ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
29 octobre 2009 (*)
«Manquement d’État – Politique commune de la pêche – Conservation des ressources – Régime de contrôle dans le secteur de la pêche –Règlement (CE) n° 894/97 – Article 11 – Règlement (CEE) n° 2241/87 – Article 1er, paragraphes 1 et 2 – Règlement (CEE) n° 2847/93 – Articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2 – Interdiction des filets maillants dérivants – Absence de système de contrôle efficace en vue de faire respecter cette interdiction»
Dans l’affaire C‑249/08,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 5 juin 2008,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mmes K. Banks et C. Cattabriga, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par Mme I. Bruni, en qualité d’agent, assistée de M. F. Arena, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de Mme P. Lindh (rapporteur), président de la sixième chambre, faisant fonction de président de la septième chambre, MM. U. Lõhmus et A. Ó Caoimh, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
– en s’abstenant de contrôler, d’inspecter et de surveiller de façon satisfaisante, sur son territoire et dans les eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, l’exercice de la pêche, en particulier au regard du respect des dispositions régissant la détention à bord et l’utilisation des filets maillants dérivants, et
– en ne veillant pas de façon satisfaisante à ce que soient prises des mesures appropriées à l’égard des auteurs des infractions à la réglementation communautaire en matière de détention à bord et d’utilisation de filets maillants dérivants, notamment moyennant l’application de sanctions dissuasives contre lesdits auteurs,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l’égard des activités de pêche (JO L 207, p. 1), ainsi que des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 261, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) nº 2846/98 du Conseil, du 17 décembre 1998 (JO L 358, p. 5, et rectificatif JO 1999, L 105, p. 32, ci-après le «règlement n° 2847/93»).
Le cadre juridique
La réglementation relative aux filets maillants dérivants
2 Le premier régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche a été établi par le règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24, p. 1). Sur la base de ce règlement, le règlement (CEE) n° 3094/86 du Conseil, du 7 octobre 1986, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 288, p. 1), a été adopté.
3 L’article 9 bis du règlement n° 3094/86, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 345/92 du Conseil, du 27 janvier 1992 (JO L 42, p. 15), a posé le principe d’une interdiction des filets maillants dérivants dont la longueur individuelle ou cumulée est supérieure à 2,5 km.
4 Le règlement n° 3094/86 a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) nº 894/97 du Conseil, du 29 avril 1997, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 132, p. 1).
5 Les articles 11, 11 bis et 11 ter du règlement n° 894/97, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1239/98 du Conseil, du 8 juin 1998 (JO L 171, p. 1, ci-après le «règlement n° 894/97»), sont rédigés ainsi:
«Article 11
Il est interdit à tout bateau de détenir à bord ou d’exercer des activités de pêche avec un ou plusieurs filets maillants dérivants dont la longueur individuelle ou cumulée est supérieure à 2,5 kilomètres.
Article 11 bis
1. Il est interdit, à compter du 1er janvier 2002, à tout bateau de détenir à bord ou d’exercer des activités de pêche avec un ou plusieurs filets maillants dérivants destinés à la capture des espèces énumérées à l’annexe VIII.
[...]
Article 11 ter
[...]
6. En cas de non-respect des obligations prévues aux articles 11 et 11 bis ainsi qu’au présent article, les autorités compétentes prennent les mesures appropriées à l’égard des navires concernés, conformément à l’article 31 du règlement (CEE) n° 2847/93.»
Le régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche
Le règlement n° 2241/87
6 L’article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2241/87 précisait:
«1. Afin d’assurer le respect de toute réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle, chaque État membre, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, contrôle l’exercice de la pêche et des activités connexes. Il inspecte les bateaux de pêche et toutes les activités dont l’inspection devrait permettre de vérifier la mise en œuvre du présent règlement, notamment les activités de mise à terre, de vente et de stockage du poisson et l’enregistrement des mises à terre et des ventes.
2. Si, à l’issue d’un contrôle ou d’une inspection effectué en vertu du paragraphe 1, les autorités compétentes d’un État membre constatent que la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle n’est pas respectée, elles intentent une action pénale ou administrative contre le capitaine du bateau concerné ou contre toute autre personne responsable.»
Le règlement n° 2847/93
7 L’article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93 énonce:
«1. Afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, il est établi un régime communautaire comprenant notamment des dispositions visant le contrôle technique:
– des mesures de conservation et de gestion des ressources,
– des mesures structurelles,
– des mesures portant organisation commune des marchés,
ainsi que certaines dispositions concernant l’efficacité des sanctions à appliquer en cas de non-respect des mesures précitées.
2. À cet effet, chaque État membre arrête, conformément à la réglementation communautaire, les mesures appropriées pour assurer l’efficacité de ce régime. Il met à la disposition de ses autorités compétentes des moyens suffisants pour qu’elles puissent remplir leurs missions d’inspection et de contrôle définies dans le présent règlement.»
8 L’article 2, paragraphe 1, de ce règlement est libellé ainsi:
«Afin d’assurer le respect de l’ensemble de la réglementation en vigueur, chaque État membre contrôle, inspecte et surveille, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, toutes les activités de la filière pêche, et notamment l’exercice de la pêche, les activités de transbordement, de débarquement, de commercialisation, de transport et de stockage des produits de la pêche ainsi que l’enregistrement des débarquements et des ventes. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le meilleur contrôle possible sur leur territoire et dans les eaux maritimes relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, en tenant compte de la situation particulière de chacun.»
9 L’article 31 dudit règlement précise:
«1. Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l’ouverture d’une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu’il est établi, notamment à l’issue d’un contrôle ou d’une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées.
2. Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.
[...]
3. Les sanctions résultant des procédures visées au paragraphe 2 peuvent comprendre, selon la gravité de l’infraction:
– des peines d’amendes,
– la saisie des engins et captures prohibés,
– la saisie conservatoire du navire,
– l’immobilisation temporaire du navire,
– la suspension de la licence,
– le retrait de la licence.
[...]»
10 L’article 39 du même règlement précise:
«1. Le règlement (CEE) n° 2241/87 est abrogé à la date du 1er janvier 1994 [...]
2. Les références au règlement abrogé en vertu du paragraphe 1 doivent s’entendre comme faites au présent règlement.»
11 Aux termes de son article 40, le règlement n° 2847/93 est entré en vigueur le 1er janvier 1994.
La procédure précontentieuse
12 En 1992 et en 1993, à la suite de la réception de nombreuses plaintes concernant l’utilisation par les pêcheurs italiens de filets maillants dérivants d’une longueur supérieure à 2,5 km, la Commission a effectué deux missions d’inspection qui auraient révélé des carences des autorités italiennes dans le contrôle du respect de la réglementation communautaire relative à l’utilisation des filets maillants dérivants.
13 Par lettre du 14 mars 1994, la Commission a attiré l’attention de la République italienne sur la nécessité, conformément à l’article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2241/87, de garantir, par des contrôles et par la prise de sanctions, le respect de la réglementation relative à la longueur des filets maillants dérivants telle qu’elle résulte de l’article 9 bis du règlement n° 3094/86, tel que modifié par le règlement n° 345/92. Elle a mis en demeure cet État membre de lui présenter ses observations dans un délai de deux mois.
14 Dans leur réponse datée du 11 mai 1994, les autorités italiennes ont répondu aux griefs de la Commission.
15 Des missions d’inspection et des visites de contrôle effectuées aux mois de juillet 1994, d’août, de septembre et d’octobre 1995 ainsi qu’aux mois de mai et de juin 1996 auraient révélé, selon la Commission, la persistance de nombreuses infractions à la réglementation interdisant la détention de filets maillants dérivants d’une longueur supérieure à 2,5 km. Il aurait également été constaté l’insuffisance et l’inefficacité de l’intervention des autorités italiennes en la matière.
16 Par lettre du 24 septembre 1996, transmise le 23 octobre 1996, la Commission a adressé une mise en demeure complémentaire à la République italienne. Elle reprochait à cet État membre, notamment, d’avoir persisté dans les carences en matière de contrôle et de surveillance du respect de la réglementation sur l’utilisation des filets maillants dérivants.
17 Aux mois de mai et de juin 1997, la Commission a effectué six missions d’inspection sur place. Elle aurait constaté la persistance de violations de la réglementation communautaire sur l’utilisation des filets maillants dérivants et sur l’inertie des autorités nationales chargées du contrôle. Ce constat aurait été confirmé lors de quatre missions d’inspection effectuées aux mois de mai, de juin et de juillet 1998, de cinq missions d’inspection entre les mois de mai et de septembre 1999, de sept missions d’inspection en 2000 et de trois missions d’inspection aux mois d’avril et de juin 2001.
18 Par lettre du 18 juillet 2001, transmise le 24 juillet 2001, la Commission a donc adressé une nouvelle mise en demeure à la République italienne reprenant, en substance, les griefs exposés dans la précédente.
19 Aux mois de mai, de juin et de juillet 2002 ainsi qu’aux mois de mai, de juin et de juillet 2003, la Commission a effectué des visites de contrôle qui auraient permis de constater des violations de la réglementation relative à l’utilisation ou à la détention des filets maillants dérivants ainsi que des carences dans le système destiné à faire respecter ces dispositions et à sanctionner leur violation.
20 Le 16 mars 2005, la Commission a donc adressé à la République italienne un avis motivé aux termes duquel elle reprochait à cet État membre les carences suivantes:
– multiplicité des structures chargées de contrôler l’utilisation des filets maillants dérivants, à laquelle s’ajoute l’absence d’une coordination appropriée et de la coopération nécessaire entre ces structures;
– absence de programme spécifique de contrôle pour les filets maillants dérivants et de stratégie de contrôle appropriée;
– manque de temps ainsi que des ressources humaines et des moyens logistiques nécessaires pour effectuer un contrôle efficace, compte tenu en particulier de la longueur des côtes, de la dispersion de la flotte et de la multiplicité des tâches à accomplir;
– connaissance insuffisante, de la part du personnel chargé des procédures de contrôle, de la législation applicable et de la liste des navires autorisés;
– insuffisance des contrôles à terre, trop légers, et des contrôles en mer, simplement occasionnels;
– réticence des autorités responsables face au risque de réactions sociales aux mesures de répression adoptées;
– aucune sanction prévue par la réglementation italienne pour la simple détention à bord de filets maillants dérivants;
– faible taux de dénonciation, de la part des autorités chargées du contrôle, des irrégularités constatées en vue de l’ouverture des procédures de sanction et des procédures administratives ou pénales qui en résultent, et
– inadéquation des amendes infligées, nettement inférieures à celles appliquées en cas d’infraction au code de la navigation ou aux règles sanitaires et non aggravées en cas de récidive.
21 En conséquence, il était reproché à la République italienne d’avoir, du fait de ces carences, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 ainsi que des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93. Cet État membre était invité à se conformer à l’avis motivé dans un délai de deux mois à compter de la réception dudit avis.
22 La Commission, n’ayant pas été satisfaite par les observations présentées par ledit État membre, a fait effectuer une mission d’inspection sur place au mois de juillet 2005 qui a fait apparaître que la situation n’avait pas changé.
23 Par lettres des 31 août 2005 et 31 mai 2006, la Commission a sollicité des autorités italiennes des informations précises sur le système de contrôle (moyens humains et matériels, programmation des contrôles, formation des personnels) et de sanction qu’elles mettaient en œuvre pour garantir le respect de la réglementation communautaire en matière de filets maillants dérivants.
24 La Commission, n’étant pas satisfaite des éléments de réponse apportés par les autorités italiennes par lettres du 17 octobre 2005, transmise le 6 janvier 2006, et du 13 juillet 2006 ainsi que de ceux résultant d’une réunion tenue à Rome les 20 et 21 février 2006 a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
25 À l’appui de son recours, la Commission fait valoir que, depuis son introduction en 1992, la réglementation sur la pêche à l’aide de filets maillants dérivants et sur la détention à bord de ces engins est systématiquement et massivement violée par la flotte de pêche italienne, ce que ses inspecteurs ont constaté lors de leurs nombreuses missions sur place. Elle estime que l’ampleur et la gravité de ce phénomène sont directement imputables à l’inefficacité des autorités italiennes, ce dont il résulte que la République italienne ne respecte pas les obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 et 2, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 en ce qui concerne le contrôle du respect de l’interdiction de l’utilisation et de la détention de ces filets. Par ailleurs, cet État membre ne respecterait pas les obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93 quant à la répression des infractions à cette interdiction.
26 La République italienne demande à la Cour de rejeter le recours et de condamner la Commission aux dépens. Elle fait observer qu’elle a toujours contesté les affirmations de la Commission, contrairement à ce que soutient cette dernière qui, par ailleurs, n’apporte pas la preuve de ses allégations.
27 Cet État membre souligne, au contraire, que la législation italienne permet une répression complète et efficace des infractions à la réglementation sur la détention à bord et l’usage des filets maillants dérivants. Par ailleurs, le corps des capitaineries de port, organisme spécialement chargé de la surveillance et du contrôle de la pêche, planifie et exerce ses missions avec efficacité.
Observations liminaires
28 Il ressort d’une jurisprudence constante que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir arrêts du 2 juin 2005, Commission/Irlande, C‑282/02, Rec. p. I‑4653, point 40; du 22 décembre 2008, Commission/Espagne, C‑189/07, point 27, et du 11 juin 2009, Commission/Autriche, C‑564/07, point 23).
29 Ainsi, dans la présente procédure, l’avis motivé ayant été notifié le 16 mars 2005, les données factuelles produites par la République italienne et relatives à la situation de cet État membre, telle qu’elle se présentait à l’expiration du délai fixé dans ledit avis, ne sauraient être prises en considération pour apprécier le bien-fondé du présent recours (voir, par analogie, arrêt Commission/Espagne, précité, point 28).
Sur l’étendue des obligations incombant aux États membres dans le cadre de la politique commune de la pêche
30 L’article 1er du règlement n° 2847/93, qui constitue, dans le domaine de la pêche, une expression particulière des obligations imposées aux États membres par l’article 10 CE, prévoit que ces derniers arrêtent les mesures appropriées pour assurer l’efficacité du régime communautaire de conservation et de gestion des ressources en matière de pêche (voir arrêts du 12 juillet 2005, Commission/France, C‑304/02, Rec. p. I‑6263, point 32, et Commission/Espagne, précité, point 35).
31 Le respect des obligations incombant aux États membres en vertu des règles communautaires s’avère impératif afin d’assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation sur des bases durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées (voir arrêts précités Commission/France, point 34, et Commission/Espagne, point 36).
32 Les États membres doivent notamment faire respecter la réglementation communautaire qui interdit la détention à bord ou l’exercice des activités de pêche avec un ou plusieurs filets maillants dérivants dont la longueur individuelle ou cumulée est supérieure à 2,5 km ainsi que, depuis le 1er janvier 2002, la détention à bord ou l’utilisation de tels filets, quelle que soit leur longueur, pour la capture de certaines espèces.
33 À cet effet, l’article 2 du règlement n° 2847/93, qui reprend les obligations prévues à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87, impose aux États membres de contrôler l’exercice de la pêche et les activités connexes. Il requiert que les États membres inspectent les navires de pêche et contrôlent toutes les activités de la filière pêche et, notamment, l’exercice de la pêche. Pour ce faire, les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour assurer le meilleur contrôle possible sur leur territoire et dans les eaux maritimes relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction.
34 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2241/87 ainsi que des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93, s’agissant du contrôle du respect de la réglementation communautaire relative à l’exercice de la pêche à l’aide de filets maillants dérivants et de la répression des infractions à ladite réglementation.
Sur le premier grief, tiré de la violation des articles 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 et 2, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93
Argumentation des parties
35 À l’appui de ce grief, la Commission soutient en premier lieu que l’inefficacité du système de contrôle est liée à la multiplicité des structures chargées de la surveillance et du contrôle des activités de pêche et au fait que ces structures ne sont pas coordonnées et ne coopèrent pas de manière appropriée. Par ailleurs, lesdites structures ne disposeraient pas de moyens matériels et humains suffisants. En second lieu, elle affirme qu’il n’y a pas de stratégie de contrôle appropriée.
36 Selon la Commission, le système italien de contrôle des activités de pêche est assuré par quatre structures différentes, à savoir le corps des capitaineries de port (la garde côtière), la Guardia di finanza, les carabiniers et la police. À l’exception de la première, les autres structures exerceraient ces activités de manière résiduelle. En outre, l’échange d’informations et la coordination entre ces structures seraient limités.
37 Le corps des capitaineries de port n’aurait pas pour seule mission d’assurer le contrôle des activités de pêche, mais devrait également assurer la sécurité de la navigation et le sauvetage des vies en mer. Or, cette dernière mission s’exercerait principalement au printemps et en été, à savoir durant les mêmes saisons que celles pendant lesquelles les filets maillants dérivants sont le plus utilisés, ce qui empêcherait cette administration de se consacrer pleinement à son activité de contrôle et de surveillance de la pêche. Par ailleurs, cette structure ne disposerait pas de moyens suffisants, cette insuffisance se caractérisant par un manque de navires, une absence de système de localisation des navires de pêche par satellite et un défaut d’informatisation des journaux de bord. La seule structure qui disposerait de navires pouvant aller en haute mer serait la Guardia di finanza qui s’en sert pour ses propres activités. Enfin, ces autorités échangeraient peu d’informations et ne coordonneraient pas leurs efforts.
38 La Commission fait valoir que, bien que les premiers rapports d’inspection qu’elle produit à l’appui de sa requête datent de 1994 et de 1996, les infractions à la réglementation relative à l’usage de filets maillants dérivants et l’attitude laxiste des autorités persistent, ainsi que cela résulterait de plaintes transmises par des associations de protection de l’environnement et d’un rapport d’une mission effectuée par les inspecteurs de la Commission au mois de juillet 2008.
39 S’agissant de l’absence de stratégie de contrôle, la Commission soutient que le corps des capitaineries de port ne programme pas de façon appropriée et ne planifie pas ses opérations de contrôle de l’utilisation des filets maillants dérivants. Par ailleurs, les contrôles se concentreraient sur la période précédant immédiatement le début de la campagne de pêche, auraient lieu à terre et seraient ponctuels.
40 Cette planification pourrait se faire s’il était pris en compte que la pêche à l’aide de filets maillants dérivants se pratique essentiellement dans les régions tyrrhéniennes, à savoir au large de la Calabre, de la Campanie, du Latium ainsi que de la Sardaigne, ainsi qu’en Sicile. En outre, cette pêche ne se déroulerait que durant les mois d’avril à septembre et les navires qui la pratiquent mesureraient plus de dix mètres et seraient équipés d’une poulie treuil. Enfin, certains de ces navires, bien qu’ayant bénéficié d’aides communautaires pour faciliter leur reconversion, poursuivraient leur activité de pêche à l’aide de filets maillants dérivants alors qu’il serait facile de les contrôler.
41 Malgré les demandes réitérées de la Commission, les autorités italiennes n’auraient pas transmis d’éléments concrets établissant l’existence d’opérations de planification des activités de contrôle.
42 Pour la République italienne, l’organisme chargé des contrôles en matière de pêche est le corps des capitaineries de port. Il ne serait pas nécessaire de coordonner l’action de cette structure avec celles des autres structures qui ne font que l’épauler dans sa mission. Les actions de planification et de contrôle mises en œuvre seraient satisfaisantes.
43 Les rapports des missions d’inspection des mois de juillet 1994 et de mai 1996 cités par la Commission seraient anciens et ne rendraient pas compte de manière significative de la situation actuelle des actions menées par les autorités italiennes. Selon cet État membre, les rapports rédigés par le commandement général du corps des capitaineries de port pour les années 2005 à 2007 ont une tout autre valeur. Ces rapports démontreraient une activité efficace de cette administration qui a été reconnue par les inspecteurs communautaires lors de leur mission effectuée au mois de juin 2006. Par ailleurs, les rapports produits par la Commission et émanant d’organisations privées seraient impropres à démontrer quoi que ce soit. Enfin, le rapport de la mission effectuée par les inspecteurs de la Commission au mois de juillet 2008 serait peu significatif car il a été effectué durant l’été 2008 dans la zone de Lampedusa qui connaissait à cette époque un important flux d’immigration clandestine rendant indispensable l’intervention des autorités.
44 S’agissant de la planification des contrôles, la République italienne affirme qu’il ressort des rapports rédigés par le commandement général des capitaineries de port pour les années 2005 à 2007 que cet organisme a mis en place une action efficace et planifiée de suivi et de contrôle des activités de pêche.
Appréciation de la Cour
45 Dans le cadre d’une procédure en manquement en vertu de l’article 226 CE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C‑494/01, Rec. p. I‑3331, point 41 et jurisprudence citée).
46 Toutefois, lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître que les autorités d’un État membre ont développé une pratique répétée et persistante qui est contraire au droit communautaire, il incombe à cet État membre de contester de manière substantielle et détaillée les données ainsi présentées et les conséquences qui en découlent (voir, par analogie, arrêts Commission/Irlande, précité, point 47 et jurisprudence citée, ainsi que du 26 avril 2007, Commission/Italie, C‑135/05, Rec. p. I‑3475, point 32).
47 La Commission a produit, à l’appui de sa requête, les rapports des 33 missions d’inspection auxquelles elle a fait procéder, entre 1993 et 2005, dans les différents ports de pêche italiens aux fins de vérifier si la réglementation communautaire relative à la pêche à l’aide de filets maillants dérivants était respectée.
48 Il résulte de ces différentes missions d’inspection que la détention à bord et l’utilisation, par les pêcheurs italiens, de filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé étaient fréquentes, habituelles et largement répandues durant toute la période visée par la présente procédure.
49 Il résulte également de ces missions que les autorités chargées de la surveillance et du contrôle des activités de pêche n’avaient pas mené une action suffisamment efficace pour réprimer les infractions à la réglementation communautaire et pour éviter la réitération desdites infractions. Les inspections ont fait, en particulier, ressortir que le corps des capitaineries de port ne disposait pas de moyens matériels et humains suffisants pour effectuer des missions en haute mer et que ce type de mission ne pouvait être effectué que par la Guardia di finanza. Par ailleurs, le corps des capitaineries de port ne disposait pas de système de localisation des navires de pêche par satellite. Enfin, il n’apparaissait pas que l’action du corps des capitaineries de port faisait l’objet d’une planification qui aurait permis de la rendre plus efficace.
50 Force est de constater que la République italienne ne conteste pas le fait que les infractions à l’interdiction de détenir à bord et d’utiliser des filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé étaient fréquemment commises par les pêcheurs italiens durant la période visée par la présente action en manquement. Par ailleurs, même si elle soutient que les missions de surveillance et de contrôle des activités de pêche ainsi que la planification de ces missions reposent quasi exclusivement sur le corps des capitaineries de port, elle produit, dans le but de prouver que l’action de cet organisme est planifiée et efficace, des rapports concernant les seules années 2005 à 2007. Or, ces rapports portent sur une période dont la plus grande partie est postérieure à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé et ne peuvent pas être pris en compte.
51 Par ailleurs, la République italienne n’a pas contredit l’affirmation de la Commission selon laquelle le corps des capitaineries de port n’a pas pour unique mission de surveiller et de contrôler les activités de pêche, mais doit également faire face à d’autres tâches telles que celles d’assurer la sécurité de la navigation et le sauvetage de vies humaines en mer et que ces missions s’exercent principalement à la même période que celle pendant laquelle les filets maillants dérivants sont utilisés. Le corps des capitaineries de port ne peut donc exercer pleinement sa mission de contrôle et de surveillance des activités de pêche.
52 Il résulte de ces constatations que la surveillance et le contrôle des activités de pêche n’étaient pas assurées de manière efficace par les autorités italiennes durant la période visée par le présente procédure et que le grief tiré de l’inefficacité des autorités italiennes dans l’exercice et la planification de leur mission de surveillance et de contrôle est fondé.
Sur le second grief, tiré de la violation des articles 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93
53 À l’appui de ce grief, la Commission, en premier lieu, reproche à la législation italienne d’être insuffisante quant à la répression de la détention à bord des filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé. En second lieu, elle soutient que les autorités de contrôle ne dénoncent pas assez les infractions constatées afin que des procédures soient engagées. Par ailleurs, les sanctions infligées en cas de poursuite des infractions ne seraient ni efficientes ni dissuasives.
Sur l’insuffisance de la réglementation italienne quant à la répression de la détention de filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé
– Argumentation des parties
54 La Commission fait remarquer, en premier lieu, que, contrairement aux dispositions des articles 11 et 11 bis du règlement n° 894/97, la législation italienne en vigueur au moment de l’avis motivé, à savoir la loi n° 963, du 14 juillet 1965 (GURI n° 203, du 14 août 1965), n’a pas prévu de sanctions pour la détention à bord de filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé. Selon l’interprétation jurisprudentielle de la législation italienne, la détention à bord de ces filets ne serait sanctionnée que si elle a été constatée pendant la navigation ou au moment de prendre la mer. Cette absence d’incrimination de la simple détention desdits filets à bord des bateaux aurait pour conséquence que la constatation des infractions ne pourrait se dérouler qu’en mer ou à la sortie des ports, ce qui compliquerait ces contrôles.
55 La Commission prend acte de la loi n° 101, du 6 juin 2008 (GURI n° 132, du 7 juin 2008, p. 4), qui a incriminé la simple détention à bord de filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé. Cependant, cette loi est postérieure de trois ans au délai fixé dans l’avis motivé. Par ailleurs, les articles 15 et 26 de la loi n° 963, du 14 juillet 1965, n’auraient permis de sanctionner que le fait de pêcher à l’aide d’engins non admis, mais non la simple détention à bord de ces engins. Enfin, il aurait existé un doute sérieux quant à la validité des décrets royaux n° 1604, du 8 octobre 1931, et n° 1155, du 4 avril 1940, comme fondement de l’interdiction de la détention de ces filets. En effet, la jurisprudence dominante aurait considéré que le décret royal n° 1155, du 4 avril 1940, était implicitement abrogé par la loi n° 963, du 14 juillet 1965.
56 La République italienne fait valoir que la loi n° 101, du 6 juin 2008, interdit la simple détention à bord de filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé.
57 Cet État membre souligne que, dès avant la modification législative intervenue en 2008, la pêche à l’aide d’engins non admis a été interdite dans l’ordre juridique italien par la loi n° 963, du 14 juillet 1965.
58 La République italienne soutient également que, même avant l’adoption de la loi n° 101, du 6 juin 2008, l’administration nationale a considéré qu’il était possible de sanctionner la simple détention de filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé en se fondant sur les décrets royaux n° 1604, du 8 octobre 1931, et n° 1155, du 4 avril 1940, et a donné des instructions en ce sens. Il en résulterait que la détention à bord d’engins de pêche dont l’usage est prohibé était réputée interdite en Italie. La loi n° 101, du 6 juin 2008, aurait simplement doublé le montant des amendes encourues et aurait prévu la confiscation des filets en question, leur destruction immédiate et la suspension de la licence de pêche. Cet État membre en conclut que le grief, en ce qu’il est relatif à l’insuffisance de la législation répressive, a disparu.
– Appréciation de la Cour
59 En cas de violation de la réglementation communautaire en matière de conservation et de contrôle de la pêche et, plus précisément, de la réglementation relative aux restrictions à l’utilisation des filets maillants dérivants, les autorités compétentes d’un État membre étaient tenues d’intenter une action administrative ou pénale contre les responsables, conformément à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87. Une obligation analogue incombe aux États membres depuis le 1er janvier 1994, en vertu de l’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 (voir arrêt du 25 avril 2002, Commission/France, C‑418/00 et C‑419/00, Rec. p. I‑3969, point 62).
60 La République italienne était donc tenue d’adopter et de mettre en œuvre une réglementation prévoyant des actions administratives ou pénales à l’encontre des responsables ne respectant pas l’interdiction de détenir à bord des filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé.
61 Il n’est pas contesté que la loi n° 101, du 6 juin 2008, prévoit des sanctions en cas de détention à bord de tels filets. Cependant, cette loi a été adoptée postérieurement à la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé et est sans effet sur l’appréciation de l’existence du manquement reproché.
62 Par ailleurs, il est constant que, avant sa modification par la loi n° 101, du 6 juin 2008, la loi n° 963, du 14 juillet 1965, ne punissait pas la simple détention à bord desdits filets. Il convient donc de rechercher si, comme le soutient la République italienne et comme le conteste la Commission, au jour de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, les décrets royaux n° 1604, du 8 octobre 1931, et n° 1155, du 4 avril 1940, constituaient un fondement légal satisfaisant pour exercer des actions en vue de sanctionner la détention à bord des filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé par la réglementation communautaire.
63 Sur ce point, il ressort des circulaires n° 1/2006, du 19 juin 2006, et n° 4/2007, du 10 janvier 2007, produites aux débats que le gouvernement italien incitait les autorités administratives à confisquer les filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé et à prononcer des sanctions administratives en se fondant sur lesdits décrets royaux. Cependant, la République italienne reconnaît dans ses écritures que la confiscation desdits filets reposait sur une interprétation de ces mêmes décrets que les autorités considéraient comme pouvant continuer à être réputés en vigueur alors qu’il subsistait des doutes sur le point de savoir s’ils avaient été abrogés ou non.
64 Cependant, outre le fait que lesdites circulaires ont été adoptées postérieurement à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, de simples circulaires ou pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution des obligations qui incombent aux États membres dans le cadre de l’application des règlements communautaires (voir, en ce sens, en ce qui concerne la transposition des directives, arrêt du 10 mai 2007, Commission/Autriche, C‑508/04, Rec. p. I‑3787, point 80 et jurisprudence citée, ainsi que, s’agissant de l’exécution des obligations résultant du traité CE, arrêt du 8 juillet 1999, Commission/Belgique, C‑203/98, Rec. p. I‑4899, point 14).
65 Il en résulte que, au jour de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, il n’existait pas, dans la réglementation italienne, de disposition interdisant clairement la détention à bord de filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé et prévoyant des sanctions pour les infractions à cette interdiction. Il s’ensuit que le second grief est fondé sur ce point.
Sur l’insuffisance des dénonciations des infractions et sur la faiblesse des sanctions
– Argumentation des parties
66 Selon la Commission, il ressort des documents transmis par les autorités italiennes lors de la procédure précontentieuse que, même lorsque des infractions sont constatées, l’information n’est pas transmise par les autorités de contrôle aux autorités compétentes pour les poursuivre. En outre, ces infractions ne seraient ni poursuivies ni sanctionnées efficacement. En effet, le nombre de sanctions infligées serait limité et les amendes seraient d’un faible montant par rapport au montant prévu par la réglementation nationale ainsi que par rapport au prix d’un filet maillant dérivant. Enfin, l’amende ne serait pas augmentée en cas de récidive.
67 Par ailleurs, les mesures accessoires telles que la saisie des filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé seraient inefficaces. En effet, les filets saisis seraient laissés sous la garde des contrevenants eux-mêmes. Le nombre de filets saisis, même pour les années 2005 à 2007, serait très faible par rapport au nombre de navires utilisant ce type de filet. La Commission relativise également l’ampleur des confiscations de filets annoncées par les autorités italiennes en faisant valoir que chaque filet maillant dérivant ayant une longueur moyenne de 10 km, la saisie de 790 000 mètres de filets correspond à la saisie de 79 filets, ce qui est largement inférieur au nombre de navires verbalisés par les autorités italiennes en 2007 pour violation de l’interdiction d’utilisation de filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé.
68 Enfin, la Commission fait valoir que les autorités italiennes ne classent pas comme filets maillants dérivants certains filets dont l’utilisation est pourtant prohibée par la réglementation communautaire.
69 La République italienne produit des rapports du commandement général du corps des capitaineries de port pour les années 2005 à 2007 desquels il ressortirait que l’action menée pour contrôler la détention et l’usage des filets maillants dérivants aurait été planifiée, efficace et aurait abouti à des résultats satisfaisants. Ainsi, 790 000 mètres de filets auraient été confisqués en 2005, 633 136 mètres en 2006 et 700 000 mètres en 2007. Cette efficacité aurait été attestée par les inspecteurs de la Commission au cours de leur mission au mois de juin 2006.
– Appréciation de la Cour
70 L’article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93, qui reprend les obligations prévues à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, impose aux États membres de poursuivre les infractions constatées. Il indique à cet égard que les procédures ouvertes doivent être de nature à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.
71 L’obligation des États membres de veiller à ce que les infractions à la réglementation communautaire fassent l’objet de sanctions ayant un caractère effectif, proportionné et dissuasif revêt une importance essentielle dans le domaine de la pêche. En effet, si les autorités compétentes d’un État membre s’abstenaient systématiquement de poursuivre les responsables de telles infractions, tant la conservation et la gestion des ressources de pêche que l’application uniforme de la politique commune de la pêche seraient compromises (voir arrêts précités du 12 juillet 2005, Commission/France, point 69, et Commission/Espagne, point 39).
72 Les règlements nos 2241/87 et 2847/93 donnent ainsi des indications précises quant au contenu des mesures qui doivent être prises par les États membres et qui doivent tendre à s’assurer de la régularité des opérations de pêche dans un objectif à la fois de prévention d’éventuelles irrégularités et de répression de celles-ci. Cet objectif implique que les mesures mises en œuvre doivent avoir un caractère effectif, proportionné et dissuasif (voir arrêts précités du 12 juillet 2005, Commission/France, point 37, et Commission/Espagne, point 40).
73 Il ressort des éléments communiqués à l’annexe de la lettre n° 13544 du 5 novembre 2001 du ministère des Politiques agricoles, alimentaires et forestières et, notamment, du rapport du commandement général du corps des capitaineries de port, produit à l’annexe 27 de la requête de la Commission, que, pour l’année 2000, les poursuites pénales n’étaient pratiquement jamais engagées. Les mêmes constatations ressortent des annexes de la lettre du 13 juillet 2006 du même ministère, produites à l’annexe 42 de la requête de la Commission. En effet, pour la période allant de 2003 à 2006, peu de sanctions ont été infligées et les amendes administratives s’élèvent à un montant d’environ 1 000 euros. Le nombre des sanctions infligées et la faiblesse de leurs montants par rapport aux recettes générées par les infractions ne sont pas contestés par la République italienne.
74 S’agissant de la confiscation des filets maillants dérivants dont l’usage est prohibé, il convient, en premier lieu, de faire remarquer que la République italienne ne fournit de données quantitatives que pour les années 2005 à 2007. Cependant, ces données portant sur une période dont la plus grande partie est postérieure à la date à laquelle le délai fixé dans l’avis motivé a expiré, elles ne permettent pas d’apprécier si, pendant la période antérieure à cette date, les autorités italiennes procédaient à la confiscation desdits filets, de manière à décourager la commission d’infractions de même nature.
75 En second lieu, et même si les éléments produits par la République italienne au point 17 de son mémoire en duplique pouvaient être pris en compte, il ressortirait desdits éléments que, en 2006, 633 000 mètres de filets, représentant 108 filets, ont été saisis et que, en 2007, ces chiffres sont respectivement de 697 000 mètres et de 235 filets. Ces éléments tendent donc à confirmer les affirmations de la Commission, selon lesquelles le nombre de mètres de filets saisis n’est pas, en soi, significatif et correspond à un nombre assez faible de filets.
76 Il ressort de ces éléments que la République italienne a manqué à ses obligations de mettre en œuvre des procédures administratives ou pénales suffisamment efficaces pour sanctionner les responsables d’infractions à la réglementation de la pêche à l’aide de filets maillants dérivants et pour les priver effectivement du profit économique qu’ils tirent de ces infractions. Il s’ensuit que le second grief est fondé sur ce point.
77 Il résulte de l’ensemble de ces considérations que, en s’abstenant de contrôler, d’inspecter et de surveiller de façon satisfaisante, sur son territoire et dans les eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, l’exercice de la pêche, en particulier au regard du respect des dispositions régissant la détention à bord et l’utilisation de filets maillants dérivants, et en ne veillant pas de façon satisfaisante à ce que soient prises des mesures appropriées à l’égard des auteurs des infractions à la réglementation communautaire en matière de détention à bord et d’utilisation de filets maillants dérivants, notamment moyennant l’application de sanctions dissuasives contre lesdits auteurs, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 ainsi que des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93.
Sur les dépens
78 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête:
1) En s’abstenant de contrôler, d’inspecter et de surveiller de façon satisfaisante, sur son territoire et dans les eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, l’exercice de la pêche, en particulier au regard du respect des dispositions régissant la détention à bord et l’utilisation de filets maillants dérivants, et en ne veillant pas de façon satisfaisante à ce que soient prises des mesures appropriées à l’égard des auteurs des infractions à la réglementation communautaire en matière de détention à bord et d’utilisation de filets maillants dérivants, notamment moyennant l’application de sanctions dissuasives contre lesdits auteurs, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l’égard des activités de pêche, ainsi que des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil, du 17 décembre 1998.
2) La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures