SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NIILO JÄÄSKINEN
vom 11. Juli 2013(1)
Rechtssache C‑262/12
Association Vent De Colère! Fédération nationale,
Alain Bruguier,
Jean‑Pierre Le Gorgeu,
Marie‑Christine Piot,
Eric Errec,
Didier Wirth,
Daniel Steinbach,
Sabine Servan‑Schreiber,
Philippe Rusch,
Pierre Recher,
Jean‑Louis Moret,
Didier Jocteur Monrozier
gegen
Ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement,
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Frankreich])
„Staatliche Beihilfe – Art. 107 Abs. 1 AEUV – Begriff der staatlichen Maßnahme oder der Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel – Strom aus Windkraftanlagen – Abnahmeverpflichtung zu einem Preis über dem Marktpreis – Vollständiger Ausgleich – Sogenannte ‚PreussenElektra‘-Rechtsprechung – Von den Stromendverbrauchern geschuldete Abgaben“
1. Die vorliegende Vorabentscheidungsfrage des Conseil d’État (Frankreich) betrifft die Auslegung nur eines der Kriterien, die den Begriff der staatlichen Beihilfe ausmachen, nämlich den Begriff der staatlichen Maßnahme oder der Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV, und dies im Kontext des Elektrizitätsbinnenmarkts. Dem Ausgangsrechtsstreit liegt eine von der Vereinigung „Vent de Colère! – Fédération nationale“ und elf weiteren Klägern (im Folgenden: Vent de Colère u. a.) vor dem Conseil d’État erhobene Klage gegen zwei Ministerialverordnungen zugrunde, mit denen die Bedingungen für die Abnahme von Strom aus Windkraftanlagen festgelegt werden (im Folgenden: streitige Verordnungen)(2).
2. Die dem Gerichtshof vorgelegte Hauptfrage bezieht sich auf die Art, wie der Ausgleich der den Händlern von Strom aus Windkraftanlagen in Frankreich auferlegten Mehrkosten aufgrund der Abnahmeverpflichtung für diesen Strom zu einem Preis über dem Marktpreis finanziert wird. Die Händler unterliegen der genannten Verpflichtung nach dem Gesetz Nr. 2000‑108 vom 10. Februar 2000 über die Modernisierung und Weiterentwicklung der öffentlichen Stromversorgung (Loi relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité)(3). Nach diesem Gesetz wurden die aus der Abnahmeverpflichtung resultierenden Mehrkosten durch einen öffentlichen Fonds der Energieerzeugung ausgeglichen, der von der Caisse des dépôts et des consignations (im Folgenden: CDC) verwaltet und aus Abgaben der im erwähnten Gesetz genannten Erzeuger, Lieferanten und Händler gespeist wurde.
3. Der vor dem vorlegenden Gericht beanstandete Mechanismus, der auf die Änderung des Gesetzes Nr. 2000‑108 (im Folgenden: geändertes Gesetz Nr. 2000‑108)(4) zurückgeht, sieht nunmehr jedoch vor, dass die sich aus der vorerwähnten Abnahmeverpflichtung ergebenden Mehrkosten vollständig ausgeglichen und durch von den im Inland wohnhaften Stromendverbrauchern geschuldete Abgaben finanziert werden. Die Kläger des Ausgangsverfahrens sind der Auffassung, hierbei handele es sich um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV.
4. Daher hat der Gerichtshof die gestellte Frage im Licht der Rechtsprechung sowohl zu den indirekt – über die Schaffung von Fonds oder Einrichtungen, die mit dem Durchflussmanagement betraut sind, die eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen können(5) – gewährten Mechanismen als auch zu den durch parafiskalische Abgaben oder Pflichtbeiträge finanzierten Beihilfemaßnahmen(6) zu beantworten. Darüber hinaus ist die Linie der Rechtsprechung hervorzuheben, die sich an der Lösung des Gerichtshofs in der Rechtssache PreussenElektra orientiert(7), in der, wie von Generalanwalt Jacobs festgestellt worden ist, die Beträge zur Finanzierung der Förderregelung im Sektor der erneuerbaren Energie zu keinem Zeitpunkt einer staatlichen Behörde zur Verfügung standen. Diese Beträge verließen niemals den privaten Sektor(8).
I – Rechtlicher Rahmen
5. Die vor dem Conseil d’État beanstandete Finanzierungsregelung lässt sich wie folgt zusammenfassen.
A – Die Abnahmeverpflichtung zugunsten der Windkraftanlagen
6. Gemäß Art. 10 des geänderten Gesetzes Nr. 2000‑108 sind diejenigen, die im Inland Strom aus u. a. Windkraftanlagen zur Stromerzeugung produzieren und in einem Gebiet für den Ausbau der Windenergienutzung liegen(9), aus einer Abnahmeverpflichtung für den solchermaßen erzeugten Strom begünstigt, wenn sie einen entsprechenden Antrag stellen und ihrerseits bestimmte Verpflichtungen erfüllen(10).
7. Schuldner der genannten Abnahmeverpflichtung sind die Händler, die das Netz betreiben, an das die Anlage angeschlossen ist, nämlich Électricité de France (im Folgenden: EDF) und die nicht verstaatlichten Händler(11), die diesen Strom in ihren jeweiligen Versorgungsgebieten absetzen. Die Umsetzung dieser Vorschriften erfolgt durch den Abschluss eines Abnahmevertrags, für den die im Gesetz festgelegten Voraussetzungen gelten(12). Die Modalitäten für die Berechnung dieses Tarifs ergeben sich aus einer Formel, die durch eine gemäß Art. 8 des Dekrets Nr. 2001‑410 vom 10. Mai 2001 erlassene Verordnung der Minister für Wirtschaft und für Energie nach Stellungnahme des Conseil supérieur de l’énergie (Oberster Energierat) und der Commission de régulation de l’énergie (Regulierungskommission für Energie, im Folgenden: CRE) festgelegt worden ist. Art. 10 des geänderten Gesetzes Nr. 2000‑108 sieht in seinem Abs. 5 ferner eine Verpflichtung zum Rückkauf des Elektrizitätsüberschusses durch EDF zu den gleichen Bedingungen vor, wie sie für den Abschluss eines obligatorischen Abnahmevertrags gelten, wobei auch dieser Rückkauf durch EDF zu einem Ausgleich zu ihren Gunsten berechtigt.
B – Die Ausgleichsmechanismen zugunsten der Stromversorger, die der Abnahmeverpflichtung unterliegen
8. Aus dem vorletzten Absatz von Art. 10 des geänderten Gesetzes Nr. 2000‑108 folgt, dass die Mehrkosten, die sich für Stromhändler aus der Umsetzung der Abnahmeverpflichtung ergeben, nach Art. 5 Abs. I dieses als „Belastungen, die den öffentlich-rechtlichen Aufgaben der Stromversorger zuzurechnen sind“, vollständig ausgeglichen werden können.
9. Nach der erwähnten Vorschrift werden bei der Berechnung der Mehrkosten, die zum Ausgleich berechtigen, die „Aufwendungen, die EDF oder gegebenenfalls die nicht verstaatlichten Händler … im Verhältnis zu den Strommarktpreisen oder – im Fall der nicht staatlichen Händler – im Verhältnis zu den in Art. 4 des [geänderten] Gesetzes [Nr. 2000‑108] genannten Abgabetarifen entsprechend dem Anteil des zu diesen Tarifen erworbenen Stroms an ihrer Gesamtversorgung unter Abzug der nach den Art. 8 und 10 [des erwähnten Gesetzes] erworbenen Mengen erspart haben“, berücksichtigt, und zwar auch dann, „wenn die betreffenden Anlagen von [EDF] oder von einem nicht verstaatlichten Händler betrieben werden“.
10. Die Höhe der von den betreffenden Versorgern zu tragenden Belastungen wird auf der Grundlage einer angemessenen Buchführung durch die vorerwähnten Versorger berechnet, die nach von der CRE festgelegten Regeln und unter deren Kontrolle festgestellt wird. Der Minister für Energie setzt die Höhe der Belastungen jährlich auf Vorschlag der CRE fest. Wie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen worden ist, wird nur die Differenz zwischen den sich aus der Abnahmeverpflichtung ergebenden Kosten und den bei ihren eigenen Kunden eingenommenen Abgaben auf das Sonderkonto der CDC eingezahlt.
11. Die Beträge, die den Belastungen entsprechen, die zum Ausgleich berechtigen, werden den betreffenden Versorgern von der CDC, die zu diesem Zweck über ein Sonderkonto verfügt, das aus den Abgaben der Endverbraucher gespeist wird und auf dem sie diese verschiedenen Vorgänge nachvollzieht, viermal jährlich erstattet.
C – Die von den Endverbrauchern geschuldete Abgabe
12. Der Ausgleich zugunsten der Versorger, die der Abnahmeverpflichtung unterliegen, wird nach den in Art. 5 des geänderten Gesetzes Nr. 2000‑108 vorgesehenen Modalitäten schließlich auf die im Inland wohnhaften Stromendverbraucher abgewälzt.
13. Der Betrag dieser Abgabe, der vom Minister für Energie auf Vorschlag der CRE jährlich festgelegt wird, richtet sich „nach dem Verhältnis des Verbrauchs“, „so dass die Abgaben sämtliche Belastungen … sowie die … Betriebskosten der CDC und den Haushalt der nationalen Schlichtungsstelle für Energie [im Rahmen zweier Höchstgrenzen] decken“(13). Grundsätzlich müssen die im Verlauf eines Jahres eingenommenen Beträge sämtliche Belastungen dieses Wirtschaftsjahrs decken, ein Berichtigungsmechanismus erlaubt es jedoch, auf den Betrag der für das folgende Jahr geschuldeten Abgabe die im laufenden Jahr nicht eingezogenen Belastungen aufzuschlagen.
14. Den Abgabenbetrag entrichtet der Verbraucher mit der Begleichung seiner Stromrechnung oder Netznutzungsabrechnung nach Maßgabe der ihm gelieferten Strommenge. Besondere Vorschriften sind vorgesehen für den grenzüberschreitenden Erwerb von Strom, für Verbraucher, die ihre eigene Energie erzeugen, und für Energie, die von einem Produzenten erzeugt wird, an den sie unmittelbar angeschlossen sind.
II – Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof
15. Mit Klageschrift vom 6. Februar 2009 haben Vent de colère u. a. vor dem Conseil d’État eine Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Verordnungen wegen Befugnisüberschreitung erhoben.
16. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts stellt die Abnahme von Strom aus Windkraftanlagen zu einem Preis über seinem Marktwert einen Vorteil dar, der den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und Auswirkungen auf den Wettbewerb haben kann. Zum Kriterium der staatlichen Maßnahme oder der Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel weist der Conseil d’État darauf hin, dass er in einer Entscheidung vom 21. Mai 2003, UNIDEN(14), das Urteil PreussenElektra angewandt und festgestellt habe, dass die finanzielle Belastung durch die Abnahmeverpflichtung, aus der die Windkraftanlagen begünstigt seien, zwischen mehreren Unternehmen aufgeteilt sei, ohne dass öffentliche Mittel unmittelbar oder mittelbar zur Finanzierung der Beihilfe eingesetzt würden, und dass er daher der Auffassung gewesen sei, dass der frühere Mechanismus der Abnahme von Strom aus Windkraftanlagen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstelle.
17. Das vorlegende Gericht fragt sich jedoch, wie sich die Änderung des Gesetzes Nr. 2000‑108 – insbesondere im Hinblick auf das Urteil Essent Network Noord u. a., in dem der Gerichtshof festgestellt habe, dass die Finanzierung durch einen den Elektrizitätskunden vom Staat auferlegten und eine Abgabe darstellenden Tarifaufschlag, wobei die Mittel außerdem unter der Kontrolle des Staates gestanden hätten, als eine staatliche Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel anzusehen sei – auswirkt.
18. Daher hat der Conseil d’État das Verfahren mit Entscheidung vom 15. Mai 2012 ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist angesichts der sich aus dem Gesetz Nr. 2003‑8 vom 3. Januar 2003 ergebenden Änderung der Art, wie der vollständige Ausgleich der [EDF] und den nicht verstaatlichten Händlern im Sinne von Art. 23 des Gesetzes Nr. 46‑628 vom 8. April 1946 über die Verstaatlichung des Elektrizitäts- und Gassektors auferlegten Mehrkosten aufgrund der Abnahmeverpflichtung für Strom aus Windkraftanlagen zu einem Preis über dem Marktpreis dieses Stroms finanziert wird, dieser Mechanismus nunmehr als eine staatliche Maßnahme bzw. Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel im Sinne und zur Anwendung der Bestimmungen des Art. [107 Abs. 1 AEUV] anzusehen?
19. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ist am 29. Mai 2012 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingetragen worden. Schriftliche Erklärungen sind von Vent de Colère u. a., dem Syndicat des énergies renouvelables(15), der französischen und der griechischen Regierung sowie der Europäischen Kommission eingereicht worden.
20. In der mündlichen Verhandlung, die am 24. April 2013 stattgefunden hat, sind Vent de Colère u. a., das Syndicat des énergies renouvelables, die französische und die griechische Regierung sowie die Kommission angehört worden.
III – Würdigung
A – Zur Behandlung der Vorlagefrage
21. Vorab weise ich darauf hin, dass einige Beteiligte, die schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, diesem vorschlagen, die Tragweite der Frage des Conseil d’État entweder neu zu formulieren oder zu ergänzen.
22. Vent de Colère u. a. schlagen nämlich zum einen vor, die Rechtsprechung Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg(16) in die Würdigung einzubeziehen, um zu untersuchen, ob eine Abnahmeverpflichtung zu einem festen Preis wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende den Voraussetzungen dieser Rechtsprechung genügt. Zum anderen sprechen sie eine Problematik an, die sich auf die Richtlinie 2003/54/EG(17) bezieht, und schlagen dem Gerichtshof vor, über die Frage zu entscheiden, ob die genannte Richtlinie das nationale Gericht dazu verpflichtet, eine nationale Maßnahme, mit der die Abnahme von Strom angeordnet wird und die im Widerspruch zur Stellungnahme der nationalen Regulierungsbehörde – der CRE – erlassen worden ist, außer Acht zu lassen.
23. Die Kommission wiederum schlägt vor, die Frage neu zu formulieren, und macht geltend, die Wesensänderung der Art der Finanzierung sei im Hinblick auf die vorliegend zu gebende Antwort nicht entscheidend. Sie schlägt dem Gerichtshof daher vor, sich zu den nationalen Rechtsvorschriften insgesamt und originär zu äußern, soweit diese den vollständigen Ausgleich der den Netzbetreibern im Sinne von Art. 2 der Richtlinie 2009/72 auferlegten Mehrkosten vorsehen.
24. Insoweit ist daran zu erinnern, dass es in einem Vorabentscheidungsverfahren Aufgabe des Gerichtshofs ist, dem nationalen Gericht die Tragweite der Unionsbestimmungen zu erläutern, um diesem eine ordnungsgemäße Anwendung dieser Bestimmungen auf den ihm vorliegenden Sachverhalt zu ermöglichen, nicht aber, diese Anwendung selbst vorzunehmen, zumal er nicht immer über die hierfür erforderlichen Angaben verfügt(18).
25. Im vorliegenden Fall könnte der Gerichtshof, da sich zum einen aus der Aktenlage nicht genügend Hinweise ergeben, die es ermöglichen, festzustellen, ob der Ausgleich für die in Rede stehende Abnahmeverpflichtung unter den Begriff der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) im Sinne des Urteils Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg fallen könnte, und zum anderen zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens weder die Problematik der DAWI noch die der Richtlinie 2003/54 erörtert worden sind, hierüber nicht entscheiden.
26. Ferner weise ich darauf hin, dass es im Rahmen des Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof dessen Aufgabe ist, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei diesem anhängigen Verfahrens sachdienliche Antwort zu geben(19). Für die vom vorlegenden Gericht gewählte Formulierung der Frage hat somit grundsätzlich eine Vermutung der Erheblichkeit und eine „Vermutung der Sachdienlichkeit“ für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits zu gelten.
27. Da die Formulierung der Vorlagefrage nach meinem Dafürhalten klar und genau abgegrenzt ist, ist es folglich nicht Sache des Gerichtshofs, den Streitgegenstand zu erweitern.
B – Qualifizierung der beanstandeten Maßnahme im Hinblick auf die Rechtsprechung zum Begriff der staatlichen Maßnahme oder der Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV
28. Zunächst ist hervorzuheben, dass die Beteiligten des vorliegenden Verfahrens diametral entgegengesetzte Auffassungen in Bezug auf die Beantwortung der Vorlagefrage vertreten. Die Kommission und Vent de Colère u. a. teilen die Meinung, wonach der Einsatz staatlicher Mittel in dem in Rede stehenden Finanzierungsmechanismus keinerlei Zweifel unterliege. Im Gegensatz dazu vertreten die französische Regierung und das Syndicat des énergies renouvelables die gegenteilige Ansicht. Die griechische Regierung schlägt vor, dem nationalen Gericht die endgültige Qualifizierung der Maßnahme zu überlassen.
29. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Qualifizierung als „staatliche Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV nach ständiger Rechtsprechung verlangt, dass alle in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen erfüllt sind(20). Damit eine nationale Maßnahme als staatliche Beihilfe qualifiziert werden kann, muss es sich daher erstens um eine staatliche Maßnahme oder um eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln, zweitens muss die Maßnahme geeignet sein, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, drittens muss dem Begünstigten durch sie ein Vorteil gewährt werden, und viertens muss sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen(21).
30. Da sich die vorliegende Vorabentscheidungsfrage nur auf die erste dieser Voraussetzungen bezieht, ist klarzustellen, dass Vergünstigungen nur dann als Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft werden können, wenn sie zum einen unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden und zum anderen dem Staat zuzurechnen sind(22). Die Rechtsprechung hat den kumulativen Charakter dieser beiden Voraussetzungen bestätigt(23).
1. Zur Zurechenbarkeit der Maßnahme
31. Was die Zurechenbarkeit an den Staat angeht, schließt der in Rede stehende Begriff sowohl Beihilfen, die unmittelbar durch den Staat im weiten Sinne(24) gewährt werden, als auch solche ein, die durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete oder beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt werden(25). Zu bemerken ist, dass die Rechtsprechung von einem institutionellen Ansatz der Zurechenbarkeit(26) zu dem Ansatz übergegangen ist, wonach die Zurechenbarkeit nicht vermutet und damit allein aus dem Umstand abgeleitet werden konnte, dass die in Rede stehende Maßnahme von einem öffentlichen Unternehmen erlassen worden ist(27). Es ist jedoch klar, dass ein solcher Test auf staatliche Kontrolle keine Anwendung auf Behörden findet, da sie Bestandteil des Staates selbst sind.
32. Im vorliegenden Fall ist dem Akteninhalt zu entnehmen, dass die Festsetzung der streitigen Abgabe das Ergebnis eines dem französischen Staat zuzurechnenden Verhaltens war. Da die bei den Endverbrauchern erhobene Abgabe durch das geänderte Gesetz Nr. 2000‑108 eingeführt worden ist, lässt sich begründeterweise die Auffassung vertreten, dass die beanstandete Regelung auf die öffentliche Hand zurückgeht.
2. Zur Voraussetzung der staatlichen Herkunft der Mittel
33. Hinsichtlich der Voraussetzung der staatlichen Herkunft der Mittel weise ich darauf hin, dass die Unterscheidung zwischen staatlichen Beihilfen und aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen dem Zweck dient, in den Beihilfebegriff nicht nur unmittelbar vom Staat gewährte Beihilfen, sondern auch jene Beihilfen einzubeziehen, die durch vom Staat benannte oder errichtete öffentliche oder private Einrichtungen gewährt werden(28).
34. Art. 107 AEUV erfasst alle Geldmittel, auf die der Staat tatsächlich zur Unterstützung von Unternehmen zurückgreifen kann. Der Umstand, dass diese Mittel ständig unter staatlicher Kontrolle und somit zur Verfügung der zuständigen nationalen Behörden stehen, genügt, um sie als staatliche Mittel qualifizieren zu können und eine Maßnahme, zu deren Finanzierung sie dienen, in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 1 AEUV fallen zu lassen(29).
35. Dies ist hier offenbar der Fall. Wie nämlich aus den Akten hervorgeht, wird die Verpflichtung zur Abnahme des Stroms nach dem geänderten Gesetz Nr. 2000‑108 durch Abgaben ausgeglichen, die von sämtlichen Stromendverbrauchern mit Wohnsitz in Frankreich geschuldet werden(30). Die Höhe der Abgabe wird im Wege eines Ministerialdekrets festgelegt. Mit der Verwaltung der auf diese Weise eingenommenen Mittel ist die CDC betraut worden, die zu diesem Zweck über ein Sonderkonto verfügt, das aus den von den Endverbrauchern geschuldeten Abgaben gespeist wird und auf dem sie diese verschiedenen Vorgänge nachvollzieht. Die Beträge zur Finanzierung der Mehrkosten, die sich für EDF und die übrigen Händler aus der Verpflichtung zur Abnahme der Windenergie ergeben, werden den betreffenden Versorgern von der CDC viermal jährlich erstattet. Die Höhe der Abgabe richtet sich bis zu einer Höchstgrenze von 500 000 Euro je Verbrauchsstätte nach dem Verhältnis des Stromverbrauchs.
a) Die Kontrolle durch den Staat
36. In diesem Zusammenhang ist in Bezug auf eine unmittelbare oder mittelbare Kontrolle, die der Staat über die verwendeten Mittel ausübt(31), erstens die Rolle hervorzuheben, die Organe, die zum Bereich des öffentlichen Rechts gehören, in dem durch das geänderte Gesetz Nr. 2000‑108 eingeführten Mechanismus spielen.
37. Wie nämlich aus den Akten hervorgeht, wird die Höhe der Abgaben, denen jeder Stromendverbraucher in Frankreich unterliegt, jährlich im Wege einer Verordnung des Ministers für Energie auf Vorschlag der CRE – der unabhängigen Verwaltungsbehörde, die mit der Überwachung des reibungslosen Funktionierens des Elektrizitäts- und Erdgasmarkts in Frankreich betraut ist(32) – festgelegt. Wie in der mündlichen Verhandlung dargelegt worden ist, wird der Abgabenbetrag bei Fehlen einer Ministerialverordnung für das folgende Jahr auf 3 Euro je Megawattstunde erhöht. Obwohl dieser Mechanismus, wie in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben worden ist, in Wirklichkeit keine genaue Äquivalenz zwischen den den Händlern entstandenen Mehrkosten und der Höhe der Abgabe, durch die ihnen diese erstattet werden, gewährleistet, verankert das geänderte Gesetz Nr. 2000‑108 darüber hinaus den Grundsatz der vollständigen Deckung der in Rede stehenden Abnahmeverpflichtung, was für sich genommen beweist, dass sich der Staat für den Mechanismus insgesamt verbürgt.
38. Außerdem sieht das geänderte Gesetz Nr. 2000‑108 Verwaltungssanktionsmechanismen bei Nichtzahlung der Abgabe vor(33). Gemäß Art. 5 dieses Gesetzes verhängt der Minister für Energie bei Nichtzahlung von Abgaben durch einen Schuldner unter den Voraussetzungen von Art. 41 des genannten Gesetzes eine Verwaltungssanktion(34).
39. Allerdings sind Fonds, die nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften durch Zwangsbeiträge gespeist werden und gemäß diesen Rechtsvorschriften verwaltet und verteilt werden, nach der Rechtsprechung als staatliche Mittel im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV zu betrachten, selbst wenn ihre Verwaltung nichtstaatlichen Organen anvertraut ist(35).
40. Diese Feststellung wird durch die Argumentation, die der Gerichtshof unlängst in der Rechtssache, in der das Urteil Doux Élevage und Coopérative agricole UKL-ARREE ergangen ist, zur Rechtmäßigkeit der Entscheidung einer nationalen Behörde entwickelt hat, durch die eine Branchenvereinbarung, mit der ein Pflichtbeitrag eingeführt worden war, um die Umsetzung bestimmter Maßnahmen zugunsten der Interessen dieser Branche zu ermöglichen, auf sämtliche Angehörigen der Landwirtschaftsbranche der Erzeugung und Aufzucht von Puten ausgedehnt wurde, nicht in Frage gestellt. In der genannten Rechtssache haben die Behörden nämlich nur als „Instrument“ gehandelt, um die Beiträge, die von den privaten Einrichtungen eingeführt wurden, allgemeinverbindlich zu machen(36).
b) Der Status des die Mittelübertragung vornehmenden Organs
41. Zweitens ist in Bezug auf den Mechanismus der Übertragung der Mittel zur Finanzierung der Beihilfemaßnahme zwischen Schuldnern und Begünstigten hervorzuheben, dass die dank den sämtlichen Verbrauchern auferlegten Belastungen eingenommenen Mittel über die vom Staat ausdrücklich beauftragte öffentlich-rechtliche Einrichtung – die CDC – laufen.
42. Insoweit möchte ich klarstellen, dass nur dann, wenn die Vergünstigung von einer privaten Einrichtung gewährt wird, zur Beurteilung des staatlichen Charakters der eingesetzten Mittel im Einzelnen zu prüfen ist, ob der Staat dieser privaten Einrichtung die Durchführung der Beihilferegelung übertragen hat. Dies setzt voraus, dass der Staat der von ihm bezeichneten privaten Einrichtung die für die Durchführung der Beihilferegelung erforderlichen Mittel unmittelbar oder mittelbar zur Verfügung stellt(37).
43. Dies war u. a. in der Rechtssache Essent Network Noord u. a. der Fall, in der die begünstigte Empfängerin der Abgabe und die Verwalterin der beanstandeten Mittel eine durch Gesetz bezeichnete Gesellschaft (nämlich SEP) war. Bei der genannten Gesellschaft handelte es sich jedoch um eine gemeinsame Tochtergesellschaft von vier nationalen Elektrizitätserzeugungsunternehmen, die vor der Liberalisierung des nationalen Markts auf diesem tätig und auch mit der Einfuhr und der Übertragung von Elektrizität betraut waren. Daher hat der Gerichtshof geprüft, über welches Maß an Autonomie die genannte Gesellschaft verfügte, und es stellte sich heraus, dass sie bei ihrer Aufgabe der Mittelverwaltung streng kontrolliert wurde, da sie verpflichtet war, die Abrechnung der eingenommenen und abgeführten Beträge durch einen Wirtschaftsprüfer bestätigen zu lassen, und diese nur für die im Gesetz vorgesehenen Zwecke verwenden konnte(38).
44. Im vorliegenden Fall ist, da es sich bei der Einrichtung, der die Rechnungsführung und die Verteilung der Finanzmittel übertragen worden ist, um einen öffentlichen Betrieb par excellence handelt(39), und vor allem deshalb, weil die betreffenden Mittel vollständig den nationalen Behörden zur Verfügung belassen werden(40), eine Detailanalyse der Arbeitsweise der CDC im Hinblick auf das Kriterium der staatlichen Herkunft der Mittel meiner Meinung nach unerheblich(41).
45. In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass sich die vorliegende Rechtssache in Bezug auf den Finanzierungsmechanismus ausdrücklich von der Rechtssache Pearle u. a. unterscheidet, die eine Regelung zur Finanzierung einer Werbekampagne zugunsten der Unternehmen der Optikbranche betraf. In der genannten Rechtssache wurden die Mittel tatsächlich von einem öffentlich-rechtlichen Berufsverband bei seinen Mitgliedern beschafft, denen die Kampagne zugutekam, und zwar durch einen Beitrag, der für die Organisation der Kampagne zweckgebunden war. Nach Auffassung des Gerichtshofs handelte es sich weder um eine Belastung für den Staat noch um Mittel, die unter der Kontrolle des Staates standen(42). Der Gerichtshof hat jedoch hervorgehoben, dass die Initiative für die Organisation und Durchführung der erwähnten Kampagne von einer privaten Vereinigung von Optikern und nicht vom genannten öffentlich-rechtlichen Berufsverband ausging. Im Gegensatz zu dem in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Mechanismus war der entscheidende Gesichtspunkt in der Rechtssache Pearle u. a. daher die fehlende Zurechenbarkeit an den niederländischen Staat(43). Die genannte öffentlich-rechtliche Einrichtung diente nämlich nur als Instrument für die Erhebung und Verwendung der eingenommenen Mittel zugunsten eines von den Angehörigen des betreffenden Berufszweigs im Voraus festgelegten kommerziellen Ziels, das in keiner Weise Teil einer von den niederländischen Behörden definierten Politik war(44).
46. Folglich kann ich in Anbetracht der Besonderheiten der Rechtssachen Essent Network Noord u. a. und Pearle u. a. eine allgemeine Aussage, wonach die öffentliche Natur einer Einrichtung nicht bedeute, dass die zu deren Verfügung stehenden Mittel als staatliche Mittel zu qualifizieren seien, nicht teilen(45).
47. Die der CDC im vorliegenden Fall zugewiesene Rolle bestätigt trotz der – in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen – Tatsache, dass diese nur einen Teil der Mittel vereinnahmt, die den begünstigten Empfängern der Abgabe zufließen, die Auffassung, dass es sich um staatliche Mittel handelt. Falls nämlich zum einen die Zurechenbarkeit an den Staat keinem Zweifel unterliegt und es sich zum anderen bei den an der Verwaltung der Mittel zur Finanzierung der Maßnahme beteiligten zwischengeschalteten Einrichtungen um öffentlich-rechtliche Einrichtungen handelt, gilt die Vermutung, dass das Kriterium der staatlichen Mittel erfüllt ist.
c) Die Art der in Rede stehenden Mittel
48. Im Hinblick auf die Herkunft und den Umfang der Mittel zur Finanzierung einer Maßnahme, die eine staatliche Beihilfe darstellen kann, ist drittens hervorzuheben, dass die vorliegende Rechtssache entgegen dem Vorbringen der Beteiligten, die sich für die Auffassung aussprechen, dass es sich hier nicht um staatliche Mittel handele, in keiner Weise dem Mechanismus gleichgestellt werden kann, der in der Rechtssache PreussenElektra, in der der Gerichtshof die Ansicht vertreten hat, dass die fragliche Regelung zu keinerlei Übertragung staatlicher Mittel auf die Elektrizitätserzeugungsunternehmen führte, untersucht worden ist (46).
49. In dieser Rechtssache untersuchte der Gerichtshof die privaten Elektrizitätsversorgungsunternehmen auferlegte Abnahmeverpflichtung für Strom in ihrem Versorgungsgebiet zu über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert dieser Art von Strom liegenden Mindestpreisen. Der fragliche Mechanismus sah ferner die Aufteilung der sich daraus ergebenden finanziellen Belastung auf die genannten Versorgungsunternehmen und die privaten Betreiber der Stromnetze vor. Außerdem wurden die Unternehmen nicht vom Staat mit der Verwaltung staatlicher Mittel beauftragt, sondern waren durch eine Abnahmeverpflichtung unter Einsatz ihrer eigenen Finanzmittel gebunden(47), wobei die aus Einzelzahlungen stammenden Mittel nicht zu einem vom Vermögen der betreffenden Unternehmen getrennten und von einer anderen Einrichtung verwalteten Globalmittel zusammengefasst wurden und die Endverbraucher die Finanzierung des fraglichen Mechanismus nicht über eine einheitlich festgelegte und allgemein anwendbare Belastung zu tragen hatten(48).
50. Der Hauptgesichtspunkt, der die vorliegende Rechtssache von dem Mechanismus unterscheidet, den der Gerichtshof in der Rechtssache PreussenElektra untersucht hat(49), liegt somit in der Tatsache begründet, dass die Belastung zur Finanzierung der Abnahmeverpflichtung für den Strom aus Windkraftanlagen zu einem höheren Preis als dem Marktpreis auf sämtliche Stromverbraucher in Frankreich Anwendung findet, unabhängig davon, ob sie Grünstrom kaufen oder nicht, wobei zu bemerken ist, dass auf dem liberalisierten Elektrizitätsmarkt, dessen Vollendung eines der vorrangigen Ziele der Union darstellt(50), ein Wettbewerb zwischen Energieerzeugern und ‑lieferanten besteht.
51. Auch wenn einzuräumen ist, dass sich im Versorgungsnetz Energie aus unterschiedlichen Quellen körperlich verbindet, stelle ich fest, dass die Lieferanten im Rahmen des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Mechanismus die Tarife nicht nach den verschiedenen Gruppen von Verbrauchern differenzieren können und dass den Verbrauchern die Möglichkeit genommen wird, sich für oder gegen die Abnahme erneuerbarer Energie zu entscheiden. Mit den im liberalisierten Elektrizitätsbinnenmarkt anwendbaren Vorschriften soll den Verbrauchern jedoch eine wirkliche Wahlmöglichkeit zu angemessenen und wettbewerbsfähigen Preisen geboten, die Erzeugung sauberer Energie stimuliert und die Versorgungssicherheit gestärkt werden. Das Ziel der Offenlegung der Informationen über die bei der Elektrizitätserzeugung eingesetzten Energieträger wurde nämlich bereits in der Richtlinie 2003/54 hervorgehoben(51).
52. Im Gegensatz zu dem durch den Code rural et de la pêche maritime (Gesetzbuch für Landwirtschaft und Seefischerei) eingeführten Finanzierungssystem, das der Gerichtshof im Urteil Doux Élevage und Coopérative agricole UKL-ARREE geprüft hat und das von Generalanwalt Wathelet als „geschlossenes“ System in dem Sinne angesehen worden ist, dass die Beträge, um die es geht, stets von privaten Einrichtungen verwaltet und kontrolliert wurden(52), könnte das durch das geänderte Gesetz Nr. 2000‑108 geschaffene System daher als „offen“ qualifiziert werden.
53. Ich möchte bemerken, dass die Beiträge in der Rechtssache Doux Élevage und Coopérative agricole UKL-ARREE, die eindeutig auf einer Linie mit der Rechtsprechung Pearle u. a. liegt, von privaten Wirtschaftsteilnehmern erhoben wurden, unabhängig davon, ob sie Mitglieder der fraglichen Branchenorganisation waren oder nicht, die aber eine Wirtschaftstätigkeit auf den betreffenden Märkten ausübten. Im Übrigen war in keiner Weise vorgesehen, dass diese Beiträge den Haushalt des Staates oder einer anderen öffentlichen Einheit des Staates durchlaufen, was den Gerichtshof zu der Feststellung veranlasst hat, dass die Mittel auf ihrem gesamten Erhebungs- und Verwendungsweg ihren privatrechtlichen Charakter behielten(53).
54. In Anbetracht aller vorstehenden Erwägungen ist der Schluss zu ziehen, dass das durch das geänderte Gesetz Nr. 2000‑108 geschaffene System eine Abgabe auf den Stromverbrauch einführt, die durch eine allgemeine Abgabe nach vom Staat auf einheitliche Art und Weise festgelegten Regeln gespeist wird und sämtliche Stromverbraucher im Inland trifft. Die Ausgestaltung dieser Abgabe schließt ihre Qualifizierung als Maßnahme, die auf eine Kategorie von Unternehmen abstellt und von privaten Versorgern auferlegt, durchgeführt und kontrolliert wird, vollkommen aus.
55. Schließlich weise ich darauf hin, dass die mit staatlichen Maßnahmen verfolgten Ziele nicht genügen, um diese von vornherein von der Einordnung als Beihilfe auszunehmen. Art. 107 Abs. 1 AEUV unterscheidet nämlich nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen(54).
56. Ich kann daher den Standpunkt der französischen Regierung, die hervorhebt, die Abnahmeverpflichtung sei für den Haushalt des Staates insofern neutral, als der Staat nicht auf die Erhebung von Einnahmen verzichte(55), gleichzeitig aber geltend macht, bei der Abgabe der Endverbraucher handele es sich lediglich um ein Organisationsdetail für die Abwälzung der den Schuldnern der Abnahmeverpflichtung für den Strom aus Windkraftanlagen entstandenen zusätzlichen Kosten, nicht teilen. Die Bezeichnung der CDC als einer mit der Zentralisierung der Abgaben und der Verteilung der eingenommenen Mittel betrauten Stelle sei schließlich durch praktische Erwägungen im Zusammenhang mit der Anzahl der Unternehmen begründet, die der Abnahmeverpflichtung unterlägen. Dieses Vorbringen, mit dem die Beweggründe des nationalen Gesetzgebers erläutert werden, kann die These, der fragliche Finanzierungsmechanismus enthalte keine staatlichen Mittel, jedoch nicht untermauern. Überdies hängen, obwohl die Rolle der CDC technisch und buchhalterisch zu sein scheint, sowohl die Verteilung der Einkünfte als auch die Festlegung der Kosten im System von Entscheidungen ab, die der französische Staat in Form von Dekreten des zuständigen Ministers erlassen hat.
57. Nach alledem ist meines Erachtens auf die gestellte Frage zu antworten, dass der sich aus dem geänderten Gesetz Nr. 2000‑108 ergebende Mechanismus unter den Begriff der staatlichen Maßnahme oder der Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV fällt.
IV – Zum Antrag auf Beschränkung der zeitlichen Wirkungen
58. Für den Fall, dass der Gerichtshof der Auffassung sein sollte, dass eine Art der Finanzierung wie die in der nationalen Regelung im Ausgangsverfahren vorgesehene eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel darstellt, ersucht die französische Regierung den Gerichtshof um Beschränkung der zeitlichen Wirkungen seines Urteils. In der mündlichen Verhandlung hat sie vorgetragen, das vorlegende Gericht vertrete die Ansicht, dass die übrigen Voraussetzungen des Begriffs der staatlichen Beihilfe erfüllt seien, was dazu führe, dass die angefochtene Regelung als staatliche Beihilfe zu qualifizieren sei, die mangels einer Meldung an die Kommission als rechtswidrig angesehen werde.
59. Dieser Antrag auf Beschränkung der zeitlichen Wirkungen des Urteils des Gerichtshofs dürfte aus zwei Gründen von vornherein unbegründet sein.
60. Erstens kann dieser Antrag im Hinblick auf die Tragweite der Vorlagefrage keinen Erfolg haben, da der Gerichtshof vorliegend veranlasst ist, sich zu einem einzigen Element des Beihilfebegriffs zu äußern.
61. Zwar scheint der Conseil d’État die in Art. 107 Abs. 1 AEUV festgelegten Kriterien geprüft zu haben. Eine etwaige Schlussfolgerung eines nationalen Gerichts in Bezug auf die Qualifizierung der Maßnahme als staatliche Beihilfe stellt jedoch nur einen Aspekt des komplexen Verfahrens der Kontrolle staatlicher Beihilfen dar.
62. Außerdem geht meines Erachtens aus den Akten hervor, dass der Conseil d’État die Problematik der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse nicht angesprochen hat.
63. Insoweit darf daran erinnert werden, dass, was die Kontrolle angeht, ob die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus den Art. 107 und 108 AEUV eingehalten haben, die einander ergänzenden und unterschiedlichen Rollen, die den nationalen Gerichten und der Kommission zufallen(56), zu berücksichtigen sind. Während für die Beurteilung der Vereinbarkeit ausschließlich die Kommission zuständig ist, die dabei der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt, wachen die nationalen Gerichte über die Wahrung der Rechte des Einzelnen bei Verstößen gegen die Verpflichtung nach Art. 108 Abs. 3 AEUV, staatliche Beihilfen der Kommission im Voraus zu melden. In diesem Zusammenhang kann ein nationales Gericht Veranlassung haben, den Begriff der Beihilfe auszulegen(57).
64. Die nationalen Gerichte müssen nämlich grundsätzlich einer Klage auf Erstattung von unter Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV gezahlten Beihilfen stattgeben(58). Sie müssen daher sicherstellen, dass entsprechend ihrem nationalen Recht sämtliche Folgerungen aus einer Verletzung von Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV sowohl bezüglich der Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung der Beihilfemaßnahmen als auch bezüglich der Rückforderung der unter Verletzung dieser Bestimmung gewährten finanziellen Unterstützungen gezogen werden(59).
65. Jedoch ist hervorzuheben, dass die Feststellung des Conseil d’État, wonach das sich aus dem geänderten Gesetz Nr. 2000‑108 ergebende System unter den Begriff der staatlichen Beihilfe falle, im Fall einer sich an die Meldung anschließenden Prüfung der Regelung eine positive Entscheidung der Kommission nicht ausschließt.
66. Klar ist hingegen, dass die abschließende Entscheidung der Kommission nicht die Heilung der unter Verstoß gegen das Verbot des Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV ergangenen und deshalb ungültigen Durchführungsmaßnahmen zur Folge hat, da sie andernfalls die unmittelbare Wirkung dieser Vorschrift beeinträchtigen würde. Jede andere Auslegung würde die Missachtung dieser Vorschrift durch den betreffenden Mitgliedstaat begünstigen und der Vorschrift ihre praktische Wirksamkeit nehmen(60).
67. Schließlich hat der Gerichtshof in der Rechtssache CELF(61) entschieden, dass, wenn ein auf Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV gestützter Antrag geprüft wird, nachdem die Kommission eine positive Entscheidung erlassen hat, das nationale Gericht trotz der Feststellung der Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt über die Gültigkeit der Durchführungshandlungen und über die Rückforderung der gewährten Finanzhilfen entscheiden muss. In einer solchen Fallkonstellation verlangt das Unionsrecht vom nationalen Gericht jedoch nicht, die Rückzahlung der gesamten rechtswidrigen Beihilfe anzuordnen(62), wohl aber, dem Empfänger der vereinbaren, aber rechtswidrig durchgeführten Beihilfemaßnahme aufzugeben, für die Dauer der Rechtswidrigkeit Zinsen zu zahlen(63).
68. Zweitens weise ich darauf hin, dass durch die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts, die der Gerichtshof in Ausübung seiner Befugnisse aus Art. 267 AEUV vornimmt, erläutert und verdeutlicht wird, in welchem Sinn und mit welcher Tragweite diese Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre. Daraus folgt, dass die Gerichte die Vorschrift in dieser Auslegung auch auf Rechtsverhältnisse, die vor Erlass des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind, anwenden können und müssen, wenn alle sonstigen Voraussetzungen für die Anrufung der zuständigen Gerichte in einem die Anwendung dieser Vorschrift betreffenden Streit vorliegen(64).
69. Nur ganz ausnahmsweise kann der Gerichtshof aufgrund des allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatzes der Rechtssicherheit die für die Betroffenen bestehende Möglichkeit beschränken, sich auf die Auslegung, die er einer Bestimmung gegeben hat, zu berufen, um in gutem Glauben begründete Rechtsverhältnisse in Frage zu stellen. Eine solche Beschränkung ist nur dann zulässig, wenn zwei grundlegende Kriterien erfüllt sind, nämlich guter Glaube der Betroffenen und die Gefahr schwerwiegender Störungen(65).
70. Der Gerichtshof hat auf diese Lösung nur unter ganz bestimmten Umständen zurückgegriffen, namentlich, wenn eine Gefahr schwerwiegender wirtschaftlicher Auswirkungen bestand, die insbesondere mit der großen Zahl von Rechtsverhältnissen zusammenhingen, die gutgläubig auf der Grundlage der als gültig betrachteten Regelung eingegangen worden waren, und wenn sich herausstellte, dass die Einzelnen und die nationalen Behörden zu einem mit dem Unionsrecht unvereinbaren Verhalten veranlasst worden waren, weil eine objektive, bedeutende Unsicherheit hinsichtlich der Tragweite der Unionsbestimmungen bestand, zu der eventuell auch das Verhalten anderer Mitgliedstaaten oder der Kommission beigetragen hatte(66).
71. Auch wenn ich von der Hypothese ausgehen könnte, dass das Kriterium, das sich auf die große Zahl der unter der Geltung der angefochtenen Rechtsvorschriften eingegangenen Rechtsverhältnisse bezieht, im vorliegenden Fall erfüllt ist, sind die im Bereich der staatlichen Beihilfen anwendbaren Unionsbestimmungen, insbesondere was die Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV angeht, in keiner Weise als mit irgendeiner Unsicherheit behaftet anzusehen(67).
72. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, den Antrag auf Beschränkung der zeitlichen Wirkungen seines Urteils abzulehnen.
V – Ergebnis
73. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage des Conseil d’État wie folgt zu antworten:
Ein auf einer bei sämtlichen Stromendverbrauchern im Inland erhobenen Abgabe beruhender Mechanismus zur Finanzierung der Abnahmeverpflichtung für Strom aus Windkraftanlagen wie derjenige, der sich aus dem Gesetz Nr. 2000‑108 vom 10. Februar 2000 über die Modernisierung und Weiterentwicklung der öffentlichen Stromversorgung in geänderter Fassung ergibt, fällt unter den Begriff der staatlichen Maßnahme oder der Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV.