SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 19 de febrero de 2009 (*)
«Acuerdo de Asociación CEE-Turquía – Libre prestación de servicios – Necesidad de disponer de un visado para ser admitido en el territorio de un Estado miembro»
En el asunto C‑228/06,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Alemania), mediante resolución de 30 de marzo de 2006, recibida en el Tribunal de Justicia el 19 de mayo de 2006, en el procedimiento entre
Mehmet Soysal,
Ibrahim Savatli
y
Bundesrepublik Deutschland,
en el que participa:
Bundesagentur für Arbeit,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y los Sres. M. Ilešič, A. Tizzano, A. Borg Barthet y J.-J. Kasel (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
Secretaria: Sra. K. Sztranc-Sławiczek, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de octubre de 2008;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de los Sres. Soysal y Savatli, por la Sra. R. Gutmann, Rechtsanwalt;
– en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. M. Lumma y J. Möller, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno danés, por el Sr. R. Holdgaard, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno griego, por el Sr. G. Karipsiadis y la Sra. T. Papadopoulou, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno esloveno, por la Sra. T. Mihelič, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. M. Wilderspin y G. Braun, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado en Bruselas el 23 de noviembre de 1970 y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud del Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213; en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»).
2 Dicha petición se planteó en el marco de un litigio entre el Sr. Soysal y el Sr. Savatli, ambos de nacionalidad turca, y la República Federal de Alemania, que tiene por objeto la obligación que tienen los camioneros turcos de obtener un visado para efectuar prestaciones de servicios en forma de transportes internacionales de mercancías por carretera.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Acuerdo de Asociación CEE-Turquía
3 De conformidad con su artículo 2, apartado 1, el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud de la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»), tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las partes contratantes, incluso en materia de mano de obra, mediante la realización gradual de la libre circulación de trabajadores (artículo 12 del Acuerdo de Asociación), así como mediante la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento (artículo 13 del Acuerdo) y a la libre prestación de servicios (artículo 14 del Acuerdo), a fin de mejorar el nivel de vida del pueblo turco y facilitar ulteriormente la adhesión de la República de Turquía a la Comunidad (cuarto considerando del preámbulo y artículo 28 del referido Acuerdo).
4 A tal efecto, el Acuerdo de Asociación comprende una fase preparatoria, que ha de permitir a la República de Turquía reforzar su economía con la ayuda de la Comunidad (artículo 3 de este Acuerdo), una fase transitoria, durante la cual debe garantizarse el establecimiento progresivo de una unión aduanera y el acercamiento de las políticas económicas (artículo 4 de dicho Acuerdo), y una fase definitiva, que ha de basarse en la unión aduanera e implica el fortalecimiento de la coordinación de las políticas económicas de las partes contratantes (artículo 5 del mismo Acuerdo).
5 El artículo 6 del Acuerdo de Asociación está redactado en los siguientes términos:
«Para asegurar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación, las Partes Contratantes se reunirán en el seno de un Consejo de Asociación que actuará dentro de los límites de las atribuciones que le son conferidas por el Acuerdo.»
6 A tenor del artículo 8 del Acuerdo de Asociación, recogido en su título II, que lleva el encabezamiento «Establecimiento de la fase transitoria»:
«Para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 4, el Consejo de Asociación fijará, antes de comenzar la fase transitoria, y según el procedimiento previsto en el artículo 1 del Protocolo Provisional, las condiciones, modalidades y ritmos de aplicación de las disposiciones propias de los sectores mencionados en el Tratado constitutivo de la Comunidad que deberán tomarse en consideración, especialmente aquellos previstos en el presente Título, así como toda cláusula de salvaguardia que pudiera ser útil.»
7 Los artículos 12 a 14 del Acuerdo de Asociación figuran también en su título II, capítulo 3, titulado «Otras disposiciones de carácter económico».
8 El artículo 12 dispone:
«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [39 CE], [40 CE] y [41 CE] para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores.»
9 El artículo 13 establece:
«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [43 CE] al [46 CE] inclusive y en el [artículo 48 CE] para suprimir entre ellas las restricciones a la libertad de establecimiento.»
10 Según el artículo 14:
«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [45 CE], [46 CE] y [48 CE] al [54 CE] inclusive […] para eliminar entre ellas las restricciones a la libre prestación de servicios.»
11 A tenor del artículo 22, apartado 1, del Acuerdo de Asociación:
«Para la consecución de los objetivos fijados por el Acuerdo y en los casos previstos por éste, el Consejo de Asociación dispondrá de un poder de decisión. Cada una de las dos Partes estará obligada a adoptar las medidas que implique la ejecución de las decisiones tomadas. [...]»
12 El Protocolo Adicional, que de conformidad con su artículo 62 forma parte integrante del Acuerdo de Asociación, establece, según su artículo 1, las condiciones, modalidades y ritmos de realización de la fase transitoria mencionada en el artículo 4 de este Acuerdo.
13 El Protocolo Adicional contiene un título II, que lleva por epígrafe «Libre circulación de personas y servicios», cuyo capítulo I se refiere a los «trabajadores» y cuyo capítulo II está dedicado al «derecho de establecimiento, servicios y transportes».
14 El artículo 36 del Protocolo Adicional, que pertenece a este capítulo I, establece que la libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación, entre el final del duodécimo y del vigésimo segundo año siguiente a la entrada en vigor de este Acuerdo y que el Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias al respecto.
15 El artículo 41 del Protocolo Adicional, que figura en el capítulo II del referido título II, tiene el siguiente tenor:
«1. Las Partes Contratantes se abstendrán de introducir entre sí nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.
2. El Consejo de Asociación fijará, con arreglo a los principios enunciados en los artículos 13 y 14 del Acuerdo de Asociación, el ritmo y las modalidades según las cuales las Partes Contratantes suprimirán entre sí, de forma progresiva, las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.
El Consejo de Asociación fijará el ritmo y las modalidades mencionados para las diferentes categorías de actividades, tomando en consideración las disposiciones análogas adoptadas por la Comunidad en dichos ámbitos, así como la especial situación de Turquía en el plano económico y social. Se dará prioridad a las actividades que contribuyan particularmente al desarrollo de la producción y de los intercambios.»
16 Consta que el Consejo de Asociación, instituido por el Acuerdo de Asociación y formado por los miembros de los Gobiernos de los Estados miembros, del Consejo de la Unión Europea y de la Comisión de las Comunidades Europeas, por una parte, y por los miembros del Gobierno turco, por otra (en lo sucesivo, «Consejo de Asociación»), no ha adoptado hasta la fecha ninguna decisión en virtud del artículo 41, apartado 2, del Protocolo Adicional.
17 El artículo 59 del Protocolo Adicional, que figura en su título IV, titulado «Disposiciones generales y finales», tiene el siguiente tenor:
«En los ámbitos cubiertos por el presente Protocolo, Turquía no podrá beneficiarse de un trato más favorable que el que los Estados miembros se conceden entre sí en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad.»
Reglamento (CE) nº 539/2001
18 A tenor del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (DO L 81, p. 1):
«Los nacionales de los terceros países que figuran en la lista del anexo I deberán estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros.»
19 Turquía es uno de los Estados que figuran en la lista de dicho anexo I.
20 El primer considerando del Reglamento nº 539/2001 recuerda que el artículo 61 CE establece la lista de los terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar una frontera exterior de los Estados miembros, así como la de terceros países cuyos nacionales estén exentos de esa obligación «entre las medidas de acompañamiento directamente vinculadas con la libre circulación de las personas en un espacio de libertad, de seguridad y de justicia».
Normativa nacional
21 De la resolución de remisión se desprende que el 1 de enero de 1973, fecha de entrada en vigor del Protocolo Adicional en la República Federal de Alemania, los nacionales turcos que, al igual que los demandantes en el litigio principal, ejercían en dicho Estado miembro una actividad de una duración máxima de dos meses en el ámbito del transporte internacional de mercancías por carretera, no estaban obligados a disponer de una autorización para acceder al territorio alemán. Sobre la base del artículo 1, apartado 2, inciso 2, del Reglamento de desarrollo de la Ley de extranjería (Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes), en su versión publicada el 12 de marzo de 1969 (BGBl. 1969 I, p. 207), tales nacionales turcos tenían, en efecto, derecho a entrar en Alemania sin visado.
22 Los referidos nacionales únicamente fueron sometidos a una obligación general de visado a la entrada en vigor del undécimo Reglamento modificador del Reglamento de desarrollo de la Ley de extranjería, de 1 de julio de 1980 (BGBl. 1980 I, p. 782).
23 En la actualidad, la obligación de los nacionales turcos como los demandantes en el litigio principal de estar en posesión de un visado para entrar en Alemania resulta de los artículos 4, apartado 1, y 6, de la Ley alemana reguladora del derecho de residencia (Aufenthaltsgesetz), de 30 de julio de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950; en lo sucesivo, «Aufenthaltsgesetz»), que sustituyó a la Ley de extranjería (Ausländergesetz) y que entró en vigor el 1 de enero de 2005, así como del artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 539/2001 en relación con el anexo I de éste.
24 Bajo el epígrafe «Necesidad de título de residencia», el artículo 4, apartado 1, de la Aufenthaltsgesetz dispone:
«1) Para entrar y permanecer en el territorio alemán, los extranjeros necesitan un título de residencia, salvo que se disponga lo contrario en la legislación de la Unión Europea o por decreto legislativo, o que, en virtud del Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Europea y Turquía, de 12 de septiembre de 1963 […], exista un derecho de residencia. Los títulos de residencia pueden tener la forma de
1. visado (artículo 6)
2. permiso de residencia (artículo 7) o
3. permiso de establecimiento (artículo 9).
[…]»
25 Bajo el título «Visado», el artículo 6 de la Aufenthaltsgesetz, dispone:
«1) Podrá concederse a un extranjero:
1. un visado Schengen para cruzar el país en tránsito o
2. un visado Schengen para estancias de hasta tres meses dentro de un período de seis meses a partir de la fecha de la primera entrada (estancias breves), siempre que se cumplan los requisitos del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen y de las disposiciones promulgadas para su ejecución. En casos excepcionales puede concederse el visado Schengen por motivos humanitarios o de Derecho internacional o en defensa de los intereses políticos de la República Federal Alemana, aun no cumpliéndose los requisitos del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen. En tales casos, la validez del visado se limitará al territorio de la República Federal de Alemania.
2) El visado para estancias breves también puede concederse para diversas estancias con un plazo de validez de hasta cinco años, con la condición de que la duración de cada estancia no supere los tres meses dentro de un plazo de seis meses desde la fecha de la primera entrada.
3) Un visado Schengen concedido en virtud del apartado 1, primera frase, puede prorrogarse en casos especiales hasta un período total de residencia de tres meses dentro del plazo de seis meses desde la fecha de la primera entrada. Lo mismo se aplicará si el visado ha sido concedido por una representación en el extranjero de otro Estado que ya aplique el Acuerdo de Schengen. El visado sólo podrá ser prorrogado por otros tres meses dentro del correspondiente plazo de seis meses si se cumplen los requisitos del apartado 1, segunda frase.
4) Para estancias de mayor duración es necesario un visado para el territorio alemán (visado nacional), que se concede antes de la entrada en el país. Dicha concesión se rige por la normativa aplicable a los permisos de residencia y establecimiento. […]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
26 Según la resolución de remisión, los Sres. Soysal y Savatli son nacionales turcos con domicilio en Turquía, empleados por una sociedad turca de transporte internacional de mercancías como conductores de camiones pertenecientes a una sociedad alemana y matriculados en Alemania.
27 Hasta el año 2000, la República Federal de Alemania concedió en varias ocasiones, en respuesta a las solicitudes presentadas a tal efecto, un visado de entrada a los demandantes en el litigio principal en su calidad de conductores de camiones matriculados en Turquía para efectuar prestaciones de servicios en Alemania.
28 Tras comprobar que los interesados conducían camiones matriculados en Alemania, el Consulado General de Alemania en Estambul denegó sus solicitudes de visado presentadas en los años 2001 y 2002.
29 Contra las decisiones denegatorias de visado, los Sres. Soysal y Savatli presentaron recurso ante el Verwaltungsgericht Berlin para que se declarase que, en su calidad de conductores que efectúan prestaciones de servicios en forma de transporte internacional de mercancías, tienen derecho a entrar en Alemania sin poseer visado a tal efecto. A este respecto se basan en la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, que prohíbe aplicarles condiciones de acceso al territorio alemán menos favorables que las aplicables en la fecha de entrada en vigor del referido Protocolo en la República Federal de Alemania, a saber, el 1 de enero de 1973. Ahora bien, en dicha fecha no era obligatorio estar en posesión de visado para la actividad que ejercen, al no haberse introducido tal obligación hasta el año 1980. Además, la referida cláusula prevalece sobre la necesidad de visado impuesta por el Reglamento nº 539/2001, adoptado con posterioridad a la fecha arriba indicada.
30 Al haber desestimado el Verwaltungsgericht Berlin sus recursos mediante sentencia de 3 de julio de 2002, los Sres. Soysal y Savatli interpusieron recurso de apelación ante el Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, que considera que la solución del litigio del que conoce depende de la interpretación del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.
31 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que los demandantes en el litigio principal trabajan como conductores de camión para una empresa que tiene su domicilio social en Turquía y que efectúa legalmente prestaciones de servicios en Alemania. En particular, dichos conductores no ejercen su actividad para la sociedad alemana, a cuyo nombre están matriculados los camiones utilizados para efectuar el transporte de mercancías, en el marco de una puesta a disposición de trabajadores, que requiere una autorización en Derecho alemán, ya que la facultad de dar instrucciones a los trabajadores de que se trata en relación con el ejercicio de su trabajo corresponde esencialmente, incluso mientras trabajan al servicio de la referida sociedad alemana, a la sociedad turca que los emplea.
32 Además, según el órgano jurisdiccional remitente, de la sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros (C‑317/01 y C‑369/01, Rec. p. I‑12301, apartado 106) se desprende que, para la actividad que ejercen, los trabajadores turcos como los demandantes en el litigio principal pueden invocar en su favor el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.
33 Por último, a la entrada en vigor del referido Protocolo dichos trabajadores, que ejercen actividades en Alemania en el ámbito del transporte internacional de mercancías por carretera, tenían el derecho a entrar sin visado en el territorio de dicho Estado miembro, al no haberse establecido tal obligación en el Derecho alemán hasta el 1 de julio de 1980.
34 Sin embargo, según el órgano jurisdiccional remitente, no existe hasta ahora una jurisprudencia del Tribunal de Justicia que responda a la cuestión de si la introducción de la obligación de visado en la legislación nacional en materia de inmigración o en el Derecho comunitario es una de las «nuevas restricciones» a la libre prestación de servicios a efectos del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.
35 En efecto, por una parte, si bien es cierto que los apartados 69 y 70 de la sentencia de 11 de mayo de 2000, Savas (C‑37/98, Rec. p. I‑2927), corroboran la interpretación según la cual el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional contiene una prohibición general de agravación que se aplica igualmente al derecho de admisión y de estancia, de manera que basta con determinar si la medida de que se trata tiene por objeto y por efecto someter la situación del nacional turco en materia de libertad de establecimiento o de libre prestación de servicios a condiciones más restrictivas que aquéllas aplicables en el momento de entrada en vigor del Protocolo Adicional (véase, en este mismo sentido, la sentencia Abatay y otros, antes citada, apartado 116), se objetó a dicha interpretación según el tribunal remitente que la citada disposición no puede bloquear la competencia legislativa general de los Estados miembros, cuyo ejercicio también podría llegar a afectar de alguna manera a la situación de los nacionales turcos.
36 El órgano jurisdiccional remitente señala que, por otra parte, aunque el tenor del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, que se refiere a las «partes contratantes», aboga en favor la tesis de que la cláusula de «standstill» de dicha disposición se aplica no sólo a las normas de los Estados miembros sino también a aquellas que resulten del Derecho comunitario derivado, el Tribunal de Justicia aún no se ha pronunciado a este respecto.
37 En este contexto, el Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional […] en el sentido de que ha de considerarse que constituye una restricción a la libre prestación de servicios el hecho de que un nacional turco que trabaja para una empresa turca conduciendo un camión matriculado en Alemania y realizando transportes internacionales debe estar en posesión de un visado Schengen para entrar en Alemania, con arreglo al artículo 4, apartado 1, y al artículo 6 de la Aufenthaltsgesetz […], y al artículo 1, apartado 1, del Reglamento […] nº 539/2001, a pesar de que en el momento de la entrada en vigor del Protocolo Adicional podía viajar a [Alemania] sin necesidad de visado?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿debe interpretarse el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional en el sentido de que los nacionales turcos mencionados en la primera cuestión no necesitan visado para entrar en Alemania?»
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
38 El Gobierno alemán considera que la presente petición de decisión prejudicial es inadmisible, debido a que el asunto fue sometido al Tribunal de Justicia por un órgano jurisdiccional que no figura entre aquellos cuyas decisiones no pueden ser objeto de un recurso judicial de Derecho interno en el sentido del artículo 68 CE, apartado 1, pese a que las cuestiones planteadas afectan a la validez de un reglamento del Consejo adoptado sobre la base del título IV de la tercera parte del Tratado CE.
39 Sin embargo, no puede estimarse esta alegación.
40 En efecto, como se desprende del propio tenor de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, éstas se refieren, expresa y exclusivamente, a la interpretación del Derecho de la asociación CEE-Turquía y, en concreto, del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.
41 Por lo tanto, el asunto ha sido sometido válidamente al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 234 CE (véase la sentencia de 20 de septiembre de 1990, Sevince, C‑192/89, Rec. p. I‑3461, apartados 8 a 11 y la jurisprudencia citada), de manera que el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente no figure entre aquellos a los que se refiere el artículo 68 CE, apartado 1, que establece una excepción al artículo 234 CE, carece de pertinencia.
42 En tales circunstancias, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre las cuestiones planteadas por el Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg.
Sobre las cuestiones prejudiciales
43 Mediante sus dos cuestiones, que procede analizar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita, en esencia, que se dilucide si el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional debe interpretarse en el sentido de que se opone a la introducción, desde la entrada en vigor de dicho Protocolo, de la exigencia de un visado que permita a los nacionales turcos, como los demandantes en el litigio principal, entrar en el territorio de un Estado miembro para efectuar en él prestaciones de servicios por cuenta de una empresa con domicilio en Turquía.
44 Con carácter previo procede recordar que los demandantes en el litigio principal son camioneros turcos con domicilio en Turquía y empleados por una sociedad de transportes internacionales domiciliada en dicho Estado, que efectúan regularmente transportes de mercancías entre ese Estado y Alemania en camiones matriculados en Alemania. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente ha comprobado que tanto dichas operaciones de transporte como las actividades de los conductores efectuadas en el marco de éstas son perfectamente legales.
45 Para determinar con exactitud el alcance del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional en una situación como la del litigio principal es necesario recordar, en primer lugar, que resulta de una jurisprudencia reiterada que dicha disposición tiene efecto directo. En efecto establece, en términos claros, precisos e incondicionales, una cláusula inequívoca de «standstill», que conlleva una obligación contraída por las partes contratantes que se traduce jurídicamente en una simple abstención (véanse las sentencias Savas, antes citada, apartados 46 a 54 y 71, segundo guión; Abatay y otros, antes citada, apartados 58, 59 y 117, primer guión, y de 20 de septiembre de 2007, Tum y Dari, C‑16/05, Rec. p. I‑7415, apartado 46). En consecuencia, los derechos que la referida disposición otorga a los nacionales turcos a los que se aplica pueden ser invocados ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros (véanse, en particular, las sentencias antes citadas, Savas, apartado 54, y Tum y Dari, apartado 46).
46 A continuación ha de precisarse que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional puede ser invocado válidamente por camioneros turcos como los demandantes en el litigio principal, empleados de una sociedad domiciliada en Turquía que efectúa legalmente prestaciones de servicios en un Estado miembro, ya que los empleados del prestador de servicios son indispensables para permitir a éste llevar a cabo sus servicios (véase la sentencia Abatay y otros, antes citada, apartados 106 y 117, quinto guión).
47 Por último, es jurisprudencia constante que si bien la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional no confiere, por sí misma, a los nacionales turcos, sobre la mera base de la normativa comunitaria, un derecho de establecimiento y un derecho correlativo de estancia, ni un derecho de libre prestación de servicios, ni un derecho de entrada en el territorio de un Estado miembro (véanse las sentencias antes citadas, Savas, apartados 64 y 71, tercer guión; Abatay y otros, apartado 62, y Tum y Dari, apartado 52), no es menos cierto que dicha cláusula prohíbe con carácter general la introducción de cualquier medida nueva que tenga por objeto o por efecto someter el ejercicio por un nacional turco de las referidas libertades económicas sobre el territorio nacional a condiciones más restrictivas que las que le eran aplicables en la fecha de entrada en vigor del Protocolo Adicional en el Estado miembro de que se trata (véanse las sentencias antes citadas, Savas, apartados 69 y 71, cuarto guión; Abatay y otros, apartados 66 y 117, segundo guión, y Tum y Dari, apartados 49 y 53).
48 De este modo, el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional se opone a que se introduzca en la normativa nacional de un Estado miembro la exigencia, a una empresa establecida en Turquía y a sus trabajadores que son nacionales turcos, de un permiso de trabajo para prestar servicios en el territorio de este Estado, cuando tal permiso ya no se exigía cuando entró en vigor dicho Protocolo Adicional (sentencia Abatay y otros, antes citada, apartado 117, sexto guión).
49 Igualmente, el Tribunal de Justicia ha considerado que la referida disposición se opone también, desde la entrada en vigor del Protocolo Adicional, a la adopción de cualquier nueva restricción al ejercicio de la libertad de establecimiento y de las restricciones relativas a los requisitos de forma y/o de fondo para la admisión en el territorio de dicho Estado de nacionales turcos que pretendan ejercer allí una actividad profesional por cuenta propia (sentencia Tum y Dari, antes citada, apartado 69).
50 En dichos asuntos, se trataba de determinar si las normativas nacionales que introducían respecto de los nacionales turcos, para el acceso al territorio de un Estado miembro o a una actividad profesional, condiciones de fondo o de procedimiento más restrictivas que las que les eran aplicables en el Estado miembro de que se trata a la entrada en vigor del Protocolo Adicional, podían considerarse restricciones nuevas en el sentido del artículo 41, apartado 1, del citado Protocolo.
51 Pues bien, lo mismo ocurre en el litigio principal. En efecto, de la resolución de remisión se desprende que, a la entrada en vigor del Protocolo Adicional en la República Federal de Alemania, el 1 de enero de 1973, los nacionales turcos que como los demandantes en el litigio principal ejercían en Alemania una actividad de prestación de servicios en el ámbito del transporte internacional de mercancías por carretera por cuenta de una empresa turca, tenían derecho a entrar a estos efectos en el territorio de dicho Estado miembro sin necesidad de obtener previamente un visado.
52 Únicamente a partir del 1 de julio de 1980 la normativa alemana relativa a los extranjeros sometió a los nacionales no comunitarios originarios de terceros países, incluidos los turcos, que pretendieran ejercer actividades de ese tipo en Alemania, a la obligación de obtener un visado. En la actualidad, la necesidad de que los nacionales turcos como los demandantes en el litigio principal posean un visado para entrar en territorio alemán está prevista en la Aufenthaltsgesetz, que sustituyó a la normativa relativa a los extranjeros desde el 1 de enero de 2005.
53 Es cierto que la Aufenthaltsgesetz únicamente es la aplicación en el Estado miembro de que se trata de un acto de Derecho comunitario derivado, en el presente asunto el Reglamento nº 539/2001, que, como se desprende de su primer considerando, constituye una medida de acompañamiento directamente vinculada con la libre circulación de las personas en un espacio de libertad, de seguridad y de justicia adoptada sobre la base del artículo 62 CE, apartado 2, letras b) e i).
54 Asimismo es cierto, como señaló la Comisión en la vista, que las condiciones aplicables a un «visado Schengen», como el previsto en los artículos 4, apartado 1, y 6, apartado 2, de la Aufenthaltsgesetz, presentan ciertas ventajas para los nacionales turcos en la situación de los demandantes en el litigio principal respecto de las condiciones aplicables en Alemania a la entrada en vigor del Protocolo Adicional en dicho Estado miembro. En efecto, mientras que dichos nacionales no sólo son titulares de un derecho de acceso limitado al territorio alemán, un visado otorgado con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Aufenthaltsgesetz les permite circular libremente en todo el territorio de los Estados parte en el acuerdo relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado en Schengen (Luxemburgo), el 14 de junio de 1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica del Benelux, la República Federal de Alemania y la República Francesa (DO 2000, L 239, p. 13), y concretizado por la firma en Schengen el 19 de junio de 1990 del convenio de aplicación, que prevé medidas de cooperación destinadas a garantizar, para compensar la desaparición de las fronteras interiores, la protección de la totalidad de los territorios de las Partes (DO 2000, L 239, p. 19).
55 No es menos cierto que, por lo que respecta a los nacionales turcos como los demandantes en el litigio principal que se proponen hacer uso en territorio de un Estado miembro del derecho a la libre circulación de servicios en virtud del Acuerdo de asociación, una norma nacional que supedita dicha actividad a la expedición de un visado, que, por otra parte, no puede exigirse a los ciudadanos comunitarios, obstaculiza el ejercicio efectivo de dicha libertad, en particular debido a las cargas administrativas y económicas adicionales y reiteradas que implica la obtención de tal autorización, cuya validez está limitada en el tiempo. Además, en el caso de que la solicitud de visado sea denegada, como en el caso de autos, una norma de estas características impide el ejercicio de la referida libertad.
56 De ello resulta que dicha norma, que no existía el 1 de enero de 1973, tiene como mínimo el efecto de someter a los nacionales turcos como los demandantes en el litigio principal, en lo que respecta al ejercicio de las libertades económicas garantizadas por el Acuerdo de asociación, a condiciones más restrictivas que las que eran aplicables en el Estado miembro de que se trata a la entrada en vigor del Protocolo Adicional.
57 En tales condiciones, procede concluir que una norma como la que se discute en el litigio principal, constituye una «nueva restricción» en el sentido del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, al derecho de los nacionales turcos residentes en Turquía para realizar libremente prestaciones de servicio en Alemania.
58 No obsta a esta conclusión el hecho de que la normativa actualmente en vigor en Alemania únicamente constituya la aplicación de una disposición comunitaria de Derecho derivado.
59 A este respecto basta con recordar que la primacía de los Acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad sobre las disposiciones de Derecho comunitario derivado impone interpretar éstas, en la medida de lo posible, de conformidad con dichos Acuerdos (véase la sentencia de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania, C‑61/94, Rec. p. I‑3989, apartado 52).
60 Además, no cabe acoger la objeción, invocada igualmente por el órgano jurisdiccional remitente, de que la aplicación de la cláusula de «standstill» del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional daría lugar al bloqueo de la potestad normativa general del legislador.
61 En efecto, la adopción de normas que se aplican de la misma manera a los nacionales turcos y a los ciudadanos comunitarios no es contraria a dicha cláusula. Además, si tales normas se aplicaran a los ciudadanos comunitarios pero no a los nacionales turcos, éstos estarían en una situación más favorable que los primeros, lo cual sería manifiestamente contrario a la exigencia del artículo 59 del Protocolo Adicional, según el cual la República de Turquía no podrá beneficiarse de un trato más favorable que el que los Estados miembros se conceden entre sí en virtud del Tratado.
62 A la vista de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional debe interpretarse en el sentido de que se opone a la introducción, desde la entrada en vigor de dicho Protocolo, de la exigencia de un visado que permita a los nacionales turcos, como los demandantes en el litigio principal, entrar en el territorio de un Estado miembro para efectuar en él prestaciones de servicios por cuenta de una empresa con domicilio en Turquía, ya que en dicho momento no se exigía tal visado.
Costas
63 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado en Bruselas el 23 de noviembre de 1970 y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud del Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la introducción, a partir de la entrada en vigor de dicho Protocolo, de la exigencia de un visado que permita a los nacionales turcos, como los demandantes en el litigio principal, entrar en el territorio de un Estado miembro para efectuar en él prestaciones de servicios por cuenta de una empresa con domicilio en Turquía, ya que en dicho momento no se exigía tal visado.
Firmas