SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 28 de marzo de 2012 (*)
«Ayudas de Estado — Préstamo concedido a una compañía aérea que puede consignarse en sus fondos propios — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común — Venta de activos de una compañía aérea — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda al término de la fase de examen previo — Recurso de anulación — Legitimación — Parte interesada — Admisibilidad — Dificultades serias — Competencia — Obligación de motivación»
En el asunto T‑123/09,
Ryanair Ltd, con domicilio social en Dublín, representada por los Sres. E. Vahida e I.-G. Metaxas-Maragkidis, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. L. Flynn y D. Grespan y la Sra. E. Righini, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República Italiana, representada por la Sra. G. Palmieri y el Sr. P. Gentili, avvocati dello Stato,
y por
Alitalia — Compagnia Aerea Italiana SpA, con domicilio social en Fiumicino (Italia), representada por los Sres. G.M. Roberti y G. Bellitti y la Sra. I. Perego, abogados,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 2009/155/CE de la Comisión, de 12 de noviembre de 2008, relativa al préstamo de 300 millones de euros concedido por Italia a la compañía Alitalia C 26/08 (ex NN 31/08) (DO 2009, L 52, p. 3), y la anulación de la Decisión C(2008) 6745 final de la Comisión, de 12 de noviembre de 2008, que tiene por objeto la ayuda de Estado N 510/2008 — Italia — Venta de los activos de la compañía aérea Alitalia,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por los Sres. S. Papasavvas (Ponente), Presidente, y V. Vadapalas y K. O’Higgins, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 30 de junio de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 Alitalia SpA es una sociedad de transporte aéreo cuya titularidad corresponde al Estado Italiano en un 49,9 %.
2 En diciembre de 2006, tras varios intentos infructuosos de corregir la situación económica de Alitalia y búsquedas de alianzas internacionales, las autoridades italianas decidieron vender su participación en el capital de Alitalia. El 29 de diciembre de 2006 el Ministerio de Economía y Hacienda italiano publicó una convocatoria de manifestación de interés. Sin embargo, ese procedimiento finalizó el 18 de julio de 2007 sin haber prosperado, al haberse retirado las ofertas presentadas.
3 En septiembre de 2007, Alitalia designó a un banco como asesor financiero para que encontrara posibles socios para Alitalia. Entre las ofertas recibidas, la presentada por Air France-KLM fue considerada la más adecuada por el consejo de administración de Alitalia. Sin embargo, ante la falta de acuerdo con las organizaciones sindicales, Air France-KLM retiró su oferta el 21 de abril de 2008.
4 En una reunión que tuvo lugar el 23 de abril de 2008, las autoridades italianas informaron a la Comisión de las Comunidades Europeas de que el Consejo de Ministros italiano había aprobado la concesión por la República Italiana de un préstamo de 300 millones de euros a Alitalia, mediante el decreto-legge nº 80, Misure urgenti per assicurare il pubblico servizio di trasporto aereo (Decreto ley nº 80, de medidas urgentes para garantizar el servicio público de transporte aéreo) (GURI nº 97, de 24 de abril de 2008, p. 5; en lo sucesivo, «Decreto ley nº 80»), adoptado ese mismo día.
A. Procedimiento administrativo
5 Al no haber recibido de las autoridades italianas la notificación previa a la concesión por la República Italiana de un préstamo de 300 millones de euros a Alitalia, la Comisión solicitó a éstas, mediante carta de 24 de abril de 2008 y en virtud del artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88] CE (DO L 83, p. 1), que le confirmaran la concesión del citado préstamo y le comunicaran cualquier información de utilidad para evaluar la medida a la luz de los artículos 87 CE y 88 CE del Tratado, así como que suspendieran el pago del préstamo y le informaran de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a esa obligación conforme al artículo 88 CE, apartado 2.
6 El 29 de abril de 2008, la demandante Ryanair Ltd presentó una denuncia ante la Comisión con arreglo al artículo 20, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999, en relación con la existencia de una ayuda de Estado en favor de Alitalia en forma de préstamo concedido a esta última por las autoridades italianas.
7 Por carta de 20 de mayo de 2008, la Comisión señaló a la demandante que había solicitado información a las autoridades italianas mediante escrito de 24 de abril de 2008 y que, basándose en esa información y en la proporcionada en la denuncia, iba a llevar a cabo una investigación.
8 Mediante carta de 30 de mayo de 2008, las autoridades italianas informaron a la Comisión de la adopción, el 27 de mayo de 2008, del decreto-legge nº 93, Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie (Decreto ley nº 93, de medidas urgentes para salvaguardar el poder adquisitivo de las familias) (GURI nº 124, de 28 de mayo de 2008, p. 3; en lo sucesivo, «Decreto ley nº 93»), que otorgaba a Alitalia la facultad de consignar la cuantía del préstamo en sus fondos propios. Ese mismo día, la demandante presentó ante la Comisión una nueva denuncia en relación con la conversión en fondos propios del préstamo de 300 millones de euros concedido por las autoridades italianas a Alitalia.
9 El 3 de junio de 2008, las autoridades italianas emprendieron nuevas acciones con el fin de encontrar uno o varios compradores para Alitalia, mediante el decreto-legge nº 97, Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonche’ in materia fiscale e di proroga di termini (Decreto ley nº 97, de medidas urgentes en materia de control y transparencia de los mecanismos de asignación de los gastos públicos, así como en materia fiscal y en materia de prórroga de plazos) (GURI nº 128, de 3 de junio de 2008, p. 5; en lo sucesivo, «Decreto ley nº 97»). Se trataba de seleccionar una o varias sociedades que se encargaran de promover de modo exclusivo, por cuenta propia o ajena, la presentación de una oferta para adquirir el control de Alitalia. Al término de ese procedimiento de selección, el Consejo de Ministros italiano había seleccionado a un banco a tal fin.
B. Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2
10 Por carta de 12 de junio de 2008, la Comisión notificó a las autoridades italianas su decisión, de 11 de junio de 2008, de incoar el procedimiento de investigación formal en aplicación del artículo 88 CE, apartado 2, respecto de las medidas relativas al préstamo de 300 millones de euros concedido por ellas a Alitalia y aprobado por el Decreto ley nº 80, y a la posibilidad, prevista por el Decreto ley nº 93, de que ésta consignase el importe de ese préstamo en sus fondos propios. Ese mismo día la Comisión respondió a la segunda denuncia de la demandante informándole de la adopción de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal mencionada anteriormente e invitándole a presentar observaciones.
11 El 18 de agosto de 2008, la demandante presentó sus observaciones sobre la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
12 Mediante la adopción del Decreto ley nº 134, Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (Decreto ley nº 134, de medidas urgentes en materia de reestructuración de grandes empresas en crisis) (GURI nº 201, de 28 de agosto de 2008, p. 3; en lo sucesivo, «Decreto ley nº 134»), se introdujeron algunas modificaciones en el procedimiento de administración extraordinaria para las empresas especialmente grandes que operan en el sector de los servicios públicos esenciales.
13 Como excepción al decreto legislativo nº 270, Nuova disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, a norma dell’articolo 1 della legge 30 luglio 1998, nº 274 (Decreto legislativo nº 270, por el que se aprueba el nuevo régimen de administración extraordinaria de las grandes empresas en situación de insolvencia, conforme al artículo 1 de la Ley nº 274, de 30 de julio de 1998) (GURI nº 185, de 9 de agosto de 1999, p. 11; en lo sucesivo, «Decreto legislativo nº 270»), que se aplica a las empresas en dificultades en Italia, se permitía el acceso inmediato al procedimiento de administración extraordinaria por parte de las empresas que ejercen su actividad en el sector de los servicios públicos esenciales, antes de ser declaradas insolventes. Por otra parte, estaba prevista la posibilidad de saneamiento de dichas empresas, cediendo sus activos mediante un procedimiento de adjudicación directa a aquellos adquirentes que pudieran garantizar una continuidad del servicio a medio plazo, la celeridad de la intervención y el cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa italiana y en los tratados ratificados por la República Italiana. Sin embargo, tal posibilidad iba acompañada de la obligación de verificación de la conformidad del precio de venta de los activos con el precio de mercado por un perito independiente, designado por el Ministerio de Desarrollo Económico italiano.
14 El 29 de agosto de 2008, Alitalia solicitó al Tribunale di Roma (Tribunal de Roma) ser declarada en situación de suspensión de pagos. Fue sometida a administración extraordinaria mediante decreto de esa misma fecha del Presidente del Consejo de Ministros italiano.
15 El 1 de septiembre de 2008, la Compagnia Aerea Italiana SpA (en lo sucesivo, «CAI») presentó una oferta preliminar no definitiva para la adquisición de determinados activos de las sociedades del grupo del que formaba parte Alitalia (en lo sucesivo, «Grupo Alitalia»), supeditada al acuerdo de las organizaciones sindicales sobre la contratación de antiguos miembros del personal de dicho grupo con nuevas condiciones de trabajo.
16 Mediante Decreto ministerial de 4 de septiembre de 2008, y según el artículo 1, apartado 4 quater, del Decreto ley nº 134, un banco fue designado como perito independiente con el fin de verificar la conformidad del precio de venta de los activos con el precio de mercado. Ese mismo día se constituyó un comité de vigilancia con la misión de autorizar las cesiones de activos propuestas por el comisario extraordinario.
17 El 14 de septiembre de 2008, la CAI retiró su oferta preliminar, a raíz del fracaso de las negociaciones con las organizaciones sindicales.
18 El 15 de septiembre de 2008, el procedimiento de administración extraordinaria se extendió a todo el grupo Alitalia.
19 El 22 de septiembre de 2008, el comisario extraordinario lanzó una convocatoria de manifestación de interés para la adquisición de todos los activos del grupo Alitalia, que fue publicada al día siguiente en la prensa nacional e internacional. En esa convocatoria señalaba su intención de proceder a la venta de dichos activos mediante un procedimiento de licitación directa. Se invitaba a los compradores interesados a manifestarse antes del 30 de septiembre de 2008.
20 El 25 de septiembre de 2008, la CAI reiteró su oferta no definitiva, con las mismas condiciones que la oferta presentada el 1 de septiembre (véase el apartado 15 supra), precisando que dicha oferta era válida hasta el 15 de octubre de 2008, plazo posteriormente ampliado hasta el 31 de octubre de 2008.
21 El 2 de octubre de 2008, la demandante presentó ante la Comisión una tercera denuncia en relación con la adopción del Decreto ley nº 134 y de otras medidas relativas a la venta de los activos del grupo Alitalia.
22 Mediante escrito de 14 de octubre de 2008, las autoridades italianas notificaron a la Comisión el proceso de venta de los activos del grupo Alitalia, solicitándole que confirmara, por motivos de seguridad jurídica:
– que el procedimiento de administración extraordinaria descrito en la notificación no implicaba la concesión de ayudas de Estado a los compradores de los activos cedidos;
– que la posible adquisición por terceros de determinados activos d[el grupo] Alitalia, sobre la base de una oferta ya formulada, no implicaba elementos de continuidad económica con la empresa sometida a administración extraordinaria que pudieran ocasionar el traspaso de las deudas de Alitalia al adquirente y, en particular, la obligación de recuperar las ayudas de Estado ilegales e incompatibles concedidas a Alitalia.
23 A la vez que esa notificación y aparte de la tercera denuncia de la demandante (véase el apartado 21 supra), la Comisión recibió otras tres denuncias presentadas por otras compañías aéreas y por la Asociación europea de compañías aéreas de bajo coste (ELFAA).
24 El 27 de octubre de 2008, el Decreto ley nº 134 fue convertido en la legge nº 166, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 agosto 2008, nº 134, recante disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (Ley nº 166, por la que se convierte en ley, con enmiendas, el Decreto ley nº 134) (GURI nº 252, de 27 de octubre de 2008, p. 4).
25 Mediante escrito de 30 de octubre de 2008, la demandante presentó ante la Comisión una denuncia complementaria contra ciertas medidas que calificaba de inquietantes, a saber, concretamente, el incremento a 3 euros de la tasa municipal de embarque por cada pasajero que viajaba desde los aeropuertos italianos, con la finalidad, según ella, de que las autoridades italianas financiaran el pago de las indemnizaciones por despido de los antiguos trabajadores de Alitalia, así como un supuesto conflicto de intereses, revelado por la prensa, entre determinados accionistas de la CAI y determinados accionistas del perito independiente, que coincidían.
26 El 31 de octubre de 2008, la CAI presentó al comisario extraordinario una oferta firme para la compra de determinados activos relacionados con la actividad de transporte aéreo de pasajeros de Alitalia. Las autoridades italianas comunicaron esa oferta a la Comisión el 3 de noviembre de 2008.
C. Decisiones impugnadas
1. Decisión sobre el préstamo concedido a Alitalia
27 Mediante la Decisión 2009/155/CE, de 12 de noviembre de 2008, relativa al préstamo de 300 millones de euros concedido por Italia a la compañía Alitalia C 26/08 (ex NN 31/08) (DO 2009 L 52, p. 3; en lo sucesivo, «primera Decisión impugnada»), adoptada al término del procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión declaró que dicho préstamo, cuyo importe Alitalia pudo consignar en sus fondos propios, constituía una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado común y ordenó su recuperación del beneficiario. El 14 de enero de 2009, se envió una copia de esa Decisión a la demandante, que la recibió el 20 de enero de 2009.
28 La Comisión señaló, en primer lugar, que el préstamo de 300 millones de euros concedido por la República Italiana a Alitalia confería a ésta una ventaja económica por medio de recursos estatales que ningún inversor privado informado le habría concedido, habida cuenta de su situación económica gravemente comprometida, tanto cuando se otorgó el préstamo por el Decreto ley nº 80 como cuando se adoptó el Decreto ley nº 93. Añadió que reforzaba esta conclusión tanto el tipo de interés acordado como la práctica simultaneidad entre la retirada de la oferta de Air France-KLM y la concesión del citado préstamo, además de la falta de perspectivas de compra y de intervención financiera de los accionistas privados de Alitalia, que coincidió con la de las autoridades italianas. De ello dedujo que tales autoridades no habían actuado como un accionista informado que siguiera una política estructural, global o sectorial, guiada por perspectivas de rentabilidad de los capitales invertidos a más largo plazo que un inversor ordinario.
29 Por ello, la Comisión concluyó que el préstamo de 300 millones de euros concedido por la República Italiana a Alitalia, cuyo importe podía consignarse en los fondos propios de esta última, constituía una ayuda ilegal, al no haber sido objeto de notificación previa, y era incompatible con el mercado común. Añadió que dicha medida no estaba comprendida ni en las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3, ni en las Directrices de la Comisión sobre la aplicación de los artículos [87 CE] y [88] CE y del artículo 61 del Acuerdo EEE a las ayudas estatales en el sector de la aviación (DO 1994, C 350, p. 5), completadas por las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales (DO 2005, C 312, p. 1).
30 Por último, la Comisión consideró que aunque Alitalia pueda calificarse de empresa en crisis, la medida de que se trata no podía declararse compatible con el mercado común en aplicación de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO 2004, C 244, p. 2). En consecuencia, las autoridades italianas debían adoptar todas las medidas necesarias para recuperar esa ayuda de su beneficiario, a saber, Alitalia.
31 La parte dispositiva de la primera Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
El préstamo de 300 millones EUR concedido a Alitalia y que puede consignarse en los fondos propios de la compañía, ejecutado por Italia infringiendo el artículo 88 [CE], apartado 3, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. [La República Italiana] procederá a recuperar del beneficiario la ayuda mencionada en el artículo 1.
2. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación.
[…]
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. [La República Italiana] garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia presentará la siguiente información a la Comisión:
a) el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b) una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c) documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2. [La República Italiana] mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
[…]»
2. Decisión sobre la venta de activos de Alitalia
32 Mediante la Decisión C(2008) 6745 final, de 12 de noviembre de 2008, relativa a la ayuda de Estado N 510/2008 — Italia — Venta de los activos de la compañía aérea Alitalia (en lo sucesivo, «segunda Decisión impugnada»), adoptada al término de la fase de examen previo, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, la Comisión declaró que la medida notificada, tal como había sido modificada por los compromisos asumidos por las autoridades italianas y especificados en esa Decisión, no implicaba la concesión de ayudas de Estado a los adquirentes, siempre y cuando la República Italiana respetara íntegramente dichos compromisos, según los cuales la venta de los activos del grupo Alitalia debía realizarse a precio de mercado.
33 En primer lugar, la Comisión recordó, al principio, en los apartados 21 a 43 de la segunda Decisión impugnada, el marco jurídico del procedimiento de administración extraordinaria al que fue sometido el grupo Alitalia, así como el papel desempeñado por los distintos actores implicados en él. A continuación, en los apartados 44 a 75 de esa Decisión, analizó el procedimiento de venta de activos teniendo en cuenta, en primer lugar, la información del mercado de las distintas etapas de la venta y de la convocatoria de manifestación de interés (apartados 44 a 52); en segundo lugar, las ofertas recibidas para la adquisición de los activos del grupo Alitalia y, en particular, la presentada por la CAI (apartados 53 a 69); en tercer lugar, los criterios considerados para la evaluación de las ofertas y, en particular, el compromiso asumido por las autoridades italianas de que el principal criterio sería la conformidad entre precio ofrecido y el precio de mercado (apartados 70 a 72); y, en cuarto lugar, aspectos relacionados con los recursos humanos (apartados 73 y 74). La Comisión también examinó la misión y el papel del mandatario encargado del control de la operación de la venta de activos del grupo Alitalia. Este último debía ser designado por las autoridades italianas para controlar la aplicación plena y efectiva del procedimiento notificado por ellas y que la venta de activos se realizara a precio de mercado, de acuerdo con los compromisos asumidos por la República Italiana. A este respecto, debía presentar informes exhaustivos a la Comisión (apartados 76 a 89).
34 En segundo lugar, la Comisión abordó, en los apartados 92 a 151 de la segunda Decisión impugnada, la apreciación de la medida relativa a la venta de activos. Su apreciación versó, por una parte, sobre el examen de la existencia de una ayuda de Estado en favor de los adquirentes de los activos del grupo Alitalia (apartados 92 a 127) y, por otra parte, sobre el riesgo de que se eludiera la obligación de recuperar una ayuda ilegal e incompatible (apartados 128 a 151).
35 La Comisión confirmó, en la primera parte de su apreciación, que el procedimiento de administración extraordinaria no conllevaba la concesión de una ayuda en favor de los adquirentes. En efecto, tras haber señalado, en el apartado 104 de la segunda Decisión impugnada, al término del examen del carácter abierto, transparente y no discriminatorio del procedimiento notificado, que éste no presentaba un grado de transparencia suficiente para garantizar, por sí mismo, un precio de mercado, concluyó, no obstante, en el apartado 117 de esa Decisión, que tal procedimiento desembocaría en una venta a precio de mercado, al estar basado en una evaluación independiente, por actores independientes. Añadió, en los apartados 119, 122 y 126 de esa Decisión, que dicho procedimiento no conllevaba la imposición a los adquirentes de los activos del grupo Alitalia de obligaciones de poder público que pudieran poner en cuestión el objetivo de venta a precio de mercado, ni por lo que respecta a los recursos humanos ni por lo que respecta a las condiciones de explotación de la actividad de transporte aéreo. Por tanto concluyó, en el apartado 127 de la citada Decisión, que la medida notificada debería dar lugar a la venta de los activos del grupo Alitalia a precio de mercado, con la reserva del cumplimiento estricto de los compromisos asumidos por las autoridades italianas.
36 En la segunda parte de su apreciación, la Comisión concluyó, en el apartado 137 de la segunda Decisión impugnada, que habida cuenta de la extensión de la venta de activos y de la parcelación de las ofertas presentadas por los potenciales adquirentes, el procedimiento aplicado por la República Italiana no conllevaba una continuidad económica entre Alitalia y los adquirentes de sus activos. No obstante, en el apartado 138 de esa Decisión consideró, sobre la oferta presentada por la CAI, que el riesgo de continuidad económica merecía un examen más profundo, habida cuenta del amplio espectro de activos afectados por la oferta. Teniendo en cuenta la falta de identidad entre los accionistas de la CAI y los de Alitalia, el distinto alcance y el carácter más limitado de las actividades de la CAI en comparación con Alitalia, la estrategia industrial propia de la CAI y el requisito de que la cesión se efectuara a precio de mercado, que se señalaron en los apartados 140 a 145 de esa Decisión, la Comisión concluyó a continuación, en los apartados 147 y 149, que no existía continuidad económica entre Alitalia y la CAI. En consecuencia, en los apartados 151 a 156 de la Decisión de que se trata, declaró que, con la reserva del respeto íntegro de los compromisos asumidos por la República Italiana de que la venta se realizara a precio de mercado, el procedimiento notificado no tenía como efecto eludir la obligación de recuperación por la República Italiana, en virtud de la primera Decisión impugnada, y tampoco la concesión de ayudas de Estado a los adquirentes de Alitalia.
37 Por ello, la Comisión decidió que la medida notificada, tal como había sido modificada por los compromisos asumidos por las autoridades italianas, no constituía una ayuda, en la medida en que esos compromisos se respetaran íntegramente.
Procedimiento
38 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 28 de marzo de 2009, la demandante interpuso el presente recurso.
39 Por sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, respectivamente, el 23 de julio y el 7 de agosto de 2009, la República Italiana y Alitalia — Compagnia Aerea Italiana (en lo sucesivo, «Alitalia‑CAI») solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
40 Mediante sendos autos de 16 de septiembre y de 19 de octubre de 2009, el Presidente de la Sala Octava estimó las demandas de intervención de la República Italiana y de Alitalia‑CAI.
41 Mediante escrito de 11 de agosto de 2010, Alitalia‑CAI pidió autorización para utilizar el italiano en la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 35, apartado 2, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, que le fue concedida.
42 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Quinta, por lo que el presente asunto fue atribuido a dicha Sala.
43 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral y formular varias preguntas a las partes.
44 Mediante auto del Presidente de la Sala Quinta del Tribunal, de 13 de abril de 2011, oídas las partes, fue suspendido el procedimiento conforme al artículo 77, letra a), del Reglamento de Procedimiento, hasta que el Tribunal de Justicia pronunciara su sentencia en el asunto C‑83/09 P, Comisión/Kronoply y Kronotex.
45 Mediante escrito de 19 de abril de 2011, la demandante solicitó que se acordasen diligencias de organización del procedimiento, en virtud de los artículos 49 y 64 del Reglamento de Procedimiento, destinadas a ordenar a la Comisión la presentación de ciertos documentos.
46 Una vez que el Tribunal de Justicia dictó su sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex (C‑83/09 P, Rec. p. I‑4441) el 24 de mayo de 2011, fue reanudado el procedimiento en el presente asunto. El Tribunal decidió recibir en la vista las observaciones de las partes sobre las consecuencias que debían deducirse de esa sentencia en relación con la admisibilidad del presente recurso.
47 Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, respectivamente, el 5 y 6 de junio de 2011, Alitalia‑CAI y la Comisión formularon observaciones sobre la solicitud de diligencias de organización del procedimiento por parte de la demandante.
48 En la vista de 30 de junio de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
Pretensiones de las partes
49 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule parcialmente la primera Decisión impugnada en la medida en que no ordena la recuperación de la ayuda de los sucesores de Alitalia y concede a la República Italiana un plazo adicional para ejecutar esa Decisión.
– Anule la segunda Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
50 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso en parte por inadmisible y en parte por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
51 Alitalia-CAI solicita al Tribunal que:
– Declare el recurso inadmisible o lo desestime en parte por inadmisible y en parte por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
52 La República Italiana solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
D. Sobre la solicitud de anulación de la segunda Decisión impugnada
1. Sobre la admisibilidad
53 La demandante sostiene que es parte interesada en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, y que está legitimada para interponer un recurso de anulación contra la segunda Decisión impugnada, porque, como competidora de Alitalia y de la CAI, sus intereses se vieron afectados por la concesión del préstamo a Alitalia y por el traspaso de los activos de esta última a la CAI. Añade que, mediante su recurso, pretende salvaguardar sus derechos de procedimiento, habida cuenta de que la anulación de la segunda Decisión impugnada provocaría la apertura del procedimiento de investigación formal. Por último, afirma que esa Decisión afectó sustancialmente a su posición en el mercado.
54 Sin proponer una excepción de inadmisibilidad formal, la Comisión, apoyada por Alitalia‑CAI, alega que el recurso sólo es admisible en la medida en que la demandante pretende, mediante su interposición, salvaguardar sus derechos de procedimiento, habida cuenta de su condición de denunciante y competidora de las «sociedades comprometidas en el proceso de venta de activos d[el grupo] Alitalia». En cambio, estima que, aun cuando la demandante pudiera ser considerada «interesada» en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, ello no bastaría para declarar admisible el recurso en la medida en que cuestiona el fundamento de la segunda Decisión impugnada, a menos que la demandante demostrara que goza de un estatuto particular de modo que su posición en el mercado se vio sustancialmente afectada por la ayuda objeto de esa Decisión, lo que no ha sido probado en el caso de autos.
55 La República Italiana considera que el recurso es inadmisible en su totalidad, al no haber demostrado la demandante que la segunda Decisión impugnada produjera consecuencias directas en su posición competitiva.
56 Con carácter preliminar, procede recordar que, aun cuando según el artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable al Tribunal General en virtud del artículo 53 de dicho Estatuto, las partes coadyuvantes carecen de legitimación para formular pretensiones que no vayan en el sentido de las formuladas por la parte a la que apoyan, al tratarse de una causa de inadmisión de orden público, procede examinar de oficio la admisibilidad del recurso de conformidad con el artículo 113 del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C‑313/90, Rec. p. I‑1125, apartados 21 a 24).
57 Según el artículo 230 CE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica sólo podrá interponer recurso contra las decisiones dirigidas a otra persona si le afectan directa e individualmente.
58 Según jurisprudencia reiterada, los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223; de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión, C‑198/91, Rec. p. I‑2487, apartado 20, y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, Rec. p. I‑3203, apartado 14).
59 De entrada debe recordarse que el artículo 4 del Reglamento nº 659/1999 establece una fase de examen previo de las medidas de ayuda notificadas que tiene por objeto permitir que la Comisión se forme una primera opinión sobre la compatibilidad con el mercado común de la ayuda de que se trata. Al término de esta fase, la Comisión constata bien que tal medida no constituye una ayuda, o bien que entra en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1. En este último caso, la citada medida puede no plantear dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común o, por el contrario plantearlas (sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 46 supra, apartado 43).
60 Si la Comisión comprueba, tras el examen previo, que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, no plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado común, adoptará una decisión de no formular objeciones con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999 (sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 46 supra, apartado 44).
61 Cuando la Comisión adopta una decisión de no formular objeciones, no sólo declara la medida compatible con el mercado común, sino que también rechaza implícitamente incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, y en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 (sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 46 supra, apartado 45).
62 Cuando la Comisión comprueba, tras el examen previo, que la medida notificada plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común, está obligada a adoptar, sobre la base del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, y en el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento. A tenor de esta última disposición, en dicha decisión se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes (sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 46 supra, apartado 46).
63 La legalidad de una decisión de no formular objeciones basada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999 depende de si existen dudas sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Dado que tales dudas deben dar lugar a la incoación de un procedimiento de investigación formal en el que pueden participar las partes interesadas a que se refiere el artículo 1, letra h), del Reglamento nº 659/1999, debe considerarse que cualquier parte interesada en el sentido de esta última disposición está directa e individualmente afectada por tal decisión. En efecto, los beneficiarios de las garantías de procedimiento previstas en el artículo 88 CE, apartado 2, y en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, únicamente pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad de impugnar la decisión de no formular objeciones ante el juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 46 supra, apartado 47).
64 Por tanto, la condición particular de parte interesada en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento nº 659/1999, ligada al objeto específico del recurso, basta para individualizar, según el artículo 230 CE, párrafo cuarto, al demandante que impugna una decisión de no formular objeciones (sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 46 supra, apartado 48).
65 A tenor del artículo 1, letra h), del Reglamento nº 659/1999, debe entenderse por parte interesada, en particular, cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda, es decir, en particular las empresas competidoras del beneficiario de la misma. Se trata, en otros términos, de un conjunto indeterminado de destinatarios (véase la sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 46 supra, apartado 63, y la jurisprudencia allí citada).
66 Cuando un demandante solicita la anulación de una decisión de no formular objeciones, está aduciendo esencialmente que la decisión adoptada por la Comisión respecto a la ayuda en cuestión ha sido adoptada sin que dicha institución iniciara el procedimiento de investigación formal, vulnerando, por este motivo, sus derechos de procedimiento. Para que se estime su demanda de anulación, el demandante puede invocar cualquier motivo que pueda demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que dispone la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común. La formulación de este tipo de alegaciones no puede, sin embargo, transformar el objeto del recurso ni modificar sus requisitos de admisibilidad (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 2009, 3F/Comisión, C‑319/07 P, Rec. p. I‑5963, apartado 35). Por el contrario, la existencia de dudas sobre dicha compatibilidad es precisamente la prueba que debe aportarse para demostrar que la Comisión debía haber incoado el procedimiento de investigación formal a que se refiere el artículo 88 CE, apartado 2, así como el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 (sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 46 supra, apartado 59).
67 Procede verificar, a la luz de estas consideraciones, si la demandante está legitimada para interponer un recurso de anulación contra la segunda Decisión impugnada.
68 Debe señalarse, en el caso de autos, que la segunda Decisión impugnada fue adoptada al término de la fase de examen previo, en virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999, en que la Comisión comprobó que la medida notificada no entraba en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, y, por tanto, no constituía una ayuda. Procede señalar además que, mediante esa Decisión, la Comisión rechazó implícitamente la incoación del procedimiento de investigación formal. De este modo, a la luz de la jurisprudencia citada en los apartados 61 a 64 y 66 supra, relativa a una decisión adoptada sobre la base del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999, por la que la Comisión resolvió no formular objeciones, procede concluir que cualquier parte interesada debe considerarse directa e individualmente afectada por una decisión que, al término de la fase de examen previo, declara la inexistencia de ayuda. En efecto, aun cuando tal decisión haya sido adoptada sobre la base del apartado 2 del artículo 4, los beneficiarios de las garantías de procedimiento previstas en el artículo 88 CE, apartado 2, y en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, sólo pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad de impugnar la decisión que, al término de la fase de examen previo, declara la inexistencia de ayuda. Además, por lo que respecta a las decisiones de no incoar el procedimiento de investigación formal, la legitimación para interponer un recurso de anulación contra ellas no puede depender de la base jurídica en la que se apoyara su adopción.
69 Por tanto, procede verificar si la demandante ha demostrado suficientemente, en el caso de autos, que es parte interesada.
70 A este respecto, la demandante señala que está presente en veintidós aeropuertos italianos y que sus actividades se superponen a las de Alitalia‑CAI en veintinueve «combinaciones domésticas o internacionales», como Roma-Venecia o Roma-Madrid. Además, pese a no operar desde los mismos aeropuertos, alega que ofrece vuelos entre las mismas ciudades de origen y destino que Alitalia‑CAI. Añade que, como competidor de Alitalia y de la CAI, el traspaso de los activos del grupo Alitalia a la CAI afecta a sus intereses, al haber permitido a la CAI retomar la actividad de transporte aéreo de pasajeros de Alitalia en condiciones extremadamente ventajosas, evitando la retirada de Alitalia del mercado.
71 Pues bien, la Comisión no rebate esos elementos, que demuestran suficientemente la existencia de una relación de competencia con Alitalia en el mercado italiano e internacional del transporte aéreo de pasajeros.
72 Por otro lado, el argumento de las partes coadyuvantes basado en que, por ser la demandante una compañía aérea de bajo coste (low-cost), sería difícil que se encontrara en la posición singular que le permitiera retomar las conexiones de una compañía aérea tradicional como Alitalia, no puede cuestionar el hecho de que las partes son competidoras en el mercado italiano e internacional del transporte aéreo de pasajeros. En efecto, de la jurisprudencia se desprende que, a efectos del examen de la admisibilidad, basta con comprobar que la demandante es un competidor del beneficiario de las medidas estatales denunciadas, en la medida en que ambas empresas prestan, directa o indirectamente, servicios regulares de transporte aéreo de pasajeros con origen o destino en aeropuertos italianos, en particular, en aeropuertos regionales (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 10 de mayo de 2006, Air One/Comisión, T‑395/04, Rec. p. II‑1343, apartado 38).
73 A la vista de las anteriores consideraciones, procede declarar que la demandante es parte interesada por su condición de empresa competidora del beneficiario de la supuesta ayuda de Estado —sea ese beneficiario Alitalia o sea la CAI, como ella sostiene— cuyos intereses podrían verse afectados por la concesión de esa ayuda. Esa condición particular de parte interesada, ligada al objeto específico del recurso tal como ha sido descrito en el apartado 68 supra, basta para individualizarla, de acuerdo con la jurisprudencia citada en el apartado 64 supra. Por tanto, el presente recurso es admisible en la medida en que se dirige contra la segunda Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar las alegaciones de la demandante referentes a que la medida notificada afectó sustancialmente a su posición competitiva.
2. Sobre el objeto del control del Tribunal
74 Por lo que respecta al objeto del control que el Tribunal General debe llevar a cabo, hay que precisar que un demandante, cuando pretende que se salvaguarden los derechos de procedimiento que le confiere el artículo 88 CE, apartado 2, puede invocar cualquiera de las causas de ilegalidad enumeradas en el artículo 230 CE, párrafo segundo, siempre que tengan por objeto la anulación de la Decisión impugnada y, en definitiva, la incoación por la Comisión del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. En cambio, no incumbe al Tribunal, en esta fase del procedimiento de examen de una ayuda por parte de la Comisión, pronunciarse sobre la existencia de dicha ayuda o sobre su compatibilidad con el mercado común (sentencia del Tribunal de 10 de febrero de 2009, Deutsche Post y DHL International/Comisión, T‑388/03, Rec. p. II‑199, apartado 66).
75 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de ayuda de Estado, tal como se define en el Tratado, tiene carácter jurídico y debe interpretarse sobre la base de elementos objetivos. Por esta razón, el órgano jurisdiccional de la Unión deberá, en principio, y teniendo en cuenta tanto determinados elementos concretos del litigio del que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, ejercer un control completo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1 (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, Rec. p. I‑10515, apartado 111).
76 Ello es cierto, máxime si se considera que, según reiterada jurisprudencia, cuando la Comisión no puede llegar a la convicción, tras un primer examen en el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 3, de que la medida estatal de que se trate no constituye «una ayuda», en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, o de que, en el caso de que se la califique de ayuda, es compatible con el Tratado, o cuando dicho procedimiento no le haya permitido superar todas las dificultades inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, «sin ostentar a este respecto ningún margen de apreciación». Por lo demás, confirma expresamente esta obligación el artículo 4, apartado 4, en relación con el artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 (sentencia British Aggregates/Comisión, citada en el apartado 75 supra, apartado 113).
77 A este respecto, también procede recordar que, según la jurisprudencia, el concepto de serias dificultades tiene carácter objetivo. La existencia de tales dificultades debe buscarse tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en su contenido, de forma objetiva, relacionando la motivación de la Decisión con los elementos de que disponía la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común (sentencia del Tribunal de 15 de marzo de 2001, Prayon-Rupel/Comisión, T‑73/98, Rec. p. II‑867, apartado 47; véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 18 de septiembre de 1995, SIDE/Comisión, T‑49/93, Rec. p. II‑2501, apartado 60). La parte demandante soporta la carga de la prueba de la existencia de serias dificultades, prueba que puede establecer a partir de un conjunto de indicios concordantes, relativos, por un lado, a las circunstancias y a la duración del procedimiento de examen previo y, por otro lado, al contenido de la Decisión impugnada (sentencia del Tribunal de 3 de marzo de 2010, Bundesverband deutscher Banken/Comisión, T‑36/06, Rec. p. II‑537, apartado 127).
78 En efecto, si bien no dispone de ninguna facultad discrecional en cuanto a la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, cuando aprecia la existencia de tales dudas, la Comisión disfruta de cierto margen de apreciación en la investigación y el examen de las circunstancias para determinar si éstas suscitan dificultades serias. Conforme a la finalidad del artículo 88 CE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede, en particular, iniciar un diálogo con el Estado notificante o con terceros con objeto de superar, en el transcurso del procedimiento previo, las dificultades que en su caso hayan surgido (sentencias Prayon-Rupel/Comisión, citada en el apartado 77 supra, apartado 45, y Bundesverband deutscher Banken/Comisión, citada en el apartado 77 supra, apartado 126). Pues bien, esta facultad presupone que la Comisión pueda adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado, sin que esta adaptación deba interpretarse a priori como la acreditación de la existencia de serias dificultades (sentencia del Tribunal de 12 de diciembre de 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisión, T‑95/03, Rec. p. II‑4739, apartado 139).
79 Igualmente se desprende de la jurisprudencia que el carácter insuficiente o incompleto del examen llevado a cabo por la Comisión durante la fase previa de examen constituye un indicio de la existencia de dificultades serias (véase la sentencia del Tribunal de 9 de septiembre de 2010, British Aggregates y otros/Comisión, T‑359/04, p. II‑4227, apartado 57, y la jurisprudencia allí citada).
80 En el caso de autos, la Comisión adoptó la segunda Decisión impugnada sin incoar el procedimiento de investigación formal y legalmente sólo podía actuar así si el examen previo no ponía de manifiesto serias dificultades. En efecto, si existieran tales dificultades, dicha Decisión podría ser anulada por este solo motivo, debido a la omisión del examen contradictorio y minucioso previsto en el Tratado CE, aunque no pudiera demostrarse que las apreciaciones de la Comisión sobre el fondo fueran erróneas en Derecho o de hecho (véase, en este sentido, la sentencia British Aggregates y otros/Comisión, citada en el apartado 79 supra, apartado 58).
81 Por tanto, deben examinarse todos los motivos articulados por la demandante contra la segunda Decisión impugnada con el fin de apreciar si permiten comprobar que existen dificultades serias determinantes de la obligación de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2 (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de 13 de enero de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz y otros/Comisión, T‑158/99, Rec. p. II‑1, apartado 91, y de 20 de septiembre de 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comisión, T‑375/03, no publicada en la Recopilación, apartados 67 y 77).
3. Sobre el fondo
82 La demandante invoca siete motivos en apoyo de su recurso en tanto en cuanto tiene por objeto la anulación de la segunda Decisión impugnada.
83 El primer motivo se basa en no haber incoado el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, pese a las dificultades serias supuestamente encontradas por la Comisión. Procede señalar, además, que la demandante cita, en el marco del primer motivo, diez errores de los que adolece, según ella, el examen de la Comisión. Indica que esa lista —que califica de «no exhaustiva»— de lagunas u omisiones que vician la segunda Decisión impugnada demuestra que la extensión y la complejidad del examen realizado por la Comisión justificaba la incoación de un procedimiento de investigación formal. Procede examinar esos supuestos errores o lagunas en el marco de la apreciación de otros motivos formulados en el presente recurso, en la medida en que están relacionados con ellos.
84 El segundo motivo se basa en la falta de competencia de la Comisión para adoptar una decisión condicional de inexistencia de ayuda tras haber efectuado un simple examen previo. En este motivo la demandante también formula determinadas alegaciones que no se refieren a la competencia de la Comisión para adoptar la segunda Decisión impugnada, sino que merecen una apreciación en cuanto al fondo, a saber, el carácter supuestamente no realista de los compromisos adoptados por la República Italiana según los cuales la venta de los activos del grupo Alitalia se realizaría a precio de mercado.
85 El tercer motivo, dividido en tres partes, se basa en un error manifiesto de apreciación al no haber examinado la Comisión, supuestamente, todas las características pertinentes de las medidas controvertidas en su contexto, así como en un incumplimiento por la Comisión de su obligación de motivación, habida cuenta de la falta de justificación de esa omisión.
86 El cuarto motivo, dividido en dos partes, se basa en un error de Derecho, al haber ignorado supuestamente la Comisión las opciones distintas de la venta de los activos del grupo Alitalia, así como en un incumplimiento por la Comisión de su obligación de motivación, habida cuenta de la falta de justificación de esa omisión.
87 El quinto motivo, dividido en cinco partes, se basa en no haber aplicado a la venta de activos el criterio del inversor privado que opera en las condiciones normales de una economía de mercado.
88 El sexto motivo se basa en un error de identificación de la parte que debe devolver la ayuda.
89 El séptimo motivo se basa en un incumplimiento de la obligación de motivación en lo relativo, en particular, a las carencias del examen de la Comisión invocadas por la demandante en el marco de los motivos tercero y cuarto, a saber, por una parte, no haber examinado todas las características de las medidas en su contexto y, por otra parte, no haber examinado otras opciones distintas de la venta de activos.
90 Para examinar los motivos anteriormente expuestos procede establecer una distinción, clasificándolos en tres categorías, según persigan que se constate bien la incompetencia de la Comisión para adoptar la segunda Decisión impugnada, bien el incumplimiento por ésta de la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal, bien el incumplimiento de la obligación de motivación.
91 Procede examinar, en primer lugar, el segundo motivo, basado en la incompetencia de la Comisión para adoptar la segunda Decisión impugnada, a continuación, de manera correlativa, los motivos basados en el incumplimiento de la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal —a saber, las dos primeras partes del tercer motivo, la primera parte del cuarto motivo, el quinto motivo, el sexto motivo, el primer motivo y las alegaciones formuladas en el marco de segundo motivo sobre el carácter no realista de los compromisos asumidos por las autoridades italianas— y, por último, los motivos basados en el incumplimiento de la obligación de motivación, a saber, el séptimo motivo, las partes segunda y tercera del tercer motivo y la segunda parte del cuarto motivo.
a) Sobre el segundo motivo, basado en la falta de competencia de la Comisión para adoptar una decisión condicional tras un examen previo
92 La demandante cuestiona el fundamento sobre el que se adoptó la segunda Decisión impugnada, a saber, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999, que, según ella, no permite a la Comisión adoptar una decisión «condicional» de inexistencia de ayuda tras un simple examen previo, sino únicamente al término de un procedimiento de investigación formal, con arreglo al artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, en conexión con una comprobación de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Añade que, habida cuenta de la parte dispositiva de la segunda Decisión impugnada, la comprobación de la inexistencia de ayuda depende de un hecho incierto, a saber, el cumplimiento por las autoridades italianas de una serie de compromisos de actuación que se asemejan a las condiciones que se desprenden de decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo al artículo 7, apartado 4, de dicho Reglamento. Por último señala que, según jurisprudencia reiterada, la incompetencia de la institución que adoptó el acto impugnado constituye un motivo de anulación de orden público que el juez de la Unión debe señalar de oficio.
93 Procede recordar, en primer lugar, que, según el artículo 4, apartados 2 a 4, del Reglamento nº 659/1999, la Comisión puede adoptar tres tipos de decisiones al término de la fase de examen previo. Puede declarar que la medida notificada no constituye una ayuda o que, aunque constituye una ayuda, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común (la denominada «decisión de no formular objeciones»), o bien que plantea dudas y decidir incoar el procedimiento de investigación formal. A continuación procede señalar que la Comisión está facultada para adoptar una decisión positiva, con arreglo al artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999 (que declare, en su caso, tras la modificación por el Estado miembro afectado, que una medida es compatible con el mercado común), y acompañarla de condiciones que le permitan reconocer la compatibilidad de dicha medida con el mercado común y de obligaciones que le permitan controlar la observancia de dicha decisión, de acuerdo con el artículo 7, apartado 4, de ese Reglamento.
94 De este modo, debe señalarse que, a diferencia de decisiones como la segunda Decisión impugnada, adoptadas al término de la fase de examen previo, el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999 versa sobre decisiones positivas, por las que la Comisión constata la existencia de una ayuda conforme al artículo 87 CE, apartado 1, que a continuación declara compatible con el mercado común. Esa disposición no es aplicable en el caso de autos, pues la Comisión concluyó que, teniendo en cuenta los compromisos asumidos por la República Italiana, la medida notificada no constituye una ayuda de Estado y, en consecuencia, no entra en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
95 De ello se deduce que la segunda Decisión impugnada no puede calificarse de decisión condicional, en el sentido del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, que impone condiciones u obligaciones al Estado miembro, ni de decisión que impone modificaciones al proyecto notificado, sino, tal como sostuvo la Comisión, de decisión que tiene en cuenta los compromisos de actuación asumidos voluntariamente por el Estado en la fase de notificación de la medida controvertida con el fin de aclarar ciertos aspectos. Por tanto, tales compromisos forman parte integrante de la medida notificada, tal como se desprende de la parte dispositiva de la segunda Decisión impugnada.
96 Por tanto, en contra de lo que sostiene la demandante, la Comisión es competente para adoptar, sobre la base del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999, una decisión como la segunda Decisión impugnada, por la que, a la vez que declara la inexistencia de la ayuda de Estado, toma conocimiento de los compromisos asumidos por el Estado miembro.
97 En consecuencia, el segundo motivo debe desestimarse por infundado.
b) Sobre los motivos basados en el incumplimiento de la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal
98 Por lo que respecta a esta categoría de motivos, debe determinarse, en el caso de autos, a la vista de las imputaciones formuladas en cada uno de ellos, si el examen efectuado por la Comisión podía excluir la presencia de dificultades serias y, con ello, justificar la decisión de no incoar el procedimiento de investigación formal. A este respecto, procede examinar, sucesivamente, las imputaciones formuladas en los motivos tercero, cuarto, quinto y sexto y, finalmente, en el primer motivo, en cuyo marco también se examinarán las alegaciones de la demandante en el segundo motivo que no se refieren a la competencia, sino que versan sobre el carácter supuestamente no realista de los compromisos asumidos por las autoridades italianas.
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del tercer motivo, basado en la falta de examen por la Comisión de todas las características pertinentes de las medidas en su contexto
99 El tercer motivo se divide en tres partes. Las partes primera y segunda se basan en un error manifiesto de apreciación, por la falta de examen por la Comisión de todo el procedimiento de administración extraordinaria y de las circunstancias en que se adoptaron las modificaciones introducidas en ese procedimiento. La tercera parte se basa en un incumplimiento de la obligación de motivación de la Comisión, por no haber justificado esa falta de examen.
100 Procede examinar conjuntamente las imputaciones formuladas en el marco de las dos primeras partes del tercer motivo.
101 En la primera parte, la demandante alega que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al no examinar si el procedimiento de administración extraordinaria, que constituye una excepción al régimen común en materia de quiebra, había dado lugar, por sí mismo, a la concesión de una ayuda, limitándose a examinar determinadas modificaciones del procedimiento introducidas por el Decreto ley nº 134. En la segunda parte, la demandante sostiene que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al decidir no examinar las circunstancias que rodearon a la adopción de modificaciones en el procedimiento de administración extraordinaria y, en particular, las medidas que permitieron que Alitalia y la CAI eludiesen las cargas del personal relativas al desempleo y a la seguridad social que, según la demandante, estaban incluidas en el plan para la venta de los activos del grupo Alitalia y constituían un requisito exigido por los sindicatos y la CAI para dar su aprobación a ese plan.
102 Procede señalar, con carácter preliminar, por lo que respecta al examen efectuado por la Comisión en la fase de examen previo, que ésta está obligada a examinar todos los elementos de hecho y de Derecho que las personas, empresas o asociaciones que puedan verse afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda le hayan comunicado (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 51). Por tanto, en el marco del examen previo establecido en el artículo 88, apartado 3, del Tratado, la Institución debe realizar su apreciación a la luz tanto de la información proporcionada por el Estado afectado como de la información facilitada por los eventuales denunciantes (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de mayo de 2001, Portugal/Comisión, C‑204/97, Rec. p. I‑3175, apartado 35).
103 Igualmente procede recordar que el juez de la Unión debe examinar la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Rec. p. I‑2577, apartado 54, y de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott, C‑290/07 P, Rec. p. I‑7763, apartado 91).
104 También debe recordarse que la Comisión no está obligada a examinar de oficio y por suposición qué elementos podrían habérsele presentado en el procedimiento administrativo (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 102 supra, apartado 60).
105 Por lo que respecta a las imputaciones formuladas en la primera parte, procede señalar que, tal como se ha indicado en los apartados 33 y 34 supra, la Comisión, por una parte, examinó el marco legislativo que regula el procedimiento de administración extraordinaria y el papel desempeñado por los distintos actores en que éste se apoyaba y, por otra parte, apreció la medida de venta de activos a través de la convocatoria de manifestación de interés y de un procedimiento de licitación directa a la vista del régimen introducido por el Decreto ley nº 134 y que constituía una excepción al régimen común.
106 En efecto, del apartado 39 de la segunda Decisión impugnada se desprende, en primer lugar, que la Comisión examinó si la pericia realizada conforme al Decreto ley nº 134 era independiente, teniendo en cuenta la parcelación del accionariado de la entidad a que fue encomendada entre varias entidades financieras (los titulares de la mayor parte de su capital eran entidades extranjeras), de modo que ningún accionista fuera titular de un porcentaje de acciones suficiente para influir en la decisión sobre la evaluación.
107 Además, aunque la segunda Decisión impugnada no contenga referencia alguna a los detalles de la verificación, por el perito independiente, de la conformidad del precio de venta de los activos con el precio de mercado, sí contiene elementos que permiten concluir que la venta debía realizarse a precio de mercado. Asimismo, procede señalar que las autoridades italianas asumieron una serie de compromisos para encuadrar la actuación de los distintos actores implicados en el procedimiento de venta de activos, que fueron consignados por la Comisión en la segunda Decisión impugnada para asegurarse de que la evaluación de la oferta no diera lugar a la determinación de un precio inferior al de mercado.
108 Por otra parte, el mero hecho de que la Comisión no dispusiera de los informes periciales en el momento de adoptar la segunda Decisión impugnada no puede bastar, por sí solo, para demostrar que no llevó a cabo un examen completo o suficiente por lo que respecta al procedimiento de administración extraordinaria, máxime cuando dichos informes no se hicieron para ser enviados a la Comisión. En el caso de autos, esos informes fueron transmitidos al comisario extraordinario el 5 y 7 de noviembre de 2008, el cual debía presentar su informe final al mandatario encargado del control de la operación. Además, este último estaba obligado a verificar las apreciaciones hechas por los peritos independientes.
109 Por último, del apartado 62 de la segunda Decisión impugnada se desprende que la Comisión disponía de la oferta de la CAI transmitida por las autoridades italianas el 3 de noviembre de 2008, que fue analizada en los apartados 58 a 69 de esa Decisión. Pues bien, la Comisión se pronunció únicamente sobre el carácter independiente de la evaluación de la oferta de la CAI por el perito independiente, y no sobre los resultados de esa evaluación. Estos últimos debían comunicarse al comisario extraordinario, a quien correspondía la decisión final sobre la cesión de activos. De la segunda Decisión impugnada también se desprende que las conclusiones de esos informes sobre la oferta de la CAI en todo caso debían ser confirmadas por un mandatario encargado del control de la operación de venta de activos, que debía ser designado por las autoridades italianas con el fin de controlar el cumplimiento de los compromisos asumidos por ellas y, en particular, el compromiso de que la venta de los activos se realizara a precio de mercado. Finalmente, ese mandatario debía enviar a la Comisión informes periódicos detallados sobre el respeto del proceso notificado y sobre el cumplimiento de los compromisos por la República Italiana así como, dos semanas después de su nombramiento, un informe exhaustivo sobre la conformidad de la oferta de la CAI con el precio de mercado. El apartado 157 de esa Decisión afirmaba que, en caso de que ésta no fuera respetada por las autoridades italianas, la Comisión se reservaba el derecho de incoar el procedimiento de investigación formal, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2.
110 A la vista de las consideraciones precedentes, no puede reprocharse a la Comisión, por lo que respecta al procedimiento de administración extraordinaria, haber llevado a cabo un examen insuficiente o incompleto, en la fase de examen previo, sobre las normas que constituyen una excepción del régimen común en materia de quiebra.
111 Por lo que respecta a las imputaciones formuladas en la segunda parte, procede señalar, en primer lugar, sobre las rebajas en las cargas y otras ventajas supuestamente concedidas por la normativa italiana a la CAI en materia de desempleo y seguridad social, que del apartado 73 de la segunda Decisión impugnada se desprende que las autoridades italianas confirmaron a la Comisión que el personal de Alitalia no gozaba de derecho alguno de ser contratado por la CAI, la cual tenía libertad para adquirir los activos con o sin el personal afecto, según el apartado 119 de esa Decisión. De este modo, es difícil concebir de qué forma se vio la CAI exenta de financiar las prestaciones de desempleo concedidas a los trabajadores despedidos de Alitalia, tal como estaban previstas por el Decreto ley nº 134.
112 Por otra parte, de los apartados 68 y 120 de la segunda Decisión impugnada se desprende que, si bien la CAI debía contratar al personal indispensable para su funcionamiento, teniendo en cuenta las competencias necesarias para la explotación de los activos adquiridos, esa contratación se realizaría en condiciones nuevas, íntegramente fijadas por la CAI.
113 En segundo lugar, la afirmación de la demandante de que la Comisión debía examinar las medidas introducidas por el Decreto ley nº 134, por formar parte supuestamente del plan de venta de los activos del grupo Alitalia y constituir un requisito impuesto por los sindicatos y la CAI para dar su aprobación a ese plan, no puede prosperar, a la vista de los apartados 73 y 74 de la segunda Decisión impugnada. En efecto, de dichos apartados se deduce que las autoridades italianas indicaron a la Comisión que el personal de Alitalia disfrutaría de las medidas de seguro contra el desempleo previstas por la normativa nacional en vigor y que la Directiva nº 2001/23/CE del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad (DO L 82, p. 16), no era aplicable al caso, ya que el procedimiento de venta de los activos del grupo Alitalia no implicaba el traspaso de una entidad económica que conserva su identidad propia. Por otro lado, las autoridades italianas indicaron a la Comisión que, en todo caso, las disposiciones relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores no serían aplicables en un procedimiento de liquidación completa del grupo Alitalia.
114 Por último, cabe recordar que aunque las negociaciones con los sindicatos y la CAI no prosperaron cuando ésta presentó su primera oferta preliminar, reiteró su oferta el 25 de septiembre de 2008, con las mismas condiciones (véanse los apartados 15, 17 y 20 supra). De este modo, nada indica que la oferta final de la CAI tuviera en cuenta las reivindicaciones de las organizaciones sindicales ni que, consiguientemente, las medidas sociales denunciadas por la demandante estuvieran incluidas en el plan de adquisición de los activos del grupo Alitalia.
115 De ello se deduce que, por lo que respecta a las circunstancias que rodearon la adopción de las enmiendas al procedimiento de administración extraordinaria, no puede reprocharse a la Comisión que realizara un examen insuficiente o incompleto, en la fase de examen previo, sobre las rebajas en las cargas y las demás ventajas supuestamente concedidas por la normativa italiana a la CAI, ya que tales medidas no eran pertinentes para determinar si había podido concederse una ventaja al adquirente de los activos del grupo Alitalia.
116 Por tanto, dado que las imputaciones formuladas en las partes primera y segunda del presente motivo no permiten demostrar que la Comisión llevara a cabo un examen incompleto o insuficiente en la fase de examen previo, debe considerarse que la demandante no ha proporcionado ningún indicio de la existencia de dificultades serias al respecto. En consecuencia, tales imputaciones deben rechazarse por infundadas.
117 La imputación formulada en la tercera parte de este motivo y basada en el incumplimiento de la obligación de motivación por la Comisión, al no haber justificado la insuficiencia del examen en la fase de examen previo, será examinada en el marco del séptimo motivo.
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del cuarto motivo, basado en no haber examinado otras opciones distintas de la venta de los activos del grupo Alitalia
118 El cuarto motivo se divide en dos partes, basadas, la primera de ellas, en un error manifiesto de apreciación de la Comisión al no haber examinado si existían opciones distintas de la venta de activos y, la segunda, en un incumplimiento de la obligación de motivación por la Comisión, en la medida en que no justificó la falta de dicho examen.
119 En la primera parte, la demandante sostiene que la Comisión, conforme a la jurisprudencia y a su propia práctica, debía examinar, a la luz del criterio del inversor privado que opera en las condiciones normales de una economía de mercado, opciones distintas de la venta de los activos, como la liquidación judicial o la inyección de nuevos capitales acompañada de una reestructuración de Alitalia o de una venta de activos, con el fin de determinar si éste, en circunstancias similares, habría procedido a una venta de activos de ese tipo o habría optado por otras posibilidades. Al concluir que, para comprobar que el procedimiento de administración extraordinaria no conllevó la concesión de una ayuda de Estado en favor de los adquirentes de Alitalia, bastaba con que la venta se realizara a precio de mercado, sin examinar otras opciones distintas de la venta de activos, la Comisión llevó a cabo un examen insuficiente e incompleto y cometió un error manifiesto de apreciación.
120 Procede señalar, con carácter preliminar, que a pesar de que la segunda Decisión impugnada no contiene ninguna referencia expresa al principio del inversor privado, en el caso de autos la Comisión aplicó ese principio cuando concluyó que la venta de activos se produjo a precio de mercado. Además, la Comisión señaló reiteradamente que esa venta debía perseguir la maximización del valor de los activos en beneficio de los acreedores de Alitalia, lo que demuestra que tomó la precaución de asegurarse de que la actuación de las autoridades públicas se guiara por perspectivas de rentabilidad a largo plazo. Además, la conclusión de la Comisión, en al apartado 126 de esa Decisión, según la cual el procedimiento notificado no conllevaba la imposición a los adquirentes de los activos de obligaciones de poder público que pudieran poner en cuestión el objetivo de venta a precio de mercado, acredita que la Comisión, en sustancia, tuvo en cuenta el comportamiento del inversor privado para apreciar la actuación de las autoridades italianas y para asegurarse de que éstas no perseguían objetivos de política económica incompatibles con el mercado común.
121 Según se ha señalado en la primera parte del tercer motivo (véanse los apartados 107 a 110 supra), la Comisión adquirió la convicción de que la venta de activos se desarrollaría a precio de mercado. Por ello, en contra de las afirmaciones de la demandante, la Comisión no tenía ninguna obligación de examinar opciones distintas del procedimiento elegido por las autoridades italianas.
122 Además, en la medida en que la CAI proponía, en su oferta, la adquisición de grupos de activos y que la actividad de transporte aéreo de pasajeros comprendía las franjas horarias de Alitalia correspondientes y necesarias para su ejercicio, no era pertinente, en el caso de autos, comparar los ingresos generados por esa venta con los que generaría una venta separada de activos o de las franjas horarias de Alitalia.
123 A la vista de las consideraciones precedentes, no puede reprocharse a la Comisión haber realizado un examen insuficiente o incompleto, en la fase de examen previo, sobre la existencia de opciones distintas de la venta de activos, al no haber proporcionado la demandante indicio alguno de la existencia de dificultades serias al respecto. De ello se deduce que deben rechazarse por infundadas las imputaciones formuladas en la primera parte.
124 En la segunda parte, la demandante sostiene que, al no examinar las otras opciones distintas de la venta de activos ni proporcionar motivación alguna sobre esa supuesta omisión, la Comisión incumplió la obligación de motivación que le incumbe. Procede examinar esta parte en el marco del séptimo motivo.
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del quinto motivo, basado en no haber aplicado a la venta de activos el criterio del inversor privado que opera en las condiciones normales de una economía de mercado
125 El quinto motivo se articula en cinco partes, basadas, la primera, en no haber examinado el requisito de la continuidad del servicio y en un incumplimiento de la obligación de motivación al respecto, la segunda, en no haber examinado la condición implícita de la nacionalidad del adquirente y en un incumplimiento de la obligación de motivación al respecto, la tercera, en no haber tenido en cuenta los indicios que demostraban la imposibilidad de alcanzar el precio de mercado y en un incumplimiento de la obligación de motivación al respecto, la cuarta, en no haber tenido en cuenta elementos que demostraban la existencia de una ayuda de Estado y, la quinta, en la falta de datos sobre el fundamento adecuado de la evaluación del precio de mercado.
126 En primer lugar, procede examinar conjuntamente las imputaciones formuladas en las partes primera y quinta, a continuación las de la segunda parte y, por último, conjuntamente, las de las partes tercera y cuarta.
– Sobre las imputaciones formuladas en el marco de las partes primera y quinta
127 En la primera parte, la demandante sostiene que la Comisión no examinó las consecuencias del requisito de la continuidad del servicio, introducido por el Decreto ley nº 134 y mencionado en la convocatoria de manifestación de interés, que dio lugar a una obligación de servicio público cuyo coste debería haberse evaluado según los criterios de la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Rec. p. I‑7747; en lo sucesivo, «sentencia Altmark»). Afirma que, la aceptación sin reservas, por la Comisión, de las condiciones impuestas respecto de las ofertas, sin verificar si tenían alguna influencia en el precio ofrecido, constituye una omisión que puede demostrar que ésta encontró dificultades serias. Añade que, la falta de verificación por la Comisión de la gravedad del riesgo de perder las franjas horarias (slots), por falta de uso, invocado por las autoridades italianas para justificar el requisito de la continuidad del servicio constituye un error manifiesto de apreciación. Por último, la ausencia de justificación por no haber efectuado tal examen constituye una falta de motivación de la segunda Decisión impugnada a este respecto.
128 En la quinta parte, la demandante sostiene que la Comisión debía fijar criterios detallados para determinar el precio al que iban a venderse los activos del grupo Alitalia, que exigieran, como mínimo, que el precio ofrecido por la CAI incluyera, por una parte, tanto el préstamo de 300 millones de euros concedido por la República Italiana a Alitalia como las demás formas de ayuda recibidas por Alitalia y, por otra parte, el coste del cumplimiento de la obligación de continuidad del servicio. El hecho de que la Comisión no proporcionara ningún dato sobre el fundamento en que debía basarse la evaluación del precio de mercado constituye, según la demandante, un error manifiesto de apreciación, que dio lugar a una infravaloración del precio de los activos del grupo Alitalia.
129 Cabe recordar, con carácter preliminar, que la cuestión de si la Comisión aplicó de manera errónea el criterio del inversor privado no debe mezclarse con la de la existencia de dificultades serias que exijan incoar el procedimiento de investigación formal. En efecto, el examen de la existencia de dificultades serias no está destinado a averiguar si la Comisión aplicó correctamente el artículo 87 CE, sino a determinar si, en el momento en que adoptó la segunda Decisión impugnada, disponía de información suficientemente completa para apreciar la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común (véase, en este sentido, la sentencia Bundesverband deutscher Banken/Comisión, citada en el apartado 77 supra, apartado 129).
130 El hecho de que, en opinión de la demandante, la apreciación de la Comisión sea errónea y que ésta no haya respondido a determinadas críticas que ella formuló no implica que no pudiera pronunciarse sobre la medida controvertida basándose en las informaciones de que disponía y que, por consiguiente, debiera incoar el procedimiento formal de examen para completar su investigación (véase, en este sentido, la sentencia Bundesverband deutscher Banken/Comisión, citada en el apartado 77 supra, apartado 130).
131 En el caso de autos, tal como sostiene la Comisión, la venta de los activos del grupo Alitalia no planteó ninguna cuestión sobre el concepto de obligación de servicio público y la continuidad del servicio simplemente formaba parte de los criterios de evaluación de las ofertas. En efecto, nada en el expediente indica que el adquirente de la actividad de transporte aéreo de pasajeros fuera a encargarse de la ejecución de obligaciones de servicio público en el marco del procedimiento notificado.
132 Procede señalar además que, en contra de lo sostenido por la demandante, la Comisión excluyó, en el apartado 118 de la segunda Decisión impugnada, la existencia de obligaciones de poder público vinculadas al procedimiento de venta de activos y verificó, en particular, que no se hubieran exigido tales requisitos a los adquirentes, como sostenían las denunciantes.
133 En relación con esto, de los apartados 123 a 125 de la segunda Decisión impugnada se desprende, por lo que respecta, en particular, a los requisitos de explotación de la actividad de transporte aéreo, que en contra de lo sostenido por la demandante la Comisión sí examinó la pertinencia sobre el precio de los activos del requisito de la continuidad del servicio de transporte a medio plazo. En efecto, según las aclaraciones que la Comisión obtuvo de las autoridades italianas, la continuidad, tal como aparece en el Decreto ley nº 134 y en la convocatoria de manifestación de interés, no respondía a obligaciones de servicio público en el sentido del Derecho de la Unión Europea.
134 Debe señalarse, por otro lado, que la demandante no explica cómo la necesidad de garantizar la continuidad del servicio de transporte aéreo a medio plazo —según ella impuesta por las autoridades italianas mediante el Decreto ley nº 134 como requisito que debían cumplir las ofertas— provocaría una caída del precio de los activos del grupo Alitalia por debajo del precio de mercado. Por lo demás, en contra de lo sostenido por la demandante, de los apartados 71 y 102 de la segunda Decisión impugnada se desprende que, en la evaluación de las ofertas por el comisario extraordinario, el criterio de la continuidad del servicio era secundario respecto del criterio del precio. Además, tal como las autoridades italianas precisaron a la Comisión, el criterio determinante aplicado por el perito independiente sería el del precio, estableciendo tanto el Decreto ley nº 134 como la convocatoria de manifestación de interés que el precio de venta de los activos no podía ser inferior al precio de mercado determinado por el perito independiente. Aún mayor garantía de ello era el compromiso asumido por las autoridades italianas, al que refieren los apartados 71 y 72 de esa Decisión, de que la evaluación de la oferta en ningún caso daría lugar a la determinación de un precio inferior al de mercado, y para asegurarse de ello el comisario extraordinario podía recurrir al experto financiero.
135 A la vista de las consideraciones precedentes, la capacidad para garantizar la continuidad del servicio por parte de los operadores que presentaron ofertas no podía eximirlos de la obligación primordial de presentar una oferta igual o superior al precio de mercado, pues, de lo contrario, su oferta se rechazaría.
136 Tampoco puede prosperar la alegación de la demandante de que el requisito de la continuidad del servicio en la convocatoria de manifestación de interés disuadía a los potenciales candidatos de participar, rebajando con ello el precio de mercado. En efecto, del apartado 53 de la segunda Decisión impugnada se desprende que el comisario extraordinario recibió sesenta ofertas en respuesta a la convocatoria de manifestación de interés publicada el 23 de septiembre de 2008. Además, según el apartado 45 de esa Decisión, algunas de las ofertas, concretamente la de la CAI, fueron presentadas incluso antes de que se publicase esa convocatoria de manifestación de interés, lo que demuestra que la presencia en ella del requisito de la continuidad del servicio no fue determinante para esas ofertas.
137 En todo caso, la inclusión en la convocatoria de manifestación de interés, entre los requisitos que debían cumplir las ofertas recibidas, de la necesidad de garantizar una continuidad del servicio de transporte aéreo no implica necesariamente la existencia de una obligación de servicio público a cargo del operador cuya oferta fuera seleccionada. Aun cuando con ello se hubiera impuesto tal obligación, de la demanda no se deduce que el precio de los activos del grupo Alitalia incluyera una compensación, ni que ésta fuera superior al coste neto generado por la ejecución de la obligación de servicio público, de modo que otorgara una ventaja económica al prestador en el sentido de la sentencia Altmark, citada en el apartado 127 supra. Por tanto, de las consideraciones anteriores no se desprende en modo alguno que la Comisión debiera haber tenido en cuenta los criterios fijados en esa sentencia para evaluar el precio.
138 Por otra parte, debe señalarse que los elementos presentados por la demandante en apoyo de su afirmación de que la Comisión cometió un error en la evaluación del precio de los activos del grupo Alitalia no eran pertinentes para el examen de la Comisión. En efecto, tanto la situación económica de Alitalia como el objeto y la importancia de esas ofertas eran diferentes.
139 Por lo que respecta al precio mencionado en la oferta presentada por Air France-KLM en abril de 2008 para la adquisición de Alitalia, cabe recordar que esa oferta se presentó antes de que Alitalia fuera declarada insolvente y contemplaba la adquisición de todos los activos de Alitalia, no mediante una cesión de activos, sino mediante una cesión de acciones. Además, dado que esa oferta fue retirada, la Comisión no podía tomarla en consideración, al no ser definitiva. En cuanto a la oferta de la CAI, debe recordarse que fue presentada durante el procedimiento de administración extraordinaria a que se sometió a Alitalia en el marco de su liquidación y que sólo contemplaba la adquisición de una parte de sus activos. En estas circunstancias, no puede prosperar la alegación de la demandante basada en que el precio de cesión ofrecido por la CAI debía comprender el importe del préstamo. En efecto, el importe del préstamo carece de incidencia en el precio de venta de los activos del grupo Alitalia, de los que sólo una parte fue cedida a la CAI, a precio de mercado. Por último, por lo que respecta a la oferta presentada en enero de 2009 para la adquisición del 25 % de las participaciones de Alitalia-CAI, procede señalar que el valor total de esa empresa se había incrementado a raíz de la venta de los activos del grupo Alitalia, en particular por haber adquirido esa empresa otra compañía aérea y, en todo caso, que al ser esa oferta posterior a la fecha de adopción de la segunda Decisión impugnada, la Comisión no pudo tenerla en cuenta.
140 Por último, la demandante alega que aun cuando Alitalia hubiera dejado de operar durante el procedimiento de quiebra, en ningún caso habría perdido sus franjas horarias, en virtud del Reglamento (CEE) nº 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO L 14, p. 1). Por eso la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación e incumplió la obligación de motivación al haber aceptado sin reservas el supuesto riesgo de pérdida por Alitalia de sus franjas horarias para justificar la necesidad de que el adquirente de los activos del grupo Alitalia garantizara la continuidad del servicio.
141 Debe señalarse que, del apartado 125 de la segunda Decisión impugnada, al que se remite la demandante, no se desprende que la Comisión aceptara incondicionalmente cualquier justificación del criterio de la continuidad del servicio por el riesgo de pérdida de las franjas horarias de Alitalia. En efecto, en dicho apartado la Comisión indicó, en sustancia, que el valor de un grupo de activos suficientemente amplio comprendía el goodwill, del que formaban parte las franjas horarias necesarias para la prestación del servicio. Tal consideración implica que la Comisión tuvo en cuenta el criterio de la continuidad en aras de maximizar el valor de los activos afectados por la cesión, con la finalidad de obtener un precio de cesión mayor en beneficio de los acreedores de Alitalia, y no con una lógica de continuidad de la actividad de un servicio público. Por tanto, la alegación de la demandante carece de fundamento en la segunda Decisión impugnada.
142 La demandante no demuestra en ningún caso en qué medida era necesario tal examen para que la Comisión pudiera apreciar la conformidad del requisito de la continuidad del servicio con el criterio del inversor privado que opera en las condiciones normales de una economía de mercado y, en consecuencia, no prueba la existencia de dificultades serias. De ello se deduce que no puede reprocharse a la Comisión ninguna falta de motivación al respecto.
143 En estas circunstancias, procede rechazar por infundadas las imputaciones formuladas en las partes primera y quinta del quinto motivo.
– Sobre las imputaciones formuladas en el marco de la segunda parte
144 En la segunda parte, la demandante sostiene que la venta de los activos del grupo Alitalia fue supeditada a la condición implícita de que el adquirente fuera de origen italiano, lo que provocó la caída del precio de venta por debajo del precio de mercado y disuadió a las ofertas competidoras. Añade que el hecho de que la Comisión no examinara ese elemento y no dedujera las consecuencias de tal examen constituye un error manifiesto de apreciación. La ausencia de toda explicación de la Comisión al respecto constituye, además, una falta de motivación.
145 Procede señalar que, en el caso de autos, la Comisión verificó que la convocatoria de manifestación de interés no contenía ninguna cláusula discriminatoria basada en la nacionalidad de los candidatos. Concluyó, además, que tal convocatoria había sido ampliamente difundida y publicitada, tanto a escala nacional como internacional. En efecto, tal como se ha señalado en el apartado 136 supra, en la segunda Decisión impugnada la Comisión indicó, por una parte, que desde su nombramiento y antes de la publicación de la citada convocatoria de manifestación de interés el comisario extraordinario resolvió entrar en contacto con las principales compañías aéreas internacionales y, por otra parte, que el comisario extraordinario recibió sesenta ofertas procedentes de entidades italianas y extranjeras.
146 Por otro lado, la Comisión examinó el papel desempeñado por el banco seleccionado al objeto de promover la presentación de una oferta para adquirir Alitalia en el procedimiento de venta de activos de Alitalia y concluyó, en la nota a pie de página nº 34 de la segunda Decisión impugnada, que éste había dejado de asesorar al ministerio competente desde que Alitalia fue sometida a administración extraordinaria, a saber, el 29 de agosto de 2008. En efecto, al margen de la misión que se le había encomendado antes de ese momento, de la segunda Decisión impugnada no se desprende que ese banco participara en la estimación de los activos de Alitalia, ni que pudiera favorecer a la CAI en perjuicio de otros candidatos. Debe recordarse además que las autoridades italianas se habían comprometido a no interferir en la actuación del comisario extraordinario.
147 Por tanto, no pueden prosperar las alegaciones de la demandante relativas a un supuesto conflicto de intereses entre la CAI y el banco seleccionado al objeto de promover la presentación de una oferta para adquirir Alitalia, ni a la imprecisión de la convocatoria de manifestación de interés, ni a la brevedad de los plazos para la presentación de las ofertas, que proporcionaban una ventaja a la CAI. En efecto, en lo referente al carácter no discriminatorio del procedimiento de venta de activos, procede considerar que, dado que las imputaciones formuladas en la segunda parte del quinto motivo no permiten demostrar que la Comisión efectuara un examen incompleto o insuficiente en el procedimiento de examen previo, ni que no dedujera las consecuencias del examen de los requisitos de venta de los activos del grupo Alitalia, la demandante no ha proporcionado ningún indicio de la existencia de dificultades serias al respecto. Tampoco puede sostener la demandante que la segunda Decisión impugnada adolece de falta de motivación al respecto. Por tanto, procede rechazar por infundadas las imputaciones formuladas en la segunda parte del quinto motivo.
– Sobre las imputaciones formuladas en el marco de las partes tercera y cuarta
148 En la tercera parte, la demandante alega que, al no ser abierto, transparente y no discriminatorio el procedimiento de venta de los activos, no era válido para garantizar una venta a precio de mercado. Sostiene que, en todo caso, las demás garantías de una evaluación independiente, como la intervención del perito independiente y del mandatario encargado del control de la operación, no podían garantizar que el precio pagado por el adquirente correspondiera al precio de mercado. Añade que, en esas circunstancias, constituye un error manifiesto de apreciación el que la Comisión no dedujera las consecuencias correctas de la imposibilidad de alcanzar el precio de mercado. La falta de justificación al respecto constituye, además, una falta de motivación.
149 En la cuarta parte, la demandante alega que las autoridades italianas rebajaron el precio al que la CAI podía haber adquirido Alitalia ocultando ciertas deudas y haciendo su oferta más atractiva para los responsables sindicales. La Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al no tener en cuenta esos elementos fácticos, que ella conocía, y al no considerar que daban lugar a la concesión de una ayuda a la CAI.
150 Según se ha recordado en el examen de las imputaciones formuladas en apoyo del tercer motivo, la Comisión consideró que el procedimiento de venta de activos mediante licitación directa, completado por la convocatoria de manifestación de interés, por sí solo, no ofrecía un grado de transparencia suficiente para garantizar que los activos fueran cedidos a precio de mercado. En consecuencia, la Comisión verificó que la oferta había estado sujeta a una evaluación independiente, con el fin de asegurarse de que el precio propuesto no era inferior al de mercado. Además, tal como se ha concluido en los apartados 107 a 109 supra, la evaluación de los activos por el perito independiente, corroborada por la verificación del valor económico de las ofertas en relación con los activos, llevada a cabo por el asesor financiero independiente, y la intervención, en último término, del mandatario encargado del control de la operación, ofrecían garantías de independencia suficientes, que permitían conseguir una venta de activos a precio de mercado.
151 De ello se deduce que procede rechazar por infundadas las imputaciones formuladas en la tercera parte de este motivo, ya que la demandante no ha demostrado la existencia de indicios de dificultades serias y, en tales circunstancias, no puede reprocharse a la Comisión un incumplimiento de la obligación de motivación.
152 Por lo que respecta a la cuarta parte, procede señalar que la CAI sólo recolocó a una parte del personal de Alitalia, contratándolo bajo condiciones y con contratos de trabajo completamente nuevos, y que las medidas sociales invocadas por la demandante no se aplicaban al personal recolocado por la CAI.
153 Por tanto, procede rechazar las imputaciones formuladas en la cuarta parte del quinto motivo. De este modo, dado que las imputaciones formuladas en el marco del quinto motivo no permiten demostrar que la Comisión llevara a cabo un examen incompleto o insuficiente durante el procedimiento de examen previo, debe considerarse que la demandante no ha proporcionado ningún indicio de la existencia de dificultades serias al respecto. Por consiguiente, el quinto motivo debe desestimarse en su totalidad.
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del sexto motivo, basado en un error de identificación de la parte que debe restituir la ayuda
154 La demandante alega, en sustancia, que la Comisión no examinó todos los criterios exigidos por la jurisprudencia para apreciar la continuidad económica entre Alitalia y la CAI, en particular el precio al que se produjo la cesión de activos, la identidad entre los accionistas de la entidad cedida y los de su adquirente, el momento, el objeto, así como la lógica económica del traspaso de los activos. Sostiene que la Comisión concentró su análisis sólo en el criterio del objeto de la venta de activos, ignorando los demás criterios.
155 Por lo que respecta a la obligación de recuperar la ayuda pagada a una empresa en dificultades, procede recordar, según se desprende de la jurisprudencia, que puede extenderse a una nueva empresa a la cual esa antigua sociedad traspasó determinados activos, cuando dicho traspaso permite establecer una continuidad económica entre las dos sociedades. Para determinar si existe una continuidad económica pueden valorarse los siguientes elementos: el objeto de la cesión (activos y pasivos, continuidad de la mano de obra, activos bundled), el precio de la cesión, la identidad de los accionistas o los propietarios de la nueva empresa titular y de la originaria, el momento en que se realizó la cesión (después de que se iniciasen las investigaciones, de la incoación del procedimiento o de la decisión final) o, por último, la lógica económica de la operación (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 13 de septiembre de 2010, Grecia/Comisión, T‑415/05, T‑416/05 y T‑423/05, Rec. p. II‑4749, apartado 135).
156 Procede considerar de entrada que, en contra de lo sostenido por la demandante, esa jurisprudencia no obliga a la Comisión a tener en cuenta todos los elementos anteriormente mencionados, como demuestra el empleo de la expresión «pueden valorarse». De ello se deduce que la Comisión no estaba obligada a examinar, en particular y por encima de los demás criterios, el momento en que tuvo lugar el traspaso de los activos del grupo Alitalia a la CAI, que figura entre los elementos que «pueden» valorarse para descartar la continuidad económica entre esas dos entidades.
157 En todo caso, del examen de la segunda Decisión impugnada se desprende que la Comisión concluyó que no existía continuidad entre Alitalia y la CAI sobre la base tanto del objeto y del precio del traspaso de los activos como de la ausencia de identidad entre los accionistas y de la lógica económica de la operación. En el caso de autos, la Comisión examinó la cuestión de la continuidad entre Alitalia y la CAI en los apartados 128 a 151 de esa Decisión. En primer lugar, la Comisión señaló, en el apartado 132 de la citada Decisión, que la medida notificada, tal como había sido modificada por los compromisos asumidos por las autoridades italianas, debería llevar a una venta de los activos del grupo Alitalia a precio de mercado. A continuación examinó si había una continuidad en el disfrute de la ventaja competitiva generada por el préstamo de 300 millones de euros entre Alitalia y los adquirentes de los activos afectados por el procedimiento de venta de activos.
158 A este respecto, la Comisión señaló, en el apartado 135 de la segunda Decisión impugnada, en cuanto al objeto de la venta de activos, que tales activos no se habían ofrecido de forma agrupada en la convocatoria de manifestación de interés y, por tanto, no correspondían a unidades económicas homogéneas, lo que podría haber limitado la elección de los potenciales adquirentes. Afirmó, en el apartado 136 de esa Decisión, que, por el contrario, teniendo en cuenta la gran variedad de las manifestaciones correspondientes a distintos activos, cuando concluyese el procedimiento de venta de activos las actividades de Alitalia estarían repartidas entre numerosos actores y organizadas de forma distinta. Por ello concluyó, en el apartado 137 de la citada Decisión que, habida cuenta de la extensión de la venta de activos y de la parcelación de las ofertas de los potenciales adquirentes, el procedimiento de venta de activos llevado a efecto por la República Italiana no implicaba una continuidad económica entre Alitalia y la CAI.
159 En el apartado 140 de la segunda Decisión impugnada, la Comisión concluyó que no existía identidad entre los accionistas de Alitalia y los de la CAI. Describió a la CAI como un consorcio de inversores privados distintos de los accionistas de Alitalia y señaló que el intercambio de acciones de estos últimos por acciones de la nueva empresa sólo era posible sobre la base de disposiciones normativas relativas al saneamiento de empresas en el marco del procedimiento de concordato, que no eran aplicables en el caso de autos.
160 La Comisión añadió, en el apartado 141 de la segunda Decisión impugnada, que la CAI sólo adquiriría algunos activos afectos a la actividad de transporte de pasajeros de Alitalia y proseguía su propia estrategia de empresa, y que entre Alitalia y la CAI no se produjo ningún traspaso automático de contratos de trabajo. La Comisión indicó además, en el apartado 142 de esa Decisión, que la CAI no continuaría la actividad de Alitalia, al haberse comprometido las autoridades italianas a que, al término del procedimiento de venta de activos, ésta no representase más del 69 % de la capacidad de Alitalia en cuanto a pasajeros transportados por kilómetro, calculada en la fecha de la notificación. Además, según se deduce de los apartados 13 y 49 de la citada Decisión, la venta de los activos del grupo Alitalia a la CAI pretendía maximizar el valor de los activos de Alitalia antes de su liquidación, en beneficio de los acreedores.
161 De las consideraciones anteriores se deduce que, en contra de lo afirmado por la demandante, la Comisión no se basó sustancialmente en el objeto del traspaso. En efecto, del apartado 160 supra se desprende que la Comisión examinó y confirmó la lógica económica de la operación. Además expuso, a lo largo de todo su examen, los motivos por los que consideraba que no existía continuidad económica entre Alitalia y la CAI. En consecuencia concluyó, en los apartados 130 a 132 de la segunda Decisión impugnada, que no podía trasladarse ventaja indebida alguna al adquirente de los activos del grupo Alitalia, habida cuenta de que se adoptaron todas las disposiciones para que la cesión tuviera lugar a un precio que no fuera inferior al de mercado. Por ello procede señalar, a la luz de las consideraciones anteriormente expuestas y de acuerdo con la jurisprudencia citada en el apartado 155 supra, que la Comisión llevó a cabo un examen suficiente y completo y que la demandante no ha demostrado la existencia de dificultades serias al respecto.
162 En consecuencia, dado que en este caso no parecía necesario un pronunciamiento de la Comisión sobre el momento del traspaso de los activos, no puede reprochársele una falta de motivación al respecto.
163 Por tanto, la vista de las consideraciones anteriores, procede rechazar por infundadas las imputaciones formuladas en el marco del sexto motivo.
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del primer motivo, basado en no haber incoado un procedimiento de investigación formal
164 La demandante alega que, al no incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión dictó una decisión incompleta que debería ser anulada. Considera, a este respecto, que pese a que el período dedicado a la investigación previa que precedió a la adopción de la segunda Decisión impugnada, entre el 14 de octubre y el 12 de noviembre de 2008, no fue extraordinariamente largo, la Comisión sí podría haber detectado dificultades serias. Además indica, en su réplica, que al haber comenzado la fase de examen previo, en abril de 2008, por el examen de los hechos, sobrepasó en casi cuatro veces la duración máxima de dos meses establecida en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999 para llevar a cabo un examen previo.
165 La demandante aporta además un listado no exhaustivo de los errores cometidos por la Comisión, que según ella demostraban que la complejidad del examen que el caso requería justificaba la incoación de un procedimiento de investigación formal.
166 Por otra parte, la demandante sostiene que, habida cuenta del contexto político de este asunto, los compromisos asumidos por las autoridades italianas de que la venta de los activos del grupo Alitalia se realizara a precio de mercado no eran realistas y, en cualquier caso, se habían impuesto demasiado tarde en el proceso, después del acaecimiento irreversible de los hechos a los que supuestamente afectaban.
167 En primer lugar, por lo que respecta a las alegaciones de la demandante sobre la duración de la fase de examen previo, procede señalar, coincidiendo con la Comisión, que la demandante se contradice en sus escritos. En efecto, mientras que en la demanda sostiene que la duración de esa fase, inferior a un mes, no era extraordinariamente larga, en la réplica afirma que esa fase sobrepasaba en casi cuatro veces la duración máxima de dos meses fijada en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999.
168 A este respecto, debe recordarse que el plazo de dos meses prescrito por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999 para concluir un examen previo abarca el período comprendido entre la notificación completa de la medida y la adopción de la decisión con arreglo al apartado 2, al apartado 3 o al apartado 4 de ese artículo, a saber, en el caso de autos, el período transcurrido entre el 14 de octubre y el 12 de noviembre de 2008. Por eso la demandante se equivoca al tener también en cuenta el período anterior a la fecha de notificación del procedimiento de venta de activos por las autoridades italianas, durante el que la Comisión estableció contactos con ellas y que comenzó en abril de 2008.
169 En consecuencia, procede concluir que, en el caso de autos, la duración de la fase de examen previo fue inferior a la prevista por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999 y, por ello, perfectamente razonable. Por tanto, esa duración no puede demostrar que la Comisión encontrara dificultades serias en la investigación previa, sino que refleja que el examen de la medida notificada en el caso de autos no planteaba ninguna dificultad especial (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 1 de julio de 2010, M6 y TF1/Comisión, T‑568/08 y T‑573/08, Rec. p. II‑3397, apartado 142).
170 En segundo lugar, procede señalar que las alegaciones de la demandante sobre el carácter no realista de los compromisos incluidos en la segunda Decisión impugnada no pueden prosperar. En efecto, debe recordarse, en primer lugar, que la convocatoria de manifestación de interés, publicada el 23 de septiembre de 2008, establecía que los criterios que las ofertas debían respetar tenían que atenerse a lo exigido por la normativa italiana aplicable y, en particular, que el precio de la venta de los activos no podía ser inferior al precio de mercado determinado por un perito independiente. En segundo lugar, este último debía examinar las ofertas para —teniendo en cuenta principalmente el precio propuesto, por encima de los demás criterios que cumplieran, en su caso, las ofertas presentadas— asegurarse de que el precio de venta de los activos propuesto era igual o superior al precio de mercado. En tercer lugar, en el momento de adoptarse la segunda Decisión impugnada, el comité de vigilancia aún no había aprobado la venta de activos y el comisario extraordinario todavía no había tomado la decisión final. Según el procedimiento de administración extraordinaria, este último debía obtener previamente la autorización del comité de vigilancia y del ministro competente en la venta en cuestión. Por tanto, teniendo en cuenta la fase en que se encontraba el procedimiento, no es extemporáneo el compromiso asumido por las autoridades italianas de que el ministro competente no interfiriera en la actuación del comisario extraordinario.
171 Además, la mención de dichos compromisos en la segunda Decisión impugnada no puede constituir un indicio de las serias dificultades supuestamente afrontadas por la Comisión. En efecto, tales compromisos demuestran que la Comisión tomó las precauciones necesarias tanto para controlar el cumplimiento de éstos por el mandatario encargado del control de la operación como para deducir las consecuencias de su posible inobservancia. Las alegaciones de la demandante sobre el carácter inadecuado de los compromisos son, en todo caso, inoperantes, habida cuenta de que la Comisión se reservó el derecho de incoar el procedimiento de investigación formal sobre la medida en cuestión, en el supuesto de que no se respetara lo dispuesto en la segunda Decisión impugnada y, en particular, los compromisos asumidos por las autoridades italianas y formalizados en esa Decisión.
172 En tercer y último lugar, en relación con los diez errores invocados por la demandante, que supuestamente indican la existencia de dificultades serias, procede señalar que, en realidad, se corresponden con las imputaciones formuladas en el marco de los motivos tercero, cuarto y quinto, a la vista de las cuales esos motivos han sido examinados. Por consiguiente, no es necesario examinarlos por separado, en el marco del presente motivo.
173 Por tanto, las imputaciones formuladas en el marco del primer motivo deben desestimarse por infundadas.
174 A la vista de las consideraciones anteriores, procede declarar que la demandante no ha demostrado la existencia de dificultades serias. De ello se deduce que la Comisión no estaba obligada a incoar el procedimiento de investigación formal sobre la medida de venta de activos, de acuerdo con la jurisprudencia citada en el apartado 80 supra.
c) Sobre los motivos basados en el incumplimiento de la obligación de motivación
175 La demandante estima que la Comisión se apartó de su «práctica decisoria reiterada» en materia de ayudas de Estado, en particular en lo relativo al examen de todas las características pertinentes de una medida y de su contexto, así como de opciones distintas de la venta de los activos, a la luz del criterio del inversor privado que opera en las condiciones normales de una economía de mercado. Por ello, la Comisión tenía una obligación reforzada de motivación. Por otra parte, la demandante considera que la segunda Decisión impugnada contiene algunas conclusiones no circunstanciadas de la Comisión, en particular sobre la independencia del perito y sobre la certidumbre de que la venta de activos tiene lugar a precio de mercado, que impiden comprender el razonamiento de ésta.
176 Debe recordarse que la imputación basada en una falta de motivación de la segunda Decisión impugnada por lo que respecta a la falta de examen del conjunto de características pertinentes de la medida notificada y de su contexto coincide con la tercera parte del tercer motivo. Asimismo, la imputación basada en la falta de motivación de la segunda Decisión impugnada por lo que respecta a los métodos de recuperación que constituyen opciones distintas de la venta de activos coincide con la segunda parte del cuarto motivo. Por ello, según se ha señalado en los apartados 89, 117 y 124 supra, esas partes se examinarán en el marco del presente motivo.
177 Además, según reiterada jurisprudencia, la motivación que el artículo 253 CE exige debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el juez competente pueda ejercer su control (sentencias del Tribunal de Justicia, Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 102 supra, apartado 63, y de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, Rec. p. I‑2481, apartado 35).
178 E1 requisito de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso concreto, especialmente del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión, C‑350/88, Rec. p. I‑395, apartado 16, y Francia/Comisión, citada en el apartado 177 supra, apartado 36).
179 En particular, la Comisión no está obligada a definir una postura sobre todas las alegaciones que los interesados aduzcan, sino que le basta con exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en el sistema de la decisión (véase la sentencia Bundesverband deutscher Banken/Comisión, citada en el apartado 77 supra, apartado 45 y la jurisprudencia allí citada).
180 Por lo que se refiere, más concretamente, a una decisión de la Comisión que declara la inexistencia de una ayuda de Estado denunciada, la Comisión está obligada a exponer al denunciante de manera suficiente las razones por las que los elementos de hecho y de Derecho invocados en la denuncia no han sido suficientes para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. Sin embargo, la Comisión no está obligada a definir su postura sobre elementos que estén manifiestamente fuera de contexto, carentes de significado o claramente secundarios (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 102 supra, apartado 64).
181 En efecto, por lo que se refiere a la naturaleza del acto de que se trata, procede recordar que la segunda Decisión impugnada fue adoptada tras concluir la fase de examen previo de las ayudas establecida en el artículo 88 CE, apartado 3, que sólo tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida, sin que se haya abierto la fase de examen formal, prevista en el apartado 2 de dicho artículo, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de los datos del asunto (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2008, Regie Networks, C‑333/07, Rec. p. I‑10807, apartado 64).
182 Pues bien, tal decisión, que se adopta en plazos breves, únicamente debe contener las razones por las que la Comisión considera que no existen serias dificultades de apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común (sentencias Matra/Comisión, citada en el apartado 58 supra, apartado 48, y Regie Networks, citada en el apartado 181 supra, apartado 65).
183 En el caso de autos, por lo que respecta al contexto y a las circunstancias en las que fue adoptada la segunda Decisión impugnada, del examen de la primera parte del tercer motivo (véanse los apartados 105 y 110 supra) se desprende que la Comisión examinó el papel desempeñado por los distintos actores que intervinieron en el procedimiento de administración extraordinaria y se aseguró de que la medida, tal como había sido notificada, garantizaba que la venta de activos se realizaría a precio de mercado. Por otra parte, también se ha concluido, en el marco del examen de la segunda parte de ese motivo, que la Comisión no estaba obligada a examinar los aspectos que no eran pertinentes para su apreciación, como las rebajas en las cargas y otras ventajas supuestamente concedidas por la normativa italiana a la CAI, por la entrada en vigor del Decreto ley nº 134.
184 Asimismo, del examen del cuarto motivo se desprende que, dado que la Comisión se aseguró de que la venta se realizaría a precio de mercado, no estaba obligada a examinar otras opciones distintas del procedimiento de liquidación judicial.
185 Por tanto, procede señalar, a la vista, en particular, de la jurisprudencia citada en el apartado 179 supra, que la obligación de motivación no exigía a la Comisión exponer, en la segunda Decisión impugnada, más elementos que los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en el sistema de la Decisión. Tal motivación basta para que la demandante pueda conocer las razones de la segunda Decisión impugnada y el Tribunal pueda controlar su legalidad sobre la base del artículo 253 CE.
186 Por lo que respecta a las conclusiones supuestamente no motivadas a que llegó la Comisión, procede señalar que, en el apartado 39 de la segunda Decisión impugnada, la Comisión indicó los motivos por los que consideraba que la pericia realizada conforme al Decreto ley nº 134 era independiente. Por ello no puede prosperar la imputación de la demandante basada en una falta de motivación de la segunda Decisión impugnada en lo relativo a la presencia en el capital de la CAI de algunos accionistas del perito.
187 Finalmente, por lo que respecta al argumento de la demandante basado en que la Comisión, en la segunda Decisión impugnada, sostuvo que la participación de uno de los accionistas de la CAI en el capital de una sociedad que, a su vez, es acreedora simple de Alitalia carecía de incidencia en el precio propuesto por la CAI, basta señalar que la Comisión no se basó en esa consideración para afirmar que el precio propuesto en esa oferta correspondía al precio de mercado, por lo que no estaba obligada a apoyarla.
188 Por tanto, a la vista de las consideraciones anteriores, debe desestimarse el presente motivo. También deben desestimarse la tercera parte del tercer motivo y la segunda parte del cuarto motivo.
189 En estas circunstancias, la pretensión de anulación de la segunda Decisión impugnada debe desestimarse íntegramente, sin ser necesaria la adopción de las diligencias de organización del procedimiento solicitadas por la demandante.
E. Sobre la pretensión de anulación parcial de la primera Decisión impugnada
190 La demandante también pretende obtener la anulación parcial de la primera Decisión impugnada, en la medida en que no ordena la recuperación de la ayuda de los adquirentes de los activos del grupo Alitalia y, específicamente, de la CAI y que concede a la República Italiana un plazo adicional de cuatro meses para ejecutar esa Decisión y recuperar el préstamo de 300 millones de euros.
191 La demandante alega, en sustancia, que la Comisión vulneró el principio de buena administración y el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999, al acordar con la República Italiana cuatro meses adicionales para recuperar el préstamo concedido a Alitalia y al abstenerse de ordenar la suspensión de la ayuda, en aplicación del artículo 11 del Reglamento nº 659/1999. Añade que la Comisión debía ordenar la recuperación de la ayuda de la CAI, y no de Alitalia.
192 Debe señalarse, con carácter preliminar, que sin proponer una excepción de inadmisibilidad formal, Alitalia‑CAI y la República Italiana consideran que el recurso contra la primera Decisión impugnada es inadmisible. A este respecto, Alitalia‑CAI alega esencialmente que la demandante carece de legitimación para impugnar la primera Decisión impugnada. La República Italiana sostiene que esa Decisión no afecta individualmente a la demandante.
193 De acuerdo con la jurisprudencia citada en el apartado 56 supra, procede examinar de oficio la admisibilidad del recurso, en virtud del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento.
194 Por lo que respecta, en primer lugar, a la afectación individual de la demandante por la primera Decisión impugnada, debe recordarse que, en el ámbito del control de las ayudas de Estado, una decisión por la que se da por concluido un procedimiento iniciado con arreglo al apartado 2 del artículo 88 CE afecta individualmente a las empresas que presentaron la denuncia que dio lugar a dicho procedimiento y cuyas observaciones fueron oídas, siendo tales observaciones las que determinaron el curso de dicho procedimiento, si, en todo caso, su posición en el mercado queda sustancialmente afectada por la medida de ayuda objeto de la decisión. Sin embargo, de ello no se deduce que una empresa no pueda demostrar de otro modo, alegando circunstancias específicas que la individualicen de manera análoga a la del destinatario, que está individualmente afectada (sentencia del Tribunal de 15 de septiembre de 1998, BP Chemicals/Comisión, T‑11/95, Rec. p. II‑3235, apartado 72).
195 En el caso de autos, la demandante alega, por una parte, que presentó denuncias y observaciones durante el procedimiento de investigación que llevó a la adopción de la primera Decisión impugnada y, por otra parte, que su posición en el mercado se vio sustancialmente afectada tanto por la concesión del préstamo como por la primera Decisión impugnada, en la medida en que la Comisión acordó, en dicha Decisión, cuatro meses a las autoridades italianas para la recuperación de ese préstamo. La demandante se refiere, además, a la denuncia de 29 de abril de 2008 dirigida a la Comisión, en la que sostenía que el préstamo seguía perjudicándola respecto de Alitalia, al impedir su expansión en el mercado doméstico italiano y en las conexiones procedentes de Italia, y que sufría una pérdida tanto en número de pasajeros como en ingresos debido a las tarifas por debajo de costes que Alitalia podía ofrecer a raíz de la concesión del préstamo. Por último se declara interesada en que la Decisión sea parcialmente anulada para evitar que la Comisión cometa infracciones similares en el futuro.
196 Procede señalar, de entrada, que la demandante desempeñó un papel activo en el procedimiento anterior a la adopción de la primera Decisión impugnada, mediante la presentación de denuncias contra la concesión del préstamo a Alitalia y su ulterior conversión en fondos propios, las cuales dieron origen a la investigación de la Comisión, y que sus observaciones fueron oídas en el procedimiento de investigación formal. Por otra parte, las observaciones presentadas por la demandante influyeron en el desarrollo del procedimiento relativo a ese préstamo, habida cuenta de que la Comisión adoptó una decisión que declaraba que éste constituía una ayuda ilegal e incompatible con el mercado común y que debía recuperarse de su beneficiario.
197 Sin embargo, debe añadirse que la demandante no demuestra que el hecho de ordenar la recuperación inmediata de la ayuda de Alitalia y no de la CAI afecte sustancialmente a su posición competitiva. La demandante tampoco ha demostrado que el plazo concedido por la Comisión a la República Italiana, que supuestamente permitía a su beneficiario eludir la obligación de recuperación, afectara a sus intereses. Por último, la demandante tampoco ha demostrado en qué medida le afectó el hecho de que no se ordenase la suspensión de la ayuda, que permitió a Alitalia convertirla en fondos propios.
198 De lo anterior se desprende que la demandante no ha demostrado que la primera Decisión impugnada le afectara individualmente.
199 Debe recordarse que los requisitos de admisibilidad de un recurso son acumulativos. Por tanto, sin necesidad de examinar la legitimación de la demandante, procede declarar la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que persigue la anulación de la primera Decisión impugnada, ya que ésta no le afecta individualmente (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 18 de diciembre de 2003, Olivieri/Comisión y EMEA, T‑326/99, Rec. p. II‑6053, apartado 66).
Costas
200 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por otro lado, conforme al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, de dicho Reglamento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
201 Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión y Alitalia-CAI.
202 Con arreglo al artículo 87, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, la República Italiana cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a Ryanair Ltd a cargar tanto con sus propias costas como con las de la Comisión Europea y Alitalia — Compagnia Aerea Italiana SpA.
3) La República Italiana cargará con sus propias costas.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de marzo de 2012.
Índice
Antecedentes del litigio
A. Procedimiento administrativo
B. Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2
C. Decisiones impugnadas
1. Decisión sobre el préstamo concedido a Alitalia
2. Decisión sobre la venta de activos de Alitalia
Procedimiento
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
D. Sobre la solicitud de anulación de la segunda Decisión impugnada
1. Sobre la admisibilidad
2. Sobre el objeto del control del Tribunal
3. Sobre el fondo
a) Sobre el segundo motivo, basado en la falta de competencia de la Comisión para adoptar una decisión condicional tras un examen previo
b) Sobre los motivos basados en el incumplimiento de la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del tercer motivo, basado en la falta de examen por la Comisión de todas las características pertinentes de las medidas en su contexto
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del cuarto motivo, basado en no haber examinado otras opciones distintas de la venta de los activos del grupo Alitalia
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del quinto motivo, basado en no haber aplicado a la venta de activos el criterio del inversor privado que opera en las condiciones normales de una economía de mercado
– Sobre las imputaciones formuladas en el marco de las partes primera y quinta
– Sobre las imputaciones formuladas en el marco de la segunda parte
– Sobre las imputaciones formuladas en el marco de las partes tercera y cuarta
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del sexto motivo, basado en un error de identificación de la parte que debe restituir la ayuda
Sobre las imputaciones formuladas en el marco del primer motivo, basado en no haber incoado un procedimiento de investigación formal
c) Sobre los motivos basados en el incumplimiento de la obligación de motivación
E. Sobre la pretensión de anulación parcial de la primera Decisión impugnada
Costas