CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
NIILO JÄÄSKINEN
apresentadas em 13 de dezembro de 2012 (1)
Processo C‑625/10
Comissão Europeia
contra
República Francesa
«Ação por incumprimento — Diretiva 91/440/CEE — Desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários — Diretiva 2001/14/CE — Repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária — Artigo 6.°, n.° 3, e anexo II da Diretiva 91/440 — Artigos 4.°, n.° 2, e 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14 — Gestor de infraestrutura — Independência no exercício das funções essenciais — Artigo 6.°, n.os 2 a 5, da Diretiva 2001/14 — Inexistência de incentivos para os gestores reduzirem os custos de fornecimento da infraestrutura e o nível das taxas de acesso — Artigo 11.° da Diretiva 2001/14 — Inexistência de regime de melhoria do desempenho»
1. Através da presente ação por incumprimento, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 6.°, n.° 3, e no anexo II da Diretiva 91/440/CEE (2), conforme alterada pela Diretiva 2001/12/CE (3) (a seguir «Diretiva 91/440»), bem como nos artigos 14.°, n.° 2, da diretiva 2001/14/CE (4) (a seguir «Diretiva 2001/14»), 6.°, n.os 2 a 5, e 11.° da diretiva 2001/14. A República Francesa pede que a ação da Comissão seja julgada improcedente.
2. O presente processo insere‑se num conjunto de ações por incumprimento (5) intentadas pela Comissão em 2010 e em 2011, relativas à aplicação das Diretivas 91/440 e 2001/14 pelos Estados‑Membros, em especial no que diz respeito ao acesso equitativo e não discriminatório das empresas de transporte ferroviário à infraestrutura, isto é, à rede ferroviária. Estas ações são inéditas porque conferem ao Tribunal de Justiça a possibilidade de analisar pela primeira vez a liberalização dos caminhos de ferro na União Europeia e, nomeadamente, de interpretar o que se convencionou chamar de «primeiro pacote ferroviário».
3. Já apresentei, em 6 de setembro de 2012, as minhas conclusões no processo que deu origem ao acórdão Comissão/Portugal, já referido, bem como nos processos acima referidos Comissão/Hungria, Comissão/Espanha, Comissão/Áustria e Comissão/Alemanha. Para além das presentes conclusões, apresento hoje as minhas conclusões nos processos já referidos Comissão/Polónia, Comissão/República Checa, Comissão/Eslovénia e Comissão/Luxemburgo. Na medida em que o presente processo diz respeito a acusações semelhantes às que já tive oportunidade de analisar nas conclusões supramencionadas, limitar‑me‑ei a fazer referência aos pontos pertinentes das mesmas sem, todavia, retomar na íntegra a argumentação que delas consta.
I — Quadro jurídico
A — Direito da União
1. Diretiva 91/440
4. O artigo 6.°, n.° 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 91/440 prevê:
«Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que as funções determinantes para um acesso equitativo e não discriminatório à infraestrutura, descritas no anexo II, sejam atribuídas a entidades ou empresas que não efetuem, elas próprias, serviços de transporte ferroviário. Independentemente do tipo de estrutura organizativa, deve ser demonstrado que aquele objetivo foi atingido.»
5. O anexo II da Diretiva 91/440 enumera a lista de «funções essenciais» a que se refere o artigo 6.°, n.° 3, desta:
«[…]
¾ processo de decisão relativo à atribuição de canais horários, incluindo a definição e a avaliação da disponibilidade e a atribuição de canais horários individuais,
¾ processo de decisão relativo à tarificação da utilização da infraestrutura,
[…]»
2. Diretiva 2001/14
6. O artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 dispõe:
«Após consulta às partes interessadas, o gestor da infraestrutura deve elaborar e publicar as especificações da rede, que podem ser obtidas contra pagamento de uma taxa que não pode ser superior ao custo de publicação desse documento.»
7. Nos termos do artigo 6.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2001/14:
«2. Tendo devidamente em conta as exigências de segurança e a preservação e melhoria da qualidade de serviço da infraestrutura, o gestor da infraestrutura terá acesso a incentivos conducentes à redução dos custos de fornecimento da infraestrutura e do nível das taxas de acesso à mesma.
3. Os Estados‑Membros devem assegurar que o disposto no n.° 2 seja executado, quer através de um contrato celebrado entre a autoridade competente e o gestor da infraestrutura, válido por um período não inferior a três anos e que preveja o financiamento estatal, quer através da instituição de medidas reguladoras apropriadas, com os poderes necessários.»
8. Segundo o artigo 11.° da Diretiva 2001/14:
«1. Os regimes de tarificação da utilização da infraestrutura devem incentivar as empresas de transporte ferroviário e o gestor da infraestrutura a minimizar as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária, através da instituição de um regime de melhoria do desempenho. Esse regime pode incluir sanções para atos que perturbem o funcionamento da rede, compensações para as empresas afetadas pelas perturbações e prémios para os desempenhos superiores às previsões.
2. Os princípios básicos do regime de melhoria do desempenho são aplicáveis a toda a rede»
9. O artigo 14.°, n.° 2, da referida diretiva prevê:
«Se, no plano jurídico, organizativo e decisório, o gestor da infraestrutura não for independente das empresas de transporte ferroviário, as funções referidas no n.° 1 e descritas no presente capítulo serão desempenhadas por um organismo de repartição independente das empresas de transporte ferroviário, no plano jurídico, organizativo e decisório.»
B — Legislação francesa
1. Lei n.° 97‑135
10. A Lei n.° 97‑135, de 13 de fevereiro de 1997, que cria o estabelecimento público «Réseau ferré de France» («Rede Ferroviária de França») para relançamento do transporte ferroviário (6), prevê que a Rede Ferroviária de França (a seguir «RFF») é o gestor da infraestrutura ferroviária francesa.
11. O artigo 1, segundo parágrafo, desta lei dispõe:
«Tendo em conta imperativos de segurança e de continuidade do serviço público, a gestão do tráfego e da circulação na rede ferroviária nacional e do funcionamento e manutenção das instalações técnicas e de segurança desta rede são asseguradas pela Société nationale des chemins de fer franceses (a seguir «SNCF») por conta e de acordo com os objetivos e princípios de gestão definidos pela [RFF]. A [RFF] remunera a SNCF para este efeito. […]»
2. Decreto n.° 2003‑194
12. O artigo 17, primeiro parágrafo, do Decreto n.° 2003‑194, de 7 de março de 2003, relativo à utilização da rede ferroviária nacional (7) prevê:
«[A RFF] elabora um documento de referência da rede ferroviária nacional que contém o conjunto das informações necessárias para o exercício dos direitos de acesso à rede ferroviária nacional mencionados no título I. [...]»
13. O artigo 18 deste decreto prevê:
«[A RFF] está encarregada de repartir a capacidade da infraestrutura da rede ferroviária nacional pelas infraestruturas que gere ou cujo gestor de infraestrutura seja titular de um contrato de parceria celebrado nos termos dos artigos 1.‑1 e 1.‑2 da lei de 13 de fevereiro de 1997 supramencionada, de acordo com as modalidades fixadas nos artigos 18 a 27 do presente decreto. […]»
14. O artigo 21 do referido decreto dispõe (8):
«Os pedidos de canais horários são dirigidos à [RFF] nas condições e segundo as modalidades previstas no documento de referência da rede ou, no caso do acordo‑quadro, no clausulado desse acordo.
[…]
[A RFF] atribui os estudos técnicos de execução necessários à instrução dos pedidos de canais horários à [SNCF que é] encarregada, por sua conta, da gestão do tráfego e da circulação na rede ferroviária nacional. Estes estudos dão lugar a uma remuneração, a cargo do requerente, igual ao custo diretamente imputável à sua realização.
A [SNCF] toma, sob o controlo da [RFF], as medidas necessárias para assegurar a independência funcional do serviço que realiza os relatórios técnicos, para garantir a inexistência de qualquer discriminação no exercício dessas funções. Este serviço respeita a confidencialidade das informações de natureza comercial que lhe forem comunicadas para as necessidades desses relatórios.
[…]»
15. Em 3 de novembro de 2008, foi celebrado entre o Estado francês e a RFF um contrato de desempenho, relativo aos anos 2008‑2012.
3. Lei n.° 82‑1153
16. O artigo 24, III, da Lei n.° 82‑1153, de 30 de dezembro de 1982, respeitante à orientação dos transportes nacionais (9), alterada pela Lei n.° 2009‑1503, de 8 de dezembro de 2009, relativa à organização e à regulação dos transportes ferroviários e que adota diversas disposições relativas aos transportes (10), enuncia as disposições pormenorizadas respeitantes a um serviço especializado, que, na SNCF, «exerce, a partir de 1 de janeiro de 2010, por conta e segundo os objetivos e princípios de gestão definidos pela [RFF], as missões de gestão do tráfego e da circulação na rede ferroviária nacional, mencionadas no artigo 1 da Lei n.° 97‑135 […], nas condições que asseguram a independência das funções essenciais assim exercidas, garantindo uma concorrência livre e leal e a inexistência de qualquer discriminação».
II — Procedimento pré‑contencioso e processo no Tribunal de Justiça
17. Em 27 de junho de 2008, a Comissão notificou a República Francesa para dar cumprimento às diretivas do primeiro pacote ferroviário. Em 9 de setembro de 2008, este Estado‑Membro respondeu a esta notificação para cumprir. Na sequência desta resposta, as autoridades francesas enviaram em 14 de julho de 2009 uma carta complementar.
18. Em 9 de outubro de 2009, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República Francesa. Em 10 de dezembro de 2009, a República Francesa respondeu ao referido parecer fundamentado, informando a Comissão de que fora adotada e promulgada a Lei n.° 2009‑1503 e indicando, além disso, que as acusações formuladas pela Comissão naquele parecer fundamentado eram, em seu entender, infundadas. Em 30 de julho de 2010, a República Francesa forneceu à Comissão diversas informações complementares sobre a implementação do primeiro pacote ferroviário.
19. Por a resposta e os elementos fornecidos pela República Francesa não lhe parecerem convincentes, a Comissão decidiu intentar a presente ação. No entanto, atendendo à evolução do quadro regulamentar nacional ocorrida desde o envio do parecer fundamentado, a Comissão restringiu o âmbito da presente ação por incumprimento, intentada por petição de 22 de dezembro de 2010, ao artigo 6.°, n.° 3, e ao anexo II da Diretiva 91/440, bem como aos artigos 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14, 6.°, n.os 2 a 5, e 11.° da Diretiva 2001/14.
20. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 30 de junho de 2011, foi admitida a intervenção do Reino de Espanha em apoio dos pedidos da República Francesa.
21. A Comissão e a República Francesa estiveram representadas na audiência de 20 de setembro de 2012.
III — Análise da ação por incumprimento
A — Quanto ao primeiro fundamento de acusação, relativo ao facto de uma entidade prestadora de serviços de transporte ferroviário não poder ser encarregada de funções essenciais em matéria de atribuição de canais horários
1. Argumentos das partes
22. A Comissão alega que, por força do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440, sendo a atribuição de canais horários uma função essencial para garantir um acesso equitativo e não discriminatório à infraestrutura enumerada no anexo II da referida diretiva e à qual é aplicável a exigência de independência, uma entidade prestadora de serviços de transporte ferroviário (ou direção criada nessa entidade) não pode ser encarregada de funções essenciais em matéria de atribuição de canais horários. Alega igualmente que, nos termos do artigo 14.°, n.° 2, da diretiva 2001/14, a repartição de capacidade da infraestrutura deve ser atribuída a um organismo de repartição independente.
23. Segundo a Comissão, embora a RFF, que é encarregada da gestão da infraestrutura, seja de facto um organismo independente da SNCF, esta não fica menos encarregada de determinadas funções essenciais em matéria de atribuição de canais horários. A Comissão observa a este respeito que, embora essas funções essenciais sejam atribuídas a um serviço especializado na SNCF, a saber, a Direction des Circulations Ferroviaires (Direção da Circulação Ferroviária, a seguir «DCF»), a DCF não é independente da SNCF no plano jurídico, organizativo, nem decisório.
24. Segundo a Comissão, as missões atribuídas à DCF contribuem para o exercício das funções essenciais conforme previstas no anexo II da Diretiva 91/440. A SNCF está encarregada de elementos significativos do processo de repartição da capacidade, na aceção do anexo II da Diretiva 91/440, como os estudos técnicos de execução ou a atribuição de canais horários de última hora. A Comissão considera que, ainda que a RFF seja responsável pela atribuição de canais horários individuais, os estudos que a SNCF está encarregada de efetuar constituem parte integrante das funções essenciais. Essas funções fazem parte daquelas a que se refere o artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14, e têm, assim, de ser geridas por um organismo independente.
25. A Comissão sustenta que o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440 e o artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14 devem ser lidos em conjunto e que se completam mutuamente. Com efeito, a regra da independência das funções essenciais, formuladas de modo geral no artigo 6.°, n.° 3, da diretiva 91/440, está prevista de modo preciso e pormenorizado no artigo 14.°, n.° 2, da diretiva 2001/14 no que diz respeito à atribuição de canais horários. Esta última não prevê que possam ser exercidas funções essenciais por uma empresa de transporte ferroviário sob a «supervisão» de um organismo independente. Este artigo 14.°, n.° 2 tem por objetivo que empresas de transporte ferroviário não exerçam nenhuma competência em matéria de atribuição de canais horários com vista a garantir um tratamento equitativo e não discriminatório entre as empresas de transporte ferroviário.
26. No que diz respeito à independência da DCF no plano jurídico, a Comissão considera que se trata de um serviço especializado da SNCF, pelo que não é independente neste plano, contrariamente ao que é exigido pelo artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14, porquanto não só a DCF não beneficia de personalidade jurídica, como, além disso, também se encontra juridicamente integrada na personalidade jurídica da SNCF. Quanto à independência da DCF no plano organizativo e decisório, a Comissão refere que a mesma se encontra insuficientemente assegurada.
27. Por último, a Comissão acrescenta, na sua réplica, que ainda que a adoção do Decreto n.° 2011‑891 (11) constituísse uma melhoria em relação à situação atual, tal não seria suficiente para dotar a DCF de independência suficiente no plano organizativo e decisório, e, por maioria de razão, no plano jurídico.
28. Por seu turno, a República Francesa alega que a independência está assegurada na medida em que as funções essenciais atribuídas à DCF são enquadradas pela RFF. A DCF participa no exercício das funções essenciais, mas não as gere, sendo a RFF a única responsável pela atribuição dos canais horários. O Governo francês alega que a exigência de independência no plano jurídico não pressupõe que a DCF disponha de uma personalidade jurídica distinta da SNCF.
29. Considera igualmente que o artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14 não se aplica à situação francesa, na medida em que esta disposição só se aplica «se o gestor da infraestrutura não for independente». Ora, o gestor da infraestrutura, ou seja, a RFF, é independente, pelo que o referido artigo não se aplica às atividades da DCF.
30. O Governo francês sustenta que embora a DCF se integre num fornecedor de transporte ferroviário, a DCF permanece uma entidade independente no plano funcional. Assim, não se pode considerar que a DCF constitui uma entidade que efetua serviços de transporte ferroviário na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440. O Governo francês rejeita igualmente os argumentos da Comissão relativos à independência organizativa e decisória. Na sua tréplica, o Governo francês alega que a transposição do artigo 6.°, n.° 3, e do anexo II da Diretiva 91/440 terminou com a adoção do decreto n.º 2011‑891 em aplicação da lei n.º 2009‑1503.
2. Análise do primeiro fundamento de acusação
31. Observo, desde já, que a República Francesa contesta o incumprimento e considera igualmente que, desde a adoção do Decreto n.º 2011‑891, a transposição do artigo 6.°, n.° 3, e do anexo II da Diretiva 91/440 está terminada.
32. Quanto a este último ponto, importa, antes de mais, recordar a jurisprudência constante segundo a qual a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro, conforme esta se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (12). Assim, o Tribunal de Justiça não está obrigado a analisar o mérito dos argumentos apresentados pelo Estado‑Membro para sustentar que a legislação que entrou em vigor depois de terminado o prazo fixado no parecer fundamentado era conforme com a diretiva. Por esta razão, é inútil examinar o contributo do Decreto n.º 2011‑891.
33. No presente processo, o Estado‑Membro atribuiu ao operador histórico, a SNCF, sob o controlo do órgão independente encarregado da função essencial da repartição das capacidades da infraestrutura e da atribuição de canais horários individuais, funções que, qualificadas de «técnicas», consistem na realização de estudos técnicos de execução necessários à instrução dos pedidos de canais horários e à atribuição dos canais horários de «última hora», ou seja, menos de sete dias antes da data de circulação pretendida (13).
34. Este primeiro fundamento de acusação suscita duas questões principais. A primeira consiste em saber se uma empresa de transporte ferroviário pode ser associada de uma maneira ou de outra, direta ou indiretamente, ao exercício de uma função essencial. A segunda consiste em saber se a participação no exercício da referida função essencial exige, no plano decisório, que este órgão independente disponha de personalidade jurídica distinta da empresa de transporte ferroviário.
35. A primeira questão não apresenta grandes dificuldades porque, de acordo com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440, as funções enumeradas no anexo II desta só podem ser «atribuídas a entidades ou empresas que não efetuem, elas próprias, serviços de transporte ferroviário». Este anexo refere‑se ao «processo de decisão relativo à atribuição de canais horários, incluindo a definição e a avaliação da disponibilidade e a atribuição de canais horários individuais».
36. Resulta assim da própria redação da Diretiva 91/440 que «a definição e a avaliação da disponibilidade» fazem parte das atribuições do órgão encarregado da função essencial de repartição da capacidade da infraestrutura e de atribuição de canais horários. Por conseguinte, não é possível que o órgão independente, que não pode ser uma empresa de transporte ferroviário, atribua a uma empresa desse tipo os trabalhos preparatórios, a montante da tomada de decisão. Assim, o facto de um serviço da SNCF, a saber, a DCF, atuar por conta da RFF, que mantém absoluta competência para estabelecer o plano de horários e para atribuir canais horários individuais, não é suficiente para validar este regime.
37. Todavia, a República Francesa considera que a entidade encarregada desta função, no presente caso, a DCF, beneficia de uma independência funcional na empresa de transporte. O legislador francês criou, na SNCF, um serviço especializado que beneficia de independência organizativa e decisória. Segundo este Estado‑Membro, a DCF não pode ser equiparada à SNCF porquanto dispõe de independência funcional.
38. Verifico que a presente ação coloca, de certa maneira, a questão inversa relativamente ao sistema integrado da holding, que constituía o cerne dos processos já referidos Comissão/Polónia (v. n.os 38 a 44 das minhas conclusões); Comissão/Áustria (v. n.os 53 a 104 das minhas conclusões) e Comissão/Alemanha (v. n.os 59 a 64 das minhas conclusões). Com efeito, no modelo de tipo «holding», a independência jurídica é um dado adquirido e a questão tem por objeto a independência decisória. No presente processo, a independência decisória parece adquirida e a interrogação tem por objeto a independência jurídica.
39. Parece‑me que a defesa da República Francesa assenta na dissociação entre o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440 e o artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14. Se, como propõe a República Francesa, o artigo 14.° da Diretiva 2001/14, que se refere à independência jurídica, organizativa e decisória, for afastado, resta apenas o artigo 6.° da diretiva 91/440, que se limita a exigir que «as entidades ou empresas» não sejam, elas próprias, serviços de transporte ferroviário. Assim, segundo a República Francesa, esta última disposição não precisa a forma que essas entidades ou empresas devem revestir. Daqui resulta que o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440 não impõe que as entidades ou empresas encarregadas de funções essenciais sejam necessariamente dotadas de personalidade jurídica. Ora, a DCF é uma «entidade» que não efetua serviços de transporte.
40. Em contrapartida, segundo a República Francesa, o artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14 é inaplicável, uma vez que a RFF é uma sociedade independente e que a exigência de independência do órgão encarregado da função essencial da repartição das capacidades da infraestrutura e da atribuição de canais horários individuais só se aplica se o gestor da infraestrutura não for independente de uma empresa de transporte ferroviário.
41. Em minha opinião, este raciocínio deve ser afastado. Penso que sendo a função atribuída à DCF, de facto, uma função essencial, a DCF está sujeita às exigências do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440 e do artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14, os quais não podem ser dissociados. Com efeito, a RFF é independente da SNCF, mas cede a esta última uma fração das funções essenciais que lhe foram atribuídas, pelo que a RFF já não se apresenta como independente em relação a essa fração das funções, que devem, portanto, ser atribuídas a um órgão independente na aceção do artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14.
42. Por outro lado, observo que a subcontratação do exercício de funções essenciais a uma empresa de transporte ferroviário não foi prevista nas referidas diretivas. A sua exclusão resulta da própria economia das disposições em causa, ou seja, do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440, e do artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14. É com razão que a Comissão sublinha que os Estados‑Membros poderiam, em caso contrário, escapar totalmente à aplicação desta última disposição, criando um gestor da infraestrutura independente, que, em seguida, subcontrataria as suas atividades a uma empresa de transporte ferroviário.
43. Assim, é sem razão que a República Francesa sustenta que a acusação da Comissão deve ser analisada apenas à luz do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440. Pelo contrário, há que apreciar o sistema francês à luz da exigência de um órgão independente no plano jurídico, organizativo e decisório, conforme resulta da leitura conjugada das disposições já referidas.
44. A Comissão contesta tanto a independência jurídica da DCF como a sua independência organizativa e decisória. Em sua opinião, a condição da independência jurídica não está preenchida porque embora o gestor da infraestrutura delegue funções essenciais a um organismo distinto, este organismo deve obviamente satisfazer as mesmas exigências de independência que o gestor de infraestrutura.
45. Não entendo aquilo a que poderia corresponder uma independência jurídica em relação a uma sociedade como a SNCF que não implicasse uma personalidade jurídica própria (14). Deve portanto declarar‑se que o sistema francês não preenche o requisito da independência jurídica.
46. A Comissão contesta a independência organizativa e decisória da DCF, aplicando os critérios apresentados contra o sistema integrado da holding. Em minha opinião, estes dois outros aspetos da independência da gestão não devem ser equacionados de forma separada, uma vez que os três aspetos da independência devem estar reunidos cumulativamente, de modo a que a simples constatação de uma falta de independência jurídica da DCF seja suficiente para se concluir pelo incumprimento das disposições supramencionadas.
47. Pelas razões expostas, concluo que o primeiro fundamento de acusação da Comissão deve ser julgado procedente.
B — Quanto ao segundo fundamento de acusação, relativo à tarificação da utilização da infraestrutura ferroviária
1. Argumentos das partes
48. A Comissão alega que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 11.° da Diretiva 2001/14, na medida em que a legislação francesa não contém atualmente um regime de melhoria do desempenho que seja conforme a este artigo. As medidas mencionadas pelo Estado‑Membro não formam um regime desse tipo.
49. A Comissão alega igualmente que ao não ter instituído um sistema de incentivos como o previsto no artigo 6.°, n.os 2 a 5, da Diretiva 2001/14, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessas disposições.
50. No que diz respeito às medidas destinadas a incentivar o gestor da infraestrutura a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura, a Comissão sustenta que as medidas tomadas pelas autoridades francesas não são acompanhadas de um regime que permita, a título de incentivo, estimular de modo significativo o gestor da infraestrutura para atingir esses objetivos.
51. No tocante à redução das taxas de acesso à infraestrutura, a Comissão salienta que o contrato de desempenho (15), assinado em 3 de novembro de 2008, celebrado entre o Estado francês e a RFF, não contém nenhum objetivo.
52. O Governo francês, pelo seu lado, alega que o contrato de desempenho define os objetivos de modernização da infraestrutura e as modalidades de desenvolvimento de uma nova oferta comercial da rede, para melhorar a qualidade, os serviços e a segurança da mesma. Assim, este contrato contém disposições suscetíveis de incentivar o gestor da infraestrutura a reduzir as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária.
53. A República Francesa sustenta igualmente que as condições gerais aplicáveis aos contratos de utilização da infraestrutura, que preveem indemnizações em caso de incumprimento, contêm por conseguinte disposições que visam incentivar tanto as empresas de transporte ferroviário como o gestor da infraestrutura a reduzir as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária.
54. No que se refere às medidas destinadas a incentivar o gestor da infraestrutura a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura, as autoridades francesas sustentam que implementaram um mecanismo de bónus para o pessoal diretamente relacionado com a redução desses custos e que adotaram assim medidas de incentivo a esse respeito.
55. No tocante ao objetivo de redução do nível das taxas de acesso à infraestrutura ferroviária, o Governo francês considera que a redução dos encargos de utilização da infraestrutura ferroviária nunca poderia constituir um objetivo absoluto fixado pela Diretiva 2001/14.
56. Por seu turno, o Governo espanhol interveio no processo apenas em apoio dos argumentos apresentados pelo Governo francês relativos às questões decorrentes da primeira parte do segundo fundamento de acusação da ação. A este respeito, o Governo espanhol alega que a Diretiva 2001/14 não define nem impõe nenhum critério com vista à instituição de um regime de melhoria do desempenho e apenas faz referência ao objetivo deste regime.
57. No que diz respeito às medidas destinadas a reduzir o montante das taxas de acesso, não seria razoável reduzir os seus montantes sem modernizar previamente a rede ferroviária e simultaneamente reduzir os custos de manutenção. Esta circunstância excluiria à partida qualquer infração às disposições supramencionadas.
2. Análise do segundo fundamento de acusação
58. Importa observar antes de mais que a primeira parte do segundo fundamento de acusação da Comissão, relativo à inexistência de medidas que incentivem as empresas de transporte ferroviário e o gestor da infraestrutura a minimizarem as perturbações e a melhorarem o desempenho da rede ferroviária através da instituição de um «regime de melhoria do desempenho», é substancialmente idêntica ao segundo fundamento de acusação no processo Comissão/Espanha (C‑483/10), já referido, (v. n.os 67 a 72 das minhas conclusões), bem como ao quarto fundamento de acusação no processo Comissão/República Checa, já referido (v. n.os 90 a 93 das minhas conclusões).
59. Do mesmo modo, a segunda parte do segundo fundamento de acusação da Comissão, relativo à inexistência de medidas que incentivem o gestor da infraestrutura a limitar os custos relacionados com o serviço de infraestrutura ou o nível das taxas de acesso é substancialmente idêntica ao terceiro fundamento de acusação no processo Comissão/Alemanha, já referido (v. n.os 93 a 104 das minhas conclusões), ao terceiro fundamento de acusação no processo Comissão/Polónia, já referido (v. n.os 74 a 84 das minhas conclusões), bem como ao segundo fundamento de acusação no processo Comissão/República Checa, já referido (v. n.os 47 a 55 das minhas conclusões).
60. Por esta razão, há que retomar o raciocínio jurídico expendido nas conclusões apresentadas nos referidos processos. A legislação francesa apresenta, todavia, especificidades em relação à situação existente nos referidos Estados‑Membros. Por conseguinte, o exame da questão de saber se a acusação procede ou não deve ter em conta a situação específica existente em França.
61. Considero que a República Francesa não tinha implementado, na data do termo do prazo previsto no parecer fundamentado, um regime de melhoria do desempenho das empresas de transporte ferroviário e gestoras da infraestrutura que respondesse às exigências do artigo 11.° da Diretiva 2001/14. As medidas invocadas pelo referido Estado‑Membro, admitindo que possam ser qualificadas de medidas que incentivam as empresas em causa a melhorarem o desempenho dos serviços, não formam, seja como for, um conjunto coerente e transparente suscetível de fazer parte de um sistema de tarificação da utilização da infraestrutura.
62. Este entendimento é válido tanto para o artigo 6.4 do documento de referência da RFF (16), que prevê uma tarificação da utilização da infraestrutura específica aplicável ao direito de reserva dos canais horários de transporte de mercadorias sujeito a duas condições, como para os dois outros documentos mencionados pelas autoridades francesas, ou seja, para as condições gerais aplicáveis aos contratos de utilização da infraestrutura e para o contrato de desempenho. Quanto a este último, a Comissão sustenta com razão que os compromissos que a RFF contratou no domínio da qualidade do desempenho nada têm a ver com «um regime de melhoria do desempenho» e não têm nenhuma relação com os sistemas de tarificação da utilização da infraestrutura referidos no artigo 11.° da Diretiva 2001/14.
63. De acordo com o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14, tendo devidamente em conta as exigências de segurança e a preservação e melhoria da qualidade de serviço da infraestrutura, o gestor da infraestrutura terá acesso a incentivos conducentes à redução dos custos de fornecimento da infraestrutura e do nível das taxas de acesso à mesma. Contrariamente ao que está previsto em matéria de melhoria do desempenho da rede ferroviária segundo o artigo da referida diretiva, o artigo 6.°, n.° 2, desta não exige que as medidas de incentivo formem um «regime» (17).
64. Contudo, o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14 prevê duas possibilidades de implementar a obrigação enunciada no n.° 2 do referido artigo. Deve tratar‑se de um acordo plurianual celebrado entre o gestor da infraestrutura e a autoridade competente que preveja o financiamento estatal, ou da instituição de medidas reguladoras apropriadas, que prevejam as competências necessárias. Ora, ainda que as medidas, tomadas isoladamente, pudessem inclusivamente ser consideradas medidas de incentivo, não poderiam, no entanto, representar as medidas visadas no referido artigo 6.°, n.° 2, se estas não se inscreverem no âmbito de uma das duas possibilidades definidas no n.° 3 do mesmo artigo.
65. A República Francesa também sustenta que implementou um mecanismo de bónus para o pessoal da RFF que está diretamente relacionado com a redução desses custos de fornecimento da infraestrutura e constitui, assim, uma medida de incentivo.
66. Parece‑me que a Comissão reconhece, na sua réplica, que o sistema de bónus previsto no acordo de motivação de 26 de junho de 2009 a favor do pessoal da RFF é efetivamente suscetível de constituir uma medida suficiente para incentivar o gestor da infraestrutura a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura. Saliento que o referido acordo de 26 de junho de 2009 (18) define como critério de motivação do pessoal a realização do objetivo GOPEQ [«Grosse opération programmée équivalente» (Grande Operação Programada Equivalente)], conforme definido no contrato de desempenho de 3 de novembro de 2008, acima mencionado, celebrado entre o Estado e a RFF para o período que abrange os anos 2008‑2012. O acompanhamento deste índice, relativo ao custo da unidade da obra que os trabalhos de relançamento completo de um quilómetro de via férrea representam, implementa um mecanismo de bónus para o pessoal diretamente relacionado com a redução dos custos de fornecimento da infraestrutura. Parece‑me pois que a República Francesa cumpriu assim a sua obrigação de tomar medidas de incentivo para reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura (19).
67. Quanto ao objetivo de redução do nível das taxas de acesso à infraestrutura ferroviária, o Estado‑Membro demandado considera que semelhante redução nunca poderia constituir um objetivo absoluto fixado pela diretiva 2001/14. Estou de acordo com esta análise. Pelas razões expostas nas minhas conclusões no processo Comissão/Alemanha (C‑556/10), já referido, não penso que os Estados‑Membros sejam obrigados a prever um incentivo específico para reduzir as taxas de utilização da infraestrutura, uma vez que isso não decorre da redução do nível de custos de fornecimento da infraestrutura.
68. Pelo contrário, a Comissão considera que uma obrigação autónoma de redução das taxas de acesso é indispensável para combater a tendência dos gestores da infraestrutura, que são monopólios naturais, a não redistribuírem pelos seus clientes os excedentes resultantes do aumento da eficácia da gestão. Todavia, como o agente do Governo francês sublinhou, com razão, na audiência, o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 permite que um Estado‑Membro exija ao gestor da infraestrutura que equilibre as suas contas sem beneficiar de financiamento estatal. Não seria, portanto, razoável conferir ao n.° 2 deste artigo uma interpretação por força da qual o Estado‑Membro seria obrigado a incentivar o gestor a atuar contra este objetivo. Seja como for, o artigo 8.º, n.° 1, da Diretiva 2001/14 limita o conjunto máximo das taxas cobradas à plena recuperação dos custos despendidos pelo gestor da infraestrutura.
69. Pelas razões expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente o segundo fundamento de acusação da Comissão, na parte relativa ao incumprimento pela República Francesa das obrigações que sobre ela impendem por força do disposto no artigo 11.° da Diretiva 2001/14, e que julgue a acusação improcedente quanto ao restante.
IV — Quanto às despesas
70. Por força do disposto no artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento do Processo (20), se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. Tendo a Comissão e a República Francesa obtido vencimento parcial, proponho que cada parte suporte as suas próprias despesas.
71. Em conformidade com o disposto no artigo 140.°, n.° 1, do Regulamento do Processo, o Reino de Espanha, cuja intervenção foi admitida no presente litígio, suportará as suas próprias despesas.
V — Conclusão
72. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça declare o seguinte:
1) A República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem:
¾ por força do disposto no artigo 6.°, n.° 3, e no anexo II da Diretiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários, conforme alterada pela Diretiva 2001/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, bem como no artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança, na medida em que um serviço de uma empresa de transporte ferroviário participa no exercício das funções essenciais de que deve ser encarregado um gestor da infraestrutura ferroviária ou um organismo que é independente das empresas de transporte ferroviário no plano jurídico,
¾ por força do disposto no artigo 11.° da Diretiva 2001/14, na medida em que a legislação francesa não contém um regime de melhoria do desempenho conforme com este artigo.
2) A ação é julgada improcedente quanto ao restante.
3) A Comissão Europeia, a República Francesa e o Reino de Espanha suportarão as suas próprias despesas.