgib, on käesolevas asjas määrav tegelikult see, milliseid kollisiooninorme tuleb kohaldada: kas Rooma I määruses sisalduvaid või vahest konkreetsemaid kollisiooninorme mingis muus liidu õigusaktis vastavalt Rooma I määruse artiklile 23?
49. Siinkohal tuleb märkida, et Rooma I määruse põhjendusest 23 nähtuvalt ei ole selles määruses jäetud unarusse vajadust kaitsta lepingupooli, keda peetakse käsitletavates lepingusuhetes nõrgemaks pooleks. Selliste lepingupoolte kaitseks tuleb eelistada kollisiooninorme, mis on selliste lepingupoolte huvide seisukohast soodsamad, mitte üldnorme.
50. Tuleb meenutada, et Rooma I määruse artikkel 23 sisaldab selles määruses sätestatud kollisiooninormide kohaldatavuse suhtes kehtestatud erandit. Teisisõnu, kui liidu õigusnormides on sätestatud teatavas konkreetses valdkonnas lepinguliste võlasuhetega seotud kollisiooninormid, tuleb eelistada neid norme.
51. Olen kindlal arusaamal, et direktiivi 96/71 artikli 3 lõige 1 – ja seda sätet rakendavad siseriiklikud meetmed – kujutavad endast niisugust normi selle sättega reguleeritavates küsimustes. Siinjuures väärib iseäranis märkimist, et artikli 3 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et olenemata sellest, millist õigust töösuhtele kohaldatakse, austaksid ettevõtjad põhilisi kohustuslikke reegleid, millele on selles sättes viidatud (sealhulgas töötasu miinimummäärasid). Nii on selles sättes ette nähtud, nagu Euroopa Kohus on varem märkinud, „kaitstuse tase, mis peab olema tagatud” vastuvõtvas liikmesriigis.(36) Selles suhtes, seoses direktiivis näidatud kohustuslike reeglitega on Rooma I määruse artikli 3 lõikest 1 tulenev kollisiooninorm ülimuslik kõikide teiste samas määruses ette nähtud (üldisemate) normide suhtes.
52. Selles suhtes lähtub direktiiv 96/71 sellest, et töötasu miinimummääradega seotud küsimusi (lisaks artikli 3 lõikes 1 loetletud kuuele muule küsimusele) reguleerivad vastuvõtva liikmesriigi õigusaktid (välja arvatud juhul, kui koduriik pakub ulatuslikumat kaitset).(37) Direktiivi 96/71 põhjendusest 13 nähtub, et direktiivi eesmärk on kooskõlastada liikmesriikide seadusi eesmärgiga sätestada põhilised kohustuslikud miinimumkaitse reeglid, mida peavad vastuvõtvas liikmesriigis täitma tööandjaid, kes sinna töötajaid lähetavad. Põhilised kohustuslikud reeglid on sätestatud direktiivi artikli 3 lõikes 1.
53. On tõsi, et direktiivis vastu võetud lahendus võib vastanduda poolte vabale valikule, mis puudutab kohaldatavat õigust. Nii on see eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas asjas. Selles mõttes on see vastuolus ka Rooma I määruse artikli 8 lõikes 1 sätestatud üldreegliga töölepingute suhtes kohaldatava õiguse valiku kohta. Samuti ei vasta see teistele artiklis 8 loetletud eeldustele. Ometi on selline olukord selgelt aktsepteeritud: see on mitte ainult tunnustatud sama määruse artiklis 23 ja kinnitatud direktiivi 96/71 põhjenduses 11, vaid on ka kooskõlas määruse põhjenduses 23 mainitud eesmärgiga eelistada neid kollisiooninorme, mis on nõrgema lepingupoole jaoks soodsamad.
54. Põhimõtteliselt on töösuhte tingimused, mida vastuvõttev liikmesriik saab kehtestada oma territooriumile töötajaid lähetavale tööandjale, ammendavalt loetletud direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1.(38) Sellest reeglist on ainult üks, nimelt direktiivi artikli 3 lõikes 10 sätestatud erand, mis lubab liikmesriikidel (kooskõlas asjakohaste aluslepingu tingimustega ja võrdse kohtlemise põhimõttega) kehtestada õigusnorme muudes küsimustes peale artikli 3 lõikes 1 viidatute, kui seda peetakse avaliku korraga seotud kaalutlustel vajalikuks. Tulen käesoleva ettepaneku punktis 115 selle erandi juurde tagasi.
55. Seetõttu, niivõrd kui eelotsusetaotluse esitanud kohtus vaidluse all olevad töötasunõuded tulenevad direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c tähenduses töötasu miinimummääradest, millest tuleb kinni pidada, tehakse nende nõuete põhjendatus kindlaks vastavalt selle liikmesriigi õigusele, mis on direktiivi artikli 3 lõike 1 kohaselt kohaldatav.(39) See on selle liikmesriigi õigus, kuhu töötajad on lähetatud.
56. Teisisõnu kuuluvad põhikohtuasjas vaidluse all olevad töötasunõuded direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1 väljenduva erikollisiooninormi kohaldamisalasse. Seda eriti arvestades, et nimetatud säte viitab selle liikmesriigi õigusele, kuhu töötajad lähetatakse. Rooma I määruse artikli 14 lõikest 2 tulenevalt on nende nõuete üleantavus igal juhul samuti reguleeritud selle riigi õigusega.
57. Eespool kirjeldatut arvestades olen seisukohal, et Rooma I määruse artikli 14 lõiget 2 koostoimes direktiivi 96/71 artikli 3 lõikega 1 on õige tõlgendada nii, et küsimuse, kas lähetatud töötaja võib loovutada oma tööandja vastu esitatava töötasunõude vastuvõtvas liikmesriigis tegutsevale ametiühingule, määrab kindlaks nendele töötasunõuetele kohaldatav õigus. Niivõrd, kui need nõuded tulenevad direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1 viidatud tingimustest, tuleb mitte üksnes nendele nõuetele, vaid ka nende üleantavusele kohaldada selle liikmesriigi õigust, kuhu töötajad on lähetatud.
58. Lõpuks soovin küsimuste 1−4 osas märkida, et need on asjakohased üksnes juhul, kui käesoleva juhtumi asjaoludel otsustatakse, et töötasunõuete üleantavust reguleerib Poola õigus. Arvestades oma kindlat veendumust, et töötasunõuete üleantavust reguleerib Soome õigus, ei käsitle ma neid nõudeid käesolevas ettepanekus. See selgitatud, asun nüüd miinimumpalga mõiste juurde.
C. Töötasu miinimummäärad
59. Lahendus teisele probleemile, mille suhtes eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid palub, oleneb mõistest „töötasu miinimummäärad” direktiivi 96/71 tähenduses, tõlgendatuna ELTL artiklit 56 arvestades. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus on jaotanud kuuenda küsimuse mitmeks allküsimuseks, usun, et neid küsimusi saab käsitleda koos. Sisuliselt palutakse Euroopa Kohtul selgitada, mida kujutavad endast „töötasu miinimummäärad” direktiivi 96/71 tähenduses. Enne selle küsimuse juurde asumist panen kirja mõned üldised tähelepanekud seoses käesoleva juhtumi taga oleva kollektiivlepingute süsteemiga ja direktiivi artikli 3 lõikega 8.
1. Üldiselt kohaldatavad kollektiivlepingud direktiivi 96/71 kontekstis
60. Iseäranis finantskriisi ajal on kollektiivläbirääkimised palga kokkuleppimise moodusena vaidlustesse kalduv teema. Ka direktiiv 96/71 lubab teatavatel tingimustel leppida lähetatud töötajate kaitse miinimumstandardid kokku kollektiivläbirääkimiste teel.
61. Vastuvõtva liikmesriigi siseriiklikus õiguses ja/või tavades ette nähtav miinimumpalk tuleb kindlaks määrata direktiivis 96/71 sätestatud korra kohaselt. Täpsemalt tuleneb artikli 3 lõikest 1, et (direktiivi lisas määratletud) ehitussektori osas võidakse samas sättes osutatud miinimumtingimused ette näha „õigusnormidega ja/või [artikli 3] lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega”.
62. Käesolevas asjas on Elektrobudowa väitnud, et Soome kollektiivlepingute süsteem ei ole läbipaistev, kuna see võimaldab omamaistel ettevõtjatel sõlmida teatavatel tingimustel alternatiivseid kollektiivlepinguid, mis on asjaomases sektoris üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingu suhtes ülimuslikud. Ta on arvamusel, et selle tagajärjel koheldakse välismaiseid ettevõtjaid, kes soovivad Soomes teenuseid osutada, eristavalt ja seda ei saa õigustada. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 8 on tõepoolest sõnaselgelt sätestatud, et üldiselt kohaldatavates kollektiivlepingutes ette nähtud miinimumstandarditest peavad kinni pidama kõik ettevõtjad, kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus.
63. Tõsi küll, eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole seda küsimust konkreetselt üles tõstnud ega palunud Euroopa Kohtult selle kohta suuniseid. Ka vaidluspooled ei ole seda küsimust üksikasjalikult käsitlenud. Märgiksin siiski, et niisugune süsteem nagu Soome oma, kus (omamaised) ettevõtjad võivad üldiselt kohaldatava kollektiivlepingu kohaldatavusest „kõrvale hoiduda” nii, et sõlmivad teise – võimalik, et konkreetsema ja mõnel juhul koguni töötajatele vähem soodsa – kollektiivlepingu,(40) ei näi olevat hargmaise teenuste osutamise perspektiivist täiesti probleemitu.
64. Õieti näib mulle kahtlane, kas selline süsteem on täielikus kooskõlas Euroopa Kohtu otsusega Portugaia Construções.(41) Nimetatud kohtuotsuses on ette nähtud, et kui teises liikmesriigis asuv tööandja ei saa erinevalt vastuvõtvas liikmesriigis asuvast tööandjast vältida asjaomast majandussektorit reguleerivast kollektiivlepingust tulenevaid kohustusi, kujutab see endast ebavõrdset kohtlemist vastuolus tollase EÜ artikliga 49. Nimetatud asjas sai omamaine tööandja maksta üldiselt kohaldatavas kollektiivlepingus ette nähtud miinimumpalgast väiksemat palka, sõlmides teise, ühe ettevõtja suhtes kehtiva kollektiivlepingu, samal ajal kui teises liikmesriigis asuv tööandja seda teha ei saanud. Kahtlemata võib täheldada teatavaid paralleele kirjeldatud olukorra ja selle vahel, mille üle kurdab Elektrobudowa.
65. Olgu sellega, kuidas on, Soome kollektiivlepingute süsteem ei ole käesolevas kohtuasjas otseselt vaidluse all. Seetõttu uurin nüüd üksikasjalikumalt töötasu miinimummäärade mõistet.
2. Mõiste
66. On selge, et liikmesriikidel on direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1 viidatud reeglite sisustamisel jätkuvalt laialdane kaalutlusõigus. Ent nagu eespool punktis 37 viidatud kohtupraktikas on näidatud, on sellel kaalutlusõigusel piirid. Piiride puudumine oleks oluliseks takistuseks teel eesmärgini soodustada teenuste osutamise vabadust kogu Euroopa Liidus. Euroopa Kohtu praktikas on mõned viidad, mille põhjal saab välja joonistada mõiste „töötasu miinimummäärad” kontuurid.
67. Kohtuasjas Laval tunnistas Euroopa Kohus ühelt poolt, et liikmesriikidel on kohustus laiendada nende siseriiklikes õigusnormides ette nähtud miinimumtasemel kaitse ka lähetatud töötajatele.(42) Teisest küljest aga märkis ta, et sel tasemel kaitse ei saa põhimõtteliselt ulatuda kaugemale direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 esimese lõigu alapunktides a−g ettenähtust.(43) Selle märkuse põhjal on väidetud, et selles konkreetses küsimuses muundas kohtuotsus Laval minimaalselt ühtlustava direktiivi täielikult ühtlustavaks. Nii näib, et direktiivis ette nähtud miinimumstandard – mis jättis liikmesriikidele ulatusliku vabaduse kohaldada lähetatud töötajate suhtes vastuvõtva liikmesriigi (miinimumist) kõrgemal tasemel standardeid – on nüüd muundatud ülemmääraks.(44)
68. Olgu sellega, kuidas on, aga näib, et liidu seadusandja tahe ei olnud kehtestada töötasu miinimummäärade süsteemi sisseseadmise kohustust. Samuti ei piiranud ta algul liikmesriikide pädevust see miinimum sisustada (on selge, et selle pädevuse „välimisi piire” reguleerivad ELTL artiklid 56 ja 57). Peale selle tuleb direktiivi 96/71 artikli 3 lõiget 1 kui erandit reeglist, et lähetatud töötajate suhtes kohaldatakse koduriigi õigusnorme, tõlgendada kitsalt. Seega piirduvad küsimused, mille suhtes tuleb kohaldada vastuvõtva liikmesriigi kehtestatud standardeid, artikli 3 lõikes 1 loetletutega ning kohaldada tuleb vastuvõtvas liikmesriigis kehtestatud miinimumtaset.(45)
69. See lähenemisviis ei ütle meile siiski, millised osad võivad olla seoses töötasu miinimummääradega arvatud vastuvõtva liikmesriigi kehtestatud miinimumi sisse.
70. Euroopa Kohus püüdis seda teha oma otsuses Isbir. Seal märkis ta, et direktiivi 96/71 kohase alampalga osadeks võib pidada üksnes neid töötasu osi, mis ei muuda vahekorda ühelt poolt töötaja tehtud töö ja teiselt poolt talle selle töö eest makstava tasu vahel.(46) Selle põhjal asus Euroopa Kohus seisukohale, et sellise kapitali moodustamist, mis toob töötajale kasu enam-vähem pikaajalist perspektiivi silmas pidades, ei saa direktiivi 96/71 kohaldamisel pidada töötaja tehtava töö ja tööandja poolt selle eest makstava rahalise tasu tavapärast vahekorda mõjutavaks. Seda enam, kui maksete eesmärk on sotsiaalpoliitiline.
71. Eespool viidatud märkus põhineb õieti Euroopa Kohtu otsusel komisjon vs. Saksamaa,(47) kus Euroopa Kohus käsitles täiesti teistsugust olukorda. Nimetatud kohtuasjas ei olnud vaidluse all vastuvõtva liikmesriigi pädevus määratleda mõiste „töötasu miinimummäärad”. Küsimus oli hoopis selles, mil viisil tuvastada, kas lähetatud töötajad tegelikult saavad vastuvõtvas liikmesriigis miinimumpalgaga võrdset palka. Täpsemalt selgitati selles kohtuotsuses tingimusi, mille kohaselt peab vastuvõttev liikmesriik arvestama selliseid lähetatud töötajatele makstavaid summasid, mis ei ole vastuvõtvas liikmesriigis määratletud miinimumpalga osadena. Selles konkreetses kontekstis märkis Euroopa Kohus, et kui tööandja nõuab töötajalt lisatöö tegemist või eritingimustel töötamist, tuleb selline lisatöö hüvitada töötajale ilma seda miinimumpalga arvutamisel arvesse võtmata.
72. Euroopa Kohtu lahendil Isbir(48) on teatav võlu. Ma ei usu siiski, et eespool nimetatud kohtuotsus, mis puudutab tasu osi, mida saab või ei saa direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c tähenduses töötasu miinimummäärade hulka arvata, oleks toimiv mõõdupuu seoses liikmesriigi pädevusega määratleda mõiste „töötasu miinimummäärad”.
73. Minu arvates põhineb see Euroopa Kohtu väljendatud seisukoht tehtud töö eest antava tasu kunstlikul lahutamisel muudest tasu liikidest. Esiteks on keerukas sellist vahet teha, kuna tasu kujutab endast olemuslikult vastust tehtud tööle. Teiseks – ja nagu Norra valitsus kohtuistungil õigesti märkis – ilmneb probleem eri liiki tasude eristamisega juba artikli 3 lõike 1 punktist c, kus on sõnaselgelt mainitud ületunnitöötasu kui miinimumpalga osa. Ületunnitöötasu ei saa õieti olemuslikult seostada tehtud tööga, vaid see puudutab teatavaid tingimusi, milles seda tööd tehakse. Teisisõnu vaatab kohtuasjas Isbir antud määratlus mööda tasu subjektiivsetest aspektidest, mida ei saa – arvestades ületunnitöö kaasaarvamist artikli 3 lõikes 1 – töötasu miinimummääradest lahutada.
74. Vastupidi usun, et liikmesriikide kaalutlusõiguse piiri saab leida direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 niisugusel tõlgendamisel, mille juures arvestatakse eesmärki anda lähetatud töötajatele miinimumtasemel sotsiaalne kaitse ja ei arvestata siseriikliku tööturu kaitset. Peale selle peab olema täidetud ka mitu muud tingimust.
75. Esiteks, nagu eespool mainitud, on direktiivist kinnipidamise eeldus see, et vastuvõtvas liikmesriigis õigusnormidega ja/või kollektiivlepingutega ette nähtud miinimumpalk peab olema määratud selles direktiivis sätestatud korra kohaselt. Täpsemalt tuleneb artikli 3 lõikest 1, et kollektiivlepingud peavad olema tunnistatud üldiselt kohaldatavaks vastavalt artikli 3 lõikele 8, kus on sätestatud täpsemad tingimused. Olenemata Soome kollektiivlepingute süsteemi võimalikest probleemidest, millel eespool põgusalt peatusin, tuleb eelotsusetaotlusest välja – ilma et ükski menetlusosaline oleks seda vaidlustanud –, et osutatud kollektiivlepingud on tunnistatud üldiselt kohaldatavaks ja nendes on nähtud ette standardid, millest välismaised ettevõtjad peavad lähetatud töötajate suhtes kinni pidama.(49)
76. Teiseks – ja mis vahest kõige olulisem – asetas Euroopa Kohus otsuses Laval erilise rõhu sellele, et artikli 3 lõike 1 punktis c on viidatud töötasu miinimummääradele. Nii on asjakohastes sätetes ette nähtud miinimummääradest suuremad töötasumäärad sellest sättest välja arvatud.(50) Teisisõnu, isegi kui eeldada, et tegelikult saab enamik töötajaid (või saavad kõik töötajad) de facto isiklikest asjaoludest tulenevalt suuremat palka, ei muuda see tõsiasja, et artikli 3 lõike 1 punkti c kohaldamisel on asjakohaseks mõõdupuuks olenevalt olukorrast kas õigusnormides ja/või vastavas kollektiivlepingus ette nähtud absoluutne miinimum. Mis tahes muu lahendus tooks praktikas kaasa selle, et aktsepteeritakse mitut miinimumi või õigemini eri töötasumäära, mis olenevad iga töötaja isiklikest asjaoludest ja selle tulemusel ületavad vastuvõtvas liikmesriigis aktsepteeritavat absoluutset miinimumi.
77. Pidades meeles Euroopa Kohtu märkusi kohtuotsuses Laval, asun nüüd käsitlema eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses vaidluse all olevaid töötasu eri aspekte.
3. Miinimumpalga osised
78. Mõiste „töötasu miinimummäärad” võib hõlmata arvukalt elemente ja esineda eri liikmesriikides paljudes eri vormides. Miinimumpalk võib põhineda teataval ajavahemikul (kuu või tund) või hoopis teataval tootluse tasemel; see võib hõlmata ühtainsat lepingulist palgamäära kõikidele asjaomase majandusharu töötajatele või erinevaid miinimumpalgamäärasid olenevalt ametist, oskustest ja töökohtadest, nagu kollektiivlepingutes on ette nähtud. Peale selle arvatakse kohaldatava miinimumpalga hulka ka mitmesugused muud maksed ja boonused.(51) Sellest tulenevalt – ja iseäranis arvestades liikmesriikide kaalutlusruumi mõiste „töötasu miinimummäärad” sisustamisel – ei tundu olevat soovitav kehtestada kohtulikult selle mõiste positiivne ja üldine määratlus. Nagu järgnevast hinnangust nähtub, eeldab kohaldatava miinimumi piiritlemine tingimata üksikjuhulist hindamist.
a) Töötasu liigitamine ja töötajate määramine palgaastmetele
79. Kohtutoimikust ilmneb, et asjaomastele töötajatele on makstud tunnitöötasu. Kohaldatavate kollektiivlepingute kohaselt näib see töötasu vastavat kõige madalama astme tunnitöötasu miinimumsummale. Ent see on väiksem, kui nendes lepingutes tagatud tükitöötasu. Kõnealustes kollektiivlepingutes ette nähtud töötasu liigitamise ja palgaastmetega tekkiv probleem seisneb selles, et Soome õigusaktides ei ole ette nähtud üldist (ega ka sektorispetsiifilist) miinimumpalka. Selle küsimuse otsustavad hoopis asjaomased tööturu osapooled kollektiivläbirääkimiste teel. Veel üks raskus seisneb selles, et kollektiivlepingud, millele ametiühing tugineb, sisaldavad eeskirju nii tunni‑ kui ka tükitöötasu kohta.
80. Selles suhtes väidab ametiühing, et töötajaid Soome lähetav välismaine ettevõtja on sissetulekute taseme tõstmiseks kohustatud pakkuma oma töötajatele tükitööd, mille eest tuleb maksta erilist tagatud tükitöötasu. Veel üks tihedalt seotud ja vaidlustihe küsimus on töötajate määramine (või mitte määramine) palgaastmetele vastavalt vaidlusalustele kollektiivlepingutele.
81. Vaevalt on kahtlust selles, et nii tunni‑ kui ka tükitöötasu on tehtud töö eest antava töötasu eri vormid ning seega hõlmatud mõistega „töötasu miinimummäärad” direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 tähenduses. Siiski on mul raske nõustuda ametiühingu väitega, mida toetab valdav enamik valitsusi, kes Euroopa Kohtule oma seisukohad esitasid. Nad väidavad, et käesolevas asjas peab miinimumiks olema tagatud tükitöötasu. Õieti ei näe ma ühtki selget põhjust, miks tuleks direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c kohaldamisel pidada „miinimumiks” midagi muud peale kollektiivlepingus viidatud kõige väiksema töötasu (käesoleval juhul tunnitöötasu). Sama kehtib ka arutluse all olevate palgaastmete kohta. Mingile muule seisukohale asumine tähendaks niisuguse olukorra lubamist, mille sarnane sõnaselgelt keelati kohtuotsuses Laval, kus ametiühing nõudis, et välismaine ettevõtja peaks kinni töötasumäärast, mis põhineb professionaalse kvalifikatsiooniga töötajatele makstavate palkade statistilisel keskmisel.(52) Tõepoolest, vaevalt saab sellist keskmist pidada direktiivi 96/71 tähenduses „miinimumiks”.
82. Kõige olulisem on see, et käesolev kohtuasi käsitleb ühes konkreetses ehitustööstuse sektoris kohaldatavaid kollektiivlepinguid. Nendel asjaoludel ei näe ma võimalust, et nendes kollektiivlepingutes ette nähtud kõige väiksem töötasu määr – olgu tegu töötasu liigitusega või palgaastmetega – ei paku lähetatud töötajatele piisavalt kaitset. Lõppude lõpuks on seesama töötasu kohaldatav ka mõnedele omamaistele töötajatele. Selles suhtes jäävad seda miinimumi ületavad summad igal juhul ELTL artikli 56 reguleerimisalast välja.(53)
83. Pidades meeles Euroopa Kohtu praktikas teenuste osutamise vabadusele asetatud rõhku, olen arusaamal, et kui liikmesriikidel lubataks kohustada välismaiseid ettevõtjaid järgima teatavaid palgaliigitusi või palgaastmeid, mis ulatuvad kaugemale asjakohastes õigusnormides või kollektiivlepingutes sõnaselgelt ette nähtud miinimumist, asetaks see õigustamatult rõhku siseriikliku tööturu kaitsele, kahjustades vaba teenuste osutamist. Niikaua kui töötajaid vastuvõtvasse liikmesriiki lähetav ettevõtja sellest miinimumist kinni peab, ei saa vastuvõttev liikmesriik nõuda temalt teatavast palgaliigitusest kinnipidamist ega töötajate määramist teatavatele palgaastmetele. Selle tulemuseks oleks palk, mis ületab asjakohastes kollektiivlepingutes ette nähtud miinimumi.
b) Puhkusetoetus ja võistlevate miinimumide probleem
84. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on väljendanud kahtlust küsimuses, kuidas käsitleda tema menetluses vaidluse all olevat puhkusetoetust. Kõigepealt märgin, et puhkusetoetus (soome keeles lomaraha) on tasu osa, mida ei ole põhipuhkuse ja puhkusetasu(54) (soome keeles lomakorvaus) seaduse asjakohastes sätetes ette nähtud. Erinevalt puhkusetasust põhineb see tasuosa kollektiivlepingute tingimustel. Selle toetuse maksmine tähendab õigusaktides ette nähtud puhkusetasu suurendamist 50% võrra.
85. Siinkohal, enne kui asun üksikasjalikumalt uurima puhkusetoetuse kui tasu vormi olemust, on vaja lühidalt käsitleda Elektrobudowa märkust selle toetuse kohta. Ta väidab, et puhkusetoetust nagu see, mis on vaidluse all, ei saa pidada töötasu miinimummäärade osaks, sest see ulatub kaugemale õigusaktides nõutavast.
86. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 sõnastuses on selgelt aktsepteeritud seda, et kohaldatavad töötasu miinimummäärad võivad olla ette nähtud õigusnormidega ja/või kollektiivlepingutega. See näib viitavat, et kuigi nende töötasu miinimummäärade mõningad osad võivad põhineda õigusaktidel, võivad teised osad tuleneda (üldiselt kohaldatavatest) kollektiivlepingutest. Selles suhtes ei näi direktiivis olevat ühtegi sätet, mis – a priori – välistaks selle konkreetse toetuse „töötasu miinimummääradest”. See on nii olenemata sellest, et see toetus kujutab endast täiendust õigusaktides ette nähtud puhkusetasule.
87. Pean siiski sõnastama ühe olulise reservatsiooni. Eespool punktis 85 kirjeldatud lähenemisviis rajaneb eeldusel, et meil on tegu tasu eri osadega. Kui see nii ei oleks, oleks meil õigupoolest tegu võistlevate miinimumidega niivõrd, kui kohaldatavad õigusaktid kui ka asjakohane üldiselt kohaldatav kollektiivleping artikli 3 lõike 8 tähenduses sisaldaksid reegleid ühe ja sama tasuosa kohta.(55) Sellisel juhul ja arvestades direktiivi 96/71 üleüldist – Euroopa Kohtu tõlgenduse kohast – eesmärki edendada teenuste osutamise vabadust, tuleks sellise vastuolu korral teha otsus nendest „miinimumidest” kõige väiksema kasuks.(56) Muu järeldus oleks mitte ainult selle eesmärgiga ühitamatu, vaid ka mõisteliselt vastuolus „miinimumi” ideega.
88. Pärast seda vahemärkust asun nüüd käsitlema puhkusetoetust kui direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 tähenduses „töötasu miinimummäärade” osist.
89. Selles suhtes märgiksin, et direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti b kohaselt peavad töötajaid teise liikmesriiki lähetavad ettevõtjad kinni pidama mitte ainult töötasu miinimummääradest, vaid ka nõuetest, mis reguleerivad vastuvõtvas liikmesriigis tasustatud põhipuhkuse miinimumi. Pelgalt see, et osa sellest töötasust on ette nähtud kollektiivlepingus, ei saa tähendada, et see tuleb töötasu mõiste tähendussisust välja arvata. Selle väljaarvamine jätaks asjaomasesse vastuvõtvasse liikmesriiki lähetatud töötajad tegelikult ilma tasust, mis vastab selles riigis kohaldatavale miinimumile, ja oleks seega direktiivi 96/71 rikkumine. Erinevalt käesolevas ettepanekus edaspidi käsitletavatest maksetest on puhkusetoetus olemuslikult osa tasust, mida töötaja saab enda osutatavate teenete eest.
c) Lisamaksed tööülesannete täitmise eest
90. Eelotsusetaotluse esitanud kohtule valmistab raskusi ka kollektiivlepingutes ette nähtud kindlasummaline päevaraha ja reisiajahüvitis. Tuleb tunnistada, et oleks ahvatlev väita, et sellised maksed ei peaks kuuluma mõiste „töötasu miinimummäärad” tähendussisusse juba lihtsalt sellepärast, et nende maksete ja tehtud töö vahel puudub seos. Lõppude lõpuks on need mõlemad seotud tööd tegeva isiku (ja tema isikliku olukorraga).
91. See oleks siiski vastuolus direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c sõnastusega, kus ületunnitöötasu on selgelt nimetatud miinimumtöötasu osaks. Nagu eespool punktis 73 on seoses Euroopa Kohtu otsusega Isbir(57) juba vihjatud, on ületunnitöötasu – nagu käesolevas asjas kõne all olevad maksedki – olemuslikult seotud töötaja isikliku olukorraga, mitte tema tehtava tegeliku tööga. Seda arvestades ei näe ma võimalust, kuidas need maksed saaksid direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c kohaldamisalast automaatselt välja jääda.
92. Lisamaksed tööülesannete täitmise eest võivad kuuluda direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c kohaldamisalasse, tingimusel et need vastavad määrale, mida peetakse selliste ülesannete täitmise eest makstava töötasu miinimummääraks. See järeldus tuleneb möödapääsmatult liikmesriikide kaalutlusõigusest selle mõiste sisustamisel. Siiski kehtib selles suhtes oluline lisatingimus. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c tähenduses kohustuslike miinimumkaitse reeglite sisu peab olema kooskõlas ka ELTL artikliga 56.(58)
93. Õiguses on välja kujunenud, et ELTL artikkel 56 nõuab enamat kui ainult teistes liikmesriikides asuvate teenuseosutajate kodakondsuse põhjal diskrimineerimise täielik likvideerimine. Selle artikli kohaselt tuleb ka kaotada piirangud, mis võivad keelata, takistada või muuta vähem huvipakkuvaks teises liikmesriigis asuva teenuseosutaja tegevust, kes osutab selles teises liikmesriigis samalaadseid teenuseid. See on nii ka siis, kui piirangut kohaldatakse vahet tegemata nii omamaiste kui ka teistest liikmesriikidest pärit teenuseosutajate suhtes.(59)
94. Tuleb meeles pidada, et liikmesriigid ei tohi nõuda oma territooriumil teenuste osutamise suhtes kõikide äriühingu asutamiseks nõutavate tingimuste täitmist. Selle eesmärk on tagada, et hargmaist teenuste osutamist tarbetult ei tõkestataks. Selles mõttes võib vastuvõtvas liikmesriigis välismaiste ettevõtjate suhtes siseriiklike reeglite kohaldamine teenuste osutamist keelata, takistada või vähem huvipakkuvaks muuta niivõrd, kui sellega kaasnevad kulud ja suurem majanduslik koormus.(60)
95. Kohtutoimikust ilmneb, et kõnealused maksed kehtivad nii välismaiste ettevõtjate kui ka nende omamaiste konkurentide suhtes. Siiski ei saa ma a priori välistada, et välismaistele teenuseosutajatele pandud kohustus neid makseid maksta võib muuta nende teenuste osutamise vastuvõtvas liikmesriigis vähem huvipakkuvaks või tõepoolest keerukamaks. Seetõttu võib see kohustus kujutada endast teenuste osutamise vabaduse piirangut ELTL artikli 56 tähenduses. Niisugune kohustus kahandaks tegelikult konkurentsieelist, mille võivad anda koduriigi väiksemad tööjõukulud. Põhjus on selles, et neid makseid tuleb maksta – vastavalt mitmele tingimusele – olukordades, kus tööd tehakse mujal kui selles kohas, kus töötajad tööle võeti.(61) Seetõttu näib olevat nii, et samal ajal kui mõned omamaised ettevõtjad ei pea neid makseid maksma, on nende maksmine töötajate vastuvõtvasse liikmesriiki lähetamise paratamatu tagajärg.
96. Kohtupraktikas on välja kujunenud, et kui asjakohaseid tingimusi tuleb kohaldada vahet tegemata kõikidele vastuvõtva liikmesriigi territooriumil tegutsevatele isikutele ja ettevõtjatele, võib piirang olla õigustatud, kui on täidetud ülekaalukad üldiste huvidega seotud nõuded. See ei kehti juhul, kui neid huve kaitsevad reeglid, mis kehtivad niisuguse teenuse osutaja suhtes tema asukohariigis. Peale selle peab piirang kujutama endast asjakohast meedet sellega taotletava eesmärgi saavutamiseks ega tohi ulatuda kaugemale selle saavutamiseks vajalikust.(62) Iseäranis oluline on siinjuures see, et ülekaalukate üldiste huvidega seotud põhjuste hulka kuulub töötajate sotsiaalne kaitse.(63)
97. Kuigi lõplikus analüüsis jääb see eelotsusetaotluse esitanud kohtu tuvastada, näib mulle, et need mõlemad vaidlusalused maksed täidavad eesmärki hüvitada töötajale tööülesande täitmise tõttu tekkinud lisakulud. Lähetatud töötajate suhtes võib väita, et need maksed tagavad palgataseme, mida on vaja mõistliku elatustaseme säilitamiseks tööülesande täitmise ajal. Sel põhjusel ei saa ma abstraktselt välistada, et neid makseid võib olla vaja asjaomaste töötajate sotsiaalseks kaitseks.
98. Need lisamaksed peavad siiski olema ka proportsionaalsed selle eesmärgi saavutamisega, arvestades kõiki asjassepuutuvaid tegureid. Eeskätt tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul asetada ühele vaekausile teenuseosutajatele asetatud haldus‑ ja majanduskoormus ning teisele suurem sotsiaalne kaitse, mida need töötajatele võimaldavad, võrreldes nende tööandja asukohaliikmesriigi õiguses tagatud kaitsega.(64)
99. Et eelotsusetaotluse esitanud kohut tema ülesande täitmisel abistada, panen kirja järgmised tähelepanekud.
i) Kindlasummaline päevaraha
100. Ühelt poolt lähtub eelotsusetaotluse esitanud kohus eeldusest, et lähetatud töötajatel on kõnealustest kollektiivlepingutest tulenevalt õigus saada kogu lähetusaja eest kindlasummalist päevaraha.(65) Põhjus on selles, et nad võeti tööle Poolas ja mitte kohas, kus töö tuleb teha. Mul on raskusi nõustumisega, et see kujutaks endast proportsionaalset meedet lähetatud töötajate kaitseks.
101. Sellel on sisuliselt kaks põhjust.
102. Esiteks on niisugune kindlasummaline päevaraha, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, mõeldud korvama lisakulusid, mis võivad töötajale tekkida ajal, mil ta on (ajutiselt) oma elukohast eemal. Tüüpiliselt on see nii mujal ööbimist eeldavate tööülesannete puhul. Kuigi ei ole vaidlustatud, et asjaomased töötajad võeti tööle Poolas, viibisid nad Soomes olles ikkagi oma tööandja poolt kinni makstud ruumides tuumajõujaama ehituse lähedal. Nendel asjaoludel näib olevat keerukas veenvalt väita, et kindlasummalise päevaraha maksmine on vajalik lähetatud töötajate kaitseks.
103. Teiseks olen veendunud, et kui lubada vastuvõtval liikmesriigil nõuda vaidlusalust laadi päevaraha maksmist lähetatud töötajatele kogu lähetuse aja eest, takistaks see oluliselt välismaiste ettevõtjate suutlikkust võistelda riigisiseste konkurentidega, sest kahtlemata heidutaksid neid ettevõtjaid töötajate lähetamisega kaasnevad kulud.(66) Kohustus maksta lähetatud töötajatele päevaraha, näiteks kindlasummalist päevaraha kogu lähetuse aja eest oleks olemuslikult niisugune, mis seab välismaised ettevõtjad halvemasse olukorda. Põhjus näib olevat selles, et töötajaid Soome lähetavad ettevõtjad on süstemaatiliselt kohustatud seda päevaraha maksma, samal ajal kui riigisisestel ettevõtjatel tingimata ega süstemaatiliselt sellist kohustust ei ole.
ii) Reisiajahüvitis
104. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et kõnealused kollektiivlepingud kohustavad tööandjat ka maksma töötajatele reisiajahüvitist, kui igapäevane teekond töökohta kestab kauem kui ühe tunni. Ametiühing nõuab selle hüvitise maksmist vastavalt nendes lepingutes ette nähtud alammäärale. Pooled ei nõustu omavahel selles, kas igapäevase tööteekonna kestus on tegelikult ületanud ühe tunni või mitte.
105. Olgu sellega, kuidas on, töökohta siirdumisega kaasneb töötajale kahtlemata mitte ainult rahaline, vaid ka ajakulu. Kuigi igapäevast teekonda tööandja võimaldatud majutuskohast töökohta ei saa pidada tegelikuks tööajaks, on siiski tegu ajaga, mis kulub töölepingus kokku lepitud teenete osutamise eesmärgil. Pealegi näib, et käesolevas asjas käsitletavas olukorras ei saa töötajad töökohta siirdumiseks kuluva aja kestust ise valida, arvestades mitte üksnes tööandja kinni makstud majutuse asukohta, vaid ka ehitusplatsi kaugust.
106. Selles suhtes tundub töötajale selle aja eest erihüvitise maksmine (kui ületatakse künnis, mis on üks tund päevas) proportsionaalselt tööle siirdumise peale kulutatud ajaga esmapilgul meetmena, mis aitab tõesti kaasa töötajate sotsiaalsele kaitsele. Lõppude lõpuks tagab reisiajahüvitis nagu ka ületunnitöötasu, et töötajatele hüvitatakse igapäevase tööteekonna tõttu kaotatud aeg ja raha.
107. Ent nagu kindlasummaline päevaraha, nii näib ka välismaistele ettevõtjatele pandud kohustus anda nende lähetatud töötajatele reisiaja eest hüvitist mõjuvat hargmaisele teenuste osutamisele heidutavalt. Põhjus on selle kohustusega kaasnevates lisakuludes. Samas on vajadus nõuda välismaistelt ettevõtjatelt selle hüvitise maksmist minu arvates lähedalt seotud käsitletava juhtumi faktiliste asjaoludega. Kui näiteks kõikidel omamaistel töötajatel oleks töökoha kauguse tõttu õigus saada sellist hüvitist, jätaks selle hüvitise mittemaksmine lähetatud töötajatele nad ilma miinimumkaitsest, mida vastuvõttev liikmesriik nõuab. Kui aga olukord selline ei ole ja mõnel omamaisel töötajal ei ole õigust saada sellist hüvitist, ei näe ma põhjust, mis töötajate sotsiaalse kaitse perspektiivist õigustaks selle kohustuse süstemaatilist kehtestamist välismaistele ettevõtjatele. Minu arvates saab reisiajahüvitis nagu päevarahagi olla töötajate sotsiaalse kaitse perspektiivist õigustatud ja sellest tulenevalt vajalik ainult siis, kui samalaadsetes tingimustes töötaval omamaisel töötajal on kõikidel asjaoludel õigus seda hüvitist saada.
108. Kokkuvõttes olen arusaamal, et kindlasummaline päevaraha ja reisiajahüvitis kuuluvad direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c kohaldamisalasse. Arvestades aga, et nende maksete kohaldamine töötajaid lähetavatele välismaistele ettevõtjatele võib muuta teenuste osutamise vähem huvipakkuvaks, niivõrd kui sellega kaasnevad kulud ja majanduslik lisakoormus, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevuses hinnata, kas üldiselt kohaldatavad kollektiivlepingud, milles need vaidlusalused maksed on ette nähtud, on suunatud töötajate sotsiaalsele kaitsele, ja kontrollida, kas need ulatuvad kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust.
109. Nagu eespool esitatud analüüsis on püütud näidata, saab vastamisel küsimusele, mida mõiste „töötasu miinimummäärad” igal üksikjuhul ja iga üksiku tasuosise puhul hõlmab, lähtuda vastuvõtvas liikmesriigis kohaldatavates asjakohastes nõuetes ette nähtud miinimummäärale vastavast töötasu määrast ning seoses töötaja isiklikust olukorrast olenevate maksetega kontrollida, kas neid makseid on vaja töötajate sotsiaalse kaitse huvides.
4. Majutuse ja toidutalongide arvestamine miinimumpalga arvutamisel
110. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetletavas asjas on Elektrobudowa andnud asjaomastele lähetatud töötajatele majutuse ja toidutalonge.(67) Seetõttu tekib küsimus, kuidas tuleks käsitleda neid soodustusi tuvastamisel, kas need töötajad on de facto saanud palka, mis võrdub vastuvõtvas liikmesriigis ette nähtud miinimumiga. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 7 on sätestatud, et lähetusega seotud toetused loetakse palga alammäära hulka, välja arvatud juhul, kui need makstakse välja hüvitisena lähetusest tulenevate kulude, näiteks reisi‑, majutus‑ ja söögikulude katteks. Kas meil on tegu hüvitisega lähetusest tulenevate kulude katteks või millegi muuga?
111. Artikli 3 lõike 7 grammatilisel tõlgendamisel näib vastus sellele küsimusele olevat suhteliselt lihtne. Lõppude lõpuks, kuigi tööandja ei ole toitu ega majutust töötajatele tagantjärele hüvitanud, on ta võimaldanud nendele töötajatele lähetuse ajal majutuse ja toidutalongid. Siiski saab väita, et need maksed kujutavad endast „lähetusega seotud” toetusi ja neid tuleks seega arvestada küsimuses, kas lähetatud töötajad saavad vastuvõtvas liikmesriigis kohaldatavale miinimumstandardile vastavat palka või mitte. Nende maksete seesugune käsitlemine aitaks aga minu arvates mööda hiilida direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 7 eesmärgist.
112. Nimetatud sätte eesmärk on välistada võimalus, et miinimumpalga arvutamisel võetakse arvesse reisimise, toidu ja majutusega seotud makseid viisil, millega jäetakse asjaomased töötajad ilma nende töö majanduslikust vahetusväärtusest. Põhjus on selles, et kõik need maksed on olemuslikult seotud töötajate lähetamisega. Võib muidugi väita, et iseäranis toidutalongid kujutavad endast lisasoodustust. Lõppude lõpuks on lähetatud töötajatel samad toiduga seotud kulutused, nagu kodumaal töötades. Siiski näivad toidutalongid ehk – kui kasutada direktiivi sõnavara – söögikulud vajalikud, et korvata vastuvõtvas liikmesriigis elamise kulud, mis on suuremad. Vaevalt saab seda arvestades vaielda vastu sellele, et tööandja võimaldatud majutuse ja toidutalongide arvestamine miinimumpalga arvutamisel alandaks asjaomaste lähetatud töötajate üldise palgataseme praktikas allapoole aktsepteeritavat miinimumi.
113. Iseäranis rohkesti abi on Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa. Seal märkis Euroopa Kohus, et kui tööandja nõuab töötajalt töö tegemist eritingimustel, tuleb see lisateene töötajale hüvitada ilma seda hüvitist miinimumpalga arvutamisel arvestamata.(68) Sedasama ideed kajastab direktiivi 96/71 artikli 3 lõige 7. Niivõrd kui selliste hüvitiste arvestamine muudaks töötajale kahjulikult tasakaalu töötaja osutatud teenete ja nende eest saadud tasu vahel, ei tohiks neid hüvitisi arvestada lähetatud töötajate poolt de facto saadud palga brutosumma võrdlemisel vastuvõtva liikmesriigi õigusaktides nõutava töötasu miinimummääradega.
114. Teisisõnu, töötajaid vastuvõtvasse liikmesriiki lähetava ettevõtja antavat majutust ja toidutalonge tuleb käsitada kui hüvitist lähetusest tulenevate kulude katteks. Seetõttu ei saa neid arvesse võtta arvutamisel, kas lähetatud töötajad on saanud vastuvõtvas liikmesriigis ette nähtud miinimumiga võrdset palka või mitte.
5. Avaliku korraga seotud erand direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 10
115. Lõpuks soovib eelotsuse esitanud kohus teada, kas – niivõrd, kui kõnealused maksed(69) jäävad väljapoole artikli 3 lõikes 1 sätestatud põhiliste kohustuslike õiguste kohaldamisala – võib neid tõlgendada kui direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 10 kohaldamisalasse kuuluvaid. See säte lubab liikmesriikidel kohaldada nende territooriumile töötajaid lähetavatele ettevõtjatele töösuhte tingimusi muudes küsimustes peale artikli 3 lõikes 1 viidatute, niivõrd kui see puudutab avaliku korra sätteid.
116. Usun, et sellele küsimusele tuleb vastata eitavalt.
117. Märgin kõigepealt, et direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 10 kohaselt on see säte kohaldatav töösuhte tingimustele üksnes muudes küsimustes kui need, millele on konkreetselt viidatud artikli 3 lõike 1 esimese lõigu punktides a−g, niivõrd kui neid tingimusi kohaldatakse kooskõlas aluslepinguga.(70) Teiseks ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et artikli 3 lõiget 10 tuleb – kui „erandist tehtud erandit” – vastavalt tõlgendada.(71)
118. Täpsemalt peavad kõnealused sätted selleks, et kuuluda avaliku korraga seotud erandi kohaldamisalasse, olema loetud asjaomase liikmesriigi poliitilise, ühiskondliku või majandusliku korra kaitsmisel niivõrd otsustavalt tähtsaks, et nende järgimine on kohustuslik kõigile selle liikmesriigi territooriumil olevatele isikutele ja kõigi selles riigis aset leidvate õigussuhete puhul.(72) Näiteks võivad väga tõenäoliselt sellisteks säteteks kvalifitseeruda sunnitööd keelavad õigusnormid.(73) Iseäranis arvestades vajadust tõlgendada artikli 3 lõiget 10 teenuste osutamise vabadust riivamata, on Euroopa Kohus seetõttu toonitanud, et „avaliku korra sätteid” tuleb tõlgendada nii, et need hõlmavad üksnes neid kohustuslikke õigusnorme, millest ei saa erandeid teha ning mis oma laadilt ja eesmärgilt vastavad üldiste huvidega seotud ülekaalukatele nõuetele.
119. Seda tõendatavalt väga kitsast direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 10 tõlgendust arvestades ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtu mainitud tasuosad vastata kõrgele nõutavale standardile, mille Euroopa Kohus on oma varasemas praktikas kehtestanud. Kõige olulisem on see, et kõik need tasuosad kuuluvad – nagu eespool selgitatud – direktiivi artikli 3 lõike 1 punkti c kohaldamisalasse. Peale selle ületavad need kõik õigusnormidega ja/või kollektiivlepingutega(74) nõutavat miinimumi ja neid ei saa selles mõttes pidada ülekaalukates üldistes huvides vajalikuks.
IV. Ettepanek
120. Eespool esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Satakunnan käräjäoikeuse esitatud küsimustele järgmiselt.
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. juuni 2008. aasta määruse (EÜ) nr 593/2008 lepinguliste võlasuhete suhtes kohaldatava õiguse kohta (Rooma I) artikli 14 lõiget 2 koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega artikli 3 lõikega 1 on õige tõlgendada nii, et küsimus, kas lähetatud töötaja võib oma tööandja vastu esitatava töötasunõude vastuvõtvas liikmesriigis loovutada ametiühingule, tuleb lahendada vastavalt kõnealusele töötasunõudele kohaldatava õiguse alusel. Niivõrd kui need nõuded tulenevad direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1 viidatud tingimustest, tuleb mitte üksnes nende nõuete, vaid ka nende üleantavuse suhtes kohaldada selle liikmesriigi õigust, kuhu töötajad lähetatakse.
2. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punkti c on ELTL artiklit 56 arvestades õige tõlgendada nii, et mõiste „töötasu miinimummäärad” tähendussisusse võivad kuuluda palgaastmetele vastav baastunnitöötasu, tagatud tükitöötasu, puhkusetoetus, kindlasummaline päevaraha ja reisiajahüvitis, sest need töösuhte‑ ja töötingimused on määratletud direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud ja selle direktiivi lisa kohaldamisalasse kuuluvas kollektiivlepingus (või mis tahes muus asjassepuutuvas õigusaktis). Käesolevas asjas käsitletavatel konkreetsetel asjaoludel aga:
– ei saa vastuvõttev liikmesriik sellesse riiki töötajaid lähetavatele välismaistele ettevõtjatele peale sundida palgaliigitust ega palgaastmeid, mis ületavad vastuvõtva liikmesriigi niisuguses kollektiivlepingus selgelt ette nähtud miinimumi;
– ei saa vastuvõttev liikmesriik panna sellesse riiki töötajaid lähetavatele välismaistele ettevõtjatele kohustust maksta lähetatud töötajatele kogu lähetuse aja kestel kindlasummalist päevaraha või reisiajahüvitist, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et nende maksete kohaldamine nendele välismaistele ettevõtjatele muudab teenuste pakkumise vähem huvipakkuvaks, ja kui need maksed lähevad kaugemale sellest, mida on vaja töötajate sotsiaalse kaitse kui eesmärgi saavutamiseks.
3. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõiget 7 on õige tõlgendada nii, et töötajaid käesoleva juhtumi asjaoludel lähetava ettevõtja kinni makstud majutust ja tema antavaid toidutalonge tuleb käsitada kui hüvitist lähetusest tulenevate kulude katteks. Seetõttu ei saa neid arvesse võtta arvutamisel, kas lähetatud töötajad on saanud vastuvõtvas liikmesriigis ette nähtud miinimumiga võrdset palka või mitte.
4. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõiget 10 on õige tõlgendada nii, et niisuguseid üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutes ette nähtud tasuelemente nagu tükitööhind, reisiajahüvitis ja päevarahad ei saa pidada selle sätte tähenduses töötingimusteks, millest on vaja ülekaalukates üldistes huvides kinni pidada.