ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 8ης Νοεμβρίου 2012 (1)
Υπόθεση C‑420/11
Jutta Leth
κατά
Δημοκρατίας της Αυστρίας
και
Land Niederösterreich
[αίτηση του Oberster Gerichtshof (Αυστρία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Περιβάλλον – Οδηγία 85/337/ΕΟΚ – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον – Άδεια για σχέδιο χωρίς εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον – Σκοποί της εκτιμήσεως των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον – Συνεκτίμηση της προστασίας των ιδιωτών έναντι της απομειώσεως της αξίας πραγμάτων»
I – Εισαγωγή
1. Όταν ένα σχέδιο πρέπει υποχρεωτικά να υποβληθεί σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με την οδηγία 85/337/ΕΟΚ (2), αλλά η εκτίμηση αυτή δεν πραγματοποιηθεί, το εν λόγω σχέδιο δεν μπορεί να υλοποιηθεί (3). Ομοίως δε –κατά τις διαπιστώσεις του Δικαστηρίου– το οικείο κράτος μέλος υποχρεούται να αποκαταστήσει κάθε ζημία που προκαλείται από την παράλειψη εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (4). Περιλαμβάνει όμως η αξίωση αυτή και την αποζημίωση για την απομείωση της αξίας μιας οικίας λόγω της υλοποιήσεως σχεδίου το οποίο δεν υποβλήθηκε σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεών; Η υπό εξέταση περίπτωση αφορά αυτό το ζήτημα.
2. Συγκεκριμένα, πρόκειται για ένα ακίνητο η αξία του οποίου έχει επηρεαστεί αρνητικά από τον θόρυβο των αεροπλάνων σε ένα παρακείμενο αεροδρόμιο. Το αεροδρόμιο αυτό έχει κατ’ επανάληψη επεκταθεί από της ενάρξεως ισχύος της οδηγίας 85/337, χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η δε εναέρια κυκλοφορία έχει αυξηθεί σημαντικά.
3. Οι αμφιβολίες που εκφράζονται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την αστική ευθύνη του κράτους λόγω της προαναφερθείσας ζημίας αφορούν τον προστατευτικό σκοπό της οδηγίας 85/337. Τίθεται ιδίως το ζήτημα αν η παράβαση οδηγίας της οποίας αντικείμενο είναι η παρεμπόδιση ζημιών στο περιβάλλον μπορεί να έχει ως συνέπεια και την αποκατάσταση περιουσιακής ζημίας. Από αυτή την άποψη, σημασία έχει το ρυθμιστικό περιεχόμενο της οδηγίας 85/337: ειδικότερα, η οδηγία αυτή περιέχει μόνο διαδικαστικές διατάξεις και όχι ουσιαστικές απαιτήσεις σε σχέση με τα προς εξέταση σχέδια.
II – Νομικό πλαίσιο
4. Η οδηγία 85/337 δεν περιέχει καμία ρύθμιση περί αποζημιώσεως. Το άρθρο 3, πάντως, περιγράφει το αντικείμενο της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων:
«Η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων εντοπίζει, περιγράφει και αξιολογεί δεόντως, κατά περίπτωση και σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 11, τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις ενός έργου:
– στον άνθρωπο, στην πανίδα και στη χλωρίδα,
– στο έδαφος, στα ύδατα, στον αέρα, στο κλίμα και στο τοπίο,
– στα υλικά αγαθά και στην πολιτιστική κληρονομιά,
– στην αλληλεπίδραση μεταξύ των παραγόντων που αναφέρονται στην πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση.»
5. Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 85/337 ορίζει ποιες πληροφορίες πρέπει να παρέχει ο κύριος του έργου:
«1) Στην περίπτωση των σχεδίων που, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, […] τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε ο κύριος του έργου να παρέχει, υπό την κατάλληλη μορφή, τις πληροφορίες που καθορίζονται στο παράρτημα ΙV, […]
2) […]
3) Οι πληροφορίες τις οποίες παρέχει ο κύριος του έργου σύμφωνα με την παράγραφο 1 περιλαμβάνουν τουλάχιστον:
– […]
– τα απαραίτητα στοιχεία για την εξακρίβωση και την εκτίμηση των κυριοτέρων περιβαλλοντικών επιπτώσεων του έργου,
– […]».
6. Το άρθρο 6 της οδηγίας 85/337 ρυθμίζει τη συμμετοχή του κοινού. Πρέπει ιδιαιτέρως να υπογραμμισθεί το άρθρο 6, παράγραφος 3, που αφορά την πληροφόρηση του κοινού:
«Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι, σε εύλογο χρονικό διάστημα, τίθενται στη διάθεση του ενδιαφερόμενου κοινού τα ακόλουθα:
α) κάθε πληροφορία που συλλέγεται σύμφωνα με το άρθρο 5·
β) σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία, οι κύριες εκθέσεις και συμβουλές που παρέχονται στην αρμόδια αρχή ή αρχές κατά το χρόνο που το ενδιαφερόμενο κοινό ενημερώνεται σύμφωνα με την παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου·
γ) σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας 2003/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2003, για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες […], πληροφορίες, πλην εκείνων οι οποίες αναφέρονται στην παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου, και έχουν σχέση με την απόφαση σύμφωνα με το άρθρο 8 της παρούσας οδηγίας και οι οποίες καθίστανται διαθέσιμες μόνο αφού έχει ενημερωθεί το ενδιαφερόμενο κοινό σύμφωνα με την παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου.»
7. Το παράρτημα IV, σημεία 3 και 4, της οδηγίας 85/337 διευκρινίζει ποιες είναι οι κατά το άρθρο 5 πληροφορίες:
«3. Περιγραφή των στοιχείων του περιβάλλοντος που ενδέχεται να θιγούν σημαντικά από το προτεινόμενο έργο, συμπεριλαμβανομένων ειδικότερα του πληθυσμού, της πανίδας, της χλωρίδας, του εδάφους, του νερού, του αέρα, των κλιματικών παραγόντων, των υλικών αγαθών, μεταξύ των οποίων η αρχιτεκτονική και αρχαιολογική κληρονομιά, του τοπίου, καθώς και η περιγραφή της αλληλεπίδρασης των παραγόντων αυτών.
4. Περιγραφή των σημαντικών επιπτώσεων που το προτεινόμενο έργο ενδέχεται να δημιουργήσει στο περιβάλλον από:
– την ίδια την ύπαρξη του όλου έργου,
– τη χρήση των φυσικών πόρων,
– την εκπομπή ρυπαντών, τη δημιουργία οχλήσεων και τη διάθεση των αποβλήτων,
και αναφορά, εκ μέρους του κυρίου του έργου, των μεθόδων πρόβλεψης που ακολουθεί για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον.»
8. Όσον αφορά τον όρο «περιγραφή» που χρησιμοποιείται στο σημείο 4 του εν λόγω παραρτήματος IV της οδηγίας 85/337, διευκρινίζεται σε μια υποσημείωση ότι η περιγραφή «θα πρέπει να αφορά τις άμεσες και, ενδεχομένως, τις έμμεσες, τις δευτερεύουσες, τις σωρευτικές, τις βραχυπρόθεσμες, μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες, τις μόνιμες και προσωρινές, τις θετικές και αρνητικές επιπτώσεις του έργου».
III – Το ιστορικό της διαφοράς και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
9. Η J. Leth κατέχει μια οικία κοντά στον αερολιμένα Wien-Schwechat (Αυστρία). Κατά τη διάρκεια της ισχύος της οδηγίας 85/337, όπως αυτή εκάστοτε ίσχυε, ο αερολιμένας αυτός υπέστη μεταβολές συνεπεία διαφόρων μέτρων επεκτάσεως, χωρίς να εξετασθούν οι επιπτώσεις στο περιβάλλον σύμφωνα με την οδηγία.
10. Η J. Leth ζητεί τώρα από το Αυστριακό Δημόσιο και από το Land Niederösterreich αποζημίωση για την απομείωση της αξίας του ακινήτου της λόγω του θορύβου των αεροπλάνων και στηρίζει την αξίωση αυτή στο ότι τα σχέδια επεκτάσεως έπρεπε να έχουν υποβληθεί σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με την οδηγία.
11. Χωρίς να έχει εξετάσει την αναγκαιότητα μίας ή περισσότερων εκτιμήσεων των επιπτώσεων στο περιβάλλον, το Oberster Gerichtshof υποβάλλει στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας στο Δικαστήριο το ακόλουθο ερώτημα:
«Έχει το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 την έννοια ότι
1. ο όρος “υλικά αγαθά” αφορά τα αγαθά αυτά μόνο από απόψεως ουσίας ή και από απόψεως αξίας,
2. η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον αποσκοπεί επίσης στην προστασία του ιδιώτη από την πρόκληση περιουσιακής ζημίας λόγω απομειώσεως της αξίας του ακινήτου του;»
12. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν στο πλαίσιο της διαδικασίας η J. Leth, το Land Niederösterreich, η Τσεχική Δημοκρατία, η Ελληνική Δημοκρατία, η Ιταλική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Λεττονίας, η Αυστριακή Δημοκρατία, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Συμμετείχαν επίσης, με εξαίρεση την Ιταλία και τη Λεττονία, στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 17ης Οκτωβρίου 2012.
IV – Νομική εκτίμηση
Α – Επί του πρώτου ερωτήματος: Η έννοια των «υλικών αγαθών»
13. Με το πρώτο ερώτημα, το Oberster Gerichtshof ερωτά αν η έννοια των «υλικών αγαθών» στο άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 αφορά μόνο την ουσία ή και την αξία των εκάστοτε αγαθών.
14. Το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 περιγράφει το αντικείμενο της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η εκτίμηση αυτή εντοπίζει, περιγράφει και αξιολογεί τις επιπτώσεις ενός έργου σε διάφορους παράγοντες, μεταξύ των οποίων τα υλικά αγαθά.
15. Επομένως, το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά κατ’ ουσία το ζήτημα αν η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πρέπει να περιλαμβάνει επίσης τις επιπτώσεις του εξεταζόμενου έργου στην αξία των υλικών αγαθών.
16. Στη διαφορά της κύριας δίκης, όμως, τίθεται ζήτημα όχι ως προς το περιεχόμενο που πρέπει κατ’ ανάγκη να έχει η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, αλλά ως προς το αν η παντελής παράλειψη τέτοιας εκτιμήσεως μπορεί να θεμελιώνει αξίωση προς αποζημίωση. Η Ιρλανδία θεωρεί ως εκ τούτου ότι το ερώτημα αυτό είναι υποθετικό και επομένως απαράδεκτο.
17. Εντούτοις, η ερμηνεία του όρου «υλικά αγαθά» συνδέεται εμμέσως με το βασικό ζήτημα το οποίο τίθεται στο πλαίσιο της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, δηλαδή κατά πόσον η παράβαση της οδηγίας 85/337 μπορεί να θεμελιώνει αξίωση αποζημιώσεως για την απομείωση της αξίας υλικών αγαθών. Πράγματι, αν γινόταν δεκτό ότι κατά την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πρέπει να εξετάζεται και η επαπειλούμενη απομείωση της αξίας, η θεμελίωση υποχρεώσεως προς αποζημίωση θα ήταν προφανέστερη απ’ ό,τι αν γινόταν δεκτό ότι κατά την εκτίμηση αυτή δεν λαμβάνεται υπόψη τέτοιου είδους ζημία. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο θα πρέπει να απαντήσει σ’ αυτό το ερώτημα.
18. Ορθώς η Επιτροπή εκθέτει ότι η έννοια των «υλικών αγαθών» δεν περιορίζεται υποχρεωτικά –όπως στο δίκαιο διαφόρων κρατών μελών– στην ουσία των εκάστοτε αγαθών. Από την ανάγκη της ενιαίας εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης προκύπτει ότι στο περιεχόμενο μιας διατάξεως του κοινοτικού δικαίου η οποία δεν παραπέμπει ρητώς στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της εννοίας και του περιεχομένου της πρέπει κατά κανόνα να δίδεται, σε όλη την Ένωση, αυτοτελής και ενιαία ερμηνεία, η οποία πρέπει να βασίζεται στα συμφραζόμενα της ρυθμίσεως και στον σκοπό που αυτή επιδιώκει (5).
19. Εξίσου ορθή είναι η άποψη της Επιτροπής ότι, κατά το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337, πρέπει να εξετάζονται οι επιπτώσεις του θορύβου των αεροπλάνων στη χρήση κτιρίων από τον άνθρωπο. Πράγματι, η χρήση αυτή συνιστά αλληλεπίδραση μεταξύ των παραγόντων άνθρωπος και υλικά αγαθά, η οποία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά την εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως
20. Όπως όμως ορθώς προβάλλουν διάφοροι μετέχοντες στη διαδικασία, τυχόν επέκταση της εκτιμήσεως στην αξία των υλικών αγαθών ούτε ανταποκρίνεται στον σκοπό της οδηγίας 85/337 ούτε προβλέπεται στο κείμενό της.
21. Η οδηγία 85/337, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, καθώς και σύμφωνα με την πρώτη και την έκτη αιτιολογική της σκέψη, αποσκοπεί στην εκτίμηση των επιπτώσεων διαφόρων έργων στο περιβάλλον· προς τον σκοπό αυτό επιβάλλεται, κατά το άρθρο 5 και το παράρτημα IV, η παροχή ορισμένων πληροφοριών. Εξ αυτού προκύπτει προφανώς ότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη μόνον όσες επιπτώσεις επί υλικών αγαθών μπορούν από τη φύση τους να είναι σημαντικές και για το φυσικό περιβάλλον. Ο θόρυβος είναι ένα καλό παράδειγμα. Όταν ένας φυσικός οικότοπος διαταράσσεται από θόρυβο, επιβάλλεται η διενέργεια ελέγχου (6). Το ίδιο πρέπει να ισχύει όταν ο θόρυβος επηρεάζει υλικά αγαθά που χρησιμοποιεί ο άνθρωπος, όπως κατοικίες και κήπους.
22. Επιπλέον, τα κριτήρια βάσει των οποίων κρίνεται αν τα απαριθμούμενα στο παράρτημα II, λιγότερο σημαντικά, έργα πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν συμβιβάζονται με την άποψη ότι η εκτίμηση πρέπει να εκτείνεται και στην απομείωση της αξίας υλικών αγαθών. Τα κριτήρια αυτά περιλαμβάνονται στο παράρτημα III και αναφέρονται σε στοιχεία όπως η χρήση των φυσικών πόρων, η παραγωγή αποβλήτων, η ρύπανση και οι οχλήσεις, ο κίνδυνος ατυχημάτων ή η ικανότητα απορροφήσεως του φυσικού περιβάλλοντος, όχι όμως και οι οικονομικές συνέπειες αυτών των επιπτώσεων.
23. Εντούτοις, η Επιτροπή, συντασσόμενη με την άποψη ότι η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πρέπει να εκτείνεται και στις οικονομικές επενέργειες, επικαλείται το γεγονός ότι το Δικαστήριο έχει παρατηρήσει επανειλημμένως ότι το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 85/337 είναι εκτεταμένο και ο σκοπός της ευρύτατος (7). Η νομολογία αυτή αφορά πάντως τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις σχεδίων (8). Από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι μπορεί να επεκταθεί και στις οικονομικές συνέπειες.
24. Επομένως, οι οικονομικές επιπτώσεις πρέπει να διακρίνονται από τις επιπτώσεις στο περιβάλλον. Ακόμη κι αν οι πρώτες μπορούν να συνιστούν απόρροια των δεύτερων, δεν καλύπτονται από τον σκοπό της οδηγίας 85/337 ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της εξετάσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
25. Συνεπώς, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατ’ άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 δεν περιλαμβάνει τις επιπτώσεις που έχει το υπό εξέταση έργο στην αξία των υλικών αγαθών.
Β – Επί του δευτέρου ερωτήματος: Η περιουσιακή ζημία και η οδηγία 85/337
26. Το δεύτερο ερώτημα αφορά τον πυρήνα του ζητήματος που τίθεται στην κύρια δίκη. Το Oberster Gerichtshof ερωτά αν το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 έχει την έννοια ότι η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων αποσκοπεί επίσης στην προστασία του ιδιώτη από την πρόκληση περιουσιακής ζημίας λόγω της απομειώσεως της αξίας του ακινήτου του.
27. Σε αντίθεση, για παράδειγμα, με το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ (9) για την έννομη προστασία στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, η οδηγία 85/337 δεν περιέχει στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι η παράλειψη της υποχρεώσεως εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων πρέπει να θεμελιώνει αξίωση αποζημιώσεως.
28. Πάντως, η αρχή της αστικής ευθύνης του κράτους για ζημίες εις βάρος ιδιωτών από παραβάσεις του δικαίου της Ένωσης οι οποίες είναι καταλογιστέες στο κράτος μέλος είναι σύμφυτη με το σύστημα των Συνθηκών (10). Κατ’ αντιστοιχία, το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση Wells –χωρίς να προβεί σε ενδελεχή έλεγχο– ότι το εμπλεκόμενο κράτος μέλος υποχρεούται να αποκαταστήσει κάθε ζημία που τυχόν προκλήθηκε από την παράλειψη εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων (11). Εντούτοις, η διαπίστωση αυτή δεν έχει την έννοια ότι στην περίπτωση της οδηγίας 85/337 δεν χρειάζεται να συντρέχουν οι προϋποθέσεις της αστικής ευθύνης των κρατών μελών για την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.
29. Κατά πάγια νομολογία οι ζημιωθέντες ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποζημιώσεως εφόσον συντρέχουν τρεις προϋποθέσεις, ήτοι ο παραβιασθείς κανόνας δικαίου της Ένωσης να αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, η παράβαση του κανόνα αυτού να είναι κατάφωρη και να υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παραβάσεως αυτής και της ζημίας που υπέστησαν οι ιδιώτες (12).
30. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την πρώτη από τις προαναφερθείσες προϋποθέσεις. Επομένως, πρέπει να διευκρινισθεί αν η επιβαλλόμενη με την οδηγία 85/337 υποχρέωση εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων προς ιδιώτες που βρίσκονται σε κατάσταση όπως αυτή της J. Leth.
31. Θα ήθελα λοιπόν να εξετάσω καταρχάς σε ποιο μέτρο μπορούν οι ιδιώτες να επικαλούνται την οδηγία 85/337 (επ’ αυτού, κατωτέρω στο σημείο 1). Κατόπιν, θα ασχοληθώ με τον προστατευτικό σκοπό της οδηγίας 85/337 (επ’ αυτού, κατωτέρω στο σημείο 2) και, τέλος, θα εξετάσω, υπό το πρίσμα του σκοπού του παραβιασθέντος κανόνα δικαίου, κατά πόσον ασκεί επιρροή το γεγονός ότι η οδηγία 85/337 ρυθμίζει μόνο τη διαδικασία και όχι τις ουσιαστικές προϋποθέσεις της αδειοδοτήσεως των έργων (επ’ αυτού, κατωτέρω στο σημείο 3).
1. Ως προς τη δυνατότητα επικλήσεως της οδηγίας 85/337
32. Βασική προϋπόθεση για να μπορεί να γίνει δεκτό ότι ένας κανόνας δικαίου αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων σε ιδιώτες είναι οι ιδιώτες να μπορούν να επικαλεστούν τον εν λόγω κανόνα.
33. Βέβαιο είναι εν προκειμένω ότι ο ιδιώτης μπορεί να επικαλεσθεί την υποχρέωση εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατ’ άρθρο 2, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 1, παράγραφος 2, και το άρθρο 4 της οδηγίας 85/337 (13). Επομένως, η οδηγία 85/337 παρέχει στο ενδιαφερόμενο κοινό το δικαίωμα να ζητήσει από τις αρμόδιες υπηρεσίες να υποβάλουν το εκάστοτε έργο σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων και να καλέσουν το κοινό αυτό σε ακρόαση.
34. Ως προς το σημείο αυτό, η οδηγία 85/337 διαφέρει από τις σχετικές με την εποπτεία των τραπεζών διατάξεις, οι οποίες, όπως προκύπτει από την απόφαση Paul, την οποία μνημονεύουν ορισμένοι από τους μετέχοντες στη διαδικασία, δεν μπορούν να θεμελιώσουν αξίωση προς αποζημίωση των πελατών τράπεζας ευρισκόμενης σε κατάσταση αδυναμίας πληρωμών. Σε αντίθεση με ό,τι ισχύει για την οδηγία 85/337, οι ιδιώτες δεν μπορούν να επικαλεστούν τις διατάξεις που εξετάσθηκαν σε αυτή την απόφαση (14). Εξάλλου, υπήρχε ειδική ρύθμιση για την προστασία των περιουσιακών συμφερόντων των πελατών τραπεζών και, συγκεκριμένα, η εγγύηση των καταθέσεων (15). Η οδηγία 85/337 δεν περιέχει παρόμοια διάταξη.
2. Επί του προστατευτικού σκοπού της οδηγίας 85/337
35. Εντούτοις, τα μετέχοντα στη διαδικασία κράτη μέλη και το Land Niederösterreich υποστηρίζουν ότι πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ, αφενός, της επικλήσεως διατάξεων του δικαίου της Ένωσης και, αφετέρου, των δικαιωμάτων υπό την έννοια της νομολογίας περί ευθύνης λόγω παραβάσεως του δικαίου της Ένωσης. Όπως υποδηλώνει το ερώτημα του Oberster Gerichtshof, οι μετέχοντες αυτοί θεωρούν ότι το κρίσιμο ζήτημα είναι αν η οδηγία 85/337 παρέχει ενδεχομένως στους ιδιώτες δικαίωμα σε προστασία από περιουσιακές ζημίες. Αμφιβάλλουν δε για το αν η οδηγία αποσκοπεί σ’ αυτή την προστασία.
36. Η απάντηση που προτάθηκε στο πρώτο ερώτημα φαίνεται εκ πρώτης όψεως να μη συνηγορεί υπέρ της απόψεως ότι ο προστατευτικός σκοπός της οδηγίας 85/337 περιλαμβάνει επίσης την προστασία έναντι περιουσιακής ζημίας. Πρωταρχικός σκοπός της εξετάσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων είναι φυσικά η ελαχιστοποίηση των ζημιών στο περιβάλλον. Αυτό πάντως δεν αποκλείει τη δυνατότητα να καλύπτονται ορισμένες περιουσιακές ζημίες από τον προστατευτικό σκοπό της οδηγίας. Πράγματι, οι ζημίες αυτές συνιστούν απλώς μια διαφορετική έκφανση ορισμένων πτυχών των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
37. Επομένως, στην περίπτωση της επεκτάσεως των εγκαταστάσεων αερολιμένα, ο θόρυβος από τις πτήσεις αεροπλάνων πρέπει να αποτελεί αντικείμενο εξετάσεως σύμφωνα με τα άρθρα 3 και 5, παράγραφος 1, καθώς και το παράρτημα IV, σημεία 3 και 4, της οδηγίας 85/337, διότι ο θόρυβος αυτός έχει, μεταξύ άλλων, επιπτώσεις στον άνθρωπο, και, ειδικότερα, στο ενδιαφερόμενο κοινό. Όταν υφίστανται ανάλογες επιπτώσεις στο φυσικό περιβάλλον, αυτές πρέπει αναμφίβολα να λαμβάνονται υπόψη: αν λόγω του θορύβου ένας οικότοπος έπαυε να προσελκύει ένα συγκεκριμένο είδος και ως εκ τούτου καθίστατο λιγότερο χρήσιμος για το είδος αυτό, τότε θα έπρεπε να διενεργηθεί εξέταση (16).
38. Η μείωση της αξίας των ακινήτων λόγω του θορύβου των αεροπλάνων αποτελεί την οικονομική συνέπεια του γεγονότος ότι η συγκεκριμένη δομημένη έκταση έχει καταστεί λιγότερο ελκυστική για τον άνθρωπο. Από τέτοιες ζημίες πρέπει να διακρίνονται ζημίες που δεν οφείλονται στις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του έργου, π.χ. σε ορισμένα ανταγωνιστικά μειονεκτήματα. Οι ζημίες της δεύτερης αυτής κατηγορίας δεν συνδέονται με τον προστατευτικό σκοπό της οδηγίας 85/337.
39. Η σύνδεση των παραβάσεων της οδηγίας 85/337 με τη θεμελίωση αξιώσεως προς αποζημίωση ανταποκρίνεται επίσης στην ευρεία ερμηνεία που έχει δοθεί στην εν λόγω οδηγία όσον αφορά τα έννομα αποτελέσματά της. Ειδικότερα, τα εθνικά δικαστήρια, αποφαινόμενα στο πλαίσιο ενδίκων βοηθημάτων κατά εκτιμήσεων περιβαλλοντικών επιπτώσεων που βαρύνονται με πλημμέλειες, οφείλουν, εντός των ορίων της διαδικαστικής αυτονομίας, να λαμβάνουν τα προβλεπόμενα στην εθνική νομοθεσία μέτρα που είναι κατάλληλα για την αποτροπή της υλοποιήσεως έργων που δεν έχουν υποβληθεί στην επιβαλλόμενη περιβαλλοντική εκτίμηση (17). Επίσης, στο πλαίσιο διαδικασίας αδειοδοτήσεως που δεν επιβάλλει κατ’ αρχήν τη διενέργεια εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων, πρέπει να πραγματοποιείται εκ των υστέρων η εκτίμηση που παραλείφθηκε στο στάδιο προηγούμενων διαδικασιών για το ίδιο συνολικό έργο (18). Η δυνατότητα θεμελιώσεως αξιώσεως προς αποζημίωση με βάση την παράβαση της οδηγίας 85/337 θα καθιστούσε δραστικότερη την εφαρμογή της οδηγίας (19). Η διαπίστωση στην απόφαση Wells, ότι λόγω της παραλείψεως της εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων στοιχειοθετείται ευθύνη του Δημοσίου (20), πρέπει να ενταχθεί σ’ αυτή την αλληλουχία.
40. Συνεπώς, η αποτροπή περιουσιακής ζημίας λόγω του θορύβου των αεροπλάνων καλύπτεται από τον προστατευτικό σκοπό της οδηγίας 85/337.
3. Επί των τυχόν ειδικότερων απαιτήσεων στις οποίες πρέπει να ανταποκρίνεται ο σκοπός του παραβιασθέντος κανόνα δικαίου
41. Αμφίβολο είναι πάντως αν ο σκοπός του παραβιασθέντος κανόνα δικαίου πρέπει να ανταποκρίνεται σε ορισμένες περαιτέρω απαιτήσεις, προκειμένου ο κανόνας αυτός να μπορεί να θεμελιώνει αξιώσεις προς αποζημίωση.
42. Βεβαίως, όπως τονίζει η Επιτροπή, το άρθρο 3 επιβάλλει την αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, κατά δε το άρθρο 8 τα αποτελέσματα της εκτιμήσεως πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τη διαδικασία της αδειοδοτήσεως. Η οδηγία, όμως, δεν περιέχει κανένα κανόνα ως προς το ποιου είδους έργα επιτρέπεται να υλοποιούνται. Ειδικότερα, σε αντίθεση με την άποψη της Επιτροπής, η απαίτηση περί αξιολογήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν μπορεί να νοείται ως υποχρέωση προς στάθμιση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων με άλλους παράγοντες. Επομένως, η οδηγία δεν εμποδίζει την υλοποίηση ενός έργου, ακόμη κι όταν από την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων προκύπτουν ιδιαιτέρως αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
43. Ο διαδικαστικός χαρακτήρας της οδηγίας 85/337 θα μπορούσε να έρχεται σε αντίθεση με τη δυνατότητα ασκήσεως αξιώσεων στηριζόμενων στην αστική ευθύνη του κράτους. Η σχετική με τη θεμελίωση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης νομολογία παρέχει στοιχεία προς αυτή την κατεύθυνση. Η ευθύνη αυτή προϋποθέτει ομοίως την παράβαση κανόνα δικαίου ο οποίος αποσκοπεί στην παροχή δικαιωμάτων στον ιδιώτη (21).
44. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι τυχόν ελαττώματα της αιτιολογίας μιας νομικής πράξεως δεν είναι ικανά να στοιχειοθετήσουν την ευθύνη της Ένωσης. Στο πλαίσιο του συστήματος παροχής έννομης προστασίας, σκοπός της αιτιολογίας των πράξεων των οργάνων είναι να καταστεί δυνατός ο κατ’ άρθρο 263 ΣΛΕΕ έλεγχος νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο υπέρ των προσώπων στα οποία η Συνθήκη παρέχει τη δυνατότητα ασκήσεως της αντίστοιχης προσφυγής (22). Επομένως, η υποχρέωση αιτιολογήσεως επιτελεί πρωτίστως μια επικουρική λειτουργία, καθόσον διευκολύνει την τήρηση άλλων νομοθετικών διατάξεων, η παράβαση των οποίων μπορεί ενδεχομένως να θεμελιώσει αξίωση προς αποζημίωση.
45. Επίσης, το σύστημα της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων οργάνων της Ένωσης αποσκοπεί στη διασφάλιση της προβλεπόμενης από τη Συνθήκη ισορροπίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων και όχι στην προστασία των ιδιωτών. Η μη τήρηση της ισορροπίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων δεν μπορεί, αφεαυτής, να θεωρηθεί ότι αρκεί προς στοιχειοθέτηση της ευθύνης της Κοινότητας έναντι των ενδιαφερόμενων ιδιωτών (23). Εντούτοις, οι ιδιώτες μπορούν να αμφισβητήσουν το κύρος πράξεως της Ένωσης στηριζόμενοι στην αναρμοδιότητα του οργάνου που την εξέδωσε (24).
46. Το κοινό στοιχείο των ως άνω περιπτώσεων είναι ότι η παράβαση του κρίσιμου κανόνα δικαίου δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια την επίμαχη ζημία. Πράγματι, το αρχικό μέτρο μπορεί να εκδοθεί εκ νέου με επαρκή αιτιολογία ή από τις αρμόδιες υπηρεσίες. Απλώς και μόνο η πιθανολόγηση της εκδόσεως διαφορετικής αποφάσεως από τις αρμόδιες υπηρεσίες, κατ’ ενάσκηση τυχόν υφιστάμενης διακριτικής ευχέρειας, στην περίπτωση που δεν είχε εμφιλοχωρήσει το σφάλμα, δεν αρκεί για τη θεμελίωση αξιώσεως προς αποζημίωση. Πράγματι, δεν υφίσταται δικαίωμα να ζητηθεί η άσκηση της διακριτικής ευχέρειας με ορισμένο τρόπο (25). Συνεπώς, ούτε από την υποχρέωση αιτιολογήσεως ούτε από τη μεταξύ των οργάνων ισορροπία μπορεί να συναχθεί ανεπιφύλακτο δικαίωμα για αποτροπή ζημίας.
47. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι πρόκειται για στοιχεία που θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της διαπιστώσεως της αιτιώδους συνάφειας. Στα στοιχεία όμως αυτά το Δικαστήριο προφανώς εντοπίζει ουσιώδη χαρακτηριστικά των οικείων κανόνων δικαίου. Ως εκ τούτου, οι κανόνες αυτοί δεν μπορούν ως εκ φύσεως να θεμελιώσουν αξίωση προς αποζημίωση.
48. Ομοίως, η οδηγία 85/337 δεν παρέχει δικαίωμα να μην υφίσταται κάποιος ορισμένες περιβαλλοντικές επιπτώσεις, όπως αυξημένο θόρυβο από πτήσεις αεροπλάνων. Ως εκ τούτου, το γεγονός και μόνον ότι οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις επιτράπηκαν κατά παράβαση της οδηγίας 85/337 δεν συνεπάγεται αφεαυτού υποχρέωση προς αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από αυτές τις επιπτώσεις.
49. Η οδηγία 85/337 παρέχει πάντως στο ενδιαφερόμενο κοινό το δικαίωμα να ζητεί την εξέταση των επιπτώσεων του σχετικού σχεδίου στο περιβάλλον και να δίνει τη γνώμη του ως προς τις επιπτώσεις αυτές.
50. Η συμμετοχή του κοινού εξυπηρετεί πρωτίστως τον έγκαιρο εντοπισμό των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, επιτελεί όμως και μια προειδοποιητική λειτουργία έναντι του ενδιαφερόμενου κοινού. Πράγματι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 85/337, η πληροφόρηση για τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του έργου αποτελεί στοιχείο της συμμετοχής του κοινού. Οι αρμόδιες υπηρεσίες οφείλουν να παρέχουν πρόσβαση σε όλες τις πληροφορίες που πρέπει να χορηγεί ο κύριος του έργου κατά το άρθρο 5, καθώς και σε όλες τις άλλες σχετικές πληροφορίες που αυτές διαθέτουν.
51. Επομένως οι ιδιώτες, ανεξαρτήτως του αν διατυπώνουν τη γνώμη τους για το έργο, μπορούν, χάρη στην εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, να λαμβάνουν πληροφορίες απευθείας ή από τα μέσα μαζικής ενημερώσεως για τις επιπτώσεις του έργου στο περιβάλλουν. Επομένως, έχουν τη δυνατότητα να προβούν στο μέλλον στις ανάλογες ενέργειες, π.χ. προλαμβάνοντας πιθανές ζημίες. Η λειτουργία αυτή της περιβαλλοντικής εκτιμήσεως καθίσταται εμφανής ιδίως με το άρθρο 9, κατά το οποίο το κοινό ενημερώνεται για την απόφαση που περατώνει τη διαδικασία αδειοδοτήσεως και για τους κύριους λόγους στους οποίους βασίστηκε η απόφαση αυτή.
52. Οποιαδήποτε παράβαση της οδηγίας 85/337 θίγει την ως άνω προειδοποιητική λειτουργία πρέπει καταρχήν να μπορεί να θεμελιώνει αξίωση προς αποζημίωση.
53. Ας υποτεθεί, παραδείγματος χάριν, ότι μια εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων αποκλείει εσφαλμένα το ενδεχόμενο εκλύσεως τοξικών ουσιών από το έργο στον πέριξ χώρο. Αν λόγω του σφάλματος αυτού το ενδιαφερόμενο κοινό δεν λάβει προληπτικά μέτρα και, στη συνέχεια, προκληθούν ζημίες λόγω των αντίστοιχων εκπομπών, θα μπορούσε να στοιχειοθετηθεί ευθύνη του Δημοσίου. Το ίδιο θα ίσχυε αν παραλειπόταν η αναγκαία εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η οποία θα πληροφορούσε το κοινό για τέτοιου είδους κινδύνους. Σε τέτοιες περιπτώσεις, τα σφάλματα κατά την εφαρμογή της οδηγίας 85/337 τελούν σε πρόσφορη αιτιώδη συνάφεια με τις μετέπειτα ζημίες.
54. Στην περίπτωση αυξανόμενου θορύβου από πτήσεις αεροπλάνων δεν μπορεί να αποκλειστεί η πιθανότητα ότι με επαρκή προειδοποίηση ορισμένοι ίσως εγκατέλειπαν την ιδέα να εγκατασταθούν στις θιγόμενες περιοχές ή ότι, στην περίπτωση ανεγέρσεως οικοδομών, ίσως φρόντιζαν τουλάχιστον να προμηθευτούν τα κατάλληλα μέσα προστασίας από τον θόρυβο. Όταν όμως δεν γίνεται τέτοια προειδοποίηση διότι η επιβαλλόμενη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν έλαβε χώρα, δεν μπορεί να αποκλείεται η θεμελίωση αξιώσεως προς αποζημίωση.
55. Στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν διαφαίνεται κανένα στοιχείο ότι η επίδικη ζημία είναι ενδεχομένως απόρροια της παραλείψεως να τηρηθεί η προειδοποιητική λειτουργία της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Πάντως, εναπόκειται εν τέλει στα εθνικά δικαστήρια να διευκρινίσουν εν προκειμένω τα πραγματικά περιστατικά.
56. Κατά συνέπεια, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η ακόλουθη απάντηση: το γεγονός και μόνον ότι οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις έργου έγιναν δεκτές κατά παράβαση της οδηγίας 85/337 δεν θεμελιώνει υποχρέωση προς αποκατάσταση της ζημίας που προκάλεσαν οι εν λόγω επιπτώσεις. Επιπρόσθετη προϋπόθεση για τη θεμελίωση αξιώσεως προς αποζημίωση είναι να μην ενημερώθηκε αρκούντως το ενδιαφερόμενο κοινό για τις προσδοκώμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις, λόγω σφαλμάτων κατά την εφαρμογή της οδηγίας 85/337.
V – Πρόταση
57. Ο οικονομικές συνέπειες των περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν πρέπει να εξετάζονται κατά την οδηγία 85/337. Οι οικονομικές συνέπειες όμως από σφάλματα κατά την εφαρμογή της οδηγίας 85/337 μπορούν να θεμελιώνουν αξιώσεις αποζημιώσεως.
58. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στην αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως ακολούθως:
1. Η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατ’ άρθρο 3 της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2003/35/ΕΚ, δεν περιλαμβάνει τις επιπτώσεις που έχει το υπό εξέταση έργο στην αξία των υλικών αγαθών.
2. Το γεγονός και μόνον ότι οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις έργου έγιναν δεκτές κατά παράβαση της οδηγίας 85/337 δεν θεμελιώνει υποχρέωση προς αποκατάσταση της ζημίας που προκάλεσαν οι εν λόγω επιπτώσεις. Επιπρόσθετη προϋπόθεση για τη θεμελίωση αξιώσεως προς αποζημίωση είναι να μην ενημερώθηκε αρκούντως το ενδιαφερόμενο κοινό για τις προσδοκώμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις, λόγω σφαλμάτων κατά την εφαρμογή της οδηγίας 85/337.