Sprawy połączone C‑197/11 i C‑203/11
Eric Libert i in.
przeciwko
Gouvernement flamand (C‑197/11)
i
All Projects & Developments NV i in.
przeciwko
Vlaamse Regering (C‑203/11)
[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Cour constitutionnelle (Belgia)]
Swobody podstawowe – Ograniczenia – Względy uzasadniające – Pomoc państwa – Pojęcie „zamówienia publicznego na roboty budowlane” – Grunty i budynki znajdujące się na terenie określonych gmin – Uregulowania regionalne uzależniające przeniesie prawa do tych gruntów i budynków od „wystarczającego związku” potencjalnego nabywcy lub najemcy z właściwą gminą – Zobowiązanie socjalne nałożone na inwestorów i deweloperów – Zachęty podatkowe i mechanizmy subwencjonowania
Streszczenie – wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 8 maja 2013 r.
1. Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Granice – Pytanie zadane w odniesieniu do sporu zamykającego się w obrębie jednego państwa członkowskiego – Właściwość w świetle ewentualnego wpływu na osoby pochodzące z innych państw członkowskich
(art. 267 TFUE)
2. Obywatelstwo Unii – Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Swobodny przepływ kapitału i płatności – Ograniczenia czynności w zakresie nieruchomości – Uregulowanie regionalne uzależniające przeniesienie prawa do nieruchomości znajdujących się na terytorium niektórych gmin od sprawdzenia przez lokalną komisję „wystarczającego związku” potencjalnego nabywcy lub najemcy z owymi gminami – Niedopuszczalność – Względy uzasadniające – Polityka mieszkalnictwa socjalnego – Brak
(art. 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE, 63 TFUE; dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 22, 24)
3. Swobodny przepływ kapitału i płatności – Ograniczenia czynności w zakresie nieruchomości – Uregulowanie regionalne nakładające na niektóre podmioty gospodarcze „zobowiązanie socjalne” przy udzielaniu pozwolenia na budowę lub na parcelację – Dopuszczalność – Względy uzasadniające – Polityka mieszkalnictwa socjalnego – Warunki – Proporcjonalność – Ocena przez sąd krajowy
(art. 63 TFUE)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Zachęty podatkowe i mechanizmy subwencjonowania mające na celu rekompensatę z tytułu zobowiązania socjalnego nałożonego na inwestorów i deweloperów – Zaliczenie – Warunki – Ustanowienie korzyści ekonomicznej, a nie rekompensaty za wykonanie zobowiązań w zakresie świadczenia usług publicznych – Ocena przez sąd krajowy
(art. 107 ust. 1 TFUE; decyzja Komisji 2005/842)
5. Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Granice – Właściwość sądu krajowego – Ustalenie i ocena stanu faktycznego sporu – Stosowanie przepisów, których interpretacji dokonał Trybunał
(art. 267 TFUE)
6. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi – Dyrektywa 2004/18 – Zamówienia publiczne na roboty budowlane – Pojęcie – Budowa mieszkań socjalnych sprzedawanych następnie po ograniczonych z góry cenach instytucjom mieszkalnictwa socjalnego lub za pośrednictwem tej instytucji przez usługodawcę, który zbudował te mieszkania –Włączenie – Warunki – Ocena przez sąd krajowy
(dyrektywa 2004/18 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 1 ust. 2 lit. b))
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 33, 34, 36)
2. Artykuły 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE i 63 TFUE oraz art. 22, 24 dyrektywy 2004/38w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw, stoją na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania regionalnego uzależniającego przeniesienie prawa do nieruchomości znajdujących się na terytorium niektórych gmin od sprawdzenia przez lokalną komisję „wystarczającego związku” potencjalnego nabywcy owego prawa z owymi gminami. W istocie takie uregulowanie stanowi naruszenie podstawowe swobody zagwarantowane przez wspomniane przepisy prawa Unii.
Nie budzi wątpliwości, że wymagania związane z polityką mieszkalnictwa socjalnego prowadzoną przez państwo członkowskie, mające na celu zapewnienie osobom o niskich dochodach i innym niezamożnym kategoriom miejscowej ludności wystarczającej oferty mieszkaniowej, mogą stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego i uzasadniać wobec tego takie ograniczenia.
Środki te wykraczają jednak poza zakres niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu.. W istocie alternatywne kryteria, których spełnienie bada lokalna komisja, przesądzające o spełnieniu warunku wystarczającego związku potencjalnego nabywcy prawa do nieruchomości z gminą objętą uregulowaniem, mogą spełniać nie tylko osoby mniej zamożne, lecz również inne, dysponujące stosownymi zasobami finansowymi i niepotrzebujące w związku z tym szczególnej ochrony socjalnej na danym rynku.
Wreszcie, aby system uprzednich zezwoleń administracyjnych był uzasadniony, nawet gdy stanowi odstępstwo od podstawowej swobody, powinien opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach zapewniających jego odpowiedniość, jeśli chodzi o wystarczające zakreślenie ram uznania władz krajowych. Nie jest tak, gdy jedno z wspomnianych kryteriów wymaga istnienia, pomiędzy potencjalnym nabywcą lub najemca a właściwą gminą, związku zawodowego, rodzinnego, społecznego lub ekonomicznego ze względu na istotne i długoterminowe okoliczności, z uwagi na nieprecyzyjny charakter wymienionego kryterium i brak wskazania konkretnych sytuacji, w jakich należy je uznać za spełnione.
(por. pkt 48, 51, 52, 55, 57–60; pkt 1 sentencji)
3. Artykuł 63 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań, zgodnie z którymi na niektóre podmioty gospodarcze nakłada się „zobowiązanie socjalne” przy udzielaniu pozwolenia na budowę lub na parcelację, pod warunkiem stwierdzenia przez sąd odsyłający, iż uregulowanie to jest niezbędne i właściwe do osiągnięcia celu w postaci zapewnienia osobom o niskich dochodach i innym niezamożnym kategoriom miejscowej ludności wystarczającej oferty mieszkaniowej.
W istocie spoczywający na niektórych inwestorach i deweloperach warunkujący otrzymanie pozwolenia na budowę lub parcelację, obowiązek wykonania zobowiązania socjalnego polegającego na przeznaczeniu części realizowanego projektu na mieszkania socjalne lub zapłacie określonej kwoty na rzecz gminy, w której realizowany jest projekt, stanowi ograniczenie swobody przepływu kapitału, ponieważ inwestorzy ci nie są w stanie swobodnie dysponować gruntem w celu, w jakim zamierzają go nabyć.
Jednakże obowiązek ten może być uzasadniony wymaganiami związanymi z polityką mieszkaniową państwa członkowskiego, które stanowią nadrzędny wzgląd interesu ogólnego. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy obowiązek taki jest zgodny z kryterium proporcjonalności.
(por. pkt 65–69; pkt 2 sentencji)
4. Zachęty podatkowe i mechanizmy subwencjonowania przewidziane we wskazanym rozporządzeniu władz flamandzkich mogą zostać uznane za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Zadaniem sądu odsyłającego jest ocena, czy spełnione zostały przesłanki istnienia pomocy państwa, a jeżeli tak, ustalenie w odniesieniu do środków mających na celu rekompensatę z tytułu zobowiązania socjalnego ciążącego na inwestorach i deweloperach, czy do środków tych znajduje zastosowanie decyzja 2005/842 w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym.
W tym względzie za pomoc uznaje się środki, które niezależnie od ich formy mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w sposób pośredni lub bezpośredni i które można uznać za korzyść, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych. Natomiast, jeżeli działanie państwa można uznać za wynagrodzenie stanowiące rekompensatę wypełniania przez korzystające z niego przedsiębiorstwa zobowiązań do świadczenia usług publicznych, z tym skutkiem, że podmioty te rzeczywiście nie czerpią z tego tytułu korzyści finansowych, a zatem działanie to nie powoduje ich uprzywilejowania względem przedsiębiorstw konkurujących, tego rodzaju działanie nie podlega art. 107 ust. 1 TFUE. Może być tak w wypadku środków mających na celu rekompensatę z tytułu zobowiązania socjalnego nałożonego na inwestorów i deweloperów, polegającego na przeznaczeniu części realizowanego projektu na mieszkania socjalne lub zapłacie określonej kwoty na rzecz gminy, w której realizowany jest projekt.
Jednakże, aby w konkretnym przypadku rekompensata taka nie była uznawana za pomoc państwa, musi zostać spełniony szereg przesłanek. Po pierwsze, korzystające z takiej rekompensaty przedsiębiorstwo powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem jasno określonych zobowiązań w zakresie świadczenia usług publicznych. W tej kwestii, zważywszy w szczególności na szeroki zakres uznania przysługujący państwom członkowskim, nie można wykluczyć uznania działań w dziedzinie mieszkalnictwa socjalnego za usługi publiczne. Okoliczność, iż zobowiązanie socjalne działa bezpośrednio nie na rzecz osób poszukujących mieszkań socjalnych, lecz na rzecz instytucji mieszkalnictwa socjalnego, jest bez znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji omawianych usług. Po drugie, parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, tak aby owa rekompensata nie powodowała powstania dodatkowej korzyści ekonomicznej, która mogłaby powodować uprzywilejowanie przedsiębiorstw będących beneficjentami względem przedsiębiorstw konkurujących. Po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań. Po czwarte, rekompensata powinna zostać określona na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki umożliwiające świadczenie żądanych usług publicznych, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi kosztów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
(por. pkt 83–89, 91, 92, 102; pkt 3 sentencji)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 94, 95)
6. Budowa mieszkań socjalnych sprzedawanych następnie po ograniczonych z góry cenach instytucjom mieszkalnictwa socjalnego lub za pośrednictwem tej instytucji przez usługodawcę, który zbudował te mieszkania mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia „zamówienie publiczne na roboty budowalne” zdefiniowanego w art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, jeżeli spełnione są kryteria określone w tym przepisie, co ustalić powinien sąd odsyłający.
(por. pkt 119; pkt 4 sentencji)