Language of document : ECLI:EU:C:2012:711

Förenade målen C‑539/10 P och C‑550/10 P

Stichting Al-Aqsa

mot

Europeiska unionens råd

och

Konungariket Nederländerna

mot

Stichting Al-Aqsa

”Överklagande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Terroristbekämpning – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter – Frysning av tillgångar – Gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp – Artikel 1.4 och 1.6 – Förordning (EG) nr 2580/2001 – Artikel 2.3 – Upptagande och bibehållande av en organisation i förteckningen över personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar – Villkor – Beslut fattat av en behörig myndighet – En nationell åtgärd har upphävts – Talan om ogiltigförklaring – Fråga huruvida överklagandet kan upptas till sakprövning – Rätten till respekt för egendom – Proportionalitetsprincipen – Artikel 253 EG – Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning – Domstolens dom (tredje avdelningen) av den 15 november 2012

1.        Överklagande – Grunder – Yrkanden som syftar till att domskäl ska ändras – Avvisning

(Domstolens rättegångsregler, artikel 113.1)

2.        Domstolsförfarande – Rättskraft – Räckvidd

3.        Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av penningmedel – Behörig myndighet

(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4; rådets förordning nr 2580/2001)

4.        Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Det nationella beslutet om frysning av tillgångar har upphävts – Saknar betydelse för den frysning av tillgångar som föreskrivs i en unionsförordning

(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4 och 1.6)

5.        Unionsrätt – Direkt effekt – Medlemsstaternas skyldigheter

6.        Överklagande – Överklagande av den andra parten – Saken – Yrkande att den överklagade domen helt eller delvis ska upphävas, på en grund som inte omnämns i överklagandet

(Domstolens rättegångsregler, artikel 117.2)

7.        Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av tillgångar som tillhör en organisation som deltar i terroristhandlingar – Inskränkningar av äganderätten – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte

(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4; rådets förordning nr 2580/2001, artiklarna 5 och 6)

8.        Unionsrätt – Principer – Proportionalitet – Fråga huruvida en åtgärd är proportionerlig – Bedömningskriterier

9.        Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Beslut om frysning av tillgångar som berör vissa personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar

(Artikel 253 EG; rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4; rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.1 och 2.3)

1.        Se domen.

(se punkterna 43–45)

2.        En doms rättskraft omfattar endast domskälen i den mån dessa ger nödvändigt stöd för domslutet och de kan därför inte skiljas från domslutet

(se punkt 49)

3.        Artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism tillåter att rådet grundar sig på ett beslut om preventiva åtgärder, såsom frysning av tillgångar, som har fattats på grundval av en utredning huruvida den berörda personen varit inblandad i finansieringen av terroristhandlingar.

Det framgår nämligen av skälen i denna gemensamma ståndpunkt och av förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism att dessa två rättsakters huvudsyfte och mål är att bekämpa den internationella terrorismen genom att ta ifrån den dess finansiella medel, genom att de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör personer eller enheter som misstänks vara inblandade i verksamheter som har koppling till den fryses. Syftet med dessa rättsakter är således inte att följa och stödja nationella brottmålsförfaranden, utan det är att förebygga nya terroristhandlingar.

Det framgår dessutom av hänvisningen till ett nationellt beslut som fattats av en behörig myndighet och omnämnandet av ”exakta uppgifter” och av ”bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier” i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 att syftet är att skydda de berörda personerna genom att säkerställa att deras namn endast upptas i förteckningen över personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar om det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant upptagande och att den metod som i nämnda gemensamma ståndpunkt har använts för att uppnå detta syfte är att kräva att det föreligger ett beslut som har fattats av en nationell myndighet. Detta skydd för de berörda personerna försvagas inte av den omständigheten att den nationella myndigheten inte har fattat sitt beslut inom ramen för ett förfarande som syftar till att straff ska utdömas, utan ett förfarande som endast kan utmynna i att preventiva åtgärder vidtas. Ett sådant skydd ska även anses säkerställt när den nationella myndighetens beslut inte är ett beslut att inleda en utredning, utan ett beslut som grundar sig på slutsatserna i utredningen, varvid preventiva åtgärder vidtas mot den berörda personen, utan att denna ådöms något straff. Denna slutsats stöds av den omständigheten att beslutet att uppta en person i förteckningen över personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar även kan grunda sig på att Förenta nationernas säkerhetsråd har vidtagit sanktioner mot denna person. Eftersom sådana sanktioner i allmänhet inte ska anses som straff, kan ett beslut om frysning av tillgångar, av det slag som framgår av det nationella beslutet, nämligen anses jämförbart med en sanktion som har beslutats av säkerhetsrådet.

(se punkterna 67, 68, 70−73 och 104)

4.        I artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism hänvisas till ett beslut som har fattats av en nationell myndighet, med preciseringen att det krävs att det föreligger exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett sådant beslut har fattats. Det finns emellertid inget i ordalydelsen i nämnda bestämmelse eller i artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 som talar för att det därutöver krävs att det tidigare beslutet nödvändigtvis fortfarande måste gälla eller medföra rättsverkningar när rådet beslutar att behålla en person i den förteckning som ingår som bilaga till denna gemensamma ståndpunkt. Hänsyn måste dessutom tas till att syftet med hänvisningen till ett nationellt beslut som grundas på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier är att säkerställa att rådets beslut fattas på grundval av faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för att rådet ska ha fog för att anta att det föreligger en fara att den berörda personen, om restriktiva åtgärder inte vidtas, fortsätter att vara inblandad i terroristverksamhet. Den avgörande frågan vid prövningen av huruvida en person ska behållas i den aktuella förteckningen är således huruvida de faktiska omständigheterna, sedan denna persons namn upptogs i nämnda förteckning eller sedan den senaste översynen, har förändrats så att det inte längre finns fog för slutsatsen att denna person är inblandad i terroristverksamhet.

Om anledningen till att det nationella beslutet om frysning av tillgångar upphävdes inte var att det har tillkommit nya faktiska omständigheter eller bevisning som visar att den person som beslutet berör inte längre är inblandad i finansiering av terrorism eller att behöriga nationella myndigheter har ändrat sin bedömning av inblandningen i sådan verksamhet, och det enda skälet till att det nationella beslutet upphävdes var att man ville undvika en överlappning mellan den nationella åtgärden att frysa tillgångar och åtgärden att frysa tillgångar på unionsnivå, så räcker inte den omständigheten att det nationella beslutet har upphävts för att behållandet av denna person i den aktuella förteckningen ska anses strida mot artikel 1.4 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931.

(se punkterna 79−84 och 89)

5.        Medlemsstaterna får inte anta rättsakter som medför att en rättsregels gemenskapskaraktär och de verkningar som är följden härav döljs för medborgarna.

(se punkt 87)

6.        Se domen.

(se punkt 94)

7.        Äganderätten är enligt unionsrätten inte en absolut rättighet. Det är följaktligen möjligt att inskränka utövandet av äganderätten, under förutsättning att dessa inskränkningar verkligen tillgodoser ett syfte av allmänintresse som eftersträvas av unionen och att de, i förhållande till det eftersträvade syftet, inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som påverkar själva kärnan i den på detta sätt garanterade rättigheten. Förenta nationernas stadgas krav på att med samtliga medel kämpa mot de hot mot internationell fred och säkerhet som terroristhandlingar innebär utgör ett mål av allmänintresse som är av grundläggande betydelse för det internationella samfundet. Med hänsyn härtill kan inte frysningen av de penningmedel, finansiella medel och andra ekonomiska resurser som tillhör personer som har identifierats som personer som är inblandade i finansiering av terrorism, i enlighet med förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, i sig anses vara olämplig.

Vad rör frågan huruvida det är proportionerligt att behålla en organisation i den omtvistade förteckningen över personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar framgår det av artiklarna 5 och 6 i förordning nr 2580/2001 att det finns en möjlighet dels att tillåta användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläggande behov eller uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser. Beslutet att behålla någon i förteckningen omprövas dessutom regelbundet för att säkerställa att personer och enheter som inte länge uppfyller kriterierna för att ingå i den omtvistade förteckningen stryks från densamma.

(se punkterna 121, 123, 127 och 129)

8.        Se domen.

(se punkt 122)

9.        I artikel 253 EG föreskrivs att rättsakter som antas av unionens institutioner måste motiveras. Denna bestämmelse ska inte tolkas så, att rådet borde ha gett ett detaljerat svar på anmärkningar från en person som beretts tillfälle att yttra sig innan rådet fattade ett beslut som berör denna person. Om de skäl som delgetts denna person innehåller en beskrivning av de individuella och specifika skäl som gjort att rådet, med stöd av artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism och på grundval av upplysningar som en nationell myndighet ansåg vara trovärdiga, ansett att nämnda person varit inblandad i finansieringen av terrorism, så är dessa uppgifter tillräckliga för att denna person ska kunna förstå vad som läggs den till last.

Det framgår av punkt 1 c i Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1373 (2001) och av artikel 2.1 och 2.3 i förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism att huvudregeln är att tillgångarna ska frysas för personer som är inblandade i terroristhandlingar. Rådet kan således inte klandras för att det inte har angett ytterligare skäl som förklarar varför det anser att den berörda personens tillgångar borde frysas.

(se punkterna 141, 142 och 144)