STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JÁNA MAZÁKA
přednesené dne 16. prosince 2010(1)
Věc C‑407/09
Evropská komise
proti
Řecké republice
„Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora – Peněžité sankce – Uložení zaplacení paušální částky“
1. Projednávaná žaloba byla podána Komisí Evropských společenství proti Řecké republice na základě článku 228 ES, kterému nyní odpovídá článek 260 SFEU, v návaznosti na údajné nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného Soudním dvorem dne 18. července 2007 ve věci Komise v. Řecko(2) (dále jen „rozsudek z roku 2007“). V tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že Řecká republika tím, že ve stanovené lhůtě nepřijala právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Rady 2004/80/ES ze dne 29. dubna 2004 o odškodňování obětí trestných činů(3), nesplnila povinnosti, které pro ní vyplývají z této směrnice.
2. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr určil, že došlo k nesplnění povinností vyplývajících z čl. 228 odst. 1 ES, a uložil žalované povinnost zaplatit paušální částku(4). Řecká republika má za to, že žaloba musí být zamítnuta.
Postup před zahájením soudního řízení
3. Sedm měsíců po vydání rozsudku z roku 2007, a to dne 29. února 2008, Komise zaslala Řecké republice dopisem výzvu, v níž ji požádala, aby ji ve lhůtě dvou měsíců informovala o opatřeních přijatých ke splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku.
4. Řecká republika odpověděla dopisem ze dne 10. září 2008 a nedodržela tak lhůtu stanovenou Komisí. Ve své odpovědi uvedla, že návrh zákona, jímž má být ukončeno neplnění povinností konstatované rozsudkem z roku 2007, je v konečné fázi přípravy(5).
5. Dne 23. září 2008 Komise zaslala Řecké republice odůvodněné stanovisko, kterým ji vyzvala k přijetí opatření nezbytných ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2007 ve lhůtě dvou měsíců.
6. Řecká republika lhůtu stanovenou Komisí opět nedodržela. Odpověděla až 22. června 2009 a sdělila, že návrh zákona provádějícího směrnici 2004/80 bude předložen na letním zasedání Parlamentu.
7. Dne 25. června 2009 se Komise rozhodla podat proti Řecké republice žalobu k Soudnímu dvoru. Tato žaloba byla nakonec podána dne 20. října 2009 a Komise v ní navrhuje, aby Soudní dvůr určil nesplnění povinnosti a uložil Řecké republice povinnost zaplatit penále a paušální částku.
8. V době mezi rozhodnutím Komise podat žalobu a jejím podáním zaslala Řecká republika Komisi dva dopisy obsahující informace o stavu legislativního procesu týkajícího se zákona provádějícího směrnici 2004/80. Dopisem ze dne 10. září 2009 nakonec Řecká republika informovala Komisi o přerušení legislativního procesu z důvodu vyhlášení předčasných parlamentních voleb.
Vývoj v průběhu tohoto řízení
9. Řecká republika provedla směrnici 2004/80 zákonem č. 3811/2009, který byl dne 18. prosince 2009 vyhlášen v Úředním věstníku Řecké republiky FEK A’ 231.
10. Komise byla o uvedeném zákoně informována dopisem ze dne 22. prosince 2009. Přes tuto informaci se Komise na základě svého sdělení ze dne 13. prosince 2005 o použití článku 228 ES(6) (dále jen „sdělení z roku 2005“) rozhodla, že žalobu nevezme zpět. Ve své replice uvedla, že již nepožaduje uložení povinnosti zaplatit penále, ale trvá na svém návrhu na uložení povinnosti zaplatit paušální částku.
K nesplnění povinnosti
11. V projednávané věci je nepochybné, že Řecká republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku z roku 2007, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU. V tomto ohledu nezáleží na tom, že dotčený členský stát požadovaná opatření po podání žaloby nakonec přijal.
12. Toto konstatování vyplývá z ustálené judikatury, podle níž se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu(7).
13. V projednávaném případě splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2007 vyžadovalo, aby Řecká republika přijala opatření nezbytná pro dosažení souladu se směrnicí 2004/80. Je nesporné, že Řecká republika přijala uvedená opatření až v prosinci 2009, schválením zákona č. 3811/2009, zatímco odůvodněné stanovisko, které stanovilo dvouměsíční lhůtu pro vyhovění rozsudku z roku 2007, bylo vydáno dne 23. září 2008.
14. Výše uvedená judikatura nepřipouští ani argument Řecké republiky, že žaloba by měla být zamítnuta vzhledem k její úzké a soustavné spolupráci s Komisí v průběhu celého postupu před zahájením soudního řízení, jakož i ke skutečnosti, že povinnosti vyplývající z rozsudku z roku 2007 splnila před vyhlášením rozsudku v projednávané věci.
15. Domnívám se, že k těmto okolnostem lze případně přihlédnout v rámci posouzení nezbytnosti uložení peněžitých sankcí, jakož i jejich výše, ale ne při prokazování existence tvrzeného nesplnění povinnosti.
16. V tomto ohledu bych rád dodal, že o „úzké a soustavné spolupráci“ s Komisí ze strany Řecké republiky lze hovořit až od okamžiku, kdy se Komise rozhodla podat projednávanou žalobu. Podle mého názoru opožděné odpovědi řeckých orgánů jak na výzvu dopisem, tak na odůvodněné stanovisko rozhodně nepředstavují důkaz takové spolupráce.
K peněžité sankci
Argumentace účastníků řízení
17. Komise původně navrhovala, aby Soudní dvůr uložil Řecké republice zaplatit jak penále, tak paušální částku. Jak bylo uvedeno v bodě 10 tohoto stanoviska, Komise v návaznosti na splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2007 po podání projednávané žaloby upustila od svého návrhu na uložení penále, přičemž nadále trvá na svém návrhu na uložení povinnosti zaplatit paušální částku.
18. Komise má za to, že uplatnění paušální částky je v projednávaném případě odůvodněno délkou trvání porušení, a sice 29 měsíců, a jeho důsledky pro soukromé a veřejné zájmy, které jsou podle ní velmi závažné, jelikož neprovedení směrnice 2004/80 do řeckého právního řádu zabránilo dosažení základního cíle volného pohybu osob v jednotném prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti.
19. Komise upozorňuje rovněž na přitěžující okolnosti tvrzeného nesplnění povinnosti, jako je zaprvé jednoznačnost rozsudku z roku 2007 a ustanovení směrnice 2004/80, které tudíž nevyvolávají žádné problémy při výkladu, zadruhé neexistence zvláštních obtíží souvisejících s procesem provádění směrnice 2004/80 a zatřetí opožděná odpověď řeckých orgánů na odůvodněné stanovisko.
20. Pokud jde o výši paušální částky, Komise navrhla stanovit denní paušální částku ve výši 10 512 eur za každý den prodlení ode dne vydání rozsudku z roku 2007 do dne vydání rozsudku v projednávané věci nebo do dne přijetí opatření nezbytných k vyhovění rozsudku z roku 2007, pokud k tomu dojde dříve(8).
21. V souladu se sdělením z roku 2005 tato denní paušální částka vychází z vynásobení jednotného základu, stanoveného na 200 eur, koeficientem závažnosti porušení, v projednávaném případě stanoveným na 12 na stupnici od 1 do 20, jakož i faktorem stanoveným pro jednotlivé země (dále jen faktor „n“), který zohledňuje platební schopnost dotčeného členského státu vyjádřenou jeho hrubým domácím produktem a zároveň počet jeho hlasů v Radě Evropské unie a který v případě Řecké republiky činí 4,38.
22. Na jednání Komise snížila navrhovanou výši denní paušální částky na 10 248 eur z důvodu změny faktoru „n“ sdělením Komise ze dne 14. září 2010 o použití článku 260 SFEU, jakož i o aktualizaci údajů pro výpočet paušálních částek a penále, které Komise navrhuje Soudnímu dvoru v rámci řízení o nesplnění povinnosti(9) (dále jen „sdělení z roku 2010“). K této změně došlo na základě dostupných hospodářských údajů za rok 2008. V případě Řecké republiky byl faktor „n“ stanoven na 4,27 místo 4,38(10).
23. Řecká republika trvala na tom, že paušální částka nemá být uložena, a to z několika důvodů.
24. Zaprvé Řecká republika vyhověla rozsudku z roku 2007 před vydáním rozsudku podle článku 260 SFEU a v každém případě v přiměřené lhůtě s ohledem na hospodářské těžkosti, jimž čelila a stále ještě čelí.
25. Zadruhé nehrozí opakované porušení povinnosti. Konečně zatřetí tvrzené nesplnění povinnosti nelze považovat za obzvláště závažné, jelikož řecká právní úprava vedle zvláštních ustanovení přijatých v prosinci 2009 upravuje odškodňování poškozených obecně a směrnice 2004/80 se vztahuje pouze na omezený počet případů, takže důsledky nevyhovění rozsudku z roku 2007 pro veřejné a soukromé zájmy nejsou přímé a jsou každopádně pouze potenciální.
26. Řecká republika zdůraznila, že hlavní a objektivní příčinou prodlení při provedení směrnice 2004/80, a tedy i ohledně vyhovění rozsudku z roku 2007, byla nutnost najít potřebné finanční zdroje.
27. Podpůrně, pro případ, že by se Soudní dvůr rozhodl uložit zaplacení paušální částky, navrhla Řecká republika snížení uvedené částky na minimální paušální částku stanovenou v jejím případě ve sdělení z roku 2005, tedy na 2 190 000 eur. Na jednání doplnila, že žádá i o poskytnutí možnosti placení ve splátkách bez úroků.
28. Podle Řecké republiky musí Soudní dvůr při rozhodování o výši paušální částky, kterou má zaplatit, zohlednit veškeré okolnosti projednávané věci; a zejména její platební schopnost, a to i s ohledem na její současnou situaci.
29. V tomto ohledu zpochybňuje Řecká republika především faktor „n“, který používá Komise k vyjádření platební schopnosti členských států a který je založen na hrubém domácím produktu a počtu hlasů, které má dotčený členský stát v Radě. I když byl uvedený faktor ve sdělení z roku 2010 s ohledem na hospodářské údaje za rok 2008 v případě Řecké republiky snížen, neodpovídá současné hospodářské situaci, jelikož hrubý domácí produkt za roky 2009 a 2010 je odlišný.
30. Krom toho skutečnosti jako je hrubý domácí produkt a počet hlasů v Radě nestačí samy o sobě k určení platební schopnosti členského státu. Je třeba zohlednit i jiné faktory, jako je například schodek veřejných financí, veřejné zadlužení nebo inflace.
Závěry Soudního dvora
31. Jak jsem již uvedl ve svém stanovisku ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko(11), mám za to, že za účelem důsledného uplatnění postupu pro vyhovění rozsudku stanoveného v článku 260 SFEU je třeba uvedený postup chápat jako nástroj pro úplné dosažení cíle řízení podle článku 258 SFEU, kterým je ukončit porušování práva Unie, a zároveň jako prostředek pro odrazení členských států od neplnění povinností vyplývajících z rozsudků Soudního dvora, kterými bylo určeno porušení práva Unie podle článku 258 SFEU.
32. Charakteristika peněžitých sankcí, které slouží ve smyslu čl. 260 odst. 2 SFEU k dosažení uvedených cílů, vyplývá z judikatury Soudního dvora. Zatímco penále se jeví jako obzvláště vhodné, aby přimělo členský stát k tomu, aby co nejrychleji ustal v neplnění povinností, které by, nebýt takového opatření, mělo tendenci přetrvávat, uložení zaplacení paušální částky spočívá spíše na posouzení dopadů nesplnění povinností dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy, zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu od rozsudku, jímž bylo původně určeno(12).
33. V projednávaném případě Komise vzhledem k výše popsané funkci penále a vyhovění rozsudku z roku 2007 správně upustila od svého návrhu na uložení zaplacení penále. To potvrzuje i judikatura Soudního dvora, podle níž je případné uložení zaplacení penále podle článku 260 SFEU v zásadě odůvodněno pouze v rozsahu, v němž přetrvává neplnění povinnosti vycházející z nevyhovění předchozímu rozsudku Soudního dvora(13).
34. Pokud jde o uložení zaplacení paušální částky, zopakuji svůj názor uvedený již ve stanovisku ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie(14), že nemůže být automatické ve všech případech, kdy bylo zjištěno nesplnění povinností vyplývajících z čl. 260 odst. 1 SFEU.
35. Soudní dvůr uplatnil tento přístup, když rozhodl, že uvedené ustanovení mu přiznává širokou posuzovací pravomoc při rozhodování o uložení či neuložení takové sankce(15) na základě všech relevantních skutečností souvisejících jak s charakteristikami zjištěného nesplnění povinnosti, tak s přístupem dotčeného členského státu(16).
36. Mám za to, že v projednávaném případě hovoří pro uložení paušální částky tři skutečnosti.
37. Zaprvé jde o přístup Řecké republiky. Jak jsem již zdůraznil v bodě 16 tohoto stanoviska, třebaže Řecká republika poukázala na „úzkou a soustavnou spolupráci“ s Komisí, opožděné odpovědi řeckých orgánů jak na výzvu dopisem, tak na odůvodněné stanovisko rozhodně nepředstavují důkaz takové spolupráce v průběhu postupu před zahájením soudního řízení. Ke změně přístupu řeckých orgánů došlo až poté, co se Komise rozhodla podat projednávanou žalobu.
38. Zadruhé jde o délku trvání nesplnění povinnosti. Podle mého názoru dobu 29 měsíců, která uplynula mezi dnem vydání rozsudku z roku 2007 a dnem přijetí zákona, který provádí směrnici 2004/80 do řeckého právního řádu, lze považovat za podstatnou dobu, a to zejména s ohledem na okolnosti, na něž rovněž poukázala Komise, a sice jednoznačnost rozsudku z roku 2007 a směrnice 2004/80, které tudíž nevyvolávají žádné problémy při výkladu, jakož i neexistenci zvláštních obtíží souvisejících s procesem provádění směrnice 2004/80.
39. Argumenty Řecké republiky, která se snaží odůvodnit délku trvání nesplnění povinnosti problémy souvisejícími s nutností shromáždit finanční zdroje nezbytné k provedení směrnice 2004/80 nebo s konáním voleb, nelze přijmout. Soudní dvůr jasně uvedl, že členský stát se nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého vnitrostátního právního řádu coby důvodu, proč nesplnil povinnosti vyplývající z práva Unie(17).
40. Zatřetí pro uložení paušální částky hovoří i závažnost porušení. Je totiž třeba vzít v úvahu, že Řecká republika je posledním členským státem, který provedl směrnici 2004/80, a to téměř čtyři roky po uplynutí lhůty k jejímu provedení(18).
41. Sedmý bod odůvodnění směrnice 2004/80 přitom stanoví:
„Tato směrnice stanoví systém spolupráce pro usnadnění přístupu k odškodnění obětí trestných činů v přeshraničních situacích, který by měl fungovat na základě systémů členských států pro odškodnění obětí úmyslných násilných trestných činů spáchaných na jejich územích. Proto by ve všech členských státech měl existovat mechanismus pro odškodnění(19).“
42. Z toho vyplývá, že Řecká republika svou nečinností pokud jde o směrnici 2004/80 do jisté míry rovněž narušila opatření přijatá ostatními členskými státy a snížila účinnost jejich mechanismů pro odškodnění.
43. Nadto, jak správně uvedla Komise, neprovedení směrnice 2004/80 do řeckého právního řádu zabránilo dosažení základního cíle volného pohybu osob v jednotném prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti. Toto konstatování podporuje druhý bod odůvodnění směrnice 2004/80, který zní takto:
„Soudní dvůr ve věci ,Cowan‘ [...] shledal, že pokud právo Společenství zaručuje fyzické osobě svobodu odebrat se do jiného členského státu, je nezbytným důsledkem této svobody pohybu ochrana této osoby před újmou v dotčeném členském státě na stejném základě jako u státních příslušníků uvedeného státu a osob, které v něm mají bydliště. Opatření pro usnadnění odškodnění obětí trestných činů tvoří součást plnění tohoto cíle.“
44. Vzhledem k přístupu Řecké republiky, délce trvání nesplnění povinnosti, jakož i závažnosti porušení, jak vyplývají z již popsaných okolností, se domnívám, že je důvodné Řecké republice uložit povinnost zaplatit paušální částku.
45. Pokud jde o výši uvedené paušální částky, je třeba nejprve připomenout, že Soudní dvůr není vázán návrhem Komise a stanovení výše paušální částky spadá do jeho posuzovací pravomoci(20).
46. Na základě rozsudků, v nichž Soudní dvůr uložil členským státům povinnost zaplatit paušální částku(21), lze konstatovat, že na rozdíl od stanovení výše penále se Soudní dvůr neztotožnil se způsobem výpočtu paušální částky, který navrhla Komise ve sdělení z roku 2005.
47. Proto se domnívám. že není užitečné ani nezbytné přezkoumávat správnost výpočtu faktoru „n“, který zpochybňuje Řecká republika, a hledat odpověď na otázku, zda uvedený faktor založený na hrubém domácím produktu a počtu hlasů v Radě sám o sobě stačí k určení platební schopnosti členského státu(22).
48. Z judikatury vyplývá, že v rámci posouzení prováděného pro účely stanovení výše paušální částky musí Soudní dvůr dbát na to, aby tato sankce byla přizpůsobená okolnostem a přiměřená zjištěnému nesplnění povinností, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu. Mezi faktory, které jsou v tomto ohledu relevantní, patří zejména takové skutečnosti, jako je doba přetrvávání neplnění povinností od vydání rozsudku, kterým bylo toto neplnění povinností určeno, jakož i dotčené veřejné a soukromé zájmy(23).
49. V projednávané věci je třeba kromě úvah uvedených v bodech 37 až 43 tohoto stanoviska zohlednit skutečnost, že Řecká republika v průběhu tohoto řízení rozsudku z roku 2007 vyhověla.
50. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy považuji částku dva miliony eur za přiměřenou okolnostem této věci.
Závěry
51. Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr:
„– určil, že Řecká republika tím, že ve lhůtě stanovené za tímto účelem Komisí v odůvodněném stanovisku nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku ze dne 18. července 2007, Komise v. Řecko (C‑26/07), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU;
– uložil Řecké republice, aby Evropské komisi zaplatila na účet „Vlastní zdroje Evropské unie“ paušální částku ve výši 2 miliony eur;
– uložil Řecké republice náhradu nákladů řízení.“