JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
EVGENI TANCHEV
9 päivänä helmikuuta 2017(1)
Asia C‑578/16 PPU
C. K.,
H. F. ja
A. S.
vastaan
Slovenian tasavalta
(Ennakkoratkaisupyyntö – Vrhovno sodišče (Slovenian ylin tuomioistuin))
Ennakkoratkaisupyyntö – Käsite ”kansallinen tuomioistuin, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta” – Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen – Asetus (EU) N:o 604/2013 – 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta – Systeemiset puutteet hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa – 17 artiklan 1 kohta – Suvereniteettilauseke
I Johdanto
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013(2) tulkintaa. Tämän asetuksen tarkoituksena on edeltäjiensä(3) tavoin yhtäältä estää se, että kolmansien maiden kansalaiset voisivat useisiin jäsenvaltioihin kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia jättämällä valita, missä jäsenvaltiossa heidän hakemuksensa käsitellään (forum shopping), ja toisaalta varmistaa, että kaikki hakemukset tulevat tosiasiallisesti käsitellyiksi jossakin jäsenvaltiossa.(4) Sen vuoksi asetuksessa N:o 604/2013 säädetään, että turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, ja vahvistetaan perusteet hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi.(5)
2. Miten käy, jos väitetään, että jäsenvaltiossa, joka on asetuksessa N:o 604/2013 esitettyjen perusteiden mukaisesti nimetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi valtioksi, ei kunnioiteta turvapaikanhakijoiden perusoikeuksia? Kaikki jäsenvaltiot tosin takaavat perusoikeudet, sellaisina kuin ne vahvistetaan paitsi Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (jäljempänä perusoikeuskirja) myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi Roomassa 4.11.1950 tehdyssä yleissopimuksessa (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) ja pakolaisten oikeusasemasta 28.7.1951 tehdyssä yleissopimuksessa(6) (jäljempänä Geneven yleissopimus). Ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että eteen tuleen tilanne, jossa jokin jäsenvaltioista loukkaa turvapaikanhakijoiden perusoikeuksia. Asetuksessa N:o 604/2013 on ennakoitu tällaiset tilanteet. Sen 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa nimittäin säädetään, että hakija on mahdotonta siirtää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, jos kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun.
3. Entä jos puutteet eivät vaikuta kokonaisvaltaisesti hakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmään vaan liittyvät ainoastaan hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen? Voidaanko niitä silloin pitää asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla ”systeemisinä”? Jos näin ei ole, synnyttävätkö ne kuitenkin velvollisuuden olla siirtämättä hakijaa hakemuksen käsittelystä vastaavaan jäsenvaltioon? Nämä ovat ne kysymykset, joihin unionin tuomioistuinta nyt käsiteltävässä asiassa pyydetään vastaamaan.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
4. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.”
5. Geneven yleissopimuksen 33 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Sopimusvaltio ei tavalla tai toisella saa karkottaa tai palauttaa pakolaista sellaisten alueiden rajoille, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi.
2. Ensimmäisessä kohdassa olevaan määräykseen ei kuitenkaan voi vedota pakolainen, johon nähden on perusteltua aihetta olettaa, että hän on vaaraksi oleskelumaansa turvallisuudelle tai joka on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta ja on yhteiskunnalle vaarallinen sanotussa maassa.”
B Unionin oikeus
1. Perusoikeuskirja
6. Perusoikeuskirjan 4 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Ketään ei saa kiduttaa eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.”
7. Perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu.”
2. Asetus N:o 604/2013
8. Asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan, jonka otsikko on ”Pääsy kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelymenettelyyn”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jollei hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty.
Jos hakija on mahdotonta siirtää jäsenvaltioon, joka on alun perin nimetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, koska on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa [perusoikeuskirjan] 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun, määrittämisestä vastaavan jäsenvaltion on jatkettava III luvussa vahvistettujen perusteiden tarkastelua sen määrittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio nimetä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi.
Jos tämän kohdan mukaisesti ei voi tehdä siirtoa mihinkään III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaisesti nimettyyn jäsenvaltioon tai ensimmäiseen jäsenvaltioon, jossa hakemus on jätetty, määrittämisestä vastaavasta jäsenvaltiosta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.”
9. Asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan, jonka otsikko on ”Harkintavaltalausekkeet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä olevasta 3 artiklan 1 kohdasta poiketen kukin jäsenvaltio voi päättää käsitellä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön siellä jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä.
Jäsenvaltiosta, joka päättää käsitellä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tämän kohdan nojalla, tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, ja sen on otettava vastatakseen kaikista tähän vastuuseen liittyvistä velvollisuuksista. Sen on asetuksen (EY) N:o 1560/2003 18 artiklalla perustetun sähköisen DubliNet-viestintäverkon välityksellä tarvittaessa ilmoitettava tästä hakemuksen käsittelystä aiemmin vastuussa olleelle jäsenvaltiolle tai jäsenvaltiolle, joka toteuttaa menettelyä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi, tai jäsenvaltiolle, jolle on esitetty hakijaa koskeva vastaanotto- tai takaisinottopyyntö.
Jäsenvaltion, josta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio tämän kohdan nojalla, on viipymättä ilmoitettava siitä Eurodac‑järjestelmässä asetuksen (EU) N:o 603/2013 mukaisesti lisäämällä päivämäärä, jolloin päätös hakemuksen käsittelystä tehtiin.”
III Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
10. C. K., joka on Syyrian kansalainen, ja hänen aviomiehensä H. F., joka on Egyptin kansalainen, saapuivat jäsenvaltioiden alueelle Kroatian kautta 16.8.2015. Heillä oli Kroatian myöntämät turistiviisumit, jotka olivat voimassa 6.8.2015-28.8.2015.
11. C. K., joka oli kuudennella kuukaudella raskaana, ja H. F. saapuivat 17.8.2015 Sloveniaan väärennetyillä kreikkalaisilla henkilötodistuksilla. He oleskelevat tällä hetkellä turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksessa Ljubljanassa, jonne heidät on majoitettu.
12. C. K. ja H. F. jättivät 20.8.2015 Slovenialle kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset. Slovenian hallituksen esittämistä huomautuksista ilmenee, että C. K:lle tehtiin samana päivänä lääkärintarkastus, jossa todettiin, että hänen raskautensa eteni normaalisti, ettei hänellä ollut ilmeisiä psyykkisiä oireita ja että hän vaikutti puheliaalta. Myös H. F:lle tehtiin samana päivänä lääkärintarkastus, jossa hänet todettiin terveeksi.(7)
13. Slovenian viranomaiset lähettivät 28.8.2015 tiedustelun Kroatian viranomaisille. Kroatian tasavalta vastasi 14.9.2015 olevansa vastuussa C. K:n ja H. F:n hakemusten käsittelystä.
14. C. K. synnytti 20.11.2015 pojan, A. S:n. Hänestä jätettiin 27.11.2015 Slovenialle kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Slovenian viranomaiset käsittelivät sen yhdessä C. K:n ja H. F:n jättämien hakemusten kanssa.
15. Slovenian viranomaiset saivat 18.1.2016 valittajien edustajalta lääkärinlausuntoja, joissa kuvattiin C. K:n riskiraskautta ja hänen synnytyksen jälkeisiä vaivojaan. Näiden asiakirjojen joukossa oli 4.12.2015 päivätty psykiatrin lausunto, jonka mukaan C. K:n ja hänen vastasyntyneen lapsensa oli jäätävä vastaanottokeskukseen, koska he tarvitsivat hoitoa. Muista 1.4.2016, 15.4.2016, 22.4.2016 ja 13.5.2016 päivätyistä psykiatrin lausunnoista ilmenee, että C. K:lla oli todettu synnytyksen jälkeinen masennus ja ajoittaisia itsemurhataipumuksia, joiden syynä oli hänen oikeusasemansa epävarmuus.
16. Erityisesti pienen lapsen vuoksi Slovenian viranomaiset pyysivät kroatialaisia viranomaisia vahvistamaan, että perheelle oli tarjolla vastaanottokeskuksessa Kroatiassa asianmukaista lääkärinhoitoa. Slovenian viranomaiset saivat 7.4.2016 vahvistuksen siitä, että C. K., H. F. ja heidän lapsensa saisivat Kroatiassa majoituksen, asianmukaista hoitoa ja tarvitsemansa lääketieteellisen hoidon.(8)
17. Slovenian viranomaiset päättivät 5.5.2016 tekemällään päätöksellä (jäljempänä 5.5.2016 tehty päätös) olla käsittelemättä C. K:n, H. F:n ja A. S:n kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. Päätös perustui asetuksen N:o 604/2013 12 artiklan 2 kohtaan, jossa säädetään, että jos hakijalla on voimassa oleva viisumi, viisumin myöntänyt jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä.
18. Upravno sodišče (hallintotuomioistuin, Slovenia) kumosi 5.5.2016 tehdyn päätöksen 1.6.2016 antamallaan tuomiolla. Samana päivänä antamallaan määräyksellä se lykkäsi 5.5.2016 tehdyn päätöksen täytäntöönpanoa siihen asti, kunnes hallintoriidassa olisi tehty lopullinen päätös.
19. Vrhovno sodišče (Slovenian ylin tuomioistuin) muutti 29.6.2016 antamallaan tuomiolla Upravno sodiščen tuomiota ja pysytti 5.5.2016 tehdyn päätöksen. Vrhovno sodišče muun muassa totesi, ettei asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa sovelleta. Sen mukaan missään unionin toimielinten tai Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun raportissa ei vahvisteta, että Kroatiassa olisi turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita. Pakolaisasiain päävaltuutetun raportista päinvastoin ilmenee, että tilanne Kroatiassa on hyvä ja että Kroatian Kutinassa sijaitsevan vastaanottokeskuksen olot ovat hyvät. Tähän keskukseen, joka on tarkoitettu haavoittuvassa tilanteessa oleville turvapaikanhakijoiden ryhmille, voidaan ottaa enintään sata hakijaa, mutta siellä majoittuu tavallisesti 20–30 hakijaa. Heille tarjotaan siellä lääkärinhoitoa (lääkäri käy kerran viikossa, ja keskuksessa käy myös gynekologi), ja hätätapauksissa turvapaikanhakijat pääsevät Kutinan tai Zagrebin sairaalaan. Kutinan vastaanottokeskuksessa on joka päivä paikalla sosiaalityöntekijä, ja hakijoilla on kaksi kertaa kuukaudessa oikeusapua käytettävissään.
20. Valittajat tekivät Ustavno sodiščelle (perustuslakituomioistuin, Slovenia) perustuslakiin perustuvan valituksen 29.6.2016 annetusta Vrhovno sodiščen tuomiosta, joka oli tällä välin tullut lainvoimaiseksi.
21. Ustavno sodišče kumosi 28.9.2016 Vrhovno sodiščen tuomion ja palautti asian edellä mainitun käsiteltäväksi.
22. Ustavno sodišče hyväksyi 28.9.2016 antamassaan tuomiossa Vrhovno sodiščen näkemyksen siitä, ettei asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa sovelleta, koska Kroatiassa ei ole turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun. Tästä Ustavno sodišče ei kuitenkaan päätellyt, että valittajat voitaisiin siirtää Kroatiaan. Se totesi, että Slovenian viranomaisten olisi pitänyt ottaa huomioon kaikki merkitykselliset seikat, erityisesti hakijoiden henkilökohtainen tilanne ja terveydentila, sen määrittämiseksi, voitiinko olettama Kroatiasta turvallisena valtiona kumota. Vaikka Vrhovno sodišče oli arvioinut, saisivatko C. K. ja hänen vastasyntynyt lapsensa Kroatiassa asianmukaista terveydenhoitoa, se ei ollut tarkistanut, voisiko pelkkä siirtäminen vaikuttaa epäedullisesti C. K:n ja hänen vastasyntyneen lapsensa terveydentilaan. Tällä perusteella Ustavno sodišče kumosi Vrhovno sodiščen antaman tuomion ja palautti asian viimeksi mainitun käsiteltäväksi, jotta tämä tutkisi kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat.
23. Vrhovno sodišče, jossa asia on vireillä, on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Kuuluuko [asetuksen N:o 604/2013] 17 artiklan 1 kohdan harkintavaltalausekkeen soveltamiseen liittyvien sääntöjen tulkinta tämän säännöksen luonteen perusteella viime kädessä jäsenvaltion tuomioistuimelle ja vapauttavatko nämä säännöt tuomioistuimen, jonka ratkaisuihin ei voida hakea muutosta, velvollisuudesta saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan kolmannen kohdan nojalla?
Toissijaisesti, jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi:
2) Riittääkö olosuhteiden arviointi [asetuksen N:o 604/2013] 3 artiklan 2 kohdan perusteella (ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevan kaltaisessa tapauksessa) täyttämään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklan ja 19 artiklan 2 kohdan, luettuina yhdessä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 3 artiklan ja Geneven yleissopimuksen 33 artiklan kanssa, vaatimukset?
Tähän kysymykseen liittyen kysytään seuraavaa:
3) Seuraako [asetuksen N:o 604/2013] 17 artiklan 1 kohdan tulkinnasta, että jäsenvaltio on velvollinen soveltamaan harkintavaltalauseketta varmistaakseen tehokkaan suojan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklaan perustuvien oikeuksien loukkaamista vastaan tämän ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevan kaltaisessa tapauksessa ja että tämän soveltamisen perusteella on kiellettyä siirtää kansainvälisen suojelun hakija toimivaltaiseen jäsenvaltioon, joka on tunnustanut toimivaltansa tämän asetuksen mukaisesti?
Jos kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi:
4) Voiko [asetuksen N:o 604/2013] 17 artiklan 1 kohdan mukainen harkintavaltalauseke olla perusteena sille, että kansainvälisen suojelun hakijan tai jonkun muun henkilön sallitaan vetoavan tähän asetukseen perustavassa siirtomenettelyssä sen soveltamiseen, jota jäsenvaltion toimivaltaisten hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten on arvioitava, vai onko kyseisten hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten itse todettava edellä mainitut olosuhteet viran puolesta?”
24. Unionin tuomioistuin päätti 1.12.2016 käsitellä ennakkoratkaisupyynnön kiireellisessä menettelyssä, josta määrätään unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan 1 kohdassa.(9) Pääasian valittajat, Slovenian tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia näistä ennakkoratkaisukysymyksistä. Näitä osapuolia sekä Italian tasavaltaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa on myös kuultu 23.1.2017 pidetyssä istunnossa.
IV Tarkastelu
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
25. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, kuuluuko päätös, jossa jäsenvaltio päättää asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdan perusteella käsitellä itse kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, kansallisen lainsäädännön vai unionin oikeuden soveltamisalaan ja onko asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevällä tuomioistuimella jälkimmäisessä tapauksessa velvollisuus pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.
26. Asianosaiset ja muut osapuolet(10) ovat yksimielisiä siitä, että asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa säädetyn mahdollisuuden käyttäminen kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.
27. Ennakkoratkaisukysymyksen toisesta osasta pääasian valittajat ovat sitä mieltä, ettei Ustavno sodiščella ollut velvollisuutta pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta, koska on yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asiana arvioida, onko se, miten unionin oikeutta on sovellettava, niin ilmeistä, ettei tämä jätä tilaa vähäisellekään perustellulle epäilylle. Slovenian hallitus katsoo, että koska unionin tuomioistuin ei ole tähän mennessä lausunut siitä, missä olosuhteissa asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa säädettyä mahdollisuutta voidaan käyttää, kansallisella tuomioistuimella, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on velvollisuus esittää unionin tuomioistuimelle asiaa koskeva ennakkoratkaisupyyntö. Komissio väittää, että kansallisten tuomioistuinten, joiden ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, asiana on arvioida, onko kyseessä acte clair vai onko niiden pyydettävä asiassa ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.
28. Aluksi on todettava, että jäsenvaltion päätös käyttää tai jättää käyttämättä asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa tarjottua mahdollisuutta tutkia turvapaikkahakemus itse siinäkin tapauksessa, ettei se asetuksen mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä, kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.
29. Asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 1 kohdassa nimittäin säädetään, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelee se jäsenvaltio, joka tämän asetuksen III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä. Asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa säädetään, että asetuksen 3 artiklan 1 kohdasta poiketen jäsenvaltio, jossa hakemus jätetään, ”voi päättää” käsitellä sen itse siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä. Kyseisellä jäsenvaltiolla on siis harkintavalta päättää, käyttääkö se sille asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa tarjottua mahdollisuutta.
30. Ei voida katsoa, että tilanne, jossa jäsenvaltio käyttää sille annettua harkintavaltaa päättää, käsitteleekö se hakemuksen itse vai ei, jäisi unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle. Kuten unionin tuomioistuin totesi 21.12.2011 antamassaan tuomiossa N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865, 65–69 kohta), jäsenvaltiosta, joka päättää käsitellä turvapaikkahakemuksen itse, tulee asetuksessa N:o 604/2013 tarkoitettu hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, ja sen on tarvittaessa ilmoitettava tästä muille asianomaisille jäsenvaltioille. Jäsenvaltioille tällä säännöksellä annetun harkintavallan käyttäminen on siis osa käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittelymekanismia. Näin ollen jäsenvaltion päätös käyttää tai jättää käyttämättä sille asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa tarjottua mahdollisuutta kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.
31. Asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevän tuomioistuimen velvollisuudesta pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta on toiseksi todettava, että ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä tarkasteltaessa on vaikea määrittää, koskeeko kysymys sitä, olisiko Ustavno sodiščella ollut velvollisuus saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, vai sitä, kuuluuko tämä velvollisuus ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle itselleen. Ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä nimittäin viitataan ainoastaan ”tuomioistuimeen, jonka ratkaisuihin ei voida hakea muutosta” sitä tarkemmin nimeämättä. Mielestäni vaikuttaa kuitenkin siltä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkoituksena on selvittää ennen kaikkea omat velvollisuutensa, koska se ei ensinnäkään pyytänyt unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ennen 29.6.2016 annetun tuomion julistamista ja koska se toiseksi on nyt esittänyt tämän ennakkoratkaisupyynnön, vaikka sitä ylemmänasteinen tuomioistuin eli Ustavno sodišče ei itse esittänyt tällaista pyyntöä unionin tuomioistuimelle. Näin ollen on seuraavaksi tutkittava, onko Vrhovno sodiščella velvollisuus pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdan tulkinnasta. Mielestäni näin on.
32. Tästä on muistutettava, että sellaisen tuomioistuimen, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on silloin, kun unionin oikeutta koskeva kysymys on tullut sen ratkaistavaksi, noudatettava velvollisuuttaan saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, ellei se ole todennut, että esiin tullut kysymys on vailla merkitystä tai että unionin tuomioistuin on jo tulkinnut kyseessä olevaa unionin oikeuden säännöstä tai määräystä taikka että se, miten unionin oikeutta on sovellettava, on niin ilmeistä, ettei tästä ole mitään perusteltua epäilystä.(11)
33. Ensinnäkään se, että Vrhovno sodiščen tuomioista on mahdollista valittaa perustuslain nojalla, ei mielestäni vaikuta sen asemaan SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettuna tuomioistuimena, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta. Unionin tuomioistuin nimittäin totesi 15.1.2013 antamassaan tuomiossa Križan ym. (C‑416/10, EU:C:2013:8, 72 kohta), että se, että Slovakian perustuslakituomioistuimessa voidaan hakea Najvyšší súd Slovenskej republikyn (Slovakian ylin tuomioistuin) ratkaisuun muutosta menettelyssä, ”jossa tutkitaan vain kansallisessa perustuslaissa tai kansainvälisellä sopimuksella taattujen oikeuksien ja vapauksien mahdollinen loukkaaminen”, ei oikeuta katsomaan, ettei Najvyšší súd Slovenskej republiky ole sellainen SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettu tuomioistuin, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta. Najvyšší súd Slovenskej republiky oli ”ylimpänä oikeusasteena” velvollinen ”esittämään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön”. Sama pätee Vrhovno sodiščeen. Sen tuomioista voidaan nimittäin tehdä perustuslakiin perustuva valitus vain, jos valittajan perusoikeuksia ja ‑vapauksia on loukattu.
34. Merkitystä ei toiseksi ole myöskään sillä, että kansallisen lainsäädännön mukaan Ustavno sodiščen asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta ja 17 artiklan 1 kohdasta antama tulkinta on Vrhovno sodiščea sitova. Unionin tuomioistuin nimittäin katsoi 15.1.2013 antamassaan tuomiossa Križan ym. (C‑416/10, EU:C:2013:8, 68 kohta), että kansallisen oikeuden sääntö, jonka mukaan ylemmän tuomioistuimen, tässä tapauksessa Ústavný súd Slovenskej republikyn (Slovakian perustuslakituomioistuin), arvioinnit ovat muita kansallisia tuomioistuimia sitovia, ei voi poistaa viimeksi mainituilta tuomioistuimilta mahdollisuutta saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi unionin oikeuden, johon edellä mainitut ylemmän tuomioistuimen arvioinnit liittyvät, tulkintaa koskevia kysymyksiä. Najvyšší súd Slovenskej republiky on, kuten edellisessä kohdassa todettiin, SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettu tuomioistuin, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta. Näin ollen Vrhovno sodišče sen paremmin kuin Najvyšší súd Slovenskej republikykaan eivät vapaudu velvollisuudestaan pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua siitä syystä, että kansallisen perustuslakituomioistuimen antama tulkinta on kansallisten oikeussääntöjen mukaan niitä sitova, etenkään jos viimeksi mainittu tuomioistuin on – kuten nyt tarkasteltavassa tapauksessa – jättänyt pyytämättä ennakkoratkaisua.
35. Siitä, onko asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdan katsottava olevan acte clair, mikä vapauttaisi Vrhovno sodiščen sen velvollisuudesta pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, on kolmanneksi huomautettava, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävä on arvioida, onko se, miten unionin oikeutta on sovellettava, niin ilmeistä, ettei tämä jätä tilaa vähäisellekään perustellulle epäilylle,(12) ja että Vrhovno sodiščen esittämästä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee selvästi sen todenneen Ustavno sodiščen 28.9.2016 antaman tuomion perusteella, ettei asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohta ole acte clair.(13)
36. Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on siis vastattava siten, että päätös, jolla jäsenvaltio päättää käyttää sille asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta, kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kaltaista kansallista tuomioistuinta on pidettävä SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettuna tuomioistuimena, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, jos sen ratkaisuihin on kyseisen jäsenvaltion perustuslakituomioistuimessa mahdollista hakea muutosta menettelyssä, jossa tutkitaan vain perusoikeuksien ja ‑vapauksien mahdollinen loukkaaminen. Tässä yhteydessä ei ole merkitystä sillä, että perustuslakituomioistuimen esittämät arvioinnit ovat kansallisen lainsäädännön nojalla tätä kansallista tuomioistuinta sitovia.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys
37. Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin lähinnä tiedustelee, onko asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu tilanne eli se, että hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi valtioksi nimetyssä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun, ainoa tilanne, jossa hakijan siirtäminen tähän jäsenvaltioon on mahdotonta. Se haluaa selvittää, onko olemassa myös muita tilanteita, joissa hakija on mahdotonta siirtää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, kuten tilanne, jossa siirtäminen aiheuttaa hakijan terveydentilan vuoksi jo sinänsä perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa siis selvittää, onko hakija mahdollista siirtää, jos perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaara aiheutuu puutteista, jotka vaikuttavat hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen.
38. Täsmennettäköön, että pääasiassa sekä 29.6.2016 annetussa Vrhovno sodiščen tuomiossa että 28.9.2016 annetussa Ustavno sodiščen tuomiossa katsottiin, ettei Kroatiassa ollut turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun. Toisin kuin Vrhovno sodišče Ustavno sodišče ei kuitenkaan tästä päätellyt, että pääasian valittajat olisi mahdollista siirtää Kroatiaan. Se nimittäin katsoi, että olettama, jonka mukaan jäsenvaltiot kunnioittavat hakijoiden perusoikeuksia, voidaan kumota paitsi silloin, kun käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa on asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja systeemisiä puutteita, myös silloin, kun käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio ei noudata sille Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa ja Geneven yleissopimuksen 33 artiklan 1 kohdassa asetettuja velvollisuuksia. Viimeksi mainittu tapaus koskee tilanteita, jotka eivät kuulu asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan soveltamisalaan. Toimivaltaisten viranomaisten olisi siten kuulunut ottaa huomioon kaikki merkitykselliset olosuhteet, erityisesti hakijoiden henkilökohtainen tilanne ja heidän terveydentilansa, määrittäessään, oliko heidät mahdollista siirtää käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. Vrhovno sodišče ei kuitenkaan ollut tarkistanut, vaikuttaisiko siirto C. K:n ja hänen lapsensa terveydentilaan. Näin ollen Vrhovno sodiščen 29.6.2016 antama tuomio oli kumottava ja asia oli palautettava viimeksi mainitulle, jotta tämä arvioisi C. K:n ja hänen lapsensa henkilökohtaisen tilanteen kannalta, oliko heidät todella mahdollista siirtää Kroatiaan.
39. Pääasian valittajat ja Italian hallitus katsovat, ettei asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu tilanne ole ainoa, jossa hakija on mahdotonta siirtää hakemuksen käsittelystä vastaavaan jäsenvaltioon. Slovenian ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset ja komissio väittävät päinvastaista. Tässä yhteydessä komissio korostaa, että asetuksen N:o 604/2013 perustana oleva olettama, jonka mukaan kaikissa jäsenvaltioissa kunnioitetaan hakijoiden perusoikeuksia, voidaan kumota vain hyvin poikkeuksellisissa tilanteissa. Tällaisissa tilanteissa on kyse systeemisistä puutteista. Komission mielestä systeemisillä puutteilla tarkoitetaan myös erityisen haavoittuvassa tilanteessa olevien henkilöiden terveydenhoitoon ja vastaanottoon vaikuttavia puutteita sekä hallinnollisen menettelyn ja/tai tuomioistuinmenettelyn kohtuutonta kestoa. Käsiteltävässä asiassa ei ole näytetty toteen, että Kroatiassa olisi systeemisiä puutteita. C. K:n terveydentila ei komission mukaan ole riittävän kriittinen, jotta siirtoa voitaisiin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan pitää mahdottomana.
40. Esitän jäljempänä, missä tilanteessa hakija on asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan mahdotonta siirtää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon ja missä laajemmin määritellyssä tilanteessa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin kieltää valtioita siirtämästä hakijaa. Sen jälkeen osoitan, miksi velvollisuus olla siirtämättä hakijaa on mielestäni rajattava koskemaan yksinomaan asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua tilannetta.
1. Asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta: ainoastaan ”systeemiset” puutteet otetaan huomioon
41. Muistutan, että sen jälkeen, kun jäsenvaltio, joka asetuksen III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, on määritetty, voidaan asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan katsoa, ettei hakijaa voida siirtää tähän jäsenvaltioon, ”koska on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa [perusoikeuskirjan] 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun”.
42. Asetuksessa N:o 604/2013 sen paremmin kuin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössäkään ei määritellä tällaisia ”systeemisiä puutteita”.
43. Mielestäni ”systeemisillä puutteilla” tarkoitetaan yksinomaan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmään itseensä vaikuttavia puutteita, olipa kyse sitten tämän järjestelmän muodostavista oikeussäännöistä tai niiden käytännön soveltamisesta. Täsmennettäköön, että näiden puutteiden on oltava vakavia, koska unionin tuomioistuin sulki 21.12.2011 antamassaan tuomiossa N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865, 84 ja 85 kohta) pois sen, että turvapaikkadirektiivien(14) ”vähäisintäkin rikkomista” voitaisiin pitää systeemisenä puutteena. Tällaiset puutteet on näytettävä toteen painavilla ja yhtäpitävillä todisteilla, muun muassa valtioista riippumattomien kansainvälisten järjestöjen, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ja unionin toimielinten säännöllisesti laatimilla yhtäpitävillä raporteilla.(15) Koska puutteiden on liityttävä itse turvapaikkajärjestelmään, erityisesti kaikenlainen hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen vaikuttavien puutteiden huomioon ottaminen on poissuljettua. Asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa ei siis velvoiteta jäsenvaltioita tapauskohtaiseen arviointiin sen määrittämiseksi, onko hakija vaarassa joutua epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa.(16)
44. Asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisella alakohdalla kodifioitiin 21.12.2011 annettu tuomio N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865). Tässä suuren jaoston antamassa tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että vaikka on oletettava, että turvapaikanhakijoiden kohtelu kussakin jäsenvaltiossa vastaa perusoikeuskirjan vaatimuksia, ei ole kuitenkaan mahdotonta, että yhteisellä eurooppalaisella turvapaikkajärjestelmällä on käytännössä suuria toimintavaikeuksia jossakin jäsenvaltiossa. Näin on silloin, jos on kyse systeemisistä puutteista, jotka merkitsevät epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua.(17) Tästä unionin tuomioistuin päätteli, että jäsenvaltioiden ei pidä siirtää hakijaa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, ”jos ne eivät voi olla tietämättömiä siitä, että kyseisen jäsenvaltion turvapaikkamenettelyyn ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteisiin liittyvät systeemiset puutteet ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi”.(18)
45. Unionin tuomioistuimen 21.12.2011 antamassa tuomiossa N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865) hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio oli Kreikka. Ei ollut epäilystäkään siitä, että kyseisessä jäsenvaltiossa ilmenneet puutteet vaikuttivat itse turvapaikkajärjestelmään. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin oli nimittäin 11 kuukautta aiemmin tuominnut Kreikan turvapaikanhakijoiden epäinhimillisestä ja halventavasta kohtelusta.(19) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Kroatiassa ei kuitenkaan ole asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja systeemisiä puutteita.(20) Slovenian viranomaiset ovat siis katsoneet yksinomaan pääasian valittajien henkilökohtaisen tilanteen perusteella, että heidät on mahdotonta siirtää Kroatiaan. Vaikka asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa suljetaan täysin pois hakijoiden henkilökohtaisen tilanteen huomioon ottaminen, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut, päinvastoin edellytetään sen huomioon ottamista.
2. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kanta: hakijan henkilökohtainen tilanne on otettava huomioon
46. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin muistutti 4.11.2014 antamassaan tuomiossa Tarakhel v. Sveitsi (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712)(21) 21.12.2011 annettua tuomiota N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865) lainaten olettamasta, jonka mukaan jäsenvaltiot kunnioittavat turvapaikanhakijoiden perusoikeuksia. Tämän jälkeen se totesi, ettei ”riskin alkusyyllä” ole sinänsä merkitystä määritettäessä, onko tämä olettama kumottu. On siis merkityksetöntä, onko epäinhimillisen ja halventavan kohtelun riskin syynä se, että kyseisessä jäsenvaltiossa on systeemisiä puutteita. Jäsenvaltiolla, jonka pitäisi toteuttaa siirto, on velvollisuus ”tutkia perusteellisesti ja tapauskohtaisesti toimenpiteen kohteena olevan henkilön tilanne ja lykätä siirtoa tapauksissa, joissa on osoitettu epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraa”.(22) Kyseisessä tapauksessa hakija oli määrä siirtää Italiaan. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että vaikkei Italian yleinen tilanne ollutkaan esteenä siirrolle, ”se oletus, että merkittävä määrä tähän maahan lähetetyistä turvapaikanhakijoista jää ilman majoitusta tai majoitetaan tupaten täysiin tiloihin, joissa he joutuvat elämään ahtaissa, jopa epäterveellisissä ja väkivaltaisissa oloissa, ei ole perusteeton”. Tästä syystä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin edellytti, että Sveitsin viranomaiset ennen hakijoiden siirtämistä Italiaan vaativat tämän valtion viranomaisilta ”tapauskohtaiset takeet” siitä, että heidän vastaanotto-olosuhteensa ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vaatimusten mukaiset.(23)
47. Siinä, missä unionin tuomioistuin edellyttää, että jäsenvaltiossa on oltava ”systeemisiä” puutteita, jotta hakijan siirtäminen hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon voitaisiin kieltää, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin pitää siis riittävänä sitä, että puutteet vaikuttavat hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen.
3. ”Systeemiset puutteet”: ainoa tilanne, jossa siirto on mahdoton
48. Onko asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta esteenä velvollisuudelle olla siirtämättä hakijaa myös muussa kuin kyseisessä säännöksessä tarkoitetussa tilanteessa eli silloin, kun käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita?
49. Vaikuttaa siltä, että näin on.
50. On totta, ettei mikään asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan sanamuodossa viittaa siihen, että siinä tarkoitettu tilanne eli systeemisten puutteiden olemassaolo olisi ainoa tapaus, jolloin hakijan siirtäminen on mahdotonta. Kyseisessä säännöksessä nimittäin säädetään, että ”hakija on mahdotonta siirtää – – koska on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on – – systeemisiä puutteita”. Voitaisiin siis ajatella, että siirron mahdottomuudelle voisi olla muitakin syitä kuin systeemiset puutteet. On myös mahdollista, ettei unionin tuomioistuimen aikomuksena ollut 21.12.2011 annetussa tuomiossa N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865) edellyttää, että puutteiden on oltava systeemisiä, jotta hakijan siirtämisen voitaisiin katsoa olevan mahdotonta, vaan että se ei yksinkertaisesti nähnyt aiheelliseksi käsitellä tätä kysymystä. Koska puutteet kyseisessä asiassa olivat kiistatta systeemisiä, unionin tuomioistuimen olisi ollut tarpeetonta tarkastella pelkästään hakijan tilanteeseen vaikuttaneiden puutteiden seurauksia.
51. Mielestäni asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa ei kuitenkaan voida tulkita näin. Tällainen tulkinta on ensinnäkin vaikea sovittaa yhteen yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän perustana olevan keskinäisen luottamuksen periaatteen kanssa. Tältä osin on huomautettava, että asetuksen N:o 604/2013 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan ”jäsenvaltioita, jotka kaikki noudattavat palauttamiskiellon periaatetta, pidetään kolmansien maiden kansalaisille turvallisina maina”. Keskinäisen luottamuksen periaate, joka on vapauden, oikeuden ja turvallisuuden alueen kulmakivi,(24) edellyttää sitä, että kukin jäsenvaltio ”katsoo – jollei kyse ole poikkeuksellisista olosuhteista –, että kaikki muut jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeutta ja aivan erityisesti unionin oikeudessa tunnustettuja perusoikeuksia”.(25) Jos jäsenvaltioiden edellytettäisiin ennen hakijan siirtämistä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon varmistavan, ettei tässä jäsenvaltiossa ole hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen vaikuttavia puutteita, ne joutuisivat systemaattisesti tarkistamaan, noudatetaanko käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa turvapaikanhakijoiden perusoikeuksia. Tällaisella vaatimuksella vaarannettaisiin paitsi keskinäisen luottamuksen periaate myös asetuksen N:o 604/2013 tehokas vaikutus ja kyseisellä asetuksella käyttöön otettu menettely, jolla – kuten sen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan – pyritään hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion nopeaan määrittämiseen.(26)
52. Toiseksi on mielestäni mahdotonta katsoa, ettei unionin tuomioistuin olisi 21.12.2011 antamassaan tuomiossa N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865) ottanut huomioon tilannetta, jossa puutteet vaikuttaisivat yksinomaan hakijaan, sillä julkisasiamies Trstenjakin ratkaisuehdotuksessa ei mainita kertaakaan ilmausta ”systeemiset puutteet”.(27)
53. Kolmanneksi on muistutettava, ettei unionin tuomioistuimella ole mitään velvollisuutta noudattaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kantaa. On totta, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa määrätään, että siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia, ”niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa”. Perusoikeuskirjan selitysten mukaan ”näiden taattujen oikeuksien merkitystä ja ulottuvuutta ei määritellä ainoastaan [perusoikeuskirjan ja sen lisäpöytäkirjojen] sanamuodossa vaan myös muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä”.(28) On kuitenkin niin, että – kuten julkisasiamies Trstenjak toteaa – ”[perusoikeuskirjaa] sovellettaessa olisi väärin pitää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä absoluuttisena tulkintalähteenä”.(29)
54. Neljänneksi on huomautettava, että unionin tuomioistuin tulkitsi 10.12.2013 antamassaan tuomiossa Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813, 60 kohta) asetuksen N:o 343/2003 19 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan siirtopäätökseen on voitava hakea muutosta, siten, että kun jäsenvaltio on nimetty kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi valtioksi jollakin asetuksessa N:o 343/2003 säädetyllä perusteella,(30) hakija ”voi riitauttaa tämän perusteen valinnan vain vedoten siihen, että kyseisen jäsenvaltion turvapaikkamenettelyyn ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteisiin liittyy sellaisia systeemisiä puutteita, jotka ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi”.(31) Toisin sanoen asetuksessa N:o 604/2013 säädetyillä perusteilla hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi nimetty jäsenvaltio vapautuu tästä vastuusta vain yhdessä ainoassa tilanteessa eli silloin, kun sen turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja systeemisiä puutteita. Vastuusta ei siis vapauduta, jos puutteet vaikuttavat pelkästään hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen.
55. On totta, että unionin tuomioistuin totesi 7.6.2016 annetussa tuomiossa Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, 61 kohta), että ”turvapaikanhakija voi hänen siirrostaan tehtyä päätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä vedota siihen, että [asetuksen N:o 604/2013] III luvussa esitettyä vastuuperustetta – – on sovellettu virheellisesti”. Korostan kuitenkin, ettei hakija kyseisessä asiassa väittänyt olevansa vaarassa joutua hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa epäinhimillisen ja halventavan kohtelun kohteeksi.(32) Unionin tuomioistuin ei siis myöskään lausunut mitään tästä kysymyksestä. Näin ollen 7.6.2016 annetusta tuomiosta Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409) ei voida päätellä, ettei systeemisten puutteiden ilmeneminen hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa ole ainoa tilanne, jossa tämä jäsenvaltio vapautuu vastuustaan ja jossa hakijaa ei voida siirtää tähän jäsenvaltioon.
56. Tämän perusteella katson, että asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen systeemisten puutteiden ilmeneminen on ainoa tilanne, jossa hakijan siirtäminen on mahdotonta. Mielestäni hakijan siirtämistä käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon ei voida pitää mahdottomana silloin, kun perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaara aiheutuu hänen henkilökohtaiseen tilanteeseensa vaikuttavista puutteista.
57. Käsiteltävässä asiassa pääasian valittajat väittävät, että C. K:n ja hänen lapsensa siirtäminen Kroatiaan saattaa heidän terveydentilansa vuoksi johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun. Sen selvittäminen, voiko siirto vaikuttaa C. K:n ja hänen lapsensa terveydentilaan, merkitsisi kuitenkin heidän henkilökohtaisen tilanteensa huomioon ottamista, mikä olisi mielestäni asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan vastaista. Totean joka tapauksessa, että nyt käsiteltävässä asiassa Slovenian viranomaiset saivat kroatialaisilta virkaveljiltään vahvistuksen siitä, että pääasian valittajat saisivat Kroatiassa majoituksen, asianmukaista hoitoa ja tarvitsemansa lääketieteellisen hoidon.
58. Näin ollen toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta on esteenä sille, että jäsenvaltio, joka määrittää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion, on velvollinen olemaan siirtämättä hakijaa jälkimmäiseen jäsenvaltioon muussa kuin 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetussa tilanteessa eli silloin, kun hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun. Hakijaa ei ole mahdotonta siirtää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon etenkään tilanteessa, jossa jo itse siirtäminen saattaa johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun.
C Kolmas ennakkoratkaisukysymys
59. Kolmas ennakkoratkaisukysymys esitetään ainoastaan siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta ei ole esteenä sille, että jäsenvaltioilla on velvollisuus olla siirtämättä hakijaa muussa kuin siinä tarkoitetussa tilanteessa. Kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, onko tämän asetuksen 17 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jos jäsenvaltiolla on velvollisuus olla siirtämättä hakijaa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, sen on käytettävä sille kyseisessä säännöksessä tarjottua mahdollisuutta ja tutkittava kansainvälistä suojelua koskeva hakemus itse.
60. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaus huomioon ottaen katson, ettei kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ole tarpeen vastata. Tutkin kuitenkin kolmannen kysymyksen toissijaisesti siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä esittämääni analyysiin.
61. Pääasian valittajat väittävät, että asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun mahdollisuuden käyttäminen on pakollista, jos hakija on vaarassa joutua hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi. Slovenian, Italian ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset ja komissio ovat sitä mieltä, ettei tällaista velvollisuutta voida perustaa asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohtaan.
62. Mielestäni asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohtaan ei todellakaan voida perustaa velvollisuutta tutkia kansainvälistä suojelua koskeva hakemus silloin, kun hakija on mahdotonta siirtää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon.
63. Tällainen tulkinta olisi ensinnäkin täysin vastoin kyseisen säännöksen sanamuotoa. Sehän on, kuten asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan otsikosta ilmenee, ”harkintavaltalauseke”. Kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltio, jossa hakemus tehdään, ”voi päättää” käsitellä sen siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä.
64. Toiseksi unionin tuomioistuin totesi 14.11.2013 annetussa tuomiossa Puid (C‑4/11, EU:C:2013:740, 37 kohta), että ”se, että turvapaikanhakijaa ei voida siirtää jäsenvaltioon, joka on alun perin määritetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, ei sinällään merkitse, että jäsenvaltion, joka määrittää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion, olisi itse tutkittava turvapaikkahakemus asetuksen [N:o 343/2003] 3 artiklan 2 kohdan[, joka vastaa asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohtaa,] perusteella”. Samoin unionin tuomioistuin totesi 21.12.2011 annetussa tuomiossa N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865, 96 kohta), että jos hakijan siirtäminen on mahdotonta, hakemuksen tutkiminen siinä jäsenvaltiossa, jonka pitäisi toteuttaa siirto, on pelkkä ”mahdollisuus”. Niin ikään otsikon ”Harkintavaltalausekkeet” alla olevan 17 artiklan 2 kohdasta unionin tuomioistuin lausui, että kyseessä on ”valinnanvapauteen perustuva säännös, jossa jäsenvaltioille annetaan laaja harkintavalta”.(33)
65. Kolmanneksi asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohta on määritelty ”suvereniteettilausekkeeksi”.(34) Unionin tuomioistuin viittaa 30.5.2013 antamassaan tuomiossa Halaf (C‑528/11, EU:C:2013:342, 37 kohta) asetuksen N:o 343/2003 antamiseen johtaneeseen komission ehdotukseen, jossa ”todetaan, että asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa oleva sääntö otettiin käyttöön, jotta kukin jäsenvaltio voisi itsenäisesti päättää käsitellä kolmannen maan kansalaisen esittämän turvapaikkahakemuksen poliittisista, humanitaarisista tai käytännön syistä”. Näin ollen olisi paradoksaalista, jos kyseisellä jäsenvaltiolla katsottaisiin olevan velvollisuus soveltaa tätä säännöstä.
66. Neljänneksi on todettava, että asetuksen N:o 604/2013 muuttamisesta esittämässään ehdotuksessa(35) komissio pyrki rajoittamaan jo pelkkää mahdollisuutta soveltaa suvereniteettilauseketta. Komission ehdotuksen 19 artiklan 1 kohdassa nimittäin todetaan, että ”kukin jäsenvaltio voi päättää käsitellä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön siellä jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, joka perustuu 2 artiklan g kohdan soveltamisalan ulkopuolelle jääviin sukulaisiin liittyviin perhesyihin” (tässä tarkoitetaan hakijan avio- tai avopuolisoa, hänen alaikäisiä lapsiaan ja, jos hakija on alaikäinen, hänen vanhempiaan).(36) Jos jo mahdollisuus tutkia hakemus suvereniteettilausekkeen perusteella on rajallinen, sen tutkimista ei missään nimessä voida tulkita velvollisuudeksi.(37)
67. Näin ollen kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, ettei asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohtaa voida tulkita siten, että jäsenvaltion olisi silloin, kun se on velvollinen olemaan siirtämättä hakijaa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, tutkittava itse sille tehty kansainvälistä suojelua koskeva hakemus, vaikka se ei asetuksessa esitettyjen perusteiden mukaan olisikaan vastuussa hakemuksen käsittelystä.
D Neljäs ennakkoratkaisukysymys
68. Neljäs ennakkoratkaisukysymys esitetään ainoastaan sen tapauksen varalta, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että silloin, kun jäsenvaltio on velvollinen olemaan siirtämättä hakijaa hakemuksen käsittelystä vastaavaan jäsenvaltioon, sen on asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdan nojalla tutkittava hakemus itse. Neljännellä ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin haluaa siis selvittää, onko sen jäsenvaltion toimivaltaisilla hallintoviranomaisilla ja tuomioistuimilla, jonka pitäisi toteuttaa siirto, velvollisuus soveltaa asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohtaa viran puolesta.
69. Kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaus huomioon ottaen katson, ettei neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen ole tarpeen vastata. Tutkin kuitenkin neljännen kysymyksen toissijaisesti siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy kolmannesta ennakkoratkaisukysymyksestä esittämääni analyysiin.
70. Pääasian valittajat väittävät, että jos hakija esittää ”puolustettavissa olevan väitteen”, jonka mukaan hänen siirtämisensä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon saattaisi johtaa hänen perusoikeuksiensa loukkaamiseen, toimivaltaisilla hallintoviranomaisilla ja tuomioistuimilla on velvollisuus soveltaa asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohtaa viran puolesta. Slovenian ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio katsovat, ettei toimivaltaisilla tuomioistuimilla ja hallintoviranomaisilla ole velvollisuutta soveltaa tätä säännöstä viran puolesta. Ne korostavat, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkiminen asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdan perusteella on kyseiselle jäsenvaltiolle tarjottu mahdollisuus, ei mikään hakijalle kuuluva oikeus.
71. Tästä on muistutettava, että kun kyseisestä aiheesta ei ole olemassa unionin sääntöjä, kunkin jäsenvaltion asiana on antaa ne sisäisessä oikeusjärjestyksessään menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevan periaatteen nojalla, kunhan ne eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskevat säännöt (vastaavuusperiaate) eikä niillä tehdä unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate).(38)
72. Käsiteltävässä asiassa asetuksessa N:o 604/2013 ei, vaikka siihen sisältyykin menettelysäännöksiä (II ja VI luku), säädetä hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten mahdollisuudesta tai velvollisuudesta tutkia viran puolesta, onko hakija vaarassa joutua hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi, missä tapauksessa sen jäsenvaltion, jonka pitäisi toteuttaa siirto, olisi tutkittava kansainvälistä suojelua koskeva hakemus itse. Siten on selvitettävä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisesti, onko kansallisilla hallintoviranomaisilla ja tuomioistuimilla velvollisuus tutkia perusoikeuskirjan 4 artiklan rikkomista ja asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdan soveltamista koskeva väite viran puolesta.
73. Ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee, että pääasian valittajilla on jo hallinnollisessa menettelyvaiheessa ollut mahdollisuus vastustaa siirtämistään Kroatiaan sillä perusteella, että siitä aiheutuisi heille epäinhimillisen tai halventavan kohtelun vaaraa. Näin ollen vaikuttaa siltä, että kysymys on pelkästään hypoteettinen, ja se on sen vuoksi jätettävä tutkimatta.(39)
74. Tämän perusteella ehdotan, että neljäs ennakkoratkaisukysymys jätetään tutkimatta.
V Ratkaisuehdotus
75. Edellä esitetyn huomioon ottaen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Vrhovno sodiščen esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Ensisijaisesti:
1) Päätös, jolla jäsenvaltio päättää käyttää sille kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu) 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohdassa annettua mahdollisuutta, kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.
2) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kaltaista kansallista tuomioistuinta on pidettävä SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettuna tuomioistuimena, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, jos sen ratkaisuihin voidaan kyseisen jäsenvaltion perustuslakituomioistuimessa hakea muutosta menettelyssä, jossa tutkitaan vain perusoikeuksien ja ‑vapauksien mahdollinen loukkaaminen. Tässä yhteydessä ei ole merkitystä sillä, että perustuslakituomioistuimen arvioinnit ovat kansallisen lainsäädännön mukaan tätä kansallista tuomioistuinta sitovia.
3) Asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta on esteenä sille, että jäsenvaltio, joka määrittää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion, on velvollinen olemaan siirtämättä hakijaa tähän jäsenvaltioon muussa kuin 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetussa tilanteessa eli silloin, kun kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun. Hakijaa ei ole mahdotonta siirtää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon etenkään tilanteessa, jossa jo itse siirtäminen saattaa johtaa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun.
Toissijaisesti:
4) Asetuksen N:o 604/2013 17 artiklan 1 kohtaa ei voida tulkita siten, että jäsenvaltion on silloin, kun se on velvollinen olemaan siirtämättä hakijaa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, tutkittava itse sille tehty kansainvälistä suojelua koskeva hakemus, vaikka se ei asetuksessa esitettyjen perusteiden mukaan olisikaan vastuussa hakemuksen käsittelystä.
5) Neljäs ennakkoratkaisukysymys jätetään tutkimatta.