CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NIILO JÄÄSKINEN
presentate l’11 luglio 2013 (1)
Causa C‑262/12
Association Vent De Colère! Fédération nationale,
Alain Bruguier,
Jean‑Pierre Le Gorgeu,
Marie‑Christine Piot,
Eric Errec,
Didier Wirth,
Daniel Steinbach,
Sabine Servan‑Schreiber,
Philippe Rusch,
Pierre Recher,
Jean‑Louis Moret,
Didier Jocteur Monrozier
contro
Ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
e
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Francia)]
«Aiuto di Stato – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Nozione di intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali – Elettricità di origine eolica – Obbligo di acquisto a un prezzo superiore al prezzo di mercato – Compensazione integrale – Giurisprudenza “PreussenElektra” – Contributi dovuti dai consumatori finali di energia elettrica»
1. La presente questione pregiudiziale, proposta dal Conseil d’État (Francia), riguarda l’interpretazione di uno solo dei criteri costituenti la nozione di aiuto di Stato, ossia la nozione di intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e ciò nel contesto del mercato interno dell’energia elettrica. Il procedimento principale ha origine dal ricorso proposto dinanzi al Conseil d’État dall’associazione Vent De Colère! – Fédération nationale e altri undici ricorrenti (in prosieguo: «Vent de Colère e a.») avverso due decreti ministeriali che fissano i presupposti per l’acquisto dell’energia elettrica prodotta dagli impianti che utilizzano l’energia meccanica del vento (in prosieguo: i «decreti controversi») (2).
2. La questione principale sottoposta all’esame della Corte attiene alla modalità di finanziamento della compensazione dei costi supplementari imposti, in Francia, ai distributori di energia elettrica di origine eolica in conseguenza dell’obbligo di acquisto di tale energia a un prezzo superiore a quello di mercato. I distributori sono soggetti a detto obbligo ai sensi della legge n. 2000‑108, del 10 febbraio 2000, relativa alla modernizzazione e allo sviluppo del servizio pubblico dell’energia elettrica (3). Conformemente a tale legge, i costi supplementari risultanti dall’obbligo di acquisto erano oggetto di compensazione mediante un fondo di servizio pubblico di produzione di energia elettrica, gestito dalla Caisse des dépôts et des consignations (Cassa depositi e prestiti) (in prosieguo: la «CDC») e alimentato dai contributi dovuti dai produttori, dai fornitori e dai distributori menzionati nella suddetta legge.
3. Orbene, il meccanismo messo in discussione dinanzi al giudice del rinvio, risultante dalla modifica della legge n. 2000‑108 (in prosieguo: la «legge n. 2000‑108 modificata») (4), prevede ora che i costi supplementari derivanti dall’obbligo di acquisto summenzionato siano oggetto di una compensazione integrale, finanziata mediante contributi dovuti dai consumatori finali di energia elettrica stabiliti nel territorio nazionale. I ricorrenti nel procedimento principale ritengono che si tratti di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
4. Di conseguenza, la Corte deve rispondere alla questione ad essa sottoposta alla luce della giurisprudenza vertente sia sui meccanismi concessi in modo indiretto, mediante l’istituzione di fondi o di enti responsabili della gestione dei flussi che possono costituire un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (5), sia sulle misure di aiuto finanziate mediante tasse parafiscali o contributi obbligatori (6). Occorre altresì evidenziare l’orientamento giurisprudenziale ispirato dalla soluzione accolta dalla Corte nella causa PreussenElektra (7), nella quale, come è stato rilevato dall’avvocato generale Jacobs, gli importi diretti a finanziare il sistema di sostegno nel settore dell’energia rinnovabile non erano, in nessuna circostanza, a disposizione di un’autorità pubblica. Infatti, gli importi non esulavano mai dal settore privato (8).
I – Contesto normativo
5. Il sistema di finanziamento messo in discussione dinanzi al Conseil d’État può essere sintetizzato come segue.
A – L’obbligo di acquisto a favore degli impianti che utilizzano l’energia meccanica del vento
6. Ai sensi dell’articolo 10 della legge n. 2000‑108 modificata, coloro che producono, sul territorio nazionale, energia elettrica proveniente, in particolare, da impianti di produzione di energia elettrica che utilizzano l’energia meccanica del vento, installati entro il perimetro di un’aerea di sviluppo dell’eolico (9) beneficiano, qualora ne facciano richiesta e a condizione che adempiano, a loro volta, determinati obblighi (10), di un obbligo di acquisto dell’energia elettrica così prodotta.
7. I debitori del suddetto obbligo di acquisto sono i distributori che gestiscono la rete cui è collegato l’impianto, ossia Électricité de France (EDF) e i distributori non nazionalizzati (11), che vendono tale energia elettrica nelle rispettive aree di fornitura del servizio. L’attuazione di tali disposizioni si concretizza nella conclusione di un contratto di acquisto, soggetto alle condizioni fissate dalla legge (12). Le modalità di calcolo di tale tariffa risultano da una formula definita con decreto dei Ministri dell’Economia e dell’Energia, adottato in attuazione dell’articolo 8 del decreto n. 2001‑410, del 10 maggio 2001, previo parere del Conseil supérieur de l’énergie (Consiglio superiore per l’energia elettrica) e previo parere della Commission de régulation de l’énergie (Commissione per la regolamentazione dell’energia elettrica) (in prosieguo: la «CRE»). L’articolo 10 della legge n. 2000‑108 modificata prevede peraltro, al quinto comma, un obbligo di riacquisto, da parte di EDF, del quantitativo eccedente di energia elettrica alle stesse condizioni di conclusione di un contratto di acquisto obbligatorio, fermo restando che tale riacquisto, da parte di EDF, dà parimenti diritto a una compensazione a favore di quest’ultima.
B – I meccanismi di compensazione a favore degli operatori elettrici soggetti all’obbligo di acquisto
8. Dal penultimo comma dell’articolo 10 della legge n. 2000 108 modificata risulta che i costi supplementari derivanti, per i distributori di energia elettrica, dall’attuazione dell’obbligo di acquisto possono essere integralmente compensati ai sensi dell’articolo 5, paragrafo I, della legge n. 2000‑108 modificata, quali «oneri imputabili alle missioni di servizio pubblico assegnate agli operatori elettrici».
9. Conformemente a detta disposizione, il calcolo del costo supplementare, che dà diritto a compensazione, tiene conto dei «costi evitati a EDF o, se del caso, [di] quelli evitati ai distributori non nazionalizzati (…) con riferimento ai prezzi di mercato dell’energia elettrica o, per i distributori non nazionalizzati, con riferimento alle tariffe di cessione menzionate all’articolo 4 della legge [n. 2000‑108 modificata] in proporzione alla quota di energia elettrica acquistata a queste tariffe nell’ambito del loro approvvigionamento totale, deduzione effettuata dai quantitativi acquistati ai sensi degli articoli 8 e 10 [della suddetta legge]», compreso «quando gli impianti in questione sono gestiti da [EDF] o da un distributore non nazionalizzato (…)».
10. L’importo degli oneri sostenuti dagli operatori interessati viene calcolato in base a un’adeguata contabilità tenuta dagli operatori summenzionati, stabilita secondo regole definite dalla CRE e sotto il suo controllo. Il Ministro dell’energia fissa l’importo degli oneri su proposta della CRE, effettuata annualmente. Come è stato precisato in udienza, costituisce oggetto di un versamento sul conto specifico della CDC soltanto la differenza tra il costo derivante dall’obbligo di acquisto e i contributi percepiti dai propri clienti.
11. Le somme corrispondenti agli oneri che danno diritto a compensazione sono rimborsate agli operatori interessati quattro volte all’anno dalla CDC, che dispone a tal fine di un conto specifico, alimentato dai contributi dovuti dal consumatore finale, sul quale essa riporta le diverse operazioni in parola.
C – Il contributo dovuto dai consumatori finali
12. La compensazione a favore degli operatori soggetti all’obbligo di acquisto si ripercuote infine sui consumatori finali di energia elettrica stabiliti nel territorio nazionale secondo le modalità previste all’articolo 5 della legge n. 2000‑108 modificata.
13. L’importo di tale contributo, fissato annualmente dal Ministro dell’energia su proposta della CRE, viene «calcolato in proporzione al quantitativo consumato» e «in modo tale che i contributi coprano tutti gli oneri (…), nonché le spese di gestione sostenute dalla CDC (…) e il budget del mediatore nazionale per l’energia», entro il limite di due massimali (13). In linea di principio, gli importi riscossi nel corso di un anno devono coprire tutti gli oneri relativi a tale esercizio, ma un meccanismo di rettifica consente di imputare all’importo del contributo dovuto per l’anno successivo gli oneri non recuperati per l’anno in corso.
14. L’importo del contributo è versato dal consumatore al momento del saldo della fattura dell’energia elettrica o dell’utilizzo delle reti in funzione del quantitativo di energia elettrica che gli è stato fornito. Sono previste norme speciali per l’acquisto di energia elettrica transfrontaliera, nonché per i consumatori che producono energia propria o quella generata da un produttore al quale sono direttamente collegati.
II – Procedimento principale, questione pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte
15. Con atto introduttivo del 6 febbraio 2009, Vent De Colère e a. ha proposto dinanzi al Conseil d’État un ricorso per eccesso di potere diretto a ottenere l’annullamento dei decreti controversi.
16. Secondo il giudice del rinvio, l’acquisto di energia elettrica prodotta dagli impianti che utilizzano l’energia meccanica del vento a un prezzo superiore al suo valore di mercato costituisce un vantaggio che può avere effetti sugli scambi tra gli Stati membri e incidere sulla concorrenza. Riguardo al criterio relativo all’intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali, il Conseil d’État rammenta che, in una decisione UNIDEN, datata 21 maggio 2003 (14), esso ha applicato la citata sentenza PreussenElektra, dichiarando che l’onere finanziario dell’obbligo di acquisto di cui beneficiavano gli impianti che utilizzano l’energia meccanica del vento era ripartito tra un certo numero di imprese, senza che risorse pubbliche contribuissero, direttamente o indirettamente, al finanziamento dell’aiuto e considerando pertanto che il precedente meccanismo di acquisto dell’energia elettrica prodotta dagli impianti che utilizzano l’energia meccanica del vento non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
17. Il giudice del rinvio si interroga nondimeno sulle conseguenze della modifica della legge n. 2000‑108, in particolare alla luce della citata sentenza Essent Netwerk Noord e a., in cui la Corte ha dichiarato che un finanziamento mediante un supplemento di prezzo imposto dallo Stato agli acquirenti di energia elettrica, costitutivo di una tassa, con i fondi che rimangono per di più sotto il controllo dello Stato, doveva essere considerato come un intervento dello Stato effettuato mediante risorse statali.
18. È in tale contesto che il Conseil d’État, con decisione del 15 maggio 2012, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se, tenuto conto della modifica relativa alla natura delle modalità di finanziamento della compensazione integrale dei costi supplementari imposti a [EDF] e ai distributori non nazionalizzati, menzionati all’articolo 23 della legge n. 46‑628 dell’8 aprile 1946 sulla nazionalizzazione dell’energia elettrica e del gas, in conseguenza dell’obbligo di acquisto dell’energia elettrica prodotta dagli impianti che utilizzano l’energia meccanica del vento ad un prezzo superiore al prezzo di mercato di tale energia elettrica, risultante dalla legge n. 2003‑8 del 3 gennaio 2003, detto meccanismo debba essere ora considerato come un intervento dello Stato, o effettuato mediante risorse statali, ai sensi e in attuazione delle clausole dell’articolo [107, paragrafo 1, TFUE]».
19. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale è stata registrata presso la cancelleria della Corte il 29 maggio 2012. Hanno presentato osservazioni scritte Vent De Colère e a., il Syndicat des énergies renouvelables (Sindacato delle energie rinnovabili) (15), i governi francese e greco nonché la Commissione europea.
20. All’udienza tenutasi il 24 aprile 2013, Vent De Colère e a., il Syndicat des énergies renouvelables, i governi francese e greco nonché la Commissione hanno presentato osservazioni orali.
III – Analisi
A – Sulla trattazione della questione pregiudiziale
21. Osservo, in via preliminare, che talune parti, che hanno presentato osservazioni scritte dinanzi alla Corte, invitano la stessa a riformulare o a completare la portata della questione sottoposta al suo esame dal Conseil d’État.
22. Infatti, Vent De Colère e a. propone, da un lato, di includere nell’analisi la giurisprudenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (16), onde verificare se un obbligo di acquisto a prezzo fisso come quello di cui trattasi nel procedimento principale risponde ai requisiti fissati da tale giurisprudenza. Dall’altro, Vent De Colère e a. solleva una questione riguardante la direttiva 2003/54/CE (17) e suggerisce che la Corte debba decidere se la suddetta direttiva obblighi o meno il giudice nazionale a respingere una misura nazionale di obbligo di acquisto di energia elettrica, adottata in contrasto con il parere dell’autorità nazionale di regolamentazione, ossia la CRE.
23. Dal canto suo, la Commissione propone di riformulare la questione, facendo valere che la modifica relativa alla natura delle modalità di finanziamento non è determinante ai fini della risposta da fornire nel caso di specie. Essa propone, di conseguenza, che la Corte si pronunci sulla legislazione nazionale nel suo insieme e ab initio per la parte in cui questa prevede la compensazione integrale dei costi supplementari imposti ai gestori di sistemi ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 2009/72/CE.
24. Al tal proposito, occorre ricordare che, quando la Corte è adita con rinvio pregiudiziale, la sua funzione consiste nel chiarire al giudice nazionale la portata delle norme dell’Unione al fine di consentire a quest’ultimo di applicare correttamente tali norme ai fatti di cui detto giudice è investito, piuttosto che nel procedere essa stessa a siffatta applicazione, tanto più che la Corte non dispone necessariamente di tutti gli elementi indispensabili a tale riguardo (18).
25. Nella specie, dato che, da un lato, il presente fascicolo non contiene elementi sufficienti che consentano di stabilire se la compensazione dell’obbligo di acquisto in questione possa rientrare nella nozione di servizio di interesse economico generale (SIEG) ai sensi della citata sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg e che, dall’altro, non sono state oggetto di discussione tra le parti del presente procedimento né la questione del SIEG né quella della direttiva 2003/54, la Corte non può pronunciarsi al riguardo.
26. Ricordo inoltre che, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia di cui è investito (19). La scelta della formulazione della questione, effettuata dal giudice del rinvio, deve quindi, in linea di principio, beneficiare di una presunzione di pertinenza nonché di una «presunzione di utilità» per la soluzione della controversia nel procedimento principale.
27. Di conseguenza, poiché la formulazione della questione pregiudiziale mi sembra chiara e ben definita, non spetta alla Corte ampliare l’ambito della discussione.
B – Qualificazione della misura contestata alla luce della giurisprudenza vertente sulla nozione di intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
28. Va innanzi tutto precisato che le parti del presente procedimento presentano punti di vista diametralmente opposti per quanto riguarda la risposta alla questione pregiudiziale sollevata. La Commissione e Vent De Colère e a. condividono l’opinione secondo cui l’intervento di risorse statali nel meccanismo di finanziamento in questione è un fatto indubitabile. Per contro, il governo francese e il Syndicat des énergies renouvelables propugnano la tesi contraria. Quanto al governo greco, quest’ultimo suggerisce di lasciare al giudice nazionale il compito di procedere alla qualificazione definitiva della misura.
29. Si deve ricordare in proposito che, secondo costante giurisprudenza, la qualificazione di «aiuto di Stato» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE esige che siano soddisfatti tutti i requisiti previsti da tale disposizione (20). Così, affinché una misura nazionale possa essere qualificata come aiuto di Stato, deve trattarsi, in primo luogo, di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali, in secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra gli Stati membri, in terzo luogo, tale misura deve concedere un vantaggio al suo beneficiario e, in quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (21).
30. Dato che la presente questione pregiudiziale verte unicamente sul primo di tali presupposti, occorre precisare che, affinché i vantaggi possano essere qualificati come aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, questi devono, da un lato, essere concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali e, dall’altro, essere imputabili allo Stato (22). La giurisprudenza ha sancito la cumulatività di questi due presupposti (23).
1. Sull’imputabilità della misura
31. Per quanto riguarda l’imputabilità allo Stato, la nozione di cui trattasi include gli aiuti concessi sia direttamente dallo Stato in senso ampio (24) sia dagli enti pubblici o privati che esso istituisce o designa ai fini della gestione dell’aiuto (25). Va osservato che la giurisprudenza è passata da un approccio istituzionale di imputabilità (26) all’approccio secondo cui l’imputabilità non poteva essere presunta e quindi dedotta dalla sola circostanza che la misura in questione fosse stata adottata da un’impresa pubblica (27). È chiaro, tuttavia, che siffatta verifica del controllo statale non si applica alle autorità pubbliche dal momento che queste costituiscono un mero smembramento dello Stato stesso.
32. Nella specie, dagli elementi contenuti nel fascicolo risulta che la fissazione del contributo controverso era conseguenza di un comportamento imputabile allo Stato francese. Infatti, dato che il contributo prelevato ai consumatori finali è stato istituito dalla legge n. 2000‑108 modificata, è giustificato ritenere che all’origine del regime contestato vi siano i poteri pubblici.
2. Sul presupposto dell’origine statale delle risorse
33. Per quanto riguarda il presupposto relativo all’origine statale delle risorse, ricordo che la distinzione tra aiuti concessi dallo Stato e aiuti concessi mediante risorse statali è finalizzata a includere nella nozione di aiuto non solo gli aiuti concessi direttamente dallo Stato, ma anche quelli concessi da enti pubblici o privati, designati o istituiti dallo Stato (28).
34. L’articolo 107 TFUE comprende tutti gli strumenti pecuniari che lo Stato può effettivamente utilizzare per sostenere le imprese. Il fatto che tali strumenti restino costantemente sotto il pubblico controllo, e quindi a disposizione delle competenti autorità nazionali, è sufficiente affinché essi siano qualificati come risorse statali e affinché una misura, che essi sono destinati a finanziare, rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (29).
35. Mi sembra che ciò sia proprio quanto avviene nel caso di specie. Infatti, come emerge dal fascicolo, in forza della legge n. 2000‑108 modificata, l’obbligo di acquisto dell’energia elettrica è compensato da contributi dovuti da tutti i consumatori finali di energia elettrica stabiliti in Francia (30). L’importo del contributo viene determinato con decreto ministeriale. La gestione dei fondi così raccolti è affidata alla CDC, che dispone, a tal fine, di un conto specifico alimentato dai contributi dovuti dal consumatore finale, sul quale essa riporta le diverse operazioni in parola. Le somme che consentono di finanziare i costi supplementari che derivano, per EDF e per gli altri distributori, dall’obbligo di acquisto dell’energia eolica sono rimborsate agli operatori interessati quattro volte all’anno dalla CDC. L’importo del contributo viene calcolato in proporzione al quantitativo di energia elettrica consumata, pur essendo soggetto a un massimale di EUR 500 000 per sito di consumo.
a) Il controllo esercitato dallo Stato
36. A tal proposito, per quanto riguarda il controllo diretto o indiretto, esercitato dallo Stato sulle risorse utilizzate (31), occorre evidenziare, in primo luogo, il ruolo svolto dagli organi rientranti nella sfera di diritto pubblico nell’ambito del meccanismo stabilito dalla legge n. 2000‑108 modificata.
37. Infatti, come emerge dal fascicolo, l’importo dell’imposizione cui è soggetto, in Francia, ciascun consumatore finale di energia elettrica, viene fissato annualmente con decreto del Ministro dell’energia su proposta della CRE, l’autorità amministrativa indipendente incaricata di garantire il buon funzionamento dei mercati dell’energia elettrica e del gas in Francia (32). Come è stato chiarito in udienza, in mancanza di decreto ministeriale, l’importo del contributo viene aumentato per l’anno successivo a EUR 3 per megawattora. Peraltro, benché, come è stato sottolineato in udienza, tale meccanismo non garantisca, in realtà, una perfetta equivalenza tra i costi supplementari sostenuti dai distrubutori e l’importo del contributo versato a questi ultimi, la legge n. 2000‑108 modificata sancisce il principio della copertura integrale dell’obbligo di acquisto in questione, il che prova di per sé che lo Stato si fa garante del meccanismo nel suo complesso.
38. Inoltre, la legge n. 2000‑108 modificata prevede regimi sanzionatori amministrativi in caso di mancato versamento del contributo (33). Infatti, conformemente all’articolo 5 della legge n. 2000‑108 modificata, in caso di mancato pagamento dei contributi da parte di un soggetto passivo, il Ministro dell’energia irroga una sanzione amministrativa alle condizioni previste dall’articolo 41 della suddetta legge (34).
39. Orbene, conformemente alla giurisprudenza, i fondi alimentati mediante contributi obbligatori, imposti dalla legislazione dello Stato membro nonché gestiti e ripartiti conformemente a detta legislazione, devono essere considerati risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, anche qualora siano amministrati da enti distinti dagli organi statali (35).
40. Tale constatazione non viene rimessa in discussione dall’iter logico seguito recentemente dalla Corte nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Doux Élevage e Coopérative agricole UKL-ARREE, relativa alla legittimità della decisione di un’autorità nazionale che estende a tutti i professionisti del settore agricolo della produzione e dell’allevamento di tacchini un accordo interprofessionale istitutivo di un contributo obbligatorio, al fine di consentire la messa in atto di talune azioni a favore degli interessi di tale settore. Infatti, nella suddetta causa, le autorità pubbliche hanno agito solo come «strumento» al fine di rendere obbligatori i contributi istituiti dagli enti privati (36).
b) Lo statuto dell’ente che interviene nel trasferimento di fondi
41. In secondo luogo, per quanto riguarda il meccanismo di trasferimento dei fondi destinati al finanziamento del provvedimento di aiuto tra i soggetti passivi e i soggetti beneficiari, si deve sottolineare che le risorse ottenute grazie agli oneri imposti a tutti i consumatori transitano per l’ente di diritto pubblico espressamente incaricato dallo Stato, ossia la CDC.
42. Al riguardo, intendo precisare che è solo qualora il vantaggio sia concesso da un ente privato che si deve esaminare in dettaglio, per valutare il carattere statale delle risorse messe in atto, se lo Stato abbia affidato la gestione del regime di aiuti a tale ente privato. Ciò presuppone che lo Stato metta le risorse necessarie alla gestione dell’aiuto direttamente o indirettamente a disposizione dell’ente privato che designa (37).
43. Tale ipotesi ricorreva, segnatamente, nella causa citata Essent Netwerk Noord e a., in cui il beneficiario della tassa e il gestore dei fondi contestati era una società designata dalla legge (ossia la SEP). Tuttavia, detta società era la controllata comune di quattro imprese nazionali produttrici di energia elettrica che operavano sul mercato nazionale prima della sua liberalizzazione e che erano altresì incaricate dell’importazione e della trasmissione di energia elettrica. Di conseguenza, la Corte ha analizzato il grado di autonomia di detta società designata, la quale è risultata essere rigidamente controllata nel suo compito di gestione dei fondi, in quanto era tenuta a far certificare da un contabile il conteggio delle somme percepite e trasferite e poteva utilizzarle solo per le destinazioni previste dalla legge (38).
44. Orbene, nella specie, poiché l’ente cui è stata affidata la gestione contabile e la ripartizione finanziaria dei fondi è un ente pubblico per eccellenza (39) e, soprattutto, dal momento che i fondi in questione sono interamente lasciati a disposizione delle autorità nazionali (40), l’analisi dettagliata del funzionamento della CDC è, a mio avviso, irrilevante alla luce del criterio dell’origine statale delle risorse (41).
45. Preciso, al riguardo, che per quanto riguarda il meccanismo di finanziamento, la causa in esame si distingue chiaramente dalla causa Pearle e a. summenzionata, che riguardava un dispositivo di finanziamento di una campagna pubblicitaria a favore delle imprese del settore ottico. Nella suddetta causa i fondi erano effettivamente raccolti da un ente professionale di diritto pubblico presso i suoi membri, beneficiari della campagna, mediante un contributo destinato obbligatoriamente all’organizzazione della campagna. Secondo la Corte, non si trattava né di un onere per lo Stato né di fondi che rimanevano sotto il controllo dello Stato (42). Tuttavia, la Corte ha sottolineato che l’iniziativa dell’organizzazione e del perseguimento della suddetta campagna proveniva da un’associazione privata di ottici, e non dal predetto ente professionale di diritto pubblico. Di conseguenza, contrariamente al meccanismo di cui trattasi nella presente fattispecie, l’elemento decisivo nella causa citata Pearle e a. era l’assenza di imputabilità allo Stato olandese (43). Infatti, detto ente di diritto pubblico fungeva unicamente da strumento per la riscossione e per l’assegnazione delle risorse generate a favore di un obiettivo meramente commerciale preventivamente stabilito dall’ambiente professionale interessato e che non si inseriva minimamente nell’ambito di una politica definita dalle autorità olandesi (44).
46. Di conseguenza, tenuto conto delle peculiarità delle cause Essent Netwerk Noord e a. e Pearle e a., non posso condividere un’affermazione generica secondo la quale la natura pubblica di un ente non implica che le risorse a sua disposizione debbano essere qualificate come risorse statali (45).
47. Il ruolo assegnato nella specie alla CDC avvalora la tesi della presenza di risorse pubbliche nonostante il fatto, precisato in udienza, che la CDC percepisca solo una parte dei fondi che transitano verso i beneficiari del contributo. Infatti, nell’ipotesi in cui, da un lato, l’imputabilità allo Stato non sia messa in dubbio e, dall’altro, gli organismi intermedi coinvolti nella gestione delle risorse, che servono a finanziare la misura, siano enti di diritto pubblico, il criterio delle risorse statali si presume soddisfatto.
c) La natura delle risorse in questione
48. In terzo luogo, per quanto riguarda la provenienza e l’entità delle risorse intese a finanziare una misura che possa configurarsi come aiuto di Stato, occorre sottolineare che, contrariamente agli argomenti dedotti dalle parti a favore della tesi dell’assenza, nella specie, di risorse statali, la causa in esame non può essere in alcun modo assimilata al meccanismo esaminato nella causa PreussenElektra in cui la Corte ha considerato che il dispositivo in questione non comportava alcun trasferimento di risorse statali alle imprese produttrici di energia elettrica (46).
49. In tale causa, la Corte esaminava l’obbligo, imposto ad imprese private di fornitura di energia elettrica, di acquistare elettricità nella loro area di fornitura a prezzi minimi superiori al valore economico reale di questo tipo di energia. Il meccanismo in questione prevedeva altresì che l’onere finanziario che ne derivava fosse ripartito tra le suddette imprese di fornitura e i gestori privati di reti di energia elettrica. Inoltre, le imprese non erano incaricate dallo Stato di gestire una risorsa statale, ma erano tenute ad osservare un obbligo di acquisto mediante risorse finanziarie proprie (47), le risorse provenienti da singoli pagamenti non erano confuse in una risorsa globale, separata dal patrimonio delle imprese interessate e gestita da un ente distinto e i consumatori finali non sostenevano il finanziamento del meccanismo in questione attraverso un onere uniformemente definito e generalmente applicabile (48).
50. L’elemento che distingue principalmente la causa in esame dal meccanismo esaminato dalla Corte nella citata causa PreussenElektra (49) consiste quindi nel fatto che l’onere diretto a finanziare l’obbligo di acquisto dell’elettricità di origine eolica a un prezzo superiore a quello di mercato si applica a tutti i consumatori di energia elettrica in Francia, indipendentemente dalla questione se acquistino o meno energia verde, sapendo che, nel mercato liberalizzato dell’energia elettrica, la cui realizzazione costituisce uno degli obiettivi originari dell’Unione (50), esiste una concorrenza tra i produttori e i fornitori di energia.
51. Pur ammettendo che, fisicamente, l’energia proveniente da diverse fonti abbia come base il sistema di distribuzione, rilevo che, nell’ambito del meccanismo di cui trattasi nel procedimento principale i fornitori non hanno la possibilità di differenziare le tariffe tra le varie categorie di consumatori e i consumatori sono privati della possibilità di optare per o contro l’acquisto di energia rinnovabile. Orbene, le norme applicabili nel mercato interno liberalizzato dell’energia elettrica mirano a offrire ai consumatori una vera scelta a prezzi equi e concorrenziali, a stimolare la produzione di energia propria e a rafforzare la sicurezza dell’approvvigionamento. Infatti, l’obiettivo della divulgazione di informazioni sulle fonti di energia per la produzione di energia elettrica era già evidenziato nella direttiva 2003/54 (51).
52. Così, contrariamente al sistema di finanziamento istituito dal code rural, analizzato dalla Corte nella citata sentenza Doux Élevage e Coopérative agricole UKL-ARREE e considerato dall’avvocato generale Wathelet come un sistema «chiuso» nel senso che le somme in questione erano gestite e controllate per tutto il tempo da enti privati (52), il sistema stabilito dalla legge n. 2000‑108 modificata potrebbe essere qualificato come «aperto».
53. Osservo che nella causa Doux Élevage e Coopérative agricole UKL-ARREE summenzionata, che si inserisce manifestamente nel solco della citata giurisprudenza Pearle e a., i contributi provenivano da operatori economici privati, aderenti o non aderenti all’organizzazione interprofessionale coinvolta, ma che esercitavano un’attività economica sui mercati interessati. Peraltro, non era previsto alcun transito nel bilancio dello Stato o di un altro ente pubblico, il che ha condotto la Corte a dichiarare che i fondi mantenevano la loro natura privata per tutto il loro percorso (53).
54. Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, si deve concludere che il sistema stabilito dalla legge n. 2000‑108 modificata introduce una tassa sul consumo di energia elettrica, che viene alimentata da un contributo generale in base a norme fissate in modo uniforme dallo Stato e che interessa tutti i consumatori di energia elettrica sul territorio nazionale. La configurazione di tale contributo esclude completamente la sua qualifica in termini di dispositivo limitato a una categoria di imprese, che sarebbe imposto, amministrato e controllato da operatori privati.
55. Ricordo infine che lo scopo degli interventi statali non è sufficiente a sottrarli ipso facto alla qualificazione di aiuti. Infatti, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue a seconda delle cause o degli obiettivi degli interventi statali, ma li definisce in funzione dei loro effetti (54).
56. Non posso quindi condividere la posizione del governo francese il quale, pur sottolineando che l’obbligo di acquisto è neutro per il bilancio dello Stato in quanto il medesimo non rinuncia al prelievo fiscale (55), fa valere che i contributi dei consumatori finali sono solo una modalità di organizzazione della ripercussione dei costi supplementari sostenuti dai debitori dell’obbligo di acquisto dell’elettricità di origine eolica. Infine la designazione della CDC quale ente incaricato dell’accentramento dei contributi e della ripartizione dei fondi raccolti sarebbe, a suo avviso, motivata da considerazioni di ordine pratico connesse al numero di imprese soggette all’obbligo di acquisto. Orbene, tali argomenti che spiegano le motivazioni del legislatore nazionale non possono avvalorare la tesi dell’assenza di risorse statali nel meccanismo di finanziamento in questione. Inoltre, sebbene il ruolo della CDC risulti essere di natura tecnica e contabile, sia la ripartizione delle entrate che la determinazione dei costi nel sistema dipendono dalle decisioni adottate dallo Stato francese sotto forma di decreti del ministro competente.
57. Alla luce di tutto quanto precede, ritengo che si debba rispondere alla questione sollevata nel senso che il meccanismo risultante dalla legge n. 2000‑108 modificata rientra nella nozione di intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV – Sulla domanda diretta a ottenere la limitazione degli effetti nel tempo
58. Nel caso in cui la Corte ritenesse che un modo di finanziamento, come quello previsto dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, costituisca un intervento effettuato mediante risorse statali, il governo francese chiede alla Corte di limitare nel tempo gli effetti della sua sentenza. In udienza, detto governo ha precisato che, a suo avviso, il giudice del rinvio ritiene che gli altri presupposti della nozione di aiuto di Stato siano soddisfatti, il che comporta una qualificazione del regime contestato come aiuto di Stato, il quale, in assenza di notifica alla Commissione, sarà considerato illegittimo.
59. Innanzi tutto, tale domanda di limitazione nel tempo degli effetti della sentenza della Corte mi sembra infondata per due ragioni.
60. In primo luogo, la suddetta domanda non può essere accolta alla luce della portata della questione pregiudiziale, in quanto la Corte è chiamata a pronunciarsi, nella specie, su un solo elemento della nozione di aiuto di Stato.
61. È vero che il Conseil d’État sembra aver analizzato i criteri definiti all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Tuttavia, un’eventuale conclusione di un giudice nazionale relativa alla qualificazione della misura quale aiuto di Stato costituisce solo un aspetto della complessa procedura di controllo degli aiuti di Stato.
62. Inoltre, mi sembra che dal fascicolo emerga che il Conseil d’État non ha definito la questione del servizio di interesse economico generale.
63. Al riguardo, è utile rammentare che, per quanto riguarda il controllo dell’osservanza, da parte degli Stati membri, degli obblighi ad essi imposti dagli articoli 107 e 108 TFUE, si deve tener conto dei ruoli complementari e distinti svolti dai giudici nazionali e dalla Commissione (56). Mentre la valutazione della compatibilità rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che agisce sotto il controllo della Corte, i giudici nazionali provvedono alla salvaguardia dei diritti dei singoli in caso di violazione dell’obbligo di comunicare anticipatamente alla Commissione gli aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. A tal fine, un giudice nazionale può essere chiamato a interpretare la nozione di aiuto (57).
64. Infatti, i giudici nazionali, in via di principio, devono accogliere una domanda di rimborso degli aiuti versati in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (58). Essi devono quindi garantire che siano tratte tutte le conseguenze di una violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE, conformemente al loro diritto nazionale, per quanto riguarda tanto la validità degli atti di esecuzione delle misure d’aiuto quanto il recupero degli aiuti finanziari concessi in violazione di tale norma (59).
65. Tuttavia, si deve sottolineare che la constatazione del Conseil d’État secondo cui il sistema risultante dalla legge n. 2000‑108 modificata rientra nella nozione di aiuto di Stato non esclude, in caso di esame del regime a seguito della notifica, una decisione positiva della Commissione.
66. È per contro evidente che, salvo pregiudicare l’effetto diretto dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE, la decisione definitiva della Commissione non ha l’effetto di sanare, a posteriori, gli atti di esecuzione invalidi per il fatto di essere stati adottati in violazione del divieto sancito in tale articolo. Qualsiasi altra interpretazione condurrebbe a favorire l’inosservanza, da parte dello Stato membro interessato, della suddetta disposizione e svuoterebbe quest’ultima del suo effetto utile (60).
67. La Corte ha infine dichiarato, nella causa CELF (61), che, quando una domanda fondata sull’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE viene esaminata dopo l’adozione di una decisione positiva da parte della Commissione, il giudice nazionale, malgrado l’accertamento della compatibilità con il mercato comune dell’aiuto in causa, deve statuire sulla validità degli atti esecutivi nonché sul recupero degli aiuti finanziari concessi. Tuttavia, il diritto dell’Unione non impone al giudice nazionale, in un caso di specie siffatto, un obbligo di recupero integrale dell’aiuto illegittimo (62), ma prescrive che esso ordini al beneficiario dell’aiuto compatibile, posto in essere in maniera illegittima, il pagamento di interessi per il periodo di illegittimità (63).
68. In secondo luogo, ricordo che l’interpretazione che la Corte fornisce di una norma di diritto dell’Unione, nell’esercizio della competenza attribuitale dall’articolo 267 TFUE, chiarisce e precisa il significato e la portata della norma stessa, come deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore. Ne deriva che la norma così interpretata può e deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituitisi prima della sentenza che statuisce sulla domanda d’interpretazione, sempreché, d’altro canto, sussistano i presupposti per sottoporre ai giudici competenti una controversia relativa all’applicazione di detta norma (64).
69. Solo in via del tutto eccezionale la Corte, applicando il principio generale della certezza del diritto inerente all’ordinamento giuridico dell’Unione, può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa interpretata onde rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Affinché siffatta limitazione possa essere disposta, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, ossia la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti (65).
70. Più specificamente, la Corte ha fatto ricorso a tale soluzione soltanto in presenza di circostanze ben precise, segnatamente quando vi era un rischio di gravi ripercussioni economiche dovute, in particolare, all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede in base alla normativa ritenuta validamente vigente, e quando risultava che i singoli e le autorità nazionali erano stati indotti ad un comportamento non conforme al diritto dell’Unione, in ragione di una obiettiva e rilevante incertezza circa la portata delle disposizioni del diritto dell’Unione, incertezza alla quale avevano eventualmente contribuito gli stessi comportamenti tenuti da altri Stati membri o dalla Commissione (66).
71. Sebbene possa ipoteticamente ritenere che il criterio relativo al consistente numero di rapporti giuridici costituiti in vigenza della legge contestata sia soddisfatto nel caso di specie, le disposizioni del diritto dell’Unione applicabili nel settore degli aiuti di Stato, e soprattutto per quanto riguarda l’obbligo di notifica ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, non si possono affatto considerare come inficiate da una qualche incertezza (67).
72. Alla luce di tutto quanto precede, propongo alla Corte di respingere la domanda diretta a ottenere la limitazione degli effetti della sua sentenza nel tempo.
V – Conclusione
73. Considerato quanto precede, propongo alla Corte di rispondere nel modo seguente alla questione pregiudiziale proposta dal Conseil d’État:
Un meccanismo di finanziamento dell’obbligo di acquisto dell’energia elettrica prodotta dagli impianti che utilizzano l’energia meccanica del vento, fondato su una tassa prelevata a tutti i consumatori finali di energia elettrica sul territorio nazionale, come quello risultante dalla legge n. 2000‑108, del 10 febbraio 2000, relativa alla modernizzazione e allo sviluppo del servizio pubblico dell’energia elettrica, come modificata, rientra nella nozione di intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.