STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 10. prosince 2009(1)
Věc C‑346/08
Evropská komise
proti
Spojenému království Velké Británie a Severního Irska
„Směrnice 2001/80/ES – Znečištění a škodliviny – Spalovací zařízení – Omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší – Používání elektřiny při výrobě hliníku“
I – Úvod
1. Komise a Spojené království se přou o to, zda uhelná elektrárna, která vyrábí elektrickou energii pro výrobu hliníku, musí dodržovat mezní hodnoty stanovené směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení(2). Jedná se přitom o vypouštění oxidu siřičitého, oxidů dusíku a prachu.
2. Konkrétně je nutno vyjasnit, zda je elektrický proud produktem spalování, protože směrnice neplatí pro velká spalovací zařízení, která bezprostředně využívají produkty spalování ve výrobním procesu.
II – Právní rámec
3. Podle článku 1 se směrnice 2001/80 vztahuje na spalovací zařízení, jejichž jmenovitý tepelný příkon je 50 MW nebo vyšší bez ohledu na typ použitého paliva (tuhé, kapalné nebo plynné).
4. Spalovacím zařízením se podle čl. 2 bodu 7 první věty směrnice rozumí jakékoli technické zařízení, v němž se oxidují paliva za účelem využití takto vyrobeného tepla.
5. K rozsahu působnosti této směrnice dále čl. 2 bod 7 druhá až čtvrtá věta uvádí:
„Tato směrnice se vztahuje pouze na spalovací zařízení určená k výrobě energie s výjimkou těch, která bezprostředně využívají produkty spalování ve výrobním procesu. Tato směrnice se nevztahuje na následující spalovací zařízení, zejména:
a) zařízení, ve kterých se produkty spalování používají k přímému ohřevu, sušení nebo jakémukoli jinému zpracování předmětů nebo materiálů, např. ohřívací pece a pece pro tepelnou úpravu;
b) zařízení k dospalování, tj. technické zařízení určené k čištění odpadních plynů spalováním, které není provozováno jako nezávislé spalovací zařízení;
c) zařízení k regeneraci katalyzátorů pro katalytické štěpení;
d) zařízení pro přeměnu sirovodíku na síru;
e) reaktory používané v chemickém průmyslu;
f) koksárenské baterie;
g) kaupery;
h) jakékoli technické zařízení používané k pohonu vozidla, lodě nebo letadla;
i) plynové turbíny používané na těžebních plošinách;
j) plynové turbíny, pro které bylo vydáno povolení před 27. listopadem 2002 nebo na které se podle názoru příslušného orgánu vztahuje povinnost žádat o povolení před 27. listopadem 2002, pokud se zařízení uvede do provozu nejpozději do 27. listopadu 2003, aniž je dotčen čl. 7 odst. 1 a příloha VIII části A a B.
Na zařízení vybavená naftovými, benzinovými a plynovými motory se tato směrnice nevztahuje.“
III – Skutkový stav, řízení a návrhová žádání
6. Jeden výrobce hliníku již delší dobu provozuje uhelnou elektrárnu v Lynemouth na východním pobřeží Anglie. Téměř veškerá vyrobená elektrická energie je využívána v sousedním závodě k výrobě hliníku pomocí elektrolýzy (tzv. Hall-Héroultův postup). Pouze asi 9 % vyrobené elektřiny je dodáváno do elektrické sítě.
7. Nejpozději od začátku roku 2006 již Spojené království směrnici 2001/80 na tuto elektrárnu neuplatňuje. Komise naproti tomu zastává názor, že se na tuto elektrárnu vztahují požadavky směrnice. Výzvou k podání připomínek („výzvou dopisem“) ze dne 29. června 2007 toto oznámila Spojenému království. Spojené království ve své odpovědi ze dne 31. srpna 2007 na svém stanovisku setrvalo. Dne 23. října 2007 proto Komise vydala odůvodněné stanovisko. V něm stanovila poslední lhůtu v délce dvou měsíců pro odstranění vytýkaných skutečností.
8. Vzhledem k tomu, že Spojené království ve své odpovědi ze dne 21. prosince 2007 setrvalo na svém stanovisku, podala Komise dne 25. července 2008 projednávanou žalobu. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr
určil, že Spojené království tím, že odmítá uplatnit směrnici 2001/80/ES o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení na elektrárnu v Lynemouth, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z uvedené směrnice;
uložil Spojenému království Velké Británie a Severního Irska náhradu nákladů řízení.
9. Spojené království navrhuje, aby Soudní dvůr
žalobu zamítl a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
IV – Posouzení
10. Elektrárna Lynemouth musí dodržovat mezní hodnoty pro stávající zařízení, pokud se na ni směrnice vztahuje. V případě této elektrárny se jedná o spalovací zařízení s jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 50 MW ve smyslu článku 1 a čl. 2 bodu 7 první věty směrnice 2001/80.
11. Použití směrnice však podle čl. 2 bodu 7 druhé věty směrnice 2001/80 krom toho vyžaduje, aby elektrárna byla spalovacím zařízením určeným k výrobě energie, ale aby produkty spalování nebyly bezprostředně využívány ve výrobním procesu. Elektrárna sice slouží výrobě energie, avšak mezi účastníky řízení je sporné, zda jsou produkty spalování elektrárny bezprostředně využívány při výrobě hliníku.
A – K pojmu „produkt spalování“
12. Pojem „produkt spalování“ (produit de combustion, product of combustion) je možné vykládat různě. Při čistě látkovém posuzování by jím byly odpadní plyny, popel a jiné zbytky. Je však nasnadě považovat rovněž teplo vznikající při spalování za produkt spalování. Neboť spalovací zařízení je podle čl. 2 bodu 7 první věty charakteristické právě tím, v se v něm paliva oxidují za účelem využití takto vyrobeného tepla.
13. Jediným produktem elektrárny, který je využíván v hliníkárně, je elektrický proud. Tento je při elektrolýze veden horkou taveninou směsi, aby oxid hlinitý obsažený v této tavenině přeměnil v hliník. Toto využití je bezprostřední. Rozhodujícím tedy je, zda se u elektrické energie vyrobené v elektrárně jedná o produkt spalování.
14. Elektrický proud není ani látkovým produktem spalování, ani teplem. Je vyráběn tak, že teplo vzniklé při spalování vyrábí páru, která pohání generátor. Teprve tento generátor vyrábí elektrickou energii. Pro zahrnutí elektrické energie by tedy produkt spalování musel být vykládán tak široce, že by zahrnoval i výrobky, které je možné jen nepřímo spojovat se spalováním. Toto by však nemuselo odpovídat obvyklému jazykovému užívání tohoto pojmu.
B – K povaze výjimky čl. 2 bodu 7 druhé věty směrnice 2001/80
15. Proti širokému výkladu pojmu „produkt spalování“ hovoří také to, že stanoví rozsah výjimky z obecného pravidla. Výjimky je nutno vykládat restriktivně(3), aby obecná pravidla nebyla zbavena svého smyslu. Kvalifikace výjimky vyplývá z následujících úvah.
16. Článek 2 bod 7 první věta směrnice 2001/80 definuje spalovací zařízení jako technické zařízení, v němž se paliva oxidují za účelem využití takto vyrobeného tepla. Takováto zařízení mají podléhat stanoveným mezním hodnotám, pokud překročí prahovou hodnotu podle článku 1, to znamená 50 megawattů jmenovitého tepelného příkonu, a pokud podle čl. 2 bodu 7 druhé věty slouží k výrobě energie.
17. Toto obecné pravidlo naplňuje cíle směrnice, totiž snížení emisí oxidů dusíku a oxidu siřičitého (druhý až šestý bod odůvodnění), jakož i prachu (desátý bod odůvodnění) velkými spalovacími zařízeními. To odpovídá celkovému cíli evropské politiky v oblasti životního prostředí, který spočívá v podpoře vysokého stupně ochrany a zlepšování kvality životního prostředí a který je stanoven v článcích 2 ES a 174 ES (nyní po změně v čl. 3 odst. 3 SEU a v článku 191 SFEU, viz také preambule SEU). Čím více zařízení bude muset mezní hodnoty dodržovat, tím více budou tyto cíle podporovány.
18. Na rozdíl od názoru Spojeného království neobsahují ostatní ustanovení čl. 2 bodu 7 žádné upřesnění pojmu „spalovací zařízení“, nýbrž omezení. Tato ustanovení vylučují zařízení, přestože se u nich rovněž jedná o spalovací zařízení. Toto je výslovně konstatováno ve znění čl. 2 bodu 7 druhé věty směrnice 2001/80, neboť podle tohoto ustanovení se směrnice vztahuje na zařízení určená k výrobě energie s výjimkou těch, která bezprostředně využívají produkty spalování ve výrobním procesu.
C – K cílům výjimek
19. Nejsou rovněž zřejmé žádné cíle právní úpravy, které by požadovaly vykládat pojem „produkt spalování“ v rozporu s obecným jazykovým užíváním tak široce, jak navrhuje Spojené království.
20. Výjimka pro bezprostřední využívání produktů spalování ve výrobním procesu navazuje na původní znění čl. 2 bodu 7 ve směrnici 88/609/EHS(4), která byla nahrazena směrnicí 2001/80. V původním znění Rada bez dalšího udání důvodů doplnila návrh Komise(5) o podobnou výjimku, jakož i o výjimky pro určité typy zařízení, které jsou dnes uvedeny pod písmeny a) až g). Směrnice 2001/80 také neuvádí žádné důvody výjimek, které by mohly při výkladu pomoci.
21. Podle Komise vycházejí výjimky z nasycení odpadních plynů vzniklých při spalování znečišťujícími látkami, ke kterému dochází bezprostředním využitím produktů spalování ve výrobním procesu. Komise vychází z toho, že se tyto odpadní plyny při bezprostředním využití dostávají do kontaktu s jinými materiály, a jsou tedy znečištěny více než při oddělených procesech spalování. Mezní hodnoty směrnice 2001/80 ale vycházejí z oddělených procesů spalování.
22. Tato úvaha by elektrickou energii vylučovala, protože její využití k výrobě výrobků nemá žádný dopad na emise elektrárny. Elektrická energie by mohla být rovněž dodána do vnitrostátní rozvodné sítě, aniž by vznikly jiné emise.
23. Teorie Komise nicméně předpokládá, že produkty spalování jsou pouze odpadní plyny. Tuto teorii není naproti tomu možné použít tehdy, pokud je získané teplo rovněž produktem spalování a pokud je bezprostředně využíváno, aniž by odpadní plyny byly znečištěny jinými látkami. Teplo je však i podle Komise produktem spalování. Názor Komise je tedy rozporuplný.
24. Podle Spojeného království jsou výjimky výsledkem porovnání nákladů uplatnění mezních hodnot a jejich přínosů pro životní prostředí. Toto může platit pro typy zařízení, které jsou výslovně uvedeny v čl. 2 bodu 7 písm. a) až písm. j) směrnice 2001/80. Pro jednotlivé typy zařízení je totiž možné posoudit náklady a přínosy určitých mezních hodnot.
25. Naproti tomu abstraktní výjimka formulovaná v čl. 2 bodu 7 druhé větě směrnice 2001/80 nemůže být založena na porovnání nákladů a přínosů. Jaké náklady nebo přínosy by byly spojeny s uplatněním mezních hodnot na zařízení, která neslouží výrobě energie nebo která produkty spalování využívají bezprostředně ve výrobním procesu, není možné odhadnout.
26. Bylo by však možné si představit, že cílem čl. 2 bodu 7 druhé věty směrnice 2001/80 je privilegovat výrobní postupy, které jsou odkázány na využití velkých spalovacích zařízení. Produkty takovýchto postupů mohou být v mezinárodní hospodářské soutěži znevýhodněny dodatečnými náklady spojenými s přísnějšími mezními hodnotami.
27. Tato myšlenka v zásadě platí pro projednávanou kombinaci elektrárny s hliníkárnou. Spojené království uplatňuje, že další výroba hliníku by byla ohrožena, pokud by se na elektrárnu směrnice vztahovala.
28. Článek 2 bod 7 druhá věta směrnice 2001/80 nicméně jasně vyjadřuje, že výjimka má být poskytnuta pouze v případě zvlášť úzké vazby mezi výrobním procesem a procesem spalování: je nutné bezprostřední využití produktů spalování ve výrobním procesu.
29. Vazba je nejsilnější, pokud pro využití připadají v úvahu pouze bezprostřední produkty spalování, to znamená teplo a produkty chemické reakce spalování. Rozšíří-li se naproti tomu okruh využitelných produktů na nepřímé produkty spalování, jako například elektrickou energii, vazba mezi výrobním procesem a spalováním se uvolní.
30. Proti takovémuto uvolnění hovoří to, že elektrickou energii je možné přepravovat na větší vzdálenost, a tedy může pocházet z různých zdrojů. Elektrickou energii je možné vyrobit bez použití velkého spalovacího zařízení, například prostřednictvím vodní nebo jaderné energie. Bezprostředně využívané teplo musí být naproti tomu vyrobeno v blízkosti místa využití, a proto může zpravidla pocházet pouze z určitých místně dostupných zdrojů. Těmito jsou zpravidla velká spalovací zařízení.
31. Komise v této souvislosti právem zdůrazňuje, že výroba hliníku v Lynemouth by byla v rámci vnitroevpropské hospodářské soutěže bezdůvodně zvýhodněna, pokud by uhelná elektrárna nemusela dodržovat směrnici 2001/80. Evropští konkurenti totiž svoji elektrickou energii odebírají z obecné sítě, a nesou proto náklady na dodržování mezních hodnot při výrobě elektrické energie.
32. K tomu se navíc pojí bezdůvodné zvýhodnění této elektrárny vůči jiným výrobcům elektrické energie, protože přibližně 9 % produkce je dodáváno do obecné sítě.
33. Rozšíření výjimky podle čl. 2 bodu 7 druhé věty směrnice 2001/80 na uhelnou elektrárnu, jejíž výroba elektrické energie je určena především pro sousední hliníkárnu, je tedy nutno zamítnout.
D – K systematice výjimek
34. Na rozdíl od stanoviska Spojeného království nevede ani výjimka pro kaupery uvedená v čl. 2 bodu 7 třetí větě písm. g) směrnice 2001/80 k jinému výkladu druhé věty.
35. Spojené království považuje výjimky pro zvláštní typy zařízení uvedené v čl. 2 bodě 7 třetí větě směrnice 2001/80 za případy použití abstraktní úpravy druhé věty. Podle třetí věty se směrnice nevztahuje zejména na ty typy zařízení, které jsou uvedeny pod písmeny a) až j). V současném znění není možné v tomto „zejména“ spatřovat žádný odkaz na druhou větu, protože typy zařízení uvedené pod písmeny h) až j) nemají nutně souvislost s výrobním procesem, který je výslovně předpokládán v druhé větě.
36. Spojené království se tedy dovolává původního znění čl. 2 bodu 7 ve směrnici 88/609/EHS. Tato argumentace je pochybná již jen proto, že v projednávané věci se jedná o právní úpravu směrnice 2001/80. Nepřesvědčí ovšem ani při odděleném výkladu starého práva.
37. Článek 2 bod 7 směrnice 88/609/EHS obsahoval kromě abstraktní výjimky pouze dnešní písmena a) až g), která mají souvislost s výrobním procesem. Podle názoru Spojeného království ukazuje poslední, tehdy výslovně uvedený typ zařízení, kauter, dnes písm. g), že pojem „produkt spalování“ je nutno chápat široce a že zahrnuje i nepřímé produkty spalování jako elektrickou energii.
38. Kaupery přenášejí teplo spalovacího procesu na vzduch, který je následně vháněn do vysoké pece, aby podporoval výrobu železa. Zahřátému odpadnímu plynu ze spalování je odebráno teplo a prostřednictvím kamenů, které jsou používány jako akumulátory tepla, se toto teplo přenese na vzduch.
39. Na rozdíl od názoru Spojeného království tato výjimka nerelativizuje pojem „produkt spalování“. Tato výjimka se týká využití bezprostředního produktu spalovacího procesu, a to tepla(6) .
40. Je nicméně pravda, že kaupery nejsou případem pro použití abstraktní výjimky podle čl. 2 bodu 7 druhé věty směrnice 2001/80. Produkt spalování teplo není využíváno bezprostředně, nýbrž nepřímo po přenesení z odpadních plynů na dvě jiná média, kameny a vzduch. Výjimka pro kaupery je tedy indicií toho, že zvláštní výjimky podle čl. 2 bodu 7 nebyly již podle znění směrnice 88/609 konkretizací abstraktní výjimky, nýbrž že byly založeny na porovnání nákladů a přínosů určitého použití směrnice(7). Další výjimky, které byly doplněny směrnicí 2001/80, které již zjevně nebylo možné dále uvést ve druhé větě, tento přístup potvrzují.
41. V současnosti projednávaný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění)(8) předložený Komisí, který usiluje o sloučení různých směrnic včetně směrnice 2001/80, pokračuje dále v této cestě. Na rozdíl od zvláštních výjimek podle čl. 2 bodu 7 třetí věty písm. a) až j) směrnice 2001/80 se totiž zdá, že abstraktní výjimka podle druhé věty v něm již obsažena není(9). Rada namísto toho navrhuje jiné výjimky(10). Se zvláštní výjimkou pro zařízení, jako je elektrárna v Lynemouth, se však nepočítá.
E – Závěr
42. Souhrnně je tedy třeba konstatovat, že použití elektrické energie k výrobě hliníku není bezprostředním využitím produktů spalování ve výrobním procesu. V souladu s tím je nutno mezní hodnoty směrnice 2001/80 uplatnit na elektrárnu v Lynemouth a žalobě je nutno vyhovět.
V – K nákladům řízení
43. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
VI – Závěry
44. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
„1) Spojené království tím, že odmítá uplatnit směrnici Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení na elektrárnu v Lynemouth, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z uvedené směrnice.
2) Spojené království ponese náklady řízení.“