Mål T‑383/11

Eyad Makhlouf

mot

Europeiska unionens råd

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Restriktioner för inresa till och transitering genom unionens territorium – Rätten till försvar – Motiveringsskyldighet – Uppenbart oriktig bedömning – Grundläggande rättigheter”

Sammanfattning – Tribunalens dom (sjätte avdelningen) av den 13 september 2013

1.      Domstolsförfarande – Beslut eller förordning som antas under rättegången och som ersätter den angripna rättsakten – Ny omständighet – Utvidgning av de ursprungliga yrkandena och grunderna

2.      Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätten att yttra sig – Rätten till en rättvis rättegång och ett effektivt domstolsskydd – Genomförandebeslut om införande av restriktiva åtgärder mot Syrien – Förbud för inresa och transitering samt frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Nämnda personer och enheter har inte delgetts de uppgifter som anklagelserna grundas på och har inte fått yttra sig över desamma – Tillåtlighet

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41.2 och 47; rådets beslut 2011/273/Gusp, artiklarna 3 och 4, och 2011/302/Gusp, artikel 1 och bilagan)

3.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Förbud för inresa och transitering samt frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Rätten till försvar – Meddelande om omständigheter som läggs den berörda till last – Efterföljande beslut enligt vilket sökandens namn ska behållas i förteckningen över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger inte

(Rådets beslut 2012/739/Gusp)

4.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Förbud för inresa och transitering samt frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Skyldighet att meddela individuella och specifika skäl för de beslut som har antagits – Omfattning

(Rådets beslut 2012/739/Gusp, artikel 27.2)

5.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Förbud för inresa och transitering samt frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Beslut som ingår i ett sammanhang som beslutsmottagaren känner till – Kortfattad motivering tillåten

(Artikel 296 FEUF; rådets beslut 2011/273/Gusp)

6.      Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Förbud för inresa och transitering samt frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Prövningens omfattning

7.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Förbud för inresa och transitering samt frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Begränsning av äganderätten och rätten till respekt för privatlivet – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7 och 17; rådets beslut 2011/273/Gusp, artiklarna 3.6–3.8, 4.3 a och 25.3, och 2012/739/Gusp, artiklarna 24.6 och 25.3 e)

1.      Se domen.

(se punkt 20)

2.      När det rör sig om restriktioner i form av förbud för inresa till och transitering genom unionens territorium för vissa personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien samt frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör dessa personer kan det vad gäller rätten till försvar, och i synnerhet dessa personers rätt att yttra sig, inte krävas av unionsmyndigheterna att de upplyser om de skäl som föranlett införandet av sådana åtgärder före det att personen eller enheten för första gången införs i förteckningen över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder. Att upplysa den berörda personen eller enheten på förhand härom skulle äventyra effektiviteten av de åtgärder för frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som införs genom dessa beslut.

För att det mål som eftersträvas med besluten om införande av restriktiva åtgärder ska uppnås måste sådana åtgärder ha en överraskningseffekt – detta följer redan av deras art – och vara omedelbart tillämpliga. Av skäl som avser i lika hög grad det mål som eftersträvas i genomförandebeslut 2011/302 om genomförande av beslut 2011/273 om restriktiva åtgärder mot Syrien – genom vilket sökandens namn fördes in i förteckningen i bilagan till beslut 2011/273 – som effektiviteten av de åtgärder som föreskrivs i detsamma, var under dessa omständigheter unionsmyndigheterna inte heller skyldiga att anordna ett förhör med sökanden innan dennes namn för första gången fördes in i förteckningen i bilagan.

(se punkterna 38–41)

3.      Vad gäller ett efterföljande beslut 2012/739 om restriktiva åtgärder mot Syrien, enligt vilket sökandens namn ska behållas i förteckningen över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder mot Syrien, saknas det emellertid fog för argumentet om överraskningseffekt.

För det första anförde rådet inte någon ny uppgift när det behöll sökandens namn i förteckningen över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder, det vill säga någon uppgift som inte redan hade kommunicerats med sökanden efter det att sökandens namn för första gången fördes in i nämnda förteckning. För det andra kan sökanden när som helst, på sitt eget initiativ, yttra sig till rådet utan att rådet uttryckligen uppmanar honom därtill inför antagandet av varje påföljande beslut, om inte nya uppgifter har anförts mot honom. För det tredje hade sökanden under flera månader möjlighet att bestrida de påståenden som ligger till grund för att föra in, och behålla, honom i nämnda förteckning. Slutligen offentliggjorde rådet ett meddelande i den officiella tidningen dagen efter offentliggörandet av beslut 2012/739. Det kan därmed inte anses visat att sökandens rätt att yttra sig har åsidosatts.

(se punkterna 42 och 44–46)

4.      En personlig underrättelse är i princip nödvändig när det rör sig om beslut om införande av vissa restriktiva åtgärder inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Att endast offentliggöra beslutet i den officiella tidningen är inte tillräckligt. Emellertid ska unionsdomstolen i varje enskilt fall undersöka huruvida det faktum att rådet inte underrättade sökanden om skälen i det omtvistade beslutet fick följden att sökanden fråntogs möjligheten att i rätt tid få kännedom om motiveringen i det omtvistade beslutet och bedöma om den mot sökanden antagna åtgärden om frysning av penningmedel och ekonomiska resurser var välgrundad. Detta är inte fallet när det av handlingarna i målet framgår att sökanden getts möjlighet att försvara sig på ett effektivt sätt mot de angripna besluten efter det att de offentliggjordes i den officiella tidningen, och detta även om rådet borde ha underrättat sökanden personligen om skälen för att behålla hans namn i förteckningen över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder.

(se punkterna 48 och 50)

5.      Se domen.

(se punkterna 60–66, 71 och 72)

6.      Se domen.

(se punkt 80)

7.      Den frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har vidtagits gentemot vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien utgör en säkerhetsåtgärd som inte är avsedd att leda till att berörda personer berövas sin egendom eller rätten till respekt för privatlivet. Åtgärden medför emellertid onekligen en inskränkning av utövandet av äganderätten och påverkar de berördas privatliv.

Vad gäller frågan huruvida de aktuella åtgärderna är lämpliga för att uppnå målet att skydda civilbefolkningen som är ett mål av allmänintresse som är av grundläggande betydelse för det internationella samfundet kan frysningen av penningmedel, finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser tillhörande personer som fastställts stödja den syriska regimen, samt nekandet av inresa till unionens territorium för dessa personer, inte i sig anses vara olämplig för att uppnå detta mål.

Vad gäller huruvida de aktuella åtgärderna är nödvändiga kan det konstateras att andra alternativa och mindre ingripande åtgärder, såsom ett system med förhandstillstånd eller en skyldighet att i efterhand styrka hur medlen har använts, inte skulle utgöra ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att sätta press på dem som stödjer den syriska regimens förföljelser av den civila befolkningen, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå sådana restriktioner.

Vidare föreskrivs det i artikel 4 i beslut 2011/273 och artikel 25.3–25.11 i beslut 2012/739 om restriktiva åtgärder mot Syrien en möjlighet dels att tillåta användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläggande behov eller uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser. Vad gäller medicinsk behandling får den behöriga myndigheten i en medlemsstat tillåta sådan inresa till sitt territorium och användning av frysta penningmedel som sker i medicinska och humanitära syften.

Att den berörda personen behålls i bilagan till de angripna besluten kan inte anses vara en oproportionerlig åtgärd på grund av att åtgärden potentiellt kan gälla under obegränsad tid. Beslutet att behålla någon i förteckningen omprövas nämligen regelbundet för att säkerställa att personer och enheter som inte länge uppfyller kriterierna för att ingå i den aktuella förteckningen stryks från densamma.

(se punkterna 99–102, 104 och 105)