ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА J. KOKOTT
представено на 20 януари 2011 година(1)
Дело C‑383/09
Европейска комисия
срещу
Френска република
„Директива 92/43/EИО — Опазване на видовете — Cricetus cricetus (обикновен хомяк) — Недостатъчни мерки за опазване — Влошаване на състоянието на местообитанията“
I – Въведение
1. От 1994 г. са в сила разпоредбите за опазване на видовете съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна(2) (наричана по-нататък „Директива за местообитанията“). Въпреки това е неблагоприятно състоянието на запазване на много от тези видове(3).
2. По отношение на популацията на обикновения хомяк (Cricetus cricetus) във Франция, в района на Страсбург, дори се установява значително влошаване на състоянието на запазване(4). Във връзка с тази тенденция в секретариата на Конвенцията за опазване на дивата европейска флора и фауна и естествените местообитания(5) (наричана по-нататък „Бернска конвенция“) е постъпила жалба от неправителствена организация, която към момента се проверява(6).
3. По повод намаляването на популацията на този вид Комисията също изразява критично отношение към транспонирането на Директивата за местообитанията във Франция. Според Комисията предприетите от Франция мерки не са достатъчни, за да се осигури просъществуването на този вид в бъдеще. В настоящия случай трудността се състои в това, че релевантната разпоредба, а именно член 12 от Директивата за местообитанията, не съдържа общо задължение да бъде осигурено благоприятно състояние на запазване на защитените видове, а само изисква въвеждането на определени забрани.
4. Изискванията, които във връзка с това трябва да се поставят към опазването на обикновения хомяк, следва да се преценяват въз основа на специфичните потребности на обикновения хомяк, но по принцип подобни въпроси възникват и за много други видове, като например определени видове прилепи или дивата котка (Felis silvestris), за които Директивата за местообитанията предвижда строга система за опазване.
II – Правна уредба
А – Бернската конвенция
5. Съюзът е договаряща страна по Конвенцията за опазване на дивата европейска флора и фауна и естествените местообитания, представена за подписване на 19 ноември 1979 г. в Берн (наричана по-нататък „Бернска конвенция“)(7).
6. Член 4, параграф 1 от Конвенцията съдържа задължение за опазване на местообитанията:
„1. Всяка договаряща страна взема съответните и необходимите законодателни и административни мерки за осигуряване запазването на естествените местообитания на дивите видове от флората и фауната, особено на тези, които са изброени в [приложения] I и II, както и да осигури запазването на застрашените от изчезване природни местообитания.
2. Договарящите страни отчитат в своята политика за планиране и развитие изискванията за запазване на защитените райони, споменати в предходния параграф, така че да се избегне или сведе до минимум всякакво влошаване на ситуацията в такива райони.
3. Договарящите страни се задължават да обръщат специално внимание на защитата на области, които са важни за мигриращите видове, изброени в приложения ІІ и ІІІ, и които имат подходящо разположение спрямо миграционните маршрути, като райони за зимуване, събиране, хранене, размножаване и смяна на перушината.
4. Договарящите страни се задължават да координират в необходимата степен своите усилия за защита на естествените местообитания, посочени в този член, когато те са разположени в погранични райони“.
7. По-нататък в член 6 от Конвенцията се съдържат разпоредби относно опазването на видовете:
„Всяка договаряща страна взема съответните необходими законодателни и административни мерки за осигуряване на специална защита на видовете от дивата фауна, изброени в [приложение] ІІ. По отношение на тези видове следните дейности подлежат на специална забрана:
a) всички форми на умишлено залавяне, задържане и убиване;
б) умишленото повреждане или унищожаване на места за размножаване или почивка;
в) умишленото обезпокояване на дивата фауна, особено през периода на размножаване, отглеждане на малките и зимуване, доколкото това обезпокояване има значение, предвид целите на тази конвенция;
г) умишленото унищожаване или вземане на яйца от дивите животни или задържането на тези яйца, дори ако те са празни;
д) притежаването или вътрешната търговия с тези животни, живи или мъртви, включително препарирани животни и лесно разпознаваема част или произведен продукт от тях, когато това допринася за ефективното действие на този член.“
8. В приложение II към Конвенцията изрично е споменат обикновеният хомяк.
9. На 27 ноември 2008 г. постоянният комитет на Конвенцията гласува препоръка № 136, според която договарящите страни с малки или намаляващи популации от хомяци следва да разработят и приложат национални планове за действие въз основа на европейски план за действие(8).
Б – Директивата за местообитанията
10. Директивата за местообитанията заедно с Директивата за опазването на птиците(9) има за цел да се приложат разпоредбите на Бернската конвенция(10). Сред изброените в член 1 от Директивата за местообитанията определения на понятията от особен интерес е определението за състояние на запазване на определен вид:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
и) състояние на запазване на вид означава съвкупността от въздействия, които могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответните видове на територията, посочена в член 2.
Състоянието на запазване се счита за „благоприятно“, ако
– въз основа на данните от динамиката на вида може да се приеме, че този вид е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание и ще продължи да бъде такъв в дългосрочен аспект, и
– естественият район на разпространение на този вид нито намалява, нито е вероятно да намалее в обозримо бъдеще, и
– налице е и вероятно ще продължава да бъде налице достатъчно голямо местообитание, което може в дългосрочен аспект да поддържа популацията на този вид.
[…]“
11. В член 2 от Директивата за местообитанията се изброяват принципните цели на Директивата:
„1. Настоящата директива има за цел да допринесе за осигуряване на биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора върху европейската територия на държавите членки, за които е валиден Договорът.
2. Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видове диви животни и растения от интерес за Общността.
3. Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености“.
12. Член 12, параграф 1 е релевантната разпоредба от Директивата за местообитанията, която урежда опазването на обикновения хомяк. Съгласно тази разпоредба:
„Държавите членки вземат необходимите мерки за въвеждане на строга система за опазване на животинските видове, посочени в приложение ІV, буква а), в техните естествени области на разпространение, като се забраняват:
а) всички форми на умишлено залавяне или убиване на взети от природата екземпляри от тези видове;
б) умишлено обезпокояване на тези видове, особено през периодите на размножаване, отглеждане на малките, презимуване и миграция;
в) умишлено унищожаване или вземане на яйца от природата;
г) всяко повреждане или унищожаване на места за размножаване или почивка“.
13. Обикновеният хомяк е изрично споменат в приложение ІV, буква а) към Директивата за местообитанията.
В – Френската правна уредба
14. Франция е транспонирала член 12 от Директивата за местообитанията в националната си правна уредба по-специално с Наредбата от 23 април 2007 г. за утвърждаване на списъка на защитените сухоземни бозайници на територията на цялата страна, както и за условията за тяхното опазване(11) (наричана по нататък „Наредбата от 23 април 2007 г.“). Член 2, параграф 2 от тази наредба урежда опазването на местата за размножаване и почивка:
„Забранено е унищожаването, развалянето или повреждането на места за размножаване или почивка на животни в онези области от държавната територия, където се среща видът и където е естествената област, в която се придвижва ядрото от съществуващата популация. Тези забрани обхващат физическите или биологичните елементи, които се считат за необходими за размножаването или почивката на съответния вид, ако в хода на последователни цикли те действително се използват или биха могли да бъдат използвани за размножаване или почивка на този вид и доколкото унищожаването, развалянето или повреждането създава опасност за успешното завършване на тези биологични цикли“.
III – Факти, досъдебна процедура и искания на страните
15. Във връзка с жалба относно състоянието на запазване на популацията на обикновения хомяк в областта Елзас през 2007 г. Комисията се обръща към френското правителство. Оказва се, че броят на документираните леговища на обикновения хомяк в централните области на съответните популации е намалял от 1167 през 2001 г. до между 161 и 174 леговища през 2007 г. Поради тази причина Комисията изразява опасения, че популациите са застрашени от изчезване в кратък срок, и призовава Франция да вземе становище съгласно член 258 ДФЕС.
16. В отговор Франция уведомява какви мерки е предприела за опазването на обикновения хомяк.
17. Независимо от това на 6 юни 2008 г. Комисията издава мотивирано становище на основание член 258 ДФЕС поради установено нарушение на член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията, като с това становище Комисията дава последен срок от два месеца за прекратяване на твърдяното нарушение.
18. Френското правителство отговаря на 7 август 2008 г. и впоследствие изпраща на Комисията допълнителна информация. Тъй като предоставената информация не удовлетворява Комисията, на 25 септември 2009 г. тя предявява настоящия иск.
19. Комисията иска:
– да се установи, че като не е въвела програма от мерки, позволяващи строгото опазване на вида Cricetus cricetus (обикновен хомяк), Френската република не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията,
– да се осъди Френската република да заплати съдебните разноски.
20. Френската република иска:
– да се отхвърли искът,
– да се осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
21. Страните са изложили становищата си в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 21 октомври 2010 г.
IV – Правен анализ
22. Страните не спорят, че не е благоприятно състоянието на запазване на обикновения хомяк в областта Елзас. Според изложеното от тях броят на документираните леговища на хомяци намалява значително, а териториите, на които се среща обикновеният хомяк, са силно ограничени. Страните отдават намаляването на броя на обикновените хомяци основно на два фактора: на селскостопанските практики и на градоустройственото развитие. Предприетите от Франция мерки са насочени към двата фактора, но Комисията приема, че тези мерки не са достатъчни, за да се удовлетворят изискванията на член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията.
23. Съгласно член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията държавите членки вземат необходимите мерки за въвеждане на строга система за опазване в техните естествени области на разпространение на животинските видове, посочени в приложение ІV, буква а), сред които по-специално е и обикновеният хомяк. Съгласно член 12, параграф 1, буква г) тази система следва по-специално да забрани всякакво повреждане или унищожаване на местата за размножаване или почивка.
24. Би могло да се предположи, че за да се приеме, че член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията е надлежно транспониран, би било достатъчно да се въведат съответни забрани. В настоящия случай обаче не се поставя този въпрос. Комисията по-скоро изисква Франция да разработи програма от благоприятстващи обикновения хомяк мерки. В това отношение Комисията може да се позове на съответната съдебна практика.
25. Съдът установява по-специално, че транспонирането на член 12, параграф 1 налага държавите членки не само да създадат цялостна правна рамка, но и да проведат конкретни специални мерки за опазване. Затова строгата система за опазване предполага да се разпоредят последователни и съгласувани превантивни мерки(12).
26. Още не е изяснено какви специфични изисквания следва да се поставят към градоустройството или селското стопанство. Те обаче трябва да се вписват в рамката на член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията. Следователно това трябва да са мерки, които са необходими за транспонирането на забраната за повреждане или унищожаване на местата за размножаване и почивка. Това е проблематично особено с оглед на мерките в селското стопанство, тъй като не става въпрос за типични забрани на определени практики, а за насърчаване на определени форми на обработване на селскостопанските земи.
27. Затова първо ще анализирам какви мерки за опазването на обикновения хомяк налага член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията (виж раздел А по-нататък) и след това ще проверя дали френските мерки са достатъчни за изпълнението на изискванията на тази разпоредба (виж раздел Б по-нататък).
28. В анализа използвам и разработения от генерална дирекция „Околна среда“ на Комисията и съгласувано с държавите членки ръководен документ относно строгото опазване на видове животни от интерес за Общността, предвидено от Директива 92/43/ЕИО за местообитанията(13), (наричан по-нататък „Ръководството“). Това ръководство, на което се позовава Франция в една от точките от своето изложение, няма задължителен характер, но съдържа полезни насоки за тълкуване на релевантните разпоредби(14).
А – Относно тълкуването на член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията
29. Необходимите за изпълнението на член 12, параграф 1, буква г) мерки трябва да се изведат от различните елементи на тази разпоредба, а именно предметът на мерките за опазване, местата за размножаване и почивка (по този въпрос вж. точка 1 по-нататък), от това, че строгата система за опазване изисква забрани (по този въпрос вж. точка 2 по-нататък), и от това, че не бива да се допуска повреждане или унищожаване на опазваните места (по този въпрос вж. точка 3.).
1. Относно местата за размножаване и почивка
30. Определящо за обхвата на действията по опазването, особено в пространствен аспект, на първо място е значението на понятийната двойка „места за размножаване и почивка“.
31. При хомяците размножаването обхваща чифтосването и раждането(15), но трябва да бъде включено и отглеждането на малките(16), тъй като те допринасят за продължаването на вида само ако достигнат до възраст, в която самите те могат да се размножават. Местата за почивка се определят като области, които са необходими за оцеляването на определено животно или група животни през неактивната фаза. Местата за почивка обхващат структурите за почивката, които животните са създали(17).
32. Ако трябва да бъдат опазени само специфичните места, където обикновеният хомяк се размножава или почива, опазването би могло да бъде ограничено до техните леговища. Ако обаче при тълкуването на тези понятия се отчитат целите на Директивата за местообитанията, опазването на местата за размножаване и почивка не бива да се разбира толкова тясно(18).
33. Съгласно член 2, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията разпоредбите за транспонирането на Директивата имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания, както и на видовете от дивата фауна и флора от интерес за Общността. Съгласно член 1, буква и) от Директивата за местообитанията състоянието на запазване се счита за благоприятно, ако въз основа на данните от динамиката на вида може да се приеме, че този вид е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание и ще продължи да бъде такъв в дългосрочен аспект и естественият район на разпространение на този вид нито намалява, нито е вероятно да намалее в обозримо бъдеще.
34. Опазването на местата за размножаване и почивка трябва да гарантира, че те ще могат да допринесат за запазването или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на конкретния вид. Комисията определя това като осигуряване на трайна екологична функционалност(19). Тези места трябва да предложат всичко необходимо за успешното размножаване и необезпокояваната почивка на съответния вид(20). При транспонирането на член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията във френската Наредба от 23 април 2007 г. обхватът на мерките за опазване е определен по аналогичен начин.
35. Този подход изисква да се отчитат многообразието от различни екологични потребности и стратегии по отношение на опазваните видове, а мерките за опазване следва да отразяват различните преобладаващи условия(21).
36. Затова и в разработеното от Комисията Ръководство основателно се предлага едно разбиране с по-голям (по-широк) обхват за местата за размножаване и/или почивка за видовете с по-малък радиус на активност. Такива видове като например обикновеният хомяк, за разлика от видове с широк радиус на активност, могат да ползват в най-добрия случай само за временна почивка изолирани места за размножаване и почивка, които не са в непосредствена близост до източници на храна. Ако оставаха по-дълго на тези изолирани местата за размножаване и почивка, съответните видове биха умрели от глад. Затова необходимите за оцеляването и размножаването на обикновения хомяк местообитания, намиращи се в непосредствена близост до неговите леговища, също трябва да бъдат включени в опазването на местата за размножаване и почивка.
37. Освен това необходимото съдържание на мерките за опазване в значителна степен зависи и от състоянието на запазване на закриляния вид. Ако състоянието на запазване на съответния вид е добро, би могло да се окаже достатъчно да се въведат забраните по член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията и да се наблюдава видът. Ако обаче състоянието на запазване е неблагоприятно, за държавите членки възникват и задължения с по-широк обхват, тъй като системата за опазване следва да допринесе за възстановяването на благоприятното състояние на запазване. При вид с особено неблагоприятно състояние на запазване, какъвто е обикновеният хомяк в областта Елзас, опазването на местата за размножаване и почивка изисква да се определят по-широки граници за защитената зона, за да се предотврати опасността видът да изчезне и с това функцията на тези места да отпадне. По възможност мерките за опазване трябва да са насочени към специфичните обстоятелства, които са станали причина за неблагоприятното състояние на запазване.
38. Подобно разбиране за опазването на местата за размножаване и почивка на обикновения хомяк, включващо в обхвата на предприеманите мерки и местообитанията на вида около тези места за размножаване и почивка, съответства на международните задължения на Съюза, които се изпълняват с Директивата за местообитанията. Съгласно член 4 от Бернската конвенция и приложение ІІ към нея следва да се вземат съответните и необходими законодателни и административни мерки за осигуряване запазването на естествените местообитания на дивите видове от флората и фауната, особено на посочения в приложение ІІ към Конвенцията обикновен хомяк.
39. Нормите на вторичното право на Съюза следва по възможност да се тълкуват в съответствие с международните задължения на Съюза(22). Това важи по-специално за разпоредбите на Директивата за местообитанията, засягащи обикновения хомяк. Те следва да съдействат във възможно най-голяма степен за изпълнение на задължението по член 4 от Бернската конвенция за опазване на естествените местообитания на обикновения хомяк, въпреки че в контекста на посочената разпоредба Съюзът е транспонирал изрично този аспект на Бернската конвенция само по отношение на местата за размножаване и почивка(23).
40. Следователно предвиденото в член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията опазване чрез последователни и координирани превантивни мерки на местата за размножаване и почивка на обикновения хомяк в областта Елзас обхваща неговите леговища и околните местообитания.
2. Относно понятието за забрана
41. Необходимите мерки за опазване са ограничени от обстоятелството, че съгласно член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията строгата система за опазване трябва да съдържа забрани. Затова необходимите мерки не трябва да имат за свой предмет естествените процеси на развитие.
42. Поведението на човека обаче е подходящ предмет за забрани. Същевременно Съдът вече е имал повод ясно да постанови, че мерките по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията не се свеждат до забрани в прекия смисъл на понятието, а включват също и мерки за прилагането на съответните забрани(24) или за наблюдението на съответния вид(25).
43. Според френското правителство обаче Комисията изисква мерки, които надхвърлят обхвата на необходимите забрани по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията, прилагането на тези забрани и контрола на тяхното прилагане. Френското правителство се позовава на посоченото по-горе ръководство, според което посочената разпоредба не налага по собствена инициатива да се предприемат мерки за управлението на местообитания, като например да се възстановят или да се подобрят местообитанията на определени видове(26).
44. По същество тази позиция се основава на обстоятелството, че такива мерки се асоциират преди всичко с опазването на териториите, предвидено в членове 4—6 от Директивата за местообитанията(27). Това обаче не изключва поначало предприемането на мерки по собствена инициатива и в рамките на действията по опазване на видовете по член 12, параграф 1. Това важи по-специално за видове като обикновения хомяк, за който не са предвидени такива защитени зони.
45. По-съществено е съображението, че забраните имат защитен характер и поради това тяхната първостепенна цел е да предотвратят влошаването на конкретно съществуващо състояние. Забраните обаче могат също така да допринесат и за възстановяването и подобряването на съответните местообитания, като създадат възможност за естествено развитие на положителни процеси.
46. Освен това забраните, свързани с опазването на съответните видове, разбира се, могат да имат отражение и върху управлението на местообитанията. Така например с цел опазването на обикновения хомяк би могло да се въведе забрана на дълбока оран в селското стопанство, тъй като по този начин може да се разрушат леговищата на обикновения хомяк(28).
47. И накрая, забраните могат да се формулират толкова подробно, че на практика да са равносилни на предписания именно когато допускат единствено конкретно желаното поведение. Би противоречало на целта да се съхранява и възстановява благоприятното състояние на запазване, ако този метод за регулиране на поведението бъде изключен от определението за забрана — а това значи и от строгата система за опазване — при положение че конкретните условия на живот на засегнатия вид изискват предприемането на съответните мерки.
3. Относно необходимите мерки срещу повреждане и унищожаване
48. Следователно определящо е какъв вид поведение на човека трябва да се предотврати със забраната за повреждане или унищожаване на местата за размножаване и почивка на обикновения хомяк.
49. Критерий за това трябва да бъде също и трайната екологична функционалност на местата за размножаване и почивка(29). Ето защо като повреждане или унищожаване трябва да се разбират прояви на поведение, с които се накърнява или осуетява тази функционалност.
50. Не са необходими обаче мерки в територии, където няма леговища на обикновени хомяци. Без съмнение подобни мерки имат смисъл при бъдещо повторно заселване на обикновения хомяк в тези местообитания и затова вероятно като цяло те са необходими за възстановяването на благоприятно състояние на запазване на вида в областта Елзас. Посочените мерки в член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията обаче се отнасят само до местата за размножаване и почивка на съществуващи популации. Комисията не е обосновала необходимостта благоприятното състояние на запазване на конкретните популации да изисква определена форма на управление на териториите извън района на леговищата на съответните животни, а и тази хипотеза не изглежда особено вероятна.
51. Противно на изложеното в писмената реплика, в настоящото дело Комисията определено не може да обоснове задължение за възстановяване на някога съществували популации от обикновени хомяци с аргумента, че е вероятно Франция в миналото да не е опазвала в достатъчна степен обикновения хомяк. Действително още през 1994 г. е трябвало да бъде въведен строг режим на опазване на обикновения хомяк и не е изключено на основание на пропуски в миналото да се обоснове задължение на държавите членки за поправяне на причинените вреди(30). Комисията обаче не прави подобно искане нито в досъдебната процедура, нито в иска си, а едва индиректно в писмената си реплика. Това представлява недопустимо разширяване на предмета на производството(31).
52. Накрая следва да се посочи, че Франция с основание изтъква, че член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията не съдържа задължение за постигане на определен резултат. Състоянието на запазване на видовете зависи от прекалено много природни фактори, за да може съответната държава членка да гарантира определена численост на популациите.
53. И все пак не е достатъчно компетентните органи „сериозно да си поставят за цел“ да не допускат повреждане или разрушаване на местата за размножаване и почивка, каквото е предложението на Франция, която се позовава на Решение на Съда по член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за опазване на птиците(32). Извън защитените зони за птици за целите на тази директива е достатъчно да е налице само „стремеж“ да се предприемат определени действия, докато член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията изисква да се въведе строга система за опазване. Тази система трябва принципно да е в състояние да предотврати всяко повреждане или унищожаване на местата за размножаване и почивка, което би могло да накърни съхранението или възстановяването на благоприятно състояние на запазване.
54. Следователно развитието на числеността на популацията наистина не може да се приеме като пряко доказателство за нарушение на член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията, но може да послужи като индикация за ефективността на предприетите мерки.
55. В обобщение следва да се отбележи, че член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията изисква предприемането на последователни и координирани превантивни мерки, които ефективно да предотвратяват такова поведение на човека, което може да накърни или изцяло да елиминира екологичната функционалност на леговищата на обикновения хомяк и на околните местообитания като места за размножаване и почивка.
Б – Относно предприетите от Франция мерки
56. Това е критерият, по който трябва да се преценят предприетите от Франция мерки. Първо ще се спра на селското стопанство, а след това на градоустройството.
1. По отношение на селското стопанство
57. Франция е предприела мерки в така наречените приоритетни зони на действие (Zones d’action prioritaire, наричани по-нататък „ZAP“), както и в една по-голяма област, така наречената област на повторно заселване.
58. В границите на ZAP чрез сключване на съответни договори следва да се осигури засаждането на 20 % стеблени житни култури и 2 % люцерна. ZAP се състоят от три зони, всяка от които с площ не по-малко от 600 хектара, или общо 3 285 хектара, като във всяка от тези области следва да се достигне популация от 1 500 индивида.
59. Освен това в определена по-голяма област от 77 000 хектара, областта на повторно заселване, която обхваща 49 % от исторически използваните територии от обикновения хомяк, които са подходящи за бъдещото му съществуване, се насърчава засаждането на люцерна и на зимни житни култури. И тук целта е в областите, обитавани от хомяци, да се достигне засаждане на 20 % от площите с жито и на 2 % процента с люцерна.
60. Комисията критикува обхвата и качеството на тези мерки.
61. Те обаче следва да се преценяват единствено въз основа на критерия по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията, ако са необходими за ефективното предотвратяване на поведение на човека, което може да накърни или изцяло да елиминира екологичната функционалност на леговищата на обикновения хомяк и на околните местообитания като места за размножаване и почивка.
62. Силното намаляване на популациите на хомяци в областта Елзас в миналото показва, че този вид не може да просъществува без допълнителни мерки за опазване. Страните не спорят, че селскостопанските практики, по-специално отглеждането на царевица, са съществени фактори. Безспорно е обаче също така и че обикновеният хомяк не може да просъществува без благоприятно използване на местообитанията му за селскостопански цели.
63. Ето защо трябва да се приеме, че трайната екологична функционалност на леговищата на обикновения хомяк може да се осигури само ако околните селскостопански площи се използват по благоприятен за него начин. На езика на забранителните разпоредби от това следва, че е необходимо да се забрани всяко използване на тези площи по вреден за обикновения хомяк начин.
64. Действително Франция не издава такива забрани, а се опитва чрез насърчителни мерки да постигне благоприятно за обикновения хомяк използване на съответните територии. Това обаче е само друго средство за регулиране на поведението на човека съгласно изискванията на член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията. Франция ще е нарушила тази разпоредба само в случай че това средство се окаже недостатъчно ефективно.
65. Комисията възразява преди всичко срещу площта на обработваните по благоприятен за обикновения хомяк начин територии в сравнение с предходните области на неговото разпространение. Този упрек поне отчасти е основателен.
66. Към съответния момент, а именно през 2008 г., само 60 % от населяваните от обикновени хомяци територии са били предмет на селскостопанските и екологични мерки в ZAP и в областта за повторно заселване(33). В останалите 40 % от обитаваните от него територии следователно не са прилагани мерките, необходими според Франция, за осигуряване на непрекъснато ползване на местата за размножаване и почивка.
67. Действително е било предвидено тези други територии също да бъдат включени към плана за прилагане на конкретните мерки през следващите години до 2011 г., но това е без значение за настоящия иск. Наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище(34).
68. Комисията също така с основание критикува факта, че селскостопанските мерки са ограничени до ZAP и областта на повторно заселване. Макар да е вярно, че областта на повторно заселване съответства на областта, в която обикновеният хомяк се е срещал през 2000 г., това не изключва възможността обикновените хомяци да са имали леговища и на други места, които да се нуждаят от защита срещу увреждания в резултат на селскостопански дейности. Тези места може да са разположени в остатък от историческата област на разпространение на обикновения хомяк, където по данни на Франция поне през 2008 г. са намерени леговища на обикновени хомяци(35).
69. Противно на разбирането на Комисията, това не означава, че Франция следва да провежда селскостопанските мерки на цялата територия на историческата област на разпространение на обикновения хомяк. Ако развитието на популациите се наблюдава по подходящ начин, би било достатъчно тези мерки да се прилагат там, където са установени леговища на обикновени хомяци. Член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията не изисква да се прилагат мерки на места, където няма леговища на обикновени хомяци.
70. Следователно Франция не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията, поради това че предприетите селскостопански и екологични мерки в полза на обикновения хомяк обхващат само 60 % от населяваните от този вид територии и не се прилагат за популации извън приоритетните зони на действие ZAP и областта на повторно заселване.
71. Съмнително е също дали предприетите от Франция мерки сами по себе си са достатъчно ефективни.
72. Поради лошото състояние на запазване на обикновения хомяк френските инстанции приемат, че наличните популации са твърде ограничени, за да могат да просъществуват в дългосрочен план. Трайно жизнеспособни били само популации с над 1500 индивида, населяващи свързано местообитание. Трите ZAP щели да бъдат управлявани така, че всяка от тях в бъдеще да бъде обитавана от популация в този размер.
73. Между 2007 г. и 2010 г. обаче предприетите от Франция мерки в приоритетните зони на действие ZAP не са довели до изпълнение на посочената цел.
74. За първите две години в тях са установени общо 230 и 231 леговища, през 2009 г. те са били само 161, през 2010 г. обаче броят им се е увеличил до 298 леговища. Всяко леговище съответства на едно животно. Ако тази тенденция продължи, съществува надежда, че в дългосрочен аспект популациите на хомяка отново ще достигнат численост, която ще позволи неговото оцеляване. Тогава предприетите от Франция мерки евентуално биха били достатъчни.
75. При по-внимателен анализ на числеността обаче е видно, че положителното развитие е концентрирано на малко площи, където явно има особено благоприятни условия за обикновения хомяк. Това са общината Geispolsheim, по-специално районът на водната защитена зона(36), и селскостопанската гимназия в Obernai(37). На тези две места в последно време са били установени общо 267 леговища, които явно отчасти са се намирали извън приоритетните зони на действие ZAP. Популациите в други територии обаче се намират в застой или допълнително намаляват.
76. Освен в ZAP развитието на популациите се документира и в така наречените централни области на съществуващи популации. Там популациите са намалели от 1167 леговища през 2001 г. до 174 леговища през 2007 г. През следващите години броят им леко нараства — първо до 209 леговища, след това до 244 леговища и накрая до 261 леговища. Но и това развитие в значителна степен е повлияно от площите с изключителни условия в Geispolsheim и Obernai.
77. Оттук може да се заключи, че френската стратегия за засаждане на площите с 20 % стеблени житни култури и 2 % люцерна е недостатъчна за постигането на благоприятно състояние на запазване на леговищата на обикновения хомяк в област Елзас. Необходими са допълнителни елементи, каквито изглежда са налице в Geispolsheim и Obernai.
78. Това заключение се потвърждава и от документа, в който френското правителство разяснява същността на стратегията си. Тя се гради върху опити, които показват, че при засаждане на обработваемите земи с 20 % до 30 % стеблени житни култури и 2 % до 4 % люцерна броят на леговищата на хомяците се увеличава(38). Целта да се засадят 20 % стеблени житни култури и 2 % люцерна обаче остава в долния праг на тези стойности. Освен това при тези опити са били сравнени едва три области с такъв процент насаждения с други девет области, където били засадени значително по-малко стеблени житни култури и почти никаква люцерна.
79. Очевидно не са били обмисляни други мерки като например тревни ивици по края на нивите или пък оставянето на бразди с жито(39).
80. В съдебното заседание френското правителство наистина по принцип основателно изтъква, че хомякът не следва да се запазва в изкуствени малки защитени зони, а в реално използвани селскостопански земи. Лошото състояние на запазване обаче може временно да изисква особено строга защита на вида, докато са налице отново достатъчно големи популации.
81. Франция обаче застъпва становището, че постигането на целта да са налице трайно жизнеспособни популации не следва от член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията, а надхвърля целите му.
82. Трайната екологична функционалност на местата за размножаване и почивка(40) на обикновения хомяк обаче предполага популациите да са трайно жизнеспособни. Затова целта на опазването на тези места трябва да е запазването или възстановяването на жизнеспособни популации.
83. Ако състоянието на запазване на даден вид е неблагоприятно само защото той е изложен на определени заплахи, може и да е достатъчно да се защити популацията на вида от тези фактори. Ако обаче — както в настоящия случай — броят на животните е толкова малък, че видът би могъл да изчезне вследствие на естествени колебания в популацията, ефективната система за опазване трябва да има за цел да бъде увеличена в достатъчна степен числеността на популацията.
84. Следователно опазването на местата за размножаване и почивка трябва да е в състояние да осигури дългосрочното поддържане на вида в съответната област. По-специално това означава, че при твърде малки популации местообитанията в околностите на леговищата на хомяците трябва да се управляват така, че животните да могат достатъчно да почиват.
85. Противно на застъпваното от Франция становище, това не се поставя под въпрос и в член 2, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Съгласно този член мерките, взети в изпълнение на Директивата, вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености. Съответно тези аспекти следва да се имат предвид при разработването на мерките за опазване. В член 2, параграф 3 обаче не се поставя под въпрос целта за постигане на благоприятно състояние на запазване. Ето защо мерките за опазване на строго защитаваните видове трябва да са достатъчни за поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване, включително при съблюдаване на горепосочените аспекти. В настоящия случай това не е така.
86. Накрая Комисията възразява срещу обстоятелството, че обикновеният хомяк се застрашава също и поради неспазване на изискванията на Директивата за нитратите(41). Във връзка с това Комисията се позовава на документ на френската администрация относно опазването на обикновения хомяк(42). В него се настоява за предприемането на добри селскостопански практики, и по-специално за съблюдаване на Директивата за нитратите. Най-вече било важно да се осигури зимна зеленина в рисковите области.
87. Ясно е обаче, че неизпълнението на задължения по Директивата за нитратите не е предмет на настоящото производство. Освен това нито от доводите на Комисията, нито от представения от нея документ става ясно защо съблюдаването на Директивата за нитратите или зимната зеленина са необходими за опазването на местата за размножаване и почивка на обикновения хомяк. Следователно по тази точка позицията на Комисията е неубедителна.
88. Въпреки това трябва да се отбележи, че Франция не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията и поради това че взетите в полза на обикновения хомяк селскостопански и екологични мерки не са достатъчни за развитието на трайно жизнеспособна популация.
В – Относно мерките в областта на градоустройството
89. Леговищата на обикновения хомяк и околните местообитания трябва да се опазват и чрез предприемане на съответни градоустройствени мерки. Оценката на факторите, свързани с градоустройството, е по-малко комплексна, отколкото преценката на мерките в областта на селското стопанство, тъй като съществуването на обикновения хомяк не зависи от предприемането на конкретни градоустройствени мерки. Ето защо е достатъчно да се гарантира, че градоустройсвените проекти не засягат съответните територии(43). Франция изброява различни мерки във връзка с това:
– общите законови разпоредби за опазване на обикновения хомяк,
– в ZAP, общо 3 285 хектара, статутът на земята не можел да се променя и тя следвало да се използва само за селскостопански цели(44),
– в областта за повторно заселване, обхващаща 77 000 хектара, т.е. 49 % от използваните от обикновения хомяк в миналото територии, за проектите, обхващащи площи, по-големи от един хектар, трябва да се докаже, че не застрашават обикновения хомяк(45),
– в историческата област на разпространение на обикновения хомяк, обхващаща 139 000 хектара, т.е. 89 % от използваните от обикновения хомяк в миналото територии, 301 общини трябва да съобразяват новите си мерки по планирането с обикновения хомяк(46),
– наблюдението на развитието на популацията на обикновения хомяк, и
– мерки за информиране на обществеността.
90. Комисията не критикува общата правна уредба относно опазването на обикновения хомяк. Комисията се опасява обаче, че се предоставят възможности за изключения, без да се вземат достатъчни компенсаторни мерки, но не критикува съответната разпоредба — член L. 411-2 от Code de l’environnement (Кодекс за околната среда). Затова следва да се приеме, че тези разпоредби съдържат забраните, необходими за недопускането на увреждане или унищожаване на местата за размножаване и почивка на обикновения хомяк вследствие на мерки в областта на градоустройството.
91. Тези забрани обаче могат да бъдат ефективни само ако при вземането на решение за предприемане на мерки, свързани с градоустройството е известно дали ще бъдат засегнати местата за размножаване и почивка на обикновения хомяк. Това се гарантира чрез специални изисквания към процеса по планиране в общините и чрез разрешителен режим за определени проекти.
92. По неоспорените данни, предоставени от Франция, 301 общини, чиято територия обхваща 89 % от историческата област на разпространение на обикновения хомяк, са длъжни при обновяване на документите си за градоустройственото планиране („document de planification de l’urbanisme“) да предвидят проучване относно обикновения хомяк. В тези проектни документи общините трябва да насърчават пестеливото използване на земите и да запазват благоприятните за вида територии.
93. Тази процедура може по-специално да доведе до това определени територии да бъдат изцяло извадени от плановете за застрояване в интерес на опазването на обикновения хомяк. Очевидно това е станало най-вече в твърде ограничените приоритетни зони на действие ZAP, но и на други места.
94. Освен това в така наречената област за повторно заселване, която обхваща голяма част от историческата област на разпространение, задължително се извършва специална проверка при проекти за площ от повече от един хектар. Това означава, че при такъв проект не може да се разчита на липсата на данни за наличие на обикновени хомяци в свързаните с градоустройственото планиране мерки, а преди получаването на разрешение трябва да се провери дали ще бъдат засегнати леговища на обикновени хомяци.
95. Комисията не намира, че това не е строга система за опазване, по-специално защото, разглеждани общо, изключените от строителните проекти площи и ZAP били твърде ограничени. Комисията обаче пропуска да отчете обстоятелството, че посочените задължения за проверка заедно със законовите разпоредби принципно биха могли да предотвратят увреждането и унищожаването на леговища на обикновени хомяци в засегнатите области. Всъщност, ако проучванията се провеждат с дължимата грижа и обективно, би трябвало да е известно къде има или би могло да има леговища на обикновени хомяци и че съответно там трябва да се подходи с особено внимание.
96. От друга страна, съгласно член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията единствено териториите, които потенциално могат да се обитават от обикновения хомяк — както вече беше посочено(47) — не се нуждаят от специална защита. Затова за тези територии не се налага да се издават строителни забрани.
97. Освен това Комисията възразява, че при проекти с по-малък мащаб не се предвижда проверка.
98. Това възражение има особена тежест по отношение на териториите, които в миналото са били застроени, без да е било проучено дали застрояването им ще засегне обикновения хомяк. Освен това не може да се изключва възможността между фазата на планирането и фазата на застрояването дадена територия да бъде заселена от обикновени хомяци и съответно там да се намират техни леговища. Впрочем извън областта на повторно заселване не се изисква специална проверка и при по-мащабни проекти.
99. Информирането на обществеността и наблюдението на развитието на популациите на обикновения хомяк от страна на компетентната администрация могат обаче да помогнат леговищата на обикновени хомяци да бъдат откривани своевременно и на тези територии, за да бъде избегнато тяхното увреждане или унищожаване. Всъщност чрез информирането на обществеността вниманието се насочва към риска от увреждане на обикновените хомяци, а наблюдението на популациите им може да допринесе за своевременното откриване на животни от този вид. Щом обаче наличието им е узнато, законовите мерки за опазване, срещу които Комисията няма възражения, би трябвало да предотвратят повреждането на леговищата и на околните местообитания вследствие на строителни дейности.
100. Тази система за опазване от увреждане при мерките в областта на градоустройството по принцип изглежда достатъчна. В деня на изтичане на поставения в мотивираното становище срок, а именно на 6 август 2008 г., тази програма обаче още не е завършена изцяло. На 7 август 2008 г. френското правителство уведомява Комисията, че една от ZAP още не е призната и че още не са уточнени изискванията към проекти в областта за повторно заселване и към селищното устройство на общините в историческата област на разпространение на обикновения хомяк(48).
101. Без тези мерки не е било осигурено систематичното изпълнение на законовите разпоредби за опазване на обикновения хомяк. Такова систематично изпълнение обаче е задължително с оглед на лошото му състояние на запазване.
102. Следователно Франция не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията също и защото към разглеждания момент последователните и координирани превантивни мерки за опазване на обикновения хомяк от увреждане вследствие на градоустройствени проекти още не са били завършени изцяло.
V – По съдебните разноски
103. Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като по същество доводите на Комисията трябва да бъдат уважени, Франция следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
VI – Заключение
104. Поради изложеното по-горе предлагам на Съда да постанови следното съдебно решение:
1. Френската република не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директива 92/43/ЕИО за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, тъй като
– взетите в полза на обикновения хомяк (Cricetus cricetus) селскостопански и екологични мерки обхващат само 60 % от населяваните от този вид територии и не се прилагат за популации извън приоритетните зони на действие или в областта за повторно заселване,
– взетите в полза на обикновения хомяк селскостопански и екологични мерки не са достатъчни за развитието на трайно жизнеспособни популации, и
– към меродавния момент последователните и координирани превантивни мерки за опазване на обикновения хомяк от увреждане вследствие на градоустройствени проекти още не са били завършени изцяло.
2. Осъжда Френската република да заплати съдебните разноски.