CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NIILO JÄÄSKINEN
presentate il 12 luglio 2012 (1)
Causa C‑202/11
Anton Las
contro
PSA Antwerp NV
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Arbeidsrechtbank te Antwerpen (Belgio)]
«Interpretazione dell’articolo 45 TFUE – Libera circolazione dei lavoratori – Restrizioni – Uso delle lingue – Normativa che prevede l’obbligo per un’impresa situata nella regione neerlandofona del Regno del Belgio di redigere in neerlandese, a pena di nullità, tutti i documenti relativi al rapporto di lavoro – Contratto di lavoro a carattere internazionale – Articolo 4 TUE – Diversità linguistica – Identità nazionale – Mancanza di proporzionalità delle misure controverse»
I – Introduzione
1. Nella presente causa l’Arbeidsrechtbank te Antwerpen (Tribunale del lavoro di Anversa) (Belgio) chiede alla Corte di stabilire se l’articolo 45 TFUE (2) osti ad una disciplina quale il decreto della Comunità fiamminga del Regno del Belgio, adottato il 19 luglio 1973, che disciplina l’uso delle lingue per i rapporti sociali tra i datori di lavoro e i lavoratori, nonché per gli atti e i documenti delle imprese prescritti dalla legge e dai regolamenti (3) (in prosieguo: il «decreto fiammingo sulla lingua»).
2. Ai sensi di tale decreto, qualora il datore di lavoro abbia una sede di gestione nella regione di lingua neerlandese (4), tale lingua deve essere utilizzata per tutti i «rapporti sociali» in senso ampio, dato che tale nozione sembra includere, oltre ai contratti di lavoro, tutti i contatti individuali e collettivi, sia verbali che scritti, intercorrenti tra i datori di lavoro e i lavoratori e aventi un rapporto diretto o indiretto con l’impiego.
3. Obblighi analoghi sono previsti, mutatis mutandis, dalle norme di diritto del lavoro degli altri enti del Regno del Belgio e di alcuni Stati membri dell’Unione europea, ma con modalità di applicazione diverse.
4. La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata sottoposta alla Corte nel contesto di una controversia concernente il versamento di varie somme a seguito di licenziamento tra il sig. Las, cittadino olandese residente nei Paesi Bassi, ma che esercita le proprie attività di lavoro subordinato principalmente in Belgio, e il suo ex datore di lavoro, la PSA Antwerp NV (in prosieguo: la «PSA Antwerp»), società con sede nelle Fiandre appartenente ad un gruppo che opera a livello internazionale.
5. In sostanza, il giudice del rinvio chiede alla Corte di stabilire se il principio della libera circolazione dei lavoratori osti, in ragione del fatto che verrebbe a costituirsi un ostacolo ingiustificato e/o sproporzionato all’esercizio di tale libertà, a che una normativa di uno Stato membro imponga, a condizioni come quelle previste dal decreto controverso, l’uso di una determinata lingua per redigere i documenti di lavoro, nel caso in cui i rapporti di lavoro in questione si inscrivano in un contesto transfrontaliero.
6. La Corte ha già posto le premesse per rispondere alla presente domanda di pronuncia pregiudiziale, dichiarando nella sentenza Groener (5) che «[l]e norme del [T]rattato CEE non ostano ad una politica di difesa e valorizzazione della lingua di uno Stato membro, la quale è nel contempo lingua nazionale e prima lingua ufficiale. Tuttavia, l’attuazione di tale politica non deve ledere una libertà fondamentale come la libera circolazione dei lavoratori. Di conseguenza, gli obblighi discendenti dai provvedimenti di attuazione di questa politica non debbono in ogni caso essere sproporzionati rispetto allo scopo perseguito e le relative modalità d’applicazione non debbono comportare discriminazioni a danno dei cittadini degli altri Stati membri».
II – Ambito normativo
7. Il decreto fiammingo sulla lingua (6), che forma oggetto della decisione pregiudiziale, è stato adottato sul fondamento dell’articolo 129, paragrafo 1, terzo comma, della Costituzione belga, secondo cui «[i] Parlamenti della Comunità francese e della Comunità fiamminga, ciascuno per quanto di propria competenza, disciplinano con decreto, con esclusione del legislatore federale, l’impiego della lingua per: (...) le relazioni sociali tra i datori di lavoro e i loro dipendenti, così come gli atti e i documenti delle imprese richiesti dalle leggi e dai regolamenti».
8. L’articolo 1, primo comma, del decreto fiammingo sulla lingua definisce l’ambito di applicazione del medesimo nei seguenti termini:
«La presente legge regionale si applica alle persone fisiche e giuridiche che hanno una sede di gestione nella regione linguistica neerlandese [(7)]. Essa disciplina l’uso delle lingue per i rapporti sociali tra i datori di lavoro e i lavoratori, nonché per gli atti e i documenti delle imprese prescritti dalla legge. (…)».
9. L’articolo 2 di tale decreto dispone che «[l]a lingua da utilizzare per i rapporti tra i datori di lavoro e i lavoratori, nonché per gli atti e i documenti delle imprese prescritti dalla legge e dai regolamenti, è il neerlandese».
10. L’articolo 5 di tale decreto dispone quanto segue:
«Tutti gli atti e i documenti del datore di lavoro prescritti dalla legge e tutti i documenti destinati al suo personale sono redatti dal datore di lavoro in lingua neerlandese.
Tuttavia, se la composizione del personale lo giustifica e su unanime richiesta dei delegati‑lavoratori del consiglio aziendale o, in mancanza di questo, su unanime richiesta della delegazione sindacale o, in mancanza di entrambi, su richiesta di un delegato di un’organizzazione sindacale rappresentativa, il datore di lavoro deve allegare agli avvisi, comunicati, atti, certificati e formulari destinati al personale una traduzione in una o più lingue.
(…)».
11. L’articolo 10, primo, secondo e quinto comma, dello stesso decreto prevede, a titolo di sanzioni di natura civile, quanto segue:
«I documenti o gli atti in contrasto con le disposizioni del presente decreto sono nulli. La nullità viene dichiarata d’ufficio dal giudice.
L’“auditeur du travail” competente, l’agente della Commissione permanente per il controllo linguistico e qualunque persona o associazione che possano dimostrare di avervi un interesse diretto o indiretto possono chiedere la dichiarazione di nullità dinanzi al Tribunale del lavoro del luogo in cui è stabilito il datore di lavoro.
(…)
La dichiarazione di nullità non può recare pregiudizio al lavoratore e non ha effetti sui diritti dei terzi. Il datore di lavoro risponde dal danno causato dai suoi documenti o atti nulli al lavoratore o ai terzi.
(…)».
III – Controversia principale, questione pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte
12. Sulla base di una «Letter of Employment» datata 10 luglio 2004 e redatta in inglese (in prosieguo: il «contratto di lavoro»), il sig. Las, cittadino olandese residente nei Paesi Bassi, veniva assunto in qualità di «Chief Financial Officer», a tempo indeterminato, presso la PSA Antwerp (8), società con sede in Anversa (Belgio), ma appartenente ad un gruppo multinazionale che gestisce terminal portuali e ha sede in Singapore. Il contratto di lavoro prevedeva che il sig. Las svolgesse le sue attività lavorative principalmente in Belgio, anche se alcune prestazioni dovevano essere fornite nei Paesi Bassi.
13. Con lettera del 7 settembre 2009, in lingua inglese, il sig. Las veniva licenziato con decorrenza immediata. In applicazione della clausola 8 del suddetto contratto di lavoro, la PSA Antwerp versava al sig. Las un’indennità di preavviso pari a tre mesi di stipendio ed un’indennità supplementare pari a sei mesi di stipendio.
14. Con lettera del 26 ottobre 2009, il legale del sig. Las contestava alla PSA Antwerp il fatto che il contratto di lavoro, e in particolare la sua clausola 8, non era redatto in neerlandese e affermava che detta clausola violava quindi la normativa applicabile. Egli chiedeva il pagamento di un’indennità di preavviso pari a 20 mesi di stipendio, di indennità di ferie arretrata, della gratifica 2008 e della relativa indennità di ferie nonché di un’indennità come saldo per giorni di ferie non utilizzati.
15. Il giudice del rinvio osserva che, sebbene il contratto di lavoro controverso contenga una clausola che prevede la competenza dei giudici olandesi ed una clausola che prevede l’applicazione del diritto olandese, le parti del procedimento principale hanno ammesso che era competente il Tribunale del lavoro belga e che era applicabile il diritto del lavoro belga, ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della Convenzione di Roma del 19 giugno 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (9). Le parti sono invece in disaccordo per quanto riguarda la lingua che avrebbe dovuto essere utilizzata per redigere il contratto di lavoro e le conseguenze che ne derivano.
16. Il 23 dicembre 2009 il sig. Las adiva l’Arbeidsrechtbank te Antwerpen per ottenere la condanna della PSA Antwerp a versargli somme notevolmente più elevate di quelle che gli erano state riconosciute. A sostegno delle sue pretese, egli ha affermato in particolare che la clausola 8 del suo contratto di lavoro redatto in inglese era viziata da nullità assoluta, per violazione delle disposizioni del decreto fiammingo sulla lingua che prevedono l’uso del neerlandese nelle imprese la cui sede di gestione sia stabilita nella parte neerlandofona del Regno del Belgio.
17. La PSA Antwerp ha replicato che detto decreto non è applicabile nelle situazioni in cui una persona esercita il proprio diritto alla libera circolazione dei lavoratori, in quanto costituirebbe un ostacolo a tale libertà fondamentale non giustificabile da motivi imperativi di interesse generale ai sensi della giurisprudenza della Corte. La PSA Antwerp ha aggiunto che il contratto di lavoro doveva essere rispettato in quanto il documento controverso era conforme alla volontà delle parti espressa in una lingua comprensibile per entrambe, vale a dire l’inglese, precisato che il direttore di tale società che l’ha sottoscritto è un cittadino singaporiano che non ha padronanza del neerlandese.
18. A seguito della domanda di rinvio pregiudiziale presentata dalla PSA Antwerp, nutrendo dubbi sulla questione se un motivo di interesse generale imponga di prescrivere che il contratto di lavoro venga redatto in neerlandese in una situazione transfrontaliera come quella in esame, in cui le parti – nella fattispecie un lavoratore neerlandofono ed un datore di lavoro non neerlandofono – hanno manifestamente scelto, in ragione dell’importanza della funzione da svolgere, di redigere un contratto di lavoro in una lingua comprensibile per entrambe, l’Arbeidsrechtbank te Antwerpen ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte, con provvedimento di rinvio registrato il 29 aprile 2011, la seguente questione pregiudiziale:
«Se [la legge regionale sull’uso delle lingue] del 19 luglio 1973 violi l’articolo [45 TFUE] in relazione alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione europea, nella misura in cui essa impone ad un’impresa, situata nella regione di lingua [neerlandese], in occasione dell’assunzione di un lavoratore in un rapporto di lavoro a carattere internazionale, di redigere in lingua neerlandese tutti i documenti relativi al rapporto di lavoro, a pena di nullità».
19. Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte il sig. Las, la PSA Antwerp, i governi belga ed ellenico, la Commissione europea e l’Autorità di vigilanza EFTA (10).
20. Tutte le suddette parti erano rappresentate all’udienza tenutasi il 17 aprile 2012.
IV – Analisi
A – Osservazioni preliminari
21. Le parti che hanno presentato osservazioni alla Corte discordano sulla soluzione della questione pregiudiziale. La PSA Antwerp e l’Autorità di vigilanza EFTA ritengono che il principio della libera circolazione dei lavoratori osti ad una normativa come quella controversa, mentre gli altri intervenienti, vale a dire il sig. Las, i governi belga ed ellenico e la Commissione, sono di parere opposto.
22. Per quanto riguarda l’applicabilità del diritto dell’Unione nella presente causa, rilevo che la natura transfrontaliera del rapporto di lavoro in discussione nel procedimento a quo è determinata da vari elementi: il lavoratore interessato è cittadino olandese residente nei Paesi Bassi, ma, in base ad un contratto di lavoro redatto in inglese, svolge le sue attività professionali sia in Belgio che nei Paesi Bassi, per un’impresa appartenente ad un gruppo multinazionale la cui sede di gestione è situata in Belgio, più precisamente nella regione di lingua neerlandese.
23. Poiché il sig. Las si è avvalso della libertà dei cittadini dell’Unione di spostarsi da uno Stato membro ad un altro in qualità di lavoratore, ne consegue che la sua situazione non è «puramente interna» ai sensi della costante giurisprudenza della Corte (11) e quindi rientra effettivamente nell’ambito di applicazione delle disposizioni di diritto dell’Unione di cui il giudice del rinvio chiede l’interpretazione.
24. Peraltro, il fatto che nella fattispecie la libera circolazione dei lavoratori venga invocata non da lui stesso, ma dal suo ex datore di lavoro, non rende inapplicabile il diritto dell’Unione, alla luce della giurisprudenza della Corte. Infatti, come quest’ultima ha già sottolineato, per essere efficace ed utile, il diritto dei lavoratori di essere assunti ed occupati senza discriminazione deve necessariamente avere come complemento il diritto dei datori di lavoro di assumerli in osservanza delle norme in materia di libera circolazione dei lavoratori. Se così non fosse, gli Stati membri potrebbero facilmente eludere dette norme imponendo ai datori di lavoro condizioni di assunzione tali da limitare l’esercizio di detta libertà riconosciuta ai lavoratori (12).
B – Sull’esistenza di un ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori
25. Conformemente ad una giurisprudenza costante (13), l’insieme delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone osta a provvedimenti nazionali che siano idonei ad ostacolare o a scoraggiare l’esercizio, da parte dei cittadini dell’Unione, delle libertà fondamentali garantite dal Trattato. In particolare, sono vietate le misure che rendano più difficile l’esercizio di un’attività economica sul territorio di un altro Stato membro.
26. Rilevo che nel diritto derivato dell’Unione non esistono norme di armonizzazione applicabili all’uso delle lingue nell’elaborazione dei documenti di lavoro (14). In particolare, come sottolineato dalla Commissione, la direttiva 91/533/CEE del Consiglio, del 14 ottobre 1991, relativa all’obbligo del datore di lavoro di informare il lavoratore delle condizioni applicabili al contratto o al rapporto di lavoro, non contiene disposizioni concernenti la lingua da utilizzare a tale scopo (15).
27. Sotto questo aspetto, la presente causa deve essere mantenuta distinta da altri casi nei quali la Corte ha dovuto pronunciarsi su ostacoli derivanti da obblighi linguistici in materia di libera circolazione delle persone (16). Del pari, la giurisprudenza anteriore relativa ad analoghe restrizioni recanti pregiudizio ad altre libertà fondamentali garantite dal Trattato non fornisce indicazioni che consentano di rispondere agevolmente alla questione pregiudiziale sollevata nel caso di specie (17).
28. Sottolineo che, nella presente causa, il giudice del rinvio ha espressamente circoscritto l’oggetto della sua domanda. Infatti, la questione pregiudiziale verte sull’elaborazione di documenti di lavoro, e quindi esclusivamente sui rapporti di lavoro scritti, anche se la normativa controversa sembra disciplinare anche i rapporti di lavoro verbali. Inoltre, la questione sollevata rientra, secondo i suoi stessi termini, nel contesto particolare di un «rapporto di lavoro a carattere internazionale».
29. Secondo le informazioni di cui dispongo, la grande maggioranza delle normative degli Stati membri non prevede obblighi riguardo alla lingua da utilizzare nei rapporti di lavoro. Per quanto è a mia conoscenza, in 17 Stati membri su 25 (18) non sono previsti obblighi linguistici equivalenti a quello derivante dal decreto fiammingo sulla lingua, mentre un obbligo del genere figura tra le normative vigenti in 8 Stati membri (19).
30. Imponendo l’uso del neerlandese per tutti gli atti e i documenti relativi al rapporto di lavoro, per i cittadini belgi come per i cittadini stranieri impiegati presso imprese stabilite nella regione neerlandofona, a mio parere il decreto controverso può avere un effetto dissuasivo nei confronti dei lavoratori e dei datori di lavoro non neerlandofoni, vale a dire, in generale, quelli provenienti da Stati membri diversi dal Regno del Belgio e dal Regno dei Paesi Bassi.
31. Ritengo che sussista un ostacolo linguistico per questi ultimi non solo in relazione alle condizioni di accesso ad un’attività professionale, ma anche alle condizioni di esercizio di tale attività.
32. Si può quindi ipotizzare che un lavoratore che non padroneggi il neerlandese esiti a firmare un contratto redatto in tale lingua, per timore di non comprendere esattamente quali impegni comporti. È logico che i datori di lavoro rientranti nell’ambito di applicazione di detto decreto possano preferire un candidato in quanto neerlandofono, e non in base ad altri criteri di assunzione che essi avrebbero potuto voler privilegiare se tale normativa non fosse esistita.
33. Non incide su tale constatazione il fatto che in pratica, nella controversia principale, il sig. Las non sarebbe stato sfavorito qualora tale decreto fosse stato rispettato, dato che egli conosce perfettamente il neerlandese, come ha fatto valere per rivendicare l’applicazione a proprio vantaggio di tale normativa.
34. Specularmente a tale ostacolo incontrato dai lavoratori, i datori di lavoro originari di altri Stati membri stabiliti nella regione neerlandofona del Regno del Belgio non possono offrire condizioni di lavoro esenti dai vincoli linguistici imposti dal decreto controverso. In pratica, essi vengono indotti ad assumere solo dipendenti che capiscano il neerlandese, per i quali sia più facile comunicare in tale lingua. Inoltre, a differenza delle imprese originarie di tale regione, i datori di lavoro operanti a livello internazionale che stabiliscano in quest’ultima una sede di gestione devono affrontare complicazioni amministrative e costi di funzionamento supplementari. Infatti, la lingua di lavoro, di amministrazione e di gestione di tali imprese è spesso una lingua diversa dal neerlandese. Esse sono quindi obbligate a sostituire i loro consueti modelli di contratti di lavoro e di tutti gli altri atti o documenti di lavoro relativi alla gestione del personale e, a tal fine, chiedere assistenza a giuristi neerlandofoni.
35. La Corte ha peraltro riconosciuto, nella citata sentenza Commissione/Germania, che l’obbligo, imposto da uno Stato membro ai datori di lavoro stranieri che assumevano lavoratori sul territorio nazionale, di tradurre nella lingua di tale Stato taluni documenti di lavoro poteva costituire una restrizione alla libera prestazione dei servizi, in quanto comportava oneri amministrativi e finanziari supplementari per le imprese stabilite in un altro Stato membro (20).
36. Aggiungo che tali datori di lavoro rischiano di trovarsi in una situazione di grave incertezza giuridica se, come in forza della normativa in discussione nella causa principale, la violazione dell’obbligo linguistico viene sanzionata con una nullità che modifica l’equilibrio dei rapporti contrattuali.
37. La gravità delle sanzioni previste in caso di inosservanza delle regole fissate dal decreto fiammingo sulla lingua (21), questione sulla quale tornerò più avanti, potrebbe costituire un ulteriore elemento atto ad ostacolare il pieno esercizio della libertà di circolazione dei lavoratori. A tal proposito, secondo la giurisprudenza, possono esistere sanzioni di gravità tale da divenire un ostacolo all’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal diritto primario, e tale gravità deve essere valutata dal giudice nazionale adito (22).
38. Poiché, dunque, i dipendenti e i datori di lavoro non neerlandofoni possono essere scoraggiati dall’esercitare dette libertà dai vincoli linguistici risultanti da una normativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale, a mio parere sussiste in tale contesto un ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori che non è né incerto né indiretto, contrariamente a quanto sostenuto dal sig. Las. Si pone dunque la questione se tale ostacolo possa nondimeno essere giustificato, in condizioni conformi alla giurisprudenza della Corte.
39. Rilevo incidentalmente che, sebbene si tratti di un diverso problema giuridico, è evidente che nella fattispecie non sussista alcuna discriminazione diretta, posto che la normativa controversa è applicabile ai datori di lavoro e ai lavoratori a prescindere dalla loro nazionalità. Per contro, mi sembra che sussista una discriminazione indiretta in quanto, dietro l’apparenza di criteri apparentemente neutri, la barriera linguistica costituita dall’obbligo di utilizzare il neerlandese rende più difficili sia l’accesso all’impiego che le modalità di esercizio dello stesso nella regione neerlandofona del Regno del Belgio per i cittadini di altri Stati membri, ad eccezione di quelli provenienti dai Paesi Bassi. Tuttavia, tale discriminazione indiretta è inerente ad ogni requisito relativo alla conoscenza o all’uso di una lingua e può essere giustificata dagli stessi motivi invocati in relazione ad un ostacolo linguistico. Di conseguenza, non tratterò separatamente tale questione.
C – Sulle eventuali giustificazioni dell’ostacolo rilevato
40. Secondo la giurisprudenza, i provvedimenti nazionali che ostacolano l’effettivo esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato possono tuttavia essere giustificati qualora perseguano un obiettivo qualificabile come motivo imperativo di interesse generale, siano adeguati a garantire la realizzazione dello stesso e non eccedano quanto è necessario per raggiungerlo (23).
41. Nel caso di specie, la questione è se l’ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori garantita dall’articolo 45 TFUE sia sufficientemente giustificato da obiettivi legittimi, nonché dall’impiego di mezzi adeguati e proporzionati per raggiungerli. Tale giustificazione a mio parere non sussiste, per i motivi qui di seguito esposti, precisato anzitutto che, pur riconoscendo la legittimità di per sé dei tre motivi invocati a sostegno della normativa controversa, escludo tuttavia sia la necessità che la proporzionalità dei metodi utilizzati a tale scopo (24).
1. Sull’inadeguatezza delle misure controverse rispetto agli obiettivi di interesse generale invocati
42. Il decreto fiammingo sulla lingua non indica i motivi precisi per i quali il legislatore della regione linguistica interessata ha previsto l’uso esclusivo della lingua neerlandese per tutti i rapporti di lavoro, alle condizioni previste da tale normativa. L’unico elemento certo è che detto decreto ha per fondamento giuridico l’articolo 129, paragrafo 1, sub 3), della Costituzione belga, che conferisce al Parlamento della Comunità fiamminga la competenza esclusiva a disciplinare, nel territorio che lo riguarda, le modalità di utilizzo delle lingue nei rapporti sociali tra i datori di lavoro e i loro dipendenti, nonché negli atti e nei documenti delle imprese prescritti dalla legge e dai regolamenti, precisato che analoga competenza viene parallelamente conferita al Parlamento della Comunità francese.
43. Tuttavia, secondo le informazioni fornite alla Corte dal governo belga, si possono addurre tre motivi di giustificazione: uno attinente alla tutela dei lavoratori, uno attinente all’esercizio di un controllo efficace da parte delle autorità amministrative e giudiziarie, e l’ultimo attinente alla difesa e alla promozione dell’uso della lingua ufficiale di un ente regionale. Occorre esaminare se l’ostacolo rilevato sia giustificabile in base ad uno di tali motivi, in quanto motivo imperativo di interesse generale ai sensi della summenzionata giurisprudenza.
a) Sul motivo concernente la tutela dei lavoratori
44. A sostegno del decreto fiammingo sulla lingua, il governo belga invoca preoccupazioni di ordine sociale, rammentando che la Corte ha dichiarato a più riprese che la tutela dei lavoratori figura tra gli obiettivi di interesse generale idonei a giustificare una restrizione alle libertà fondamentali (25).
45. Tuttavia, l’uso obbligatorio ed esclusivo della lingua neerlandese può tutelare in realtà solo i lavoratori che padroneggiano sufficientemente tale lingua per comprendere il significato delle informazioni che il datore di lavoro comunicherà loro in neerlandese oralmente o per iscritto. Per contro, i lavoratori non neerlandofoni sono sfavoriti rispetto agli altri, non solo in occasione della ricerca di un impiego, il cui esercizio dovrà dare luogo a comunicazioni in neerlandese conformemente al decreto controverso, ma anche per l’intera durata di detto impiego, nel caso in cui riuscissero a superare la barriera all’ingresso. Per tali lavoratori, la normativa in questione può provocare incertezza riguardo al contenuto preciso dei diritti e degli obblighi risultanti dal loro contratto di lavoro e alle condizioni esatte della loro attività lavorativa, incertezza tanto giuridica quanto pratica alla quale essi possono rimediare solo con l’assistenza di terzi.
46. La tutela effettiva di tutte le categorie di lavoratori esigerebbe semmai che il contratto di lavoro fosse accessibile in una lingua che il lavoratore comprenda facilmente, così che il suo consenso sia pienamente informato, e non viziato. Rammento che la direttiva 91/533 prevede che il datore di lavoro deve comunicare per iscritto ai lavoratori, ai quali è applicabile tale direttiva, tutti gli elementi essenziali del contratto o del rapporto di lavoro, il cui elenco figura all’articolo 2 di detta direttiva. A mio parere, per avere un effetto utile, tale informazione, contenente un minimo di dati che il lavoratore non può ignorare, deve essergli comunicata in una lingua che egli padroneggi sufficientemente per comprendere tutte le implicazioni del rapporto di lavoro. Orbene, il decreto fiammingo sulla lingua prevede strumenti che non sono adeguati per raggiungere tale obiettivo, in quanto non prevede alcuna verifica della circostanza che le parti abbiano una conoscenza sufficiente del neerlandese per concludere il contratto con cognizione di causa.
47. La Commissione concorda con il governo belga nel sostenere che la Corte avrebbe riconosciuto nella sentenza Everson e Barrass (26) l’interesse particolare della lingua nazionale del luogo in cui i lavoratori esercitano la loro attività. È vero che, quando un lavoratore subordinato svolge la sua attività in più Stati membri, il locus laboris corrisponde, nella maggior parte dei casi, all’ambiente sociale e linguistico che gli è familiare (27). Tuttavia, anche tale regola generale subisce in pratica alcune eccezioni. A mio parere, la sentenza in questione non implica che sia necessariamente nell’interesse dei lavoratori esigere l’uso sistematico di una determinata lingua, quella del luogo in cui essi svolgono principalmente la loro attività o anche un’altra, nel contratto di lavoro. Infatti, la lingua veicolare, vale a dire una lingua comune al lavoratore e al suo datore di lavoro che garantisca una comunicazione effettiva ed equilibrata tra gli stessi, non è necessariamente la lingua ufficiale locale del luogo in cui si esercita l’attività lavorativa, sia essa nazionale o regionale.
48. Pertanto, non è né adeguato né necessario per conseguire l’obiettivo lecito perseguito imporre l’uso esclusivo del neerlandese per assicurare che il dipendente di un’impresa avente sede nella regione interessata abbia effettivamente accesso alle informazioni che gli occorrono sia prima che dopo la conclusione del contratto. A mio avviso, un’alternativa che consentisse alle parti di utilizzare altre lingue oltre al neerlandese, anche nel caso in cui fosse eventualmente prescritta la traduzione in tale lingua, potrebbe garantire più efficacemente la tutela degli interessi del lavoratore.
b) Sul motivo concernente l’efficacia dei controlli amministrativi e giurisdizionali
49. Tale secondo motivo di giustificazione sembra connesso a quello precedente, in quanto si tratterebbe di garantire l’effettività della tutela dei lavoratori mediante un controllo sul rispetto della stessa, come rilevato dalla Commissione. Tale motivo è certamente legittimo in sé (28), ma nella fattispecie è tanto inconferente quanto il primo, di cui è il corollario.
50. È vero che l’intervento delle autorità amministrative, come l’ispettorato del lavoro, o delle autorità giudiziarie, qualora venga instaurata una causa, risulta più agevole se tali autorità possono esaminare i documenti relativi al rapporto di lavoro che formano oggetto della controversia in una lingua conosciuta dai loro rappresentanti. Le medesime preoccupazioni sono ravvisabili nelle normative vigenti in altri Stati membri che presentano analogie con quella qui in discussione (29).
51. Tuttavia, secondo me, anche questo obiettivo può essere conseguito più adeguatamente attraverso la produzione, ove necessario, di traduzioni di tali documenti di lavoro nella lingua ufficiale utilizzata localmente, senza che occorra imporne l’uso esclusivo ab initio.
52. Infatti, nella citata sentenza Commissione/Germania (30) la Corte ha dichiarato che l’obbligo di traduzione di documenti di lavoro imposto ai datori di lavoro stranieri poteva essere giustificato da un obiettivo di interesse generale connesso alla protezione sociale dei lavoratori, dato che consentiva alle autorità competenti dello Stato membro ospitante di svolgere i necessari controlli per garantire l’osservanza delle disposizioni nazionali in materia. Tuttavia, la Corte ha anche precisato in tale sentenza che detto obbligo poteva essere conforme alle disposizioni del Trattato CE relative alla libera prestazione dei servizi solo in quanto imponeva di tradurre soltanto alcuni documenti e non comportava per il datore di lavoro un onere amministrativo o finanziario gravoso (31).
53. Per analogia, in materia di libera circolazione dei lavoratori, mi sembra che il mezzo estensivo cui fa ricorso il decreto fiammingo sulla lingua, imponendo l’uso del neerlandese per tutti i documenti di lavoro, apparentemente per conseguire il medesimo obiettivo, non sia indispensabile per poter realizzare i controlli di cui trattasi.
c) Sul motivo concernente la tutela della lingua ufficiale
54. Questa terza giustificazione è stata addotta dal governo belga, il quale ha sostenuto che la promozione dell’uso della lingua ufficiale sarebbe prevista dalla Costituzione nazionale. Rilevo che vari Stati membri e varie entità linguistiche del Regno del Belgio basano su fondamenti di questo tipo le proprie normative che impongono l’uso di una determinata lingua nei rapporti di lavoro (32).
55. La tutela di una lingua ufficiale, sia essa nazionale o regionale, costituisce un obiettivo di interesse generale di cui la Corte ha riconosciuto la legittimità per giustificare l’adozione di una politica di tutela e promozione di tale lingua (33). Ritengo tuttavia che, nel caso di specie, la normativa controversa faccia ricorso a mezzi inadeguati per rispondere effettivamente a tale obiettivo.
56. In proposito, il governo ellenico ha sottolineato il principio della diversità linguistica, richiamando in particolare l’articolo 165 TFUE e l’articolo 3, paragrafo 3, quarto comma, TUE. Anche l’articolo 22 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (34), che ha efficacia vincolante, contiene un riferimento a questa nozione, poiché prevede che l’Unione rispetta tale diversità.
57. Tuttavia, detto principio della diversità linguistica, che è vincolante solo per le istituzioni e gli organi dell’Unione, non può essere fatto valere da uno Stato membro nei confronti di cittadini dell’Unione per giustificare una restrizione alle libertà fondamentali loro riconosciute.
58. Nelle conclusioni relative alla causa che ha dato luogo alla sentenza Spagna/Eurojust (35), l’avvocato generale Maduro ha sottolineato che «il rispetto della diversità linguistica è uno degli aspetti essenziali della tutela riconosciuta all’identità nazionale degli Stati membri» (36). Rilevo, tuttavia, che in detta causa il concetto di diversità linguistica è stato invocato solo dai candidati ad impieghi offerti dall’Unione europea e nei confronti della stessa, e non da Stati membri al fine di difendere la loro politica di uniformità linguistica di fronte a principi di diritto dell’Unione. In altre parole, tale concetto non è stato utilizzato per giustificare misure nazionali che costituiscono ostacoli inerenti all’uso delle lingue, ma solo per spiegare lo specifico regime linguistico dell’Unione.
59. Dal canto suo, l’identità nazionale, che le istituzioni dell’Unione sono tenute a rispettare in forza dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, include gli aspetti linguistici dell’ordinamento costituzionale di uno Stato membro, che definiscono in particolare la lingua ufficiale o le diverse lingue ufficiali dello Stato nonché, eventualmente, le suddivisioni territoriali nelle quali esse vengono utilizzate (37). Così, il concetto di «identità nazionale» riguarda le scelte fatte in relazione alle lingue utilizzate a livello nazionale o regionale (38), mentre il concetto di «diversità linguistica» attiene al multilinguismo esistente a livello dell’Unione. Ne deriva, a mio avviso, che quest’ultima nozione non rientra tra le considerazioni opponibili alle persone fisiche o giuridiche dell’Unione. Sarebbe inoltre paradossale utilizzare tale fondamento per consentire agli Stati membri di obbligare i singoli ad utilizzare nelle loro comunicazioni una lingua diversa da quella di loro libera scelta.
60. Le regole del diritto dell’Unione relative al rispetto dell’identità nazionale degli Stati membri, che nel caso del Regno del Belgio include incontestabilmente la sua divisione di fonte costituzionale in comunità linguistiche, corroborano piuttosto la tesi secondo cui, come già dichiarato dalla Corte, la politica di difesa di una lingua è un motivo che può consentire ad uno Stato membro di fare ricorso a misure restrittive delle libertà di circolazione (39).
61. Tuttavia, l’uso obbligatorio della lingua di uno Stato membro da parte dei cittadini o delle imprese di altri Stati membri che esercitano le loro libertà fondamentali, come quello risultante dalla normativa controversa, non risponde effettivamente a tale obiettivo. Non si può sostenere che la semplice stesura di contratti di lavoro a carattere transfrontaliero in una lingua diversa dal neerlandese da parte di imprese aventi sede nelle Fiandre possa mettere a rischio l’uso di quest’ultima lingua. Diversa è la situazione nel caso in cui un rapporto di lavoro metta a rischio la trasmissione di conoscenze, come nell’ambito dell’insegnamento scolastico o universitario, settore attinente alla salvaguardia dell’identità culturale di uno Stato membro (40) che giustifica la possibilità di esigere che un candidato ad un impiego possieda determinate competenze linguistiche (41).
62. A mio parere, un lavoratore che non si sia avvalso della libertà di lavorare in un altro Stato membro dell’Unione può, di regola, pretendere di poter lavorare utilizzando la propria lingua, se è la lingua ufficiale della regione in cui egli esercita le sue attività professionali. Ciò deriva a mio parere dalla natura propria del luogo di lavoro, che si colloca a metà strada tra una sfera puramente pubblica ed una sfera puramente privata. Tale natura giustifica inoltre il fatto che possano essere attuate in tale luogo le politiche dirette a tutelare la lingua nazionale o regionale, in quanto, di preferenza, essa è la lingua ufficiale che viene utilizzata come lingua di comunicazione.
63. Tuttavia, la libertà contrattuale deve essere rispettata nel senso che il lavoratore può accettare di utilizzare una lingua propria del suo ambiente di lavoro, diversa dalla sua e da quella utilizzata localmente, soprattutto se si tratta di un rapporto di lavoro che si inscrive in un contesto internazionale (42), come espressamente indicato nella decisione di rinvio. Ritengo che, all’interno dell’Unione, i datori di lavoro debbano avere la facoltà di definire una lingua di lavoro comune per i loro dipendenti, che, per un’impresa stabilita in più Stati membri, può essere diversa da quella utilizzata a livello regionale o nazionale. Tale considerazione vale quanto meno per gli impieghi di alto livello, come quelli dei dirigenti o dei consulenti, e, in generale, per gli impieghi che implicano l’esigenza di comunicare nella lingua compresa dagli altri dipendenti o dai clienti stranieri dell’impresa.
64. Se la difesa e la promozione di una lingua ufficiale sono obiettivi legittimi in quanto tali, i mezzi utilizzati a tal fine devono essere adeguati a tali obiettivi e non andare al di là di quanto necessario per raggiungerli. Orbene, il fatto che un provvedimento nazionale o regionale cerchi di imporre un monolinguismo esclusivo, tale da impedire l’uso delle lingue degli altri Stati membri in un determinato settore, non mi sembra legittimo alla luce dei principi di diritto dell’Unione.
65. Tenuto conto di tali elementi, la tutela della lingua non può costituire una valida giustificazione per una normativa come quella in discussione nella causa principale, poiché non consente di tenere conto né della volontà delle parti del rapporto di lavoro né della circostanza che il datore di lavoro appartiene ad un gruppo internazionale di imprese.
66. Ritengo, pertanto, che il decreto fiammingo sulla lingua comporti una restrizione non giustificata alla libera circolazione dei lavoratori prevista dall’articolo 45 TFUE, in quanto fa ricorso a mezzi non adeguati per garantire il raggiungimento degli obiettivi legittimi che sono stati invocati.
67. Aggiungo che si potrebbe muovere un’ulteriore censura contro detto decreto, in quanto esso non rispetta il criterio della proporzionalità, quale definito dalla giurisprudenza della Corte.
2. Sul carattere sproporzionato dei mezzi impiegati nelle misure controverse
68. A mio avviso, due elementi autorizzano a ritenere che il decreto fiammingo sulla lingua contenga misure non proporzionate rispetto agli obiettivi invocati e che, pertanto, le disposizioni dell’articolo 45 TFUE ostino a detto decreto. Si tratta, da un lato, della portata eccessivamente ampia dell’obbligo di utilizzare esclusivamente una lingua, vale a dire il neerlandese, nei rapporti di lavoro indicati da tale decreto e, dall’altro, della gravità delle sanzioni inflitte in caso di inadempimento di tale obbligo.
a) Sulla portata dell’obbligo linguistico
69. Apparentemente, il decreto controverso impone a tutti i datori di lavoro la cui sede di gestione sia situata nella regione di lingua neerlandese del Regno del Belgio di utilizzare tale lingua in tutti i rapporti di lavoro, sia scritti che verbali, con i loro dipendenti, anche se le esigenze linguistiche possono variare in funzione del tipo di rapporto di lavoro considerato e in considerazione del contesto eventualmente transfrontaliero nel quale esse si inscrivono.
70. A mio parere, gli interessi che, secondo il governo belga, sono tutelati da detta normativa regionale potrebbero essere protetti più adeguatamente con mezzi diversi da un vincolo linguistico di portata così assoluta e generale. Ritengo, infatti, che una traduzione in neerlandese dei principali documenti di lavoro redatti in un’altra lingua potrebbe essere sufficiente per conseguire i tre obiettivi sopra menzionati.
71. Mi sembra che il progetto di integrazione europea non avrebbe più senso se gli Stati membri potessero imporre agli operatori economici, quali i datori di lavoro e i lavoratori, l’uso di una determinata lingua in una misura che andasse al di là delle restrizioni alla libertà contrattuale strettamente necessarie per raggiungere obiettivi di interesse generale. Nell’ambito dei rapporti di lavoro internazionali, l’autonomia della volontà delle parti deve prevalere affinché vengano facilitati gli scambi transfrontalieri (43), pur restando inteso che occorre trovare il giusto equilibrio tra la libertà di circolazione dei lavoratori e la tutela di questi ultimi.
72. A mio avviso, consentire alle parti di un rapporto di lavoro transfrontaliero di utilizzare la lingua di loro scelta è legittimo se tale scelta corrisponde alla volontà comune delle parti o se le funzioni da svolgere richiedono l’uso di una lingua che può essere diversa da quella utilizzata localmente (44). Orbene, il decreto fiammingo sulla lingua si applica in generale, prescindendo totalmente dalle lingue note ed abitualmente utilizzate dal datore di lavoro e dal lavoratore interessati, nonché dalla natura del posto da occupare.
73. Ritengo che sarebbe incoerente, e perfino paradossale, se, secondo la citata sentenza Groener, non si potesse, salvo casi particolari, esigere che un lavoratore conosca la lingua dello Stato membro in cui esercita la sua attività, ma fosse invece lecito imporgli che il contratto di lavoro che deve sottoscrivere sia redatto in una lingua che egli non padroneggia e quindi non comprende.
74. Come ha suggerito l’Autorità di vigilanza EFTA, per garantire il buon funzionamento del mercato interno occorre introdurre maggiore flessibilità negli obblighi linguistici quando i rapporti di lavoro si svolgano a livello internazionale, come nel caso di specie, che non quando abbiano carattere puramente interno. Infatti, nell’ambito dei rapporti di lavoro transfrontalieri è preferibile che le parti possano utilizzare una lingua veicolare, compresa da entrambe, piuttosto che imporre loro l’uso esclusivo di una determinata lingua, anche se quest’ultima è una delle lingue ufficiali del luogo in cui il lavoratore esercita la sua attività.
75. In particolare, mi sfugge il motivo per cui la lingua neerlandese verrebbe messa a rischio dall’impiego di una lingua diversa in un contratto di lavoro come quello in discussione nella causa principale, vale a dire concluso tra un lavoratore che si è avvalso della propria libertà di circolazione ed un datore di lavoro costituito da una società appartenente ad un gruppo di livello internazionale.
76. Rilevo che la normativa controversa consente una traduzione in una lingua diversa dal neerlandese solo attraverso una procedura complessa, la quale implica condizioni particolarmente difficili da soddisfare (45) e che pertanto, a mio avviso, probabilmente sussistono raramente nella pratica. Esistono altri mezzi meno restrittivi, ma altrettanto se non maggiormente efficaci, per tutelare i lavoratori, pur preservando l’uso della lingua regionale, ad esempio dare la possibilità, quando il datore di lavoro e il lavoratore non padroneggino tale lingua, di fare più facilmente ricorso a traduzioni in una lingua che l’interessato comprende sufficientemente.
77. Orbene, dagli elementi acquisiti agli atti non risulta che l’introduzione di tale possibilità nella normativa controversa, che faciliterebbe l’esercizio della libertà di circolazione nella regione neerlandofona del Regno del Belgio da parte dei lavoratori e dei datori di lavoro di altri Stati membri non neerlandofoni, pregiudicherebbe gli obiettivi sopra menzionati (46).
78. Pertanto, tenuto conto del suo ambito di applicazione eccessivamente ampio e del suo carattere esclusivo, nonché del fatto che esistono altri mezzi per conseguire gli obiettivi di interesse generale invocati, il decreto fiammingo sulla lingua contiene misure sproporzionate rispetto a tali obiettivi.
b) Sulle sanzioni previste in caso di inadempimento
79. Al pari delle normative di altri Stati membri, la normativa vigente nella regione di lingua neerlandese del Regno del Belgio prevede che la violazione dell’obbligo di utilizzare una determinata lingua può essere sanzionata sia sul piano civile che su quello penale (47).
80. È vero che le sanzioni civili sono generalizzate nelle normative che prevedono obblighi linguistici in materia di rapporti di lavoro, ma nessuna di quelle di cui ho conoscenza ha la medesima forza coercitiva del decreto fiammingo sulla lingua. Infatti, nella regione belga di lingua neerlandese è prevista la nullità degli atti o dei documenti che contravvengono a tale decreto e detta nullità produce un effetto di annientamento sia per il futuro che per il passato (48), mentre il rimedio della semplice inopponibilità al lavoratore del documento irregolare, accompagnata dall’obbligo di assicurarne la sostituzione con un documento conforme alla normativa, è stato adottato in alcuni altri enti del Regno del Belgio (49) nonché in altri Stati membri (50). Mi sembra che tale mezzo, che consente di garantire la continuità dei rapporti di lavoro, sarebbe altrettanto efficace quanto una nullità retroattiva del contratto di lavoro in questione per conseguire gli obiettivi di interesse generale perseguiti, secondo il governo belga, mediante detto decreto. Sotto questo profilo, mi sembra che la normativa controversa vada al di là di quanto necessario a tal fine.
81. Per quanto attiene all’efficacia erga omnes o meno della dichiarazione di nullità, rilevo che, secondo la decisione di rinvio, l’articolo 10, primo comma, del decreto fiammingo sulla lingua sanziona la violazione delle disposizioni del medesimo con la «nullità assoluta ex tunc e il documento viene considerato come non esistente; ne consegue che il giudice non deve tenere conto dei documenti redatti nella lingua non conforme al decreto e non può utilizzarne il contenuto, segnatamente l’espressione di volontà».
82. È vero che il carattere assoluto di tale nullità è stato discusso dalle parti che hanno presentato osservazioni alla Corte, alcune delle quali hanno rilevato che, secondo il quinto comma del medesimo articolo, «[l]a dichiarazione di nullità non può recare pregiudizio al lavoratore e non ha effetti sui diritti dei terzi». Non mi sembra che il giudice a quo ignori tale regola, dato che afferma nella sua decisione che «il lavoratore (…) può invocare le clausole a lui favorevoli, mentre per quanto riguarda quelle per lui svantaggiose può invocarne la nullità». A mio avviso, il carattere assoluto, e non relativo, della nullità in questione implica in realtà che chiunque possa dimostrare di avervi interesse può chiedere la dichiarazione giudiziale di nullità di un documento irregolare, alle condizioni previste dall’articolo 10, secondo comma, del decreto fiammingo sulla lingua. In ogni caso, dal punto di vista dei datori di lavoro, ogni violazione degli obblighi linguistici di cui al decreto fiammingo viene sanzionata severamente sul piano civile, dato che ai sensi di detto decreto, stando all’analisi esposta dal giudice nazionale, un contratto di lavoro come quello concluso dal sig. Las potrebbe produrre effetti solo contro l’ex datore di lavoro (51).
83. Quanto al potere coercitivo delle autorità giudiziarie in relazione agli obblighi linguistici stabiliti in materia di rapporti di lavoro, esso varia in funzione degli Stati membri. Alcune normative nazionali (52) vietano al giudice di rilevare d’ufficio l’inadempimento dell’obbligo di utilizzare una determinata lingua, mentre altre normative prevedono tale facoltà (53). Solo nelle regioni belghe di lingua neerlandese e francese tale possibilità di rilevazione d’ufficio si trasforma in un obbligo per il giudice, il che mi sembra eccessivo (54).
84. Orbene, secondo costante giurisprudenza, le restrizioni alle libertà fondamentali imposte dagli Stati membri devono limitarsi a quanto strettamente necessario, il che implica che si debba scegliere il mezzo, e quindi il provvedimento, meno restrittivo.
85. Ciò non si verifica nel caso del decreto fiammingo sulla lingua, poiché esso, di per sé ma anche rispetto ad altre norme, sembra imporre obblighi particolarmente stringenti che hanno effetti pesanti sia sugli interessati che sul giudice al quale venga sottoposta una controversia in tale materia. Ritengo che altri mezzi, più adeguati e meno restrittivi della libera circolazione dei lavoratori rispetto a quelli utilizzati, potrebbero consentire di raggiungere gli obiettivi apparentemente perseguiti da tale normativa.
86. Di conseguenza, ritengo che una disciplina come quella in discussione nella causa principale sia incompatibile con il contenuto delle disposizioni dell’articolo 45 TFUE, che corrisponde all’ex articolo 39 CE, di cui viene chiesta l’interpretazione.
V – Conclusione
87. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali proposte dall’Arbeidsrechtbank te Antwerpen nel seguente modo:
«L’articolo 45 TFUE relativo alla libera circolazione dei lavoratori nell’Unione europea deve essere interpretato nel senso che osta ad una normativa di uno Stato membro come quella controversa nella causa principale che impone, a pena di nullità, a tutte le imprese con sede in una regione nella quale esiste un’unica lingua ufficiale di utilizzare esclusivamente la medesima per redigere tutti i documenti relativi al rapporto di lavoro in occasione dell’assunzione di un lavoratore in un rapporto di lavoro a carattere internazionale».