FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 18. juli 2013 (1)
Sag C-272/12 P
Europa-Kommissionen
mod
Irland,
Den Franske Republik,
Den Italienske Republik,
Eurallumina SpA,
Aughinish Alumina Ltd
»Appel – statsstøtte – tilregnelse af den omtvistede foranstaltning – fritagelse for punktafgift – mineralolie – forholdet mellem harmonisering af skatter og afgifter og kontrol med statsstøtte – retssikkerhedsprincippet – formodning om lovlighed«
1. Domstolen skal i denne sag tage stilling til, om Den Europæiske Unions Ret har taget et anbringende under påkendelse af egen drift uden at være berettiget til det.
2. Det er anden gang, at Domstolen skal træffe afgørelse i denne sag. Europa-Kommissionen har atter iværksat appel til prøvelse af Rettens dom af 21. marts 2012, Irland m.fl. mod Kommissionen (2), hvorved denne på ny annullerede Kommissionens beslutning 2006/323/EF af 7. december 2005 (3).
3. Ved denne beslutning kvalificerede Kommissionen en række punktafgiftsfritagelser for mineralolie, som Den Franske Republik, Irland og Den Italienske Republik havde anvendt, som uforenelige med fællesmarkedet. Rådet for Den Europæiske Union havde flere år tidligere tilladt disse fritagelser på forslag af Kommissionen i henhold til de relevante direktiver om punktafgift.
4. Kommissionen bestemte ligeledes, at støtten skulle tilbagesøges regnet fra datoen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende af beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure, idet den fandt, at der før denne dato var skabt en berettiget forventning hos støttemodtagerne.
5. I den appellerede dom annullerede Retten den anfægtede beslutning, idet den fandt, at Rådets bemyndigelsesbeslutninger, senest beslutning 2001/224/EF (4), principielt var til hinder for, at Kommissionen kunne tilregne de pågældende medlemsstater de omtvistede fritagelser, og derfor for, at den kunne kvalificere dem som statsstøtte og bestemme, at en del af støtten skulle tilbagesøges. Retten fastslog, at den anfægtede beslutning under de særlige omstændigheder i det foreliggende tilfælde stred mod retssikkerhedsprincippet og princippet om formodning om EU-retsakters gyldighed, eftersom den direkte anfægtede gyldigheden af de omtvistede fritagelser, som de pågældende medlemsstater havde indrømmet til og med den 31. december 2003, og ligeledes indirekte, men uundgåeligt, anfægtede gyldigheden af Rådets bemyndigelsesbeslutninger, senest beslutning 2001/224, og de virkninger, der knyttede sig til den.
6. Kommissionen har til støtte for sin påstand om ophævelse af den appellerede dom bl.a. gjort gældende, at Retten annullerede den anfægtede beslutning på grundlag af et anbringende, som den behandlede af egen drift, nemlig anbringendet om, at de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne. Retten var ifølge Kommissionen ikke berettiget til at påkende dette anbringende, som udgjorde den egentlige grund til, at den anfægtede beslutning blev annulleret.
7. Jeg skal i dette forslag til afgørelse tilslutte mig Kommissionens synspunkt og foreslå Domstolen at fastslå, at Retten faktisk har taget et anbringende under påkendelse af egen drift uden at være berettiget til det, og jeg vil påvise, at denne omstændighed i sig selv er tilstrækkelig til, at den appellerede dom må ophæves.
I – Retsforskrifter
A – Statsstøtteordningen
8. Artikel 87, stk. 1, EF bestemmer:
»Bortset fra de i [EF-traktaten] hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
9. Artikel 88 EF foreskriver:
»1. Kommissionen foretager sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.
2. Finder Kommissionen – efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger – at en støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ifølge artikel 87 ikke er forenelig med fællesmarkedet, eller at denne støtte misbruges, træffer den beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.
[…]
3. Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsatte fremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.«
B – Reglerne om harmonisering af skatter og afgifter
1. Direktiverne vedrørende punktafgifter på mineralolie
10. Der er udstedt en række direktiver om punktafgifter på mineralolie, heriblandt Rådets direktiv 92/81/EØF af 19. oktober 1992 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier (5), Rådets direktiv 92/82/EØF af 19. oktober 1992 om indbyrdes tilnærmelse af punktafgiftssatserne for mineralolier (6) og Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (7), der ophævede direktiv 92/81 og 92/82 med virkning fra den 31. december 2003.
11. Artikel 8, stk. 4, i direktiv 92/81 var affattet således:
»Rådet kan med enstemmighed på forslag af Kommissionen give en medlemsstat tilladelse til at indføre yderligere fritagelser eller lempelser, hvis særlige politiske hensyn taler herfor.
En medlemsstat, der ønsker en sådan foranstaltning, underretter Kommissionen herom og meddeler den samtidig alle relevante eller nødvendige oplysninger. Kommissionen underretter de andre medlemsstater om den foreslåede foranstaltning inden en måned.
Hvis hverken Kommissionen eller en medlemsstat inden to måneder fra den dato, på hvilken de andre medlemsstater har modtaget underretning i overensstemmelse med stk. 2, har anmodet om, at sagen forelægges for Rådet, anses Rådet for at have givet tilladelse til den ønskede fritagelse eller lempelse.«
12. Dette direktivs artikel 8, stk. 5, bestemte:
»Finder Kommissionen, at de i stk. 4 omhandlede fritagelser og lempelser ikke længere kan opretholdes, navnlig på grund af illoyal konkurrence eller forstyrrelser af det indre marked eller af hensyn til Fællesskabets miljøbeskyttelsespolitik, forelægger den Rådet passende forslag. Rådet træffer afgørelse med enstemmighed om disse forslag.«
13. Den minimumssats for punktafgiften på svær brændselsolie, som medlemsstaterne skulle anvende fra den 1. januar 1993, var fastsat til 13 EUR pr. 1 000 kg i artikel 6 i direktiv 92/82.
14. Direktiv 2003/96 fastsatte i artikel 2, stk. 4, litra b), andet led, at det ikke finder anvendelse på energiprodukter med dobbelt anvendelsesformål, dvs. på produkter, der anvendes både som brændsel til opvarmning og til andre formål end som motorbrændstof eller brændsel til opvarmning. Siden den 31. december 2003, hvor dette direktiv trådte i kraft, har der således ikke længere været nogen minimumssats for punktafgiften på svær brændselsolie, der anvendes til fremstilling af aluminiumoxid. Det bestemmes endvidere i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2003/96, at medlemsstaterne med forbehold af Rådets forudgående gennemgang af situationen fortsat kan anvende de afgiftsnedsættelser eller ‑fritagelser, der er opregnet i dets bilag II, til og med den 31. december 2006, heriblandt punktafgiftsfritagelser for svær brændselsolie, der anvendes som brændstof i forbindelse med fremstilling af aluminiumoxid i Gardanne-regionen, i Shannon-regionen og på Sardinien.
2. Beslutning 2001/224
15. Ifølge artikel 1, stk. 1, i beslutning 2001/224 har medlemsstaterne tilladelse til fortsat at anvende nedsatte punktafgiftssatser eller helt at undlade at pålægge punktafgifter i de tilfælde, der er opregnet i bilag I i denne beslutning.
16. Femte betragtning i præamblen til denne beslutning har følgende ordlyd:
»Denne beslutning foregriber ikke resultatet af eventuelle fremtidige sager om forvridning af det indre marked, som anlægges navnlig i henhold til traktatens artikel 87 og 88. Den fritager heller ikke medlemsstaterne for i henhold til traktatens artikel 88 at underrette Kommissionen om eventuelle statsstøtteprojekter.«
II – Sagens baggrund
17. Irland har siden 1983, Den Italienske Republik siden 1993 og Den Franske Republik siden 1997 fritaget mineralolie, der anvendes til produktion af aluminiumoxid, for punktafgift i henholdsvis Shannon-regionen, på Sardinien og i Gardanne-regionen.
18. Disse fritagelser blev godkendt af Rådet ved henholdsvis beslutning 92/510/EØF (8), 93/697/EF (9) og 97/425/EF (10). Rådet har gentagne gange forlænget disse tilladelser, senest ved beslutning 2001/224, hvori de blev forlænget indtil den 31. december 2006.
19. Ved tre beslutninger af 30. oktober 2001, offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 2. februar 2002 (11), indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 88, stk. 2, EF vedrørende de pågældende fritagelser. Kommissionen vedtog den anfægtede beslutning efter afslutningen af denne procedure.
20. Det fremgår af den anfægtede beslutnings dispositive del, at de omtvistede fritagelser, der blev ydet indtil den 31. december 2003, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, at den støtte, der blev ydet i perioden mellem den 3. februar 2002 og den 31. december 2003, er uforenelig med fællesmarkedet, for så vidt støttemodtagerne ikke betalte en afgift på mindst 13,01 EUR pr. 1 000 kg svær brændselsolie, og at de pågældende tre medlemsstater derfor skulle tilbagesøge denne støtte.
III – Retsforhandlingerne forud for den appellerede dom
21. For så vidt angår Rettens og Domstolens første behandling af sagerne henvises til den appellerede doms præmis 25-43.
IV – Den appellerede dom
22. Ved den appellerede dom annullerede Retten den anfægtede beslutning, for så vidt som det heri fastslås, eller for så vidt som den bygger på konstateringen af, at de fritagelser fra punktafgift på mineralolie anvendt som brændstof til produktion af aluminiumoxid, som Den Franske Republik, Irland og Den Italienske Republik har indrømmet til og med den 31. december 2003, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, og i den udstrækning det bestemmes i beslutningen, at disse medlemsstater skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge fritagelserne hos de virksomheder, de er kommet til gode, i det omfang de pågældende virksomheder ikke har betalt en punktafgift på mindst 13,01 EUR pr. 1 000 kg svær brændselsolie.
23. I den appellerede doms præmis 58 bemærkede Retten, at det i overensstemmelse med princippet om procesøkonomi var hensigtsmæssigt først at prøve anbringenderne og klagepunkterne om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og/eller princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed. Sagsøgerne havde ved disse anbringender og klagepunkter i det væsentlige beskyldt Kommissionen for, at den delvis havde ophævet retsvirkningerne af Rådets bemyndigelsesbeslutninger, senest beslutning 2001/224, hvori de pågældende medlemsstater fik tilladelse til at anvende fritagelserne til og med den 31. december 2006.
24. I den appellerede doms præmis 59-62 gennemgik Retten retspraksis vedrørende retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed, og i dommens præmis 63-74 behandlede den spørgsmålet om forholdet mellem reglerne om punktafgifter og reglerne om statsstøtte.
25. Retten henviste til de redskaber, som Det Europæiske Fællesskab havde til at fjerne de forskellige former for fordrejning, der skadede det indre markeds funktion på de to områder, hvorefter den postulerede, at reglerne om harmonisering af skatter og afgifter, herunder reglerne om punktafgifter, og reglerne om statsstøtte har samme formål, nemlig at fremme det indre markeds funktion ved navnlig at bekæmpe konkurrencefordrejning. Retten fandt, at en indbyrdes overensstemmende gennemførelse af de nævnte regler – i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende – på grund af deres fælles formål kræver, at begrebet konkurrencefordrejning anses for at have samme rækkevidde og betydning i relation til harmoniseringen af de nationale skatte- og afgiftslovgivninger og i relation til statsstøtte.
26. Den bemærkede, at de regler om harmonisering af de nationale skatte- og afgiftslovgivninger, herunder reglerne om punktafgifter, som er fastsat i artikel 93 EF og direktiv 92/81, udtrykkeligt pålægger EU’s institutioner – dvs. Kommissionen, der stiller forslag, og Rådet, der træffer afgørelse – at vurdere, om der kan forekomme konkurrencefordrejning, når de giver, eller ikke giver, en medlemsstat tilladelse til at anvende eller at fortsætte med at anvende en fritagelse for den harmoniserede punktafgift.
27. Retten henviste herefter til retspraksis vedrørende artikel 87, stk. 1, EF, der omhandler de beslutninger fra medlemsstaterne, hvorved disse med henblik på gennemførelsen af deres egne økonomiske og sociale mål, ensidigt og selvstændigt stiller økonomiske midler til rådighed for virksomheder eller andre retssubjekter eller giver dem fordele, der skal begunstige virkeliggørelsen af de ønskede økonomiske eller sociale mål. Den anførte, at fordele for at kunne kvalificeres som støtte i medfør af denne bestemmelse navnlig skal kunne tilregnes staten.
28. I lyset af disse principper og regler afviste Retten bl.a. Kommissionens argument om, at beslutning 2001/224 var en nødvendig, men ikke en tilstrækkelig, betingelse for, at medlemsstaterne kunne indrømme de omtvistede fritagelser, henset til femte betragtning i præamblen til beslutning 2001/224. Den udledte heraf, at denne betragtning ikke kunne sigte til et tilfælde som dette, hvor medlemsstaterne anvender fritagelser for punktafgift, idet de fuldt ud overholder en tilladelse udstedt af en EU-institution. Dette ville være i strid med det absolutte krav, der følger af retssikkerhedsprincippet, og hvorefter der skal sikres en indbyrdes overensstemmende gennemførelse af de forskellige bestemmelser i EU-retten.
29. Retten bemærkede, at Kommissionen på intet tidspunkt havde gjort brug af sine beføjelser i henhold til artikel 8, stk. 5, i direktiv 92/81 eller i henhold til artikel 230 EF eller 241 EF med henblik på at udvirke, at Rådets bemyndigelsesbeslutninger blev ophævet, ændret eller annulleret, eller at direktiv 92/81 blev erklæret ugyldigt.
30. Den appellerede doms præmis 104 og 105 har følgende ordlyd:
»104 Heraf følger, således som Rådet med rette har påpeget i sit svar på Rettens spørgsmål […], at beslutning 2001/224 bestod og fortsat var gyldig, da Kommissionen vedtog den anfægtede beslutning. Beslutning 2001/224, Rådets forudgående bemyndigelsesbeslutninger og direktiv 92/81, herunder navnlig dettes artikel 8, stk. 4, var omfattet af den formodning om lovlighed, der knytter sig til enhver EU-retsakt. De affødte alle deres retsvirkninger. Den Italienske Republik, Irland og Den Franske Republik havde derfor ret til at støtte sig på Rådets bemyndigelsesbeslutninger, senest beslutning 2001/224, med henblik på at fortsætte med at anvende de omtvistede fritagelser henholdsvis på Sardinien, i Shannon-regionen og i Gardanne-regionen til og med den 31. december 2003. Beslutningerne var principielt til hinder for, at Kommissionen i den anfægtede beslutning kunne tilregne de pågældende medlemsstater ovennævnte omtvistede fritagelser og derfor for, at den kunne kvalificere dem som statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF og bestemme, at støtten skulle tilbagesøges, i det omfang Kommissionen fandt den uforenelig med fællesmarkedet som omhandlet i artikel 87, stk. 3, EF.
105 Under de særlige omstændigheder i det foreliggende tilfælde må det fastslås, at den anfægtede beslutning ved direkte at anfægte gyldigheden af de omtvistede fritagelser, som Den Italienske Republik, Irland og Den Franske Republik indrømmede til og med den 31. december 2003, ligeledes indirekte, men uundgåeligt, anfægter gyldigheden af Rådets bemyndigelsesbeslutninger, senest beslutning 2001/224, og de virkninger, der knytter sig til dem. Derved strider den imod retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters gyldighed.«
V – Parternes påstande for Domstolen
31. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves.
– Sagen hjemvises til Retten.
– Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.
32. Irland, Den Franske Republik, Den Italienske Republik og Aughinish Alumina Ltd (herefter »AAL«) har nedlagt følgende påstande:
– Appellen forkastes.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
33. Eurallumina SpA (herefter »Eurallumina«) har nedlagt følgende påstande:
– Appellen forkastes.
– Såfremt Domstolen ikke kan godtage den begrundelse, som Retten har støttet den appellerede dom på, hjemvises sagen til Retten til fornyet behandling.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
VI – Appellen
34. Kommissionen har fremført fem anbringender til støtte for sin påstand om ophævelse af den appellerede dom og hjemvisning af sagen til Retten.
35. De to første anbringender er til dels af processuel karakter, mens de øvrige tre vedrører en materiel tilsidesættelse af EU-retten.
36. Det første anbringende er støttet på Rettens manglende kompetence, rettergangsfejl, der skadede Kommissionens interesser, tilsidesættelse af dispositionsmaksimen, artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol samt artikel 44, stk. 1, og artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement og subsidiært en begrundelsesmangel. Det andet anbringende vedrører Rettens manglende kompetence, tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF og artikel 88 EF samt artikel 61, stk. 2, i statutten for Domstolen og rettergangsfejl, som skadede Kommissionens interesser. Det tredje anbringende har til formål at godtgøre tilsidesættelsen af artikel 87 EF og 88 EF og af princippet om institutionel ligevægt og den omstændighed, at Retten begik retlige fejl ved fastlæggelsen af de respektive kompetencer for Rådet og Kommissionen og forholdet mellem harmonisering af skatter og afgifter og kontrol med statsstøtte. Med det fjerde anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Retten fortolkede beslutning 2001/224 forkert og tilsidesatte reglerne om fortolkning af EU-institutionernes retsakter. Endelig vedrører det femte anbringende dels en tilsidesættelse af principperne om retssikkerhed, formodningen om EU-retsakters lovlighed og god forvaltningsskik, dels en begrundelsesmangel.
37. Jeg vil begynde med at behandle det første anbringende.
A – Parternes argumenter
38. Det første anbringende består af to led.
39. Med det første led har Kommissionen i det væsentlige kritiseret Retten for af egen drift at have påkendt et anbringende om, at artikel 87, stk. 1, EF blev tilsidesat, fordi de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, eller for at have ændret sagens genstand.
40. Det er ifølge Kommissionen åbenbart, at Retten kun annullerede den anfægtede beslutning, fordi de omtvistede fritagelser kunne tilregnes Den Europæiske Union og derfor ikke udgjorde statsstøtte, og ikke fordi denne beslutning var i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed, som kun blev behandlet helt generelt (12).
41. Kommissionen har anført, at det var Retten, der efter sagens hjemvisning tog spørgsmålet om tilregnelse op, da den i Justitskontorets skrivelse af 20. juli 2011 stillede parterne følgende spørgsmål:
»Kan de omtvistede fritagelser, der blev indrømmet af Italien, Irland og Frankrig til og med den 31. december 2003, i det omfang de blev godkendt på forhånd ved Rådets beslutninger vedtaget med enstemmighed på forslag af Kommissionen i henhold til artikel 8, stk. 4, i direktiv 92/81, senest ved beslutning 2001/224, objektivt anses for at opfylde betingelsen i artikel 87, stk. 1, EF om, at de skal kunne tilregnes en stat?«
42. Det var ifølge Kommissionen udelukkende som svar på dette spørgsmål, at sagsøgerne gjorde gældende, at de omtvistede fritagelser ikke udgjorde statsstøtte, fordi de måtte tilregnes EU og ikke medlemsstaterne.
43. De indstævnte har bestridt denne argumentation.
44. Irland og Den Italienske Republik har således anført, at Retten af egen drift kunne tage en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter under påkendelse, eftersom Kommissionen for at opfylde sin begrundelsespligt burde have forklaret, hvorfor den mente, at de omtvistede fritagelser skulle tilregnes de pågældende medlemsstater.
45. Den Franske Republik, Eurallumina og AAL har desuden gjort gældende, at anbringendet om tilregnelsen var et supplement til de anbringender, som de havde fremført, og at Retten som følge heraf blot tiltrådte og uddybede de anbringender, der vedrørte tilsidesættelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed.
46. Den Franske Republik, Den Italienske Republik og Eurallumina mener i øvrigt, at antagelsen om, at de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, var et mindre vigtigt led i den appellerede doms begrundelse og således ikke var den væsentligste grund til, at den anfægtede beslutning blev annulleret.
B – Stillingtagen
47. Kommissionen rejser med det første anbringendes første led spørgsmålet om, hvorvidt Retten af egen drift påkendte et anbringende – anbringendet om, at artikel 87, stk. 1, EF blev tilsidesat, fordi de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne – uden at være berettiget til det, og om dette anbringende var den egentlige grund til, at den anfægtede beslutning blev annulleret, hvilket kan medføre, at den appellerede dom ophæves.
48. Jeg vil indledningsvis understrege, at det fremgår af reglerne om rettergangsmåden for Unionens retsinstanser og navnlig af artikel 21 i statutten for Domstolen og artikel 44, stk. 1, i Rettens procesreglement, at tvisten fastlægges og afgrænses af parterne. Det følger heraf, at Unionens retsinstanser ikke må gå ud over de påstande, der er nedlagt af parterne. De skal ligeledes i princippet påkende disse påstande inden for rammerne af de af parterne fremlagte retlige og faktiske forhold.
49. Ifølge reglerne om rettergangsmåden for Unionens retsinstanser og gældende retspraksis er der dog visse tilfælde, hvor Unionens retsinstanser med henblik på at udøve sin legalitetskontrol har kompetence til at tage et retligt anbringende under påkendelse af egen drift, dvs. et retligt anbringende, som sagsøgeren ikke har fremført til støtte for sin påstand. Det er anbringendets art, der afgør, om Unionens retsinstanser kan handle af egen drift eller ej.
50. I den foreliggende sag mener jeg, at Irlands og Den Italienske Republiks argumenter om, at Retten kunne tage en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter under påkendelse af egen drift, idet Kommissionen ikke havde begrundet den anfægtede beslutning med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt fritagelserne kunne tilregnes staten, uden videre kan afvises.
51. Det er en grundlæggende forudsætning for, at der kan være tale om statsstøtte, at støtten kan tilregnes staten.
52. Det bestemmes i artikel 87, stk. 1, EF, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
53. Denne uforenelighed betinges i denne bestemmelse af, at fire betingelser er opfyldt, heriblandt at der skal være tale om en statslig foranstaltning eller støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler (13).
54. Ifølge retspraksis er betingelsen for at kvalificere fordele som »støtte« som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF for det første, at disse ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og for det andet, at de kan tilregnes staten (14).
55. Efter fast retspraksis vedrører anbringendet om, at støtten kan tilregnes staten, eftersom der er tale om lovligheden af en beslutnings indhold, overtrædelsen af en retsregel vedrørende traktatens gennemførelse, og Unionens retsinstanser kan kun tage et sådant anbringende under påkendelse, såfremt den pågældende sagsøger gør det gældende (15).
56. Det skal derfor først undersøges, om Irland, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Eurallumina og AAL efter hjemvisning til førsteinstansen fremførte anbringendet om, at artikel 87, stk. 1, EF var blevet tilsidesat, fordi de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, for at få afgjort, om Retten påkendte dette anbringende af egen drift.
57. Der kan efter det i sagen oplyste næppe være tvivl om, at de pågældende medlemsstater og de berørte tredjeparter på intet tidspunkt under retsforhandlingerne i den sag, der blev hjemvist til Retten, gjorde gældende, at de omtvistede fritagelser ikke udgjorde statsstøtte, fordi de ikke kunne tilregnes de pågældende medlemsstater.
58. Kommissionen nævnte dog spørgsmålet om tilregnelse i sit svarskrift i sag T-56/06, hvori den imødegik Den Franske Republiks anbringende om, at den franske fritagelse ikke udgjorde støtte, fordi den hverken fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene.
59. Kommissionen henviste i denne forbindelse til den sag, der gav anledning til Rettens dom af 5. april 2006, Deutsche Bahn mod Kommissionen (16), som er et af de tilfælde, hvor Domstolen og Retten har skullet vurdere nationale foranstaltninger både ud fra de EU-retlige regler om statsstøtte og ud fra andre traktatbestemmelser. Den godtgjorde på grundlag af en modsætningsslutning, at det ikke var udelukket, at en fritagelse, som Rådet havde godkendt i henhold til regler om harmonisering af skatter og afgifter, også kunne udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF.
60. Efter at Domstolen ved sin dom i sagen Kommissionen mod Irland m.fl. havde hjemvist de forenede sager T-50/06, T-56/06, T-60/06, T-62/06 og T-69/06 til Retten, oplyste Retten faktisk alle parter om, at sagen ville blive viderebehandlet i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 117 ff. i dennes procesreglement, og at de havde mulighed for at indgive skriftlige indlæg.
61. Sagsøgerne i de hjemviste sager vendte dog ikke tilbage til Kommissionens fortolkning og henvisning til dommen i sagen Deutsche Bahn mod Kommissionen på dette trin.
62. I sag T-56/06 RENV insisterede Den Franske Republik således fortsat på, at betingelsen i artikel 87, stk. 1, EF om, at der skulle foreligge en begrænsning af konkurrencen, ikke var opfyldt. Den Italienske Republiks indvendinger i sag T-60/06 RENV var stadig kun rettet mod kriteriet om fritagelsens selektivitet. Eurallumina og AAL gentog de klagepunkter, som de havde fremført, inden sagerne blev hjemvist, i sag T-62/06 RENV og sag T-69/06 RENV, og ingen af disse klagepunkter vedrørte tilsidesættelsen af artikel 87, stk. 1, EF som sådan. I sag T-50/06 RENV fastholdt Irland endog, at den fritagelse, som AAL var blevet indrømmet, udgjorde eksisterende støtte.
63. Det er derfor klart, at det var Retten, der – som Kommissionen anførte i punkt 19 i appelskriftet – reelt fremsatte antagelsen om fritagelsernes tilregnelse i det spørgsmål, som den stillede til parterne i Justitskontorets skrivelse af 20. juli 2011, og som de fik mulighed for at besvare skriftligt og drøfte under retsmødet den 14. september 2011.
64. Det skal herefter undersøges, om det alligevel er muligt at antage, at anbringendet om, at artikel 87, stk. 1, EF blev tilsidesat, fordi de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, kan knyttes til anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed, hvilket nogle af de indstævnte hævder.
65. Jeg mener ikke, at spørgsmålet om tilregnelse kan betragtes som et yderligere eller supplerende argument, som Retten kunne tiltræde og uddybe i forbindelse med anbringendet om tilsidesættelse af disse principper.
66. Retlige anbringender er pr. definition retlige begrundelser, som en part fremfører til støtte for sin påstand. Et supplerende argument er et argument, der understøtter et anbringende og derfor er rettet mod den samme konklusion.
67. Det skal understreges, at Retten i den foreliggende sag i overensstemmelse med princippet om procesøkonomi først efterprøvede de anbringender og klagepunkter, der vedrørte tilsidesættelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed, med henblik på at annullere den anfægtede beslutning.
68. Jeg har af flere grunde vanskeligt ved at se, hvordan anbringendet om, at artikel 87, stk. 1, EF blev tilsidesat, fordi de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, kunne kobles sammen med anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed.
69. Disse to anbringender er efter min opfattelse velafgrænsede og selvstændige. For det første er de omhandlede retsregler af forskellig karakter, eftersom det første anbringende vedrører tilsidesættelsen af en retsregel om traktatens anvendelse, og det andet vedrører tilsidesættelsen af almindelige EU-retlige principper. For det andet har tilsidesættelsen af disse to anbringender forskellige konsekvenser.
70. Anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed har således til formål at anfægte det resultat, som Kommissionen nåede frem til, dvs. at støtten skulle tilbagesøges.
71. Som Retten bemærkede, beskyldte Den Franske Republik og Den Italienske Republik i sagerne T-56/06 RENV og T-60/06 RENV Kommissionen for i det første tilfælde at have tilsidesat retssikkerhedsprincippet og i det andet tilfælde princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed ved at bestemme, at den støtte, der angiveligt blev ydet i perioden fra den 3. februar 2002 til den 31. december 2003, skulle tilbagesøges (17).
72. I sagerne T-62/06 RENV og T-69/06 RENV beskyldte Eurallumina og AAL Kommissionen for i det første tilfælde at have tilsidesat retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed og i det andet tilfælde retssikkerhedsprincippet ved at fastslå, at henholdsvis den italienske og den irske fritagelse var delvis uforenelige med fællesmarkedet (18).
73. Hvad angår anbringendet om, at artikel 87, stk. 1, EF blev tilsidesat, fordi fritagelserne ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, tilsigter dette, henset til den omstændighed, at tilregnelse udgør et kriterium i begrebet statsstøtte, den konklusion, at dette forhold ikke foreligger.
74. Jeg er derfor ikke enig med Eurallumina i, at begrebet tilregnelse blot svarer til en anvendelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed.
75. Det skal desuden fremhæves, at Irland, indtil Retten anmodede parterne om et skriftligt svar, ikke havde hævdet, at den irske fritagelse ikke udgjorde en støtte. Derimod har Irland gjort gældende, at Kommissionen havde begået en retlig fejl ved at antage, at der var tale om en ny og ikke en eksisterende støtte. Dette synspunkt taler ligeledes for den opfattelse, der vender sig mod sammenkoblingen med anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed.
76. Retten foretog efter min opfattelse et fejlskøn, da den sidestillede anbringendet om, at artikel 87, stk. 1, EF blev tilsidesat, fordi de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, og anbringendet om tilsidesættelse af de nævnte principper.
77. Jeg vil afslutningsvis undersøge, om anbringendet om, at artikel 87, stk. 1, EF blev tilsidesat, fordi de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, var den egentlige grund til, at den anfægtede beslutning blev annulleret, eller en væsentlig grund, der kan begrunde, at den appellerede dom ophæves.
78. Det er ganske vist kun nogle få præmisser i den appellerede dom, der omhandler dette anbringende. Jeg mener dog ikke, at dette anbringende var et mindre vigtigt led i dommens præmisser, sådan som Den Italienske Republik og Eurallumina påstår.
79. Dette paradoks mellem Rettens korte udtryksform og det nævnte anbringendes betydning skyldes efter min opfattelse, at Retten sidestillede anbringendet om, at de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, med anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed.
80. At Retten sidestillede disse anbringender, fremgår især af den appellerede doms præmis 104, hvori Retten, efter at have bemærket, at Rådets bemyndigelsesbeslutninger var omfattet af den formodning om lovlighed, der knytter sig til enhver EU-retsakt, fastslog, at disse beslutninger principielt var til hinder for, at Kommissionen i den anfægtede beslutning kunne tilregne de pågældende medlemsstater de omtvistede fritagelser, og derfor for, at den kunne kvalificere dem som statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF og anordne delvis tilbagesøgning heraf, i det omfang Kommissionen fandt dem uforenelige med fællesmarkedet som omhandlet i artikel 87, stk. 3, EF.
81. Retten annullerede som bekendt den anfægtede beslutning, »for så vidt som det heri fastslås, eller for så vidt som den er baseret på konstateringen af, at de [omtvistede] fritagelser […] udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF«.
82. Jeg mener dog ikke, at tilsidesættelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om EU-retsakters lovlighed var tilstrækkelig til, at den anfægtede beslutning kunne annulleres på dette grundlag.
83. Rettens begrundelse for at annullere den anfægtede beslutning, for så vidt som det heri fastslås, eller for så vidt som den er baseret på konstateringen af, at de omtvistede fritagelser udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, var efter min opfattelse, at disse fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne.
84. Det følger heraf, at Kommissionens antagelse om, at den egentlige grund til, at den anfægtede beslutning blev annulleret, var, at de omtvistede fritagelser ikke kunne tilregnes medlemsstaterne, er korrekt.
85. Uden at det findes nødvendigt at behandle parternes øvrige argumenter og anbringender, bør den appellerede dom som følge heraf ophæves, for så vidt som Retten annullerede den anfægtede beslutning med den begrundelse, at det heri fastslås, eller at den bygger på konstateringen af, at de fritagelser for punktafgift på mineralolie anvendt som brændstof til produktion af aluminiumoxid, som Den Franske Republik, Irland og Den Italienske Republik har indrømmet til og med den 31. december 2003, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, og med den begrundelse, at det bestemmes i beslutningen, at disse medlemsstater skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge fritagelserne hos de virksomheder, de er kommet til gode, i det omfang de pågældende virksomheder ikke har betalt en punktafgift på mindst 13,01 EUR pr. 1 000 kg svær brændselsolie.
86. Ifølge artikel 61, stk. 1, i statutten for Domstolen kan denne, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse. Sagen er i det foreliggende tilfælde ikke moden til påkendelse.
87. Sagen bør som følge heraf hjemvises til Retten, og afgørelsen om sagens omkostninger bør udsættes.
VII – Forslag til afgørelse
88. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Dommen afsagt den 21. marts 2012 af Den Europæiske Unions Ret i de forenede sager T-50/06 RENV, T-56/06 RENV, T-60/06 RENV, T-62/06 RENV og T-69/06 RENV, Irland m.fl. mod Kommissionen, ophæves, for så vidt som Retten:
– annullerede Kommissionens beslutning 2006/323/EF af 7. december 2005 om den punktafgiftsfritagelse for mineralolie anvendt som brændstof til produktion af aluminiumoxid i Gardanne, i Shannon-regionen og på Sardinien, som henholdsvis Frankrig, Irland og Italien har indført, med den begrundelse, at det i denne beslutning fastslås, eller at den er baseret på konstateringen af, at de fritagelser for punktafgift på mineralolie anvendt som brændstof til produktion af aluminiumoxid, som Den Franske Republik, Irland og Den Italienske Republik har indrømmet til og med den 31. december 2003, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, og med den begrundelse, at det bestemmes i beslutningen, at disse medlemsstater skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge fritagelserne hos de virksomheder, de er kommet til gode, i det omfang de pågældende virksomheder ikke har betalt en punktafgift på mindst 13,01 EUR pr. 1 000 kg svær brændselsolie, og
– pålagde Europa-Kommissionen at bære sine egne omkostninger og betale sagsøgernes omkostninger, herunder omkostningerne i sag T-69/06 R vedrørende foreløbige forholdsregler.
2) De forenede sager T-50/06 RENV, T-56/06 RENV, T-60/06 RENV, T-62/06 RENV og T-69/06 RENV hjemvises til Retten.
3) Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.«