PRIJEDLOG ODLUKE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NILLA JÄÄSKINENA
iznesen 13. prosinca 2012.(1)
Predmet C‑627/10
Europska komisija
protiv
Republike Slovenije
„Tužba zbog povrede obveze – Direktiva 91/440/EEZ – Razvoj željeznica Zajednice – Direktiva 2001/14/EZ – Dodjela željezničkog infrastrukturnog kapaciteta – Članak 6. stavak 3. i Prilog II. Direktivi 91/440 – Članak 14. stavak 2. Direktive 2001/14 – Upravitelj infrastrukture – Sudjelovanje upravitelja infrastrukture koji je sam željeznički prijevoznik u utvrđivanju voznog reda – Upravljanje prometom – Članak 6. stavci 2. do 5. Direktive 2001/14 – Nepostojanje mjera namijenjenih poticanju upravitelja infrastrukture da smanji troškove infrastrukture i visinu pristupnih pristojbi – Članak 7. stavak 3. i članak 8. stavak 1. Direktive 2001/14 – Trošak koji je izravno nastao iz pružanja usluga željezničkog prijevoza – Pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata – Uzimanje u obzir pristojbi u drugim prometnim sustavima – Članak 11. Direktive 2001/14 – Nepostojanje programa izvedbe koji potiče željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže”
I – Uvod
1. Predmetnom tužbom zbog povrede obveze Europska komisija traži od Suda da utvrdi da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavka 3. i iz Priloga II. Direktivi 91/440/EEZ(2), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2001/12/EZ(3) (u daljnjem tekstu: Direktiva 91/440), iz članka 14. stavka 2. Direktive 2001/14/EZ(4), kao i iz članka 6. stavaka 2. do 5., članka 7. stavka 3. i članka 11. navedene Direktive(5). Republika Slovenija predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev koji je Komisija istaknula.
2. Ovaj predmet dio je niza tužbi zbog povrede obveze(6) koje je Komisija podnijela 2010. i 2011., a koje se odnose na primjenu direktiva 91/440 i 2001/14 od strane država članica, čija je glavna svrha osigurati željezničkim prijevoznicima pravedan i nediskriminirajući pristup infrastrukturi, odnosno željezničkoj mreži. Ove tužbe predstavljaju novost jer daju Sudu priliku da po prvi puta ispita liberalizaciju željeznica u Europskoj uniji i osobito da tumači takozvani „prvi željeznički paket”.
3. Već sam 6. rujna 2012. iznio svoj prijedlog odluke u predmetu koji je okončan gore navedenom presudom Komisija protiv Portugala, kao i u gore navedenim predmetima Komisija protiv Mađarske, Komisija protiv Španjolske, Komisija protiv Austrije i Komisija protiv Njemačke. Uz ovaj prijedlog odluke danas iznosim prijedloge odluka u gore navedenim predmetima Komisija protiv Poljske, Komisija protiv Češke Republike, Komisija protiv Francuske i Komisija protiv Luksemburga. S obzirom na to da se ovaj predmet zasniva na sličnim prigovorima koje sam već imao priliku analizirati u spomenutim prijedlozima odluka, ograničit ću se na ukazivanje na njihove relevantne točke ne preuzimajući u potpunosti argumentaciju koja je tamo izložena.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Direktiva 91/440
4. Sukladno članku 6. stavku 3. Direktive 91/440:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se funkcije koje određuju pravedni i nediskriminirajući pristup infrastrukturi, nabrojane u Prilogu II., povjere tijelima ili poduzećima koja sama ne obavljaju nikakve usluge željezničkog prijevoza. Bez obzira na strukturu organizacije, mora se dokazati da je ovaj cilj postignut.
Međutim, države članice mogu dodijeliti željezničkim prijevoznicima ili bilo kojem drugom tijelu zadatak ubiranja pristojbi i odgovornost za upravljanje željezničkom infrastrukturom, kao što je ulaganje, održavanje i financiranje.”
5. Prilog II. Direktivi 91/440 nabraja „osnovne funkcije” iz članka 6. stavka 3. iste Direktive:
„[…]
– donošenje odluka o dodjeli trasa vlakova, uključujući određivanje i procjenu raspoloživosti, kao i dodjela pojedinačnih trasa,
– donošenje odluka o sustavu ubiranja pristojbi,
[…]”
2. Direktiva 2001/14
6. Članak 6. stavci 2. do 5. Direktive 2001/14 određuje:
„2. Uzimajući u obzir sigurnost te održavanje i poboljšanje kvalitete usluga infrastrukture, upravitelje infrastrukture se potiče na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi.
3. Države članice moraju osigurati provedbu odredaba utvrđenih u stavku 2., bilo ugovorom između nadležnog tijela i upravitelja infrastrukture za razdoblje od najmanje tri godine, kojim je predviđeno državno financiranje, ili uvođenjem odgovarajućih regulatornih mjera s odgovarajućim ovlastima.
4. Kad postoji ugovor, uvjeti ugovora i struktura plaćanja koji osiguravaju sredstva upravitelju infrastrukture dogovaraju se unaprijed kako bi u cijelosti pokrili razdoblje na koje se ugovor odnosi.
5. Uvodi se metoda za dodjelu troškova. Države članice mogu zatražiti prethodno odobrenje. Ova se metoda treba s vremena na vrijeme ažurirati, u skladu s međunarodnom praksom.”
7. Sukladno članku 7. stavku 3. iste Direktive:
„Ne dovodeći u pitanje stavak 4. ili 5. ili članak 8., pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata jednake su iznosu troška koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.”
8. Članak 8. stavak 1. Direktive 2001/14 određuje:
„Kako bi se u potpunosti nadoknadio trošak upravitelja infrastrukture, država članica može, u slučaju da tržište to može podnijeti, odrediti povišenje naknada, na temelju učinkovitih, transparentnih i nediskriminirajućih načela, pritom jamčeći optimalnu konkurentnost posebno međunarodnog teretnog željezničkog prijevoza. Sustav ubiranja pristojbi dužan je poštovati povećanja produktivnosti koja postignu željeznički prijevoznici.
Međutim, razina pristojbi ne smije isključiti korištenje infrastrukture segmentima tržišta koji mogu barem podmiriti trošak koji je izravno nastao iz pružanja usluga željezničkog prijevoza plus stopu povrata koju tržište može podnijeti.”
9. Prema članku 11. stavku 1. iste Direktive:
„Programi ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture potiču kroz program izvedbe željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže. Ovo može uključivati kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada mreže, naknade za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane.”
10. Članak 14. stavak 2. Direktive 2001/14 određuje:
„Kad upravitelj infrastrukture, u svojem pravnom obliku, organizaciji ili funkcijama donošenja odluka, nije neovisan o željezničkim prijevoznicima, funkcije na koje se odnosi stavak 1, a koje su opisane u ovom poglavlju, obavlja tijelo za dodjelu kapaciteta koje je, u svojem pravnom obliku, organizaciji i donošenju odluka, neovisno o željezničkim prijevoznicima.”
B – Slovenski propisi
1. Zakon o željezničkom prometu
11. Članak 21. Zakona o željezničkom prometu (Zakon o železniškem prometu)(7) određuje:
„1. Radi obavljanja funkcija određenih u ovom članku, vlada osniva javnu agenciju za željeznički promet [u daljnjem tekstu: Agencija za željeznički promet ili Agencija].
[…]
3. Agencija obavlja svoju djelatnost jamčeći nediskriminirajući pristup željezničkoj infrastrukturi, uključujući:
– određivanje trasa vlakova;
[…]
– usvajanje voznog reda za mrežu.”
12. Sukladno članku 11. navedenog Zakona:
„1. Održavanje javne željezničke infrastrukture i reguliranje željezničkog prometa na toj infrastrukturi predstavljaju obveze javne službe.
2. Upravitelj obavlja obveze javne službe iz prethodnog stavka u skladu s ugovorom.
[…]
4. Reguliranje željezničkog prometa na javnoj željezničkoj infrastrukturi prije svega obuhvaća:
– reguliranje prometa vlakova;
– utvrđivanje i primjenu voznog reda;
[…]“
2. Uredba o dodjeli trasa vlakova i pristojbama za korištenje javne željezničke infrastrukture
13. Prema članku 9. Uredbe o dodjeli trasa vlakova i pristojbama za korištenje javne željezničke infrastrukture od 18. travnja 2008. (Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi)(8):
„1. Agencija, upravitelj i podnositelj zahtjeva u postupku izrade i dodjele trasa vlakova moraju poštovati sljedeće rokove i načela:
[…]
– upravitelj utvrđuje prijedlog novog voznog reda mreže i novih voznih redova vlakova najkasnije pet mjeseci prije početka primjene novog voznog reda te ih prosljeđuje Agenciji;
– prilikom utvrđivanja navedenog prijedloga upravitelj savjetuje zainteresirane strane i sve koji žele iznijeti komentare o utjecaju koji vozni red može imati na njihovu mogućnost pružanja željezničkih usluga za vrijeme primjene voznog reda;
– Agencija šalje prijedlog novog voznog reda podnositeljima zahtjeva koji su tražili dodjelu trase i drugim zainteresiranim stranama koje žele iznijeti komentare o utjecaju koji bi vozni red mogao imati na njihovu sposobnost pružanja željezničkih usluga za vrijeme primjene voznog reda te određuje rok za podnošenje takvih komentara koji ne može biti kraći od jednog mjeseca.”
14. Članak 20. stavci 2. i 5. navedene Uredbe određuje:
„2. Uzimajući u obzir sigurnost te održavanje i poboljšanje kvalitete usluga infrastrukture, upravitelje infrastrukture se potiče na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi. U tu svrhu ugovor sklopljen na tri godine između Agencije i upravitelja određuje da se dio viškova od drugih komercijalnih poslova upravitelja u smislu prethodnog stavka ne uzima u obzir prilikom određivanja pristojbi već se ostavlja upravitelju kao poticajna mjera.
[…]
5. Metodologija obračuna pristojbi također uzima u obzir sve podatke o sustavu ubiranja pristojbi kao i dostatne informacije o cijenama usluga iz članaka 23. i 24., ukoliko ih obavlja samo jedan pružatelj usluga. Uz podatke o važećem sustavu ubiranja pristojbi metodologija treba uzeti u obzir i naznake o vjerojatnim promjenama visine pristojbi u sljedeće tri godine. Ona također vodi računa o mjerama za poticanje željezničkih prijevoznika i upravitelja da smanje smetnje na najmanju mjeru i poboljšaju učinkovitost infrastrukture.
Ovo može uključivati kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada mreže, naknade za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane.“
15. Sukladno članku 21. iste Uredbe:
„1. Agencija se drži zakonom predviđenih kriterija za određivanje iznosa pristojbi.
2. Pri procjeni kriterija iz prethodnog stavka Agencija uzima u obzir troškove pružanja usluge određene vrste vlaka koje osobito opravdavaju troškovi održavanja pruga, infrastrukture vezane uz kretanje vlakova te upravljanje prometom.
3. Agencija osigurava da se na sve željezničke prijevoznike koji pružaju usluge iste vrste na sličnom dijelu tržišta primjenjuju objektivno jednake i nediskriminirajuće pristojbe.”
III – Postupak koji je prethodio sporu i postupak pred Sudom
16. Službe Komisije uputile su 10. svibnja 2007. slovenskim vlastima upitnik radi provjere je li Republika Slovenija prenijela u nacionalno zakonodavstvo direktive iz prvog željezničkog paketa. Slovenske vlasti su na upitnik odgovorile 11. srpnja 2007. Dopisom od 21. studenog 2007. Komisija je zatražila dodatna pojašnjenja, koja je Republika Slovenija potom dostavila u dopisu od 16. siječnja 2008.
17. Komisija je 26. lipnja 2008. uputila Republici Sloveniji dopis s opomenom u kojoj se ističe da, na temelju podataka koji su joj dostavljeni, prvi željeznički paket nije bio pravilno prenesen u unutarnji pravni sustav Republike Slovenije i to u pogledu neovisnosti osnovnih funkcija upravitelja infrastrukture, sustava ubiranja pristojbi za pristup željezničkoj infrastrukturi te regulatornog tijela za željeznice.
18. Republika Slovenija je 22. kolovoza 2008. odgovorila na opomenu. Naknadno je Komisiji dostavila dodatne informacije u dopisima od 16. ožujka i 8. srpnja 2009.
19. Smatrajući da Republika Slovenija nije poduzela potrebne mjere radi pravilnog prenošenja direktiva iz prvog željezničkog paketa, Komisija je 9. listopada 2009. uputila ovoj državi članici obrazloženo mišljenje.
20. U dopisu od 8. prosinca 2009. Republika Slovenija navela je da je svjesna povreda koje joj se stavljaju na teret u obrazloženom mišljenju, istodobno izražavajući spremnost da te nedostatke ispravi. U odgovoru na obrazloženo mišljenje od 8. ožujka 2010. Republika Slovenija je ostala kod svih svojih navoda istaknutih u dopisu od 8. prosinca 2009.
21. Komisija je 29. prosinca 2010. podnijela predmetnu tužbu zbog povrede obveze.
22. Rješenjem predsjednika Suda od 14. lipnja 2011. dopuštena je intervencija Češke Republike i Kraljevine Španjolske na strani Republike Slovenije.
23. Na raspravi održanoj 20. rujna 2012. bili su prisutni zastupnici Komisije, Republike Slovenije, Češke Republike i Kraljevine Španjolske.
IV – Analiza tužbe zbog povrede obveze države članice
A – Prvi prigovor: Povreda neovisnosti upravitelja infrastrukture u obavljanju osnovnih funkcija
1. Argumentacija stranaka
24. Komisija smatra da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavka 3. i Priloga II. Direktivi 91/440, kao i članka 14. stavka 2. Direktive 2001/14, s obzirom na to da upravitelj infrastrukture koji sam obavlja usluge željezničkog prijevoza s jedne strane pridonosi utvrđivanju voznog reda, a s druge je strane zadužen za reguliranje prometa vlakova i samim time sudjeluje u funkciji donošenja odluka koje se tiču dodjele trasa vlakova ili dodjele infrastrukturnog kapaciteta.
25. U tom pogledu Komisija tvrdi da su Slovenske željeznice kao upravitelj infrastrukture, bez obzira što članak 21. Zakona o željezničkom prometu povjerava dodjelu trasa vlakova Agenciji za željeznički promet, uključene u donošenje odluka koje se tiču dodjele trasa ili dodjele infrastrukturnog kapaciteta sukladno članku. 11. stavku 4. navedenog Zakona.
26. Komisija također ističe da Slovenske željeznice i dalje sudjeluju u utvrđivanju voznog reda jer članak 9. Uredbe od 10. travnja 2008. određuje da upravitelj infrastrukture utvrđuje prijedlog novog voznog reda i da se savjetuje sa osobama zainteresiranim za to pitanje, prije nego što ga uputi Agenciji za željeznički promet koja šalje prijedlog novog voznog reda podnositeljima zahtjeva i potom donosi konačnu odluku o dodjeli.
27. Komisija pored toga tvrdi da je upravitelj infrastrukture također odgovoran za regulaciju prometa vlakova, s obzirom na to da članak 11. stavak 4. Zakona o željezničkom prometu određuje da upravljanje i promet vlakova pripadaju u regulaciju željezničkog prometa na javnoj željezničkoj infrastrukturi.
28. S druge strane, Republika Slovenija smatra navode Komisije neosnovanim. Ona posebno ističe da je članak 3. Zakona o izmjenama i dopunama zakona o željezničkom prometu (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o železniškem prometu)(9) (u daljnjem tekstu: Zakon od 27. prosinca 2010.) upravitelju infrastrukture oduzeo sve nadležnosti za utvrđivanje voznih redova mreže te da je navedena nadležnost u potpunosti prenesena na Agenciju za željeznički promet.
29. Republika Slovenija također ističe da upravljanje i promet vlakova ne pripadaju u „osnovne funkcije” nabrojane u Prilogu II. Direktivi 91/440. Ta država članica tvrdi da vozne redove utvrđuje Agencija za željeznički promet, dok upravitelj infrastrukture kao upravitelj prometa ima pristup samo efektivnoj kontroli trasa pa bi na taj način mogao dobiti samo one podatke koje mogu dobiti i ostali željeznički prijevoznici pregledavanjem voznih redova mreže.
2. Ispitivanje prvog prigovora
30. Republika Slovenija osporava prvi dio prvog prigovora Komisije pozivajući se na zakonske i podzakonske odredbe usvojene nakon proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, odnosno na Zakon od 27. prosinca 2010. i Zakon o Slovenskim željeznicama(10). Spomenuta država članica precizirala je na raspravi da je izmjenama i dopunama Zakona o željezničkom prometu iz 2007. funkcija dodjele trasa vlakova već bila prenesena na nezavisnu agenciju, ali da je određivanje voznih redova mreže preneseno na dotičnu agenciju tek usvajanjem dodatne uredbe 2011. godine.
31. S tim u vezi dovoljno je podsjetiti da je Sud u više navrata zauzimao stav da postojanje povrede obveze treba ocjenjivati prema stanju koje je postojalo u državi članici do proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju pa promjene koje su naknadno nastupile Sud ne može uzeti u obzir(11). Za razmatranje prvog dijela prvog prigovora odlučni su dakle propisi koji su bili na snazi do proteka roka od dva mjeseca određenog u obrazloženom mišljenju od 9. listopada 2009.
32. U Sloveniji je dugogodišnjem operateru, pod nadzorom neovisnog tijela zaduženog za osnovne funkcije, povjerena dodjela kapaciteta i dodjela pojedinačnih trasa vlakova(12), koja se zasniva na izradi „prijedloga novog voznog reda mreže i novih voznih redova vlakova” za Republiku Sloveniju(13).
33. Prema članku 6. stavku 3. Direktive 91/440 funkcije nabrojane u Prilogu II. navedenoj Direktivi mogu se povjeriti samo „tijelima ili poduzećima koja sama ne obavljaju nikakve usluge željezničkog prijevoza”. Prilog II. upućuje na „odluke o dodjeli trasa vlakova, uključujući određivanje i procjenu raspoloživosti, kao i dodjelu pojedinačnih trasa”. Iz teksta Direktive tako proizlazi da „određivanje i procjena raspoloživosti” čine dio ovlasti tijela nadležnog za osnovne funkcije dodjele kapaciteta i dodjele trasa vlakova.
34. Slijedom navedenog, smatram da upravitelj infrastrukture koji je neovisan o željezničkim prijevoznicima, to jest tijelo koje odlučuje o dodjeli, ne može tim prijevoznicima u potpunosti povjeriti pripremne radnje koje prethode donošenju odluka. Tako činjenica da Slovenske željeznice djeluju u ime Agencije za željeznički promet, koja ima potpunu nadležnost za donošenje plana voznih redova i dodjelu pojedinačnih trasa, nije dovoljna da bi se osigurala usklađenost sustava sa zahtjevima prava Unije.
35. Iz navedenog proizlazi da dugogodišni operater, dakle Slovenske željeznice, upravlja željezničkom infrastrukturom. Dakako, osnovano je novo tijelo, to jest Agencija za željeznički promet, nadležna za dodjelu kapaciteta i dodjelu pojedinačnih trasa. Međutim, iz članka 9. Uredbe od 18. travnja 2008. proizlazi da je upravitelj infrastrukture, odnosno Slovenske željeznice, taj koji utvrđuje prijedlog novog voznog reda mreže i novih voznih redova vlakova te ih proslijeđuje Agenciji. Prilikom utvrđivanja navedenog prijedloga upravitelj infrastrukture je dužan savjetovati se sa zainteresiranim stranama i sa svima koji žele iznijeti komentare.
36. Također podsjećam da, sukladno članku 14. stavku 2. Direktive 2001/14, kad upravitelj infrastrukture nije neovisan o željezničkim prijevoznicima, kao što je to slučaj u Sloveniji, funkciju dodjele infrastrukturnog kapaciteta obavlja tijelo za dodjelu kapaciteta koje je u svojem pravnom obliku, organizaciji i donošenju odluka neovisno o željezničkim prijevoznicima. Slijedom navedenog, Komisija je u pravu kad tvrdi da Slovenske željeznice i dalje sudjeluju u utvrđivanju voznog reda, pa time i u funkciji dodjele trasa vlakova ili dodjeli infrastrukturnog kapaciteta.
37. Smatram da tijelo koje obavlja osnovnu funkciju dodjele kapaciteta i trasa vlakova treba upravljati cijelim postupkom dodjele. Stoga predstavlja povredu obveze države članice slučaj kad je upravitelj infrastrukture, koji je poduzeće koje se bavi željezničkim prijevozom, povezan s obavljanjem osnovne funkcije.
38. U drugom dijelu prvog prigovora Komisija se poziva na činjenicu da u Sloveniji upravitelj infrastrukture, koji sam obavlja usluge željezničkog prijevoza, osigurava upravljanje prometom vlakova.
39. Prije svega ističem da ovaj dio prigovora sadržajno odgovara prvom prigovoru u gore navedenom predmetu Komisija protiv Mađarske (vidjeti točke 49. do 70. mojeg prijedloga odluke). Slijedom navedenog, valja se pozvati na pravna razmatranja koja su izložena u prijedlogu odluke iznesenom u navedenom predmetu. Postoje međutim određene razlike u provedbi slovenskih propisa u usporedbi sa situacijom koja je postojala u Mađarskoj. Stoga, prilikom razmatranja osnovanosti prigovora treba uzeti ubzir specifične okolnosti koje postoje u Sloveniji.
40. Republika Slovenija ističe da se upravljanje prometom vlakova ne navodi među „osnovnim funkcijama” nabrojanim u Prilogu II. Direktivi 91/440. Do istog sam zaključka došao u svom prijedlogu odluke u gore navedenom predmetu Komisija protiv Mađarske.
41. Smatram da je Komisija na raspravi prihvatila navedenu analizu. Komisija međutim ističe da se dodjela trasa vlakova u Sloveniji provodi u okviru upravljanja prometom. Komisija se u replici pozvala na program mreže Republike Slovenije u prilog tvrdnji prema kojoj u slučaju poremećaja u prometu, samo upravitelj može dodijeliti potrebnu trasu vlaka. Prema spomenutom programu mreže, u slučaju potrebe ili za vrijeme dok je infrastruktura privremeno izvan upotrebe, upravitelj dodijeljenih trasa može privremeno otkazati njihovu primjenu za vrijeme koje je potrebno za popravak sustava. Osim toga, u slučaju iznimnih okolnosti koje uzrokuju odstupanje u odnosu na dodijeljene trase vlakova, upravitelj ima pravo, uz prethodno savjetovanje s prijevoznikom, prilagoditi trase vlakova jamčeći na najbolji mogući način izvorno određene veze. Republika Slovenija nije osporila ove navode.
42. Međutim, Komisija je u tužbi navela da upravljanje prometom vlakova treba biti povjereno tijelu koje samo nije pružatelj usluga željezničkog prijevoza, ne referirajući se pritom na ukidanje ili preraspodjelu trasa vlakova u slučajevima poremećaja u prometu.
43. Iz navedenog zaključujem da je Komisija u replici proširila predmet tužbe ili da je, u najmanju ruku, istaknula novi element obrazloženja navodne povrede obveze jer se u tužbi poziva na upravljanje prometom u slučaju poremećaja u prometu. S obzirom na to da se tužbeni zahtjev Komisije temelji na takvoj argumentaciji, isti valja smatrati nedopuštenim. Naprotiv, obrazloženje prigovora izneseno u tužbi, koje se odnosi na načine upravljanja prometom, treba smatrati neosnovanim zbog razloga već izloženih u mojem prijedlogu odluke u gore navedenom predmetu Komisija protiv Mađarske.
44. Međutim, ukoliko bi Sud smatrao da su elementi obrazloženja koji se pozivaju na nadležnost upravitelja infrastrukture u slučajevima poremećaja u prometu dopušteni, podsjećam da sam u svom prijedlogu odluke u gore navedenom predmetu Komisija protiv Mađarske došao do zaključka da se upravitelju nadležanom za upravljanje željezničkim prometom, a koji nije neovisan, može povjeriti ovlaštenje za ukidanje trasa vlakova u slučaju poremećaja u prometu, ali da se njihova preraspodjela treba smatrati dijelom osnovnih funkcija koje ne može izvršavati neovisni upravitelj ili tijelo za dodjelu.
45. Za razliku od Mađarske, u Sloveniji upravitelj koji nije neovisan može odlučiti o prilagodbi trasa vlakova od kojih se odstupilo. Stoga drugi dio prigovora, ukoliko je isti dopušten, valja smatrati osnovanim s obzirom na to da predviđa otvorenu mogućnost da upravitelj koji nije neovisan odluči o preraspodjeli trasa vlakova u slučaju poremećaja u prometu.
46. Iz navedenih razloga predlažem da se prvi dio prvog prigovora Komisije proglasi osnovanim s obzirom na to da se poziva na sudjelovanje upravitelja infrastrukture koji nije neovisan u raspodjeli trasa vlakova. Drugi dio prvog prigovora valja proglasiti djelomično neosnovanim, a djelomično nedopuštenim s obzirom na to da se tiče upravljanja prometom od strane upravitelja. Međutim, ukoliko bi se potonji dio prigovora smatrao u cijelosti dopuštenim, trebalo bi smatrati da je osnovan s obzirom na to da se poziva na otvorenu mogućnost da upravitelj, koji nije neovisan, odluči o preraspodjeli trasa vlakova u slučaju smetnji u prometu.
B – Drugi prigovor: Nepostojanje poticajnih mjera
1. Argumentacija stranaka
47. Komisija tvrdi da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2. do 5. Direktive 2001/14 time što nije predvidjela mehanizam namijenjen poticanju upravitelja da smanji troškove infrastrukture i visinu pristojbi za pristup navedenoj infrastrukturi.
48. Republika Slovenija ističe da članak 10. Zakona od 27. prosinca 2010. određuje da se upravitelja infrastrukture mjerama potiče da smanji troškove jamstva infrastrukture kao i visinu pristojbe.
2. Ispitivanje drugog prigovora
49. Prije svega, konstatiram da je zbog gore izloženih razloga obrana Republike Slovenije nedjelotvorna s obzirom na to da je zasnovana na zakonodavnim promjenama koje su uvedene Zakonom od 27. prosinca 2010. Međutim, osnovanost prigovora treba biti ispitivana na temelju odredbe članka 20. stavka 2. Uredbe od 18. travnja 2008.
50. Pored toga, primijetio sam da je drugi prigovor Komisije, koji se poziva na nepostojanje mjera namijenjenih poticanju smanjivanja troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi, sadržajno isti kao i treći prigovor u gore navedenom predmetu Komisija protiv Poljske (vidjeti točke 74. do 84. mojeg prijedloga odluke), kao i drugi prigovor u gore navedenom predmetu Komisija protiv Češke Republike (vidjeti točke 47. do 55. mojeg prijedloga odluke), kao i treći prigovor u predmetu Komisija protiv Njemačke (vidjeti točke 93. do 104. mojeg prijedloga odluke) te kao i drugi dio drugog prigovora u navedenom predmetu Komisija protiv Francuske (C‑625/10, vidjeti točke 63. do 69. mojeg prijedloga odluke).
51. Slijedom navedenog, valja mi pozvati se na pravna razmatranja koja su izložena u prijedlozima odluka podnesenim u spomenutim predmetima. Međutim, slovenski propisi i njihova provedba imaju određene specifičnosti u odnosu na okolnosti koje postoje u spomenutim državama članicama. Stoga prilikom razmatranja osnovanosti prigovora treba uzeti u obzir specifične okolnosti koje postoje u Sloveniji.
52. Komisija ispravno navodi da se članak 20. stavak 2. Uredbe od 18. travnja 2008. ograničio na preuzimanje teksta odredbe članka 6. stavaka 2. i 3. Direktive 2001/14. Stoga, unatoč tome što slovenski propis ovlašćuje tijela na poduzimanje mjera koje je zakonodavac Unije predvidio radi mogućnosti poticanja upravitelja infrastrukture da smanji troškove infrastrukture i visinu pristupnih pristojbi, činjenica je da po proteku roka određenog u obrazloženom mišljenju nije zaključen nikakav ugovor za višegodišnje razdoblje niti kakve druge mjere, poput onih koje određuje članak 6. stavak 3. spomenute Direktive. Slijedom navedenog, u nedostatku poticajnih mjera predviđenih u članku 6. stavcima 2. i 3. navedene Direktive, ne postoji ni jedna odredba ili mjera koja bi osigurala prenošenje stavaka 4. i 5. istog članka.
53. Iz navedenih razloga drugi prigovor Komisije valja smatrati osnovanim.
C – Treći prigovor: Nepostojanje programa izvedbe
1. Argumentacija stranaka
54. Komisija tvrdi da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 11. Direktive 2001/14 jer nije usvojila program izvedbe u cilju poticanja željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i da poboljšaju iskoristivost infrastrukture.
55. Republika Slovenija odgovara da je članak 11. Direktive 2001/14 prenesen u nacionalno zakonodavstvo kroz Zakon od 27. prosinca 2010., koji je članku 15.d. Zakona o željezničkom prometu dodao dva nova stavka koji daju pravni temelj za donošenje podzakonskog propisa koji će naknadno omogućiti uspostavljanje programa izvedbe.
2. Ispitivanje trećeg prigovora
56. Iz razloga već iznesenih u točki 49. ovog prijedloga odluke ponovno treba ustvrditi da je obrana Republike Slovenije nedjelotvorna s obzirom na to da se poziva na zakonodavne promjene koje su provedene Zakonom od 27. prosinca 2010. Stoga prigovor valja sagledati samo u smislu odredaba članka 20. stavka 5. Uredbe od 18. travnja 2008.
57. Valja podsjetiti da je treći prigovor Komisije, koji se poziva na nepostojanje mjera namijenjenih poticanju željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da smanje na najmanju mjeru smetnje i da poboljšaju izvedbu željezničke mreže kroz „program izvedbe”, u osnovi isti kao i drugi prigovor u gore navedenom predmetu Komisija protiv Španjolske (vidjeti točke 67. do 72. mojeg prijedloga odluke), kao i četvrti prigovor u gore navedenom predmetu Komisija protiv Češke Republike (vidjeti točke 90. do 93. mojeg prijedloga odluke), te kao i prvi dio drugog prigovora u gore navedenom predmetu Komisija protiv Francuske (C‑625/10, vidjeti točke 61. do 62. mojeg prijedloga odluke).
58. Iz navedenog razloga valja mi pozvati se na pravna razmatranja kako su izložena u prijedlozima odluka iznesenim u spomenutim predmetima. Međutim, slovenski propisi i njihova provedba imaju određene specifičnosti u odnosu na okolnosti koje postoje u spomenutim državama članicama. Stoga prilikom razmatranja osnovanosti prigovora treba uzeti u obzir specifične okolnosti koje postoje u Sloveniji.
59. Komisija ispravno navodi da članak 20. stavak 5. Uredbe od 18. travnja 2008. preuzima tekst odredbe članka 11. Direktive 2001/14. Stoga, unatoč tome što je slovenski propis, počevši od prosinca 2009., ovlastio tijela na poduzimanje mjera koje je zakonodavac Unije predvidio radi definiranja i utvrđivanja programa izvedbe u smislu članka 11. navedene Direktive, činjenica je da po proteku roka određenog u obrazloženom mišljenju nije poduzeta nikakva mjera niti konkretna odredba koja bi provela navedenu ovlast.
60. Iz navedenih razloga treći prigovor Komisije valja smatrati osnovanim.
D – Četvrti prigovor: Metodologija obračuna pristojbi za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata nije bila zasnovana na trošku koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza
1. Argumentacija stranaka
61. Komisija tvrdi da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14 time što nije predvidjela metodologiju obračuna pristojbi za minimalan pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata, a koja bi bila zasnovana na trošku koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
62. Komisija osim toga prigovara Republici Sloveniji da nije usvojila pravila na temelju kojih bi bilo moguće provjeriti može li svaki segment tržišta doista podnijeti povišenje pristojbi kako bi se u potpunosti nadoknadio trošak upravitelja infrastrukture, te je tako povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 8. stavka 1. Direktive 2001/14.
63. S druge strane, Republika Slovenija tvrdi da je Zakon od 27. prosinca 2010. dopunio članak 15.d. stavak 3. Zakona o željezničkom prometu odredbom sukladno kojoj je iznos pristojbe za minimalan pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata jednak iznosu troška koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza. Osim toga, tvrdi da je Uredba o dodjeli trasa vlakova i pristojbama za korištenje javne željezničke infrastrukture u postupku izmjene te da je predviđeno dopuniti je odredbom o načinu na koji će se vršiti provjera može li doista određeni segment tržišta podnijeti povišenje pristojbi kako bi se u potpunosti nadoknadio trošak upravitelja infrastrukture.
2. Ispitivanje četvrtog prigovora
64. Prije svega, ustvrđujem da je zbog razloga izloženih u točki 49. ovog prijedloga odluke, obrana Republike Slovenije nedjelotvorna s obzirom na to da se poziva na promjene propisa koje je uveo Zakon od 27. prosinca 2010. Isto vrijedi i za drugi propis na koji se pozivaju slovenske vlasti, to jest za Uredbu o dodjeli trasa vlakova i pristojbama za korištenje javne željezničke infrastrukture(14). Stoga prigovor valja sagledati samo u smislu odredaba članka 21. stavka 2. Uredbe od 18. travnja 2008.
65. Podsjećam, prvenstveno, da sam tumačenje pojma „trošak koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza” već analizirao u svom prijedlogu odluke u gore navedenom predmetu Komisija protiv Češke Republike (vidjeti točku 66. i dalje navedenog prijedloga odluke), a koji će biti iznesen istovremeno s ovim prijedlogom odluke. U cilju izbjegavanja ponavljanja, upućujem na analizu koja se nalazi u spomenutom prijedlogu odluke(15).
66. Vezano uz tumačenje pojma „trošak koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”, u navedenim prijedlozima odluka predložio sam Sudu da, uzimajući u obzir nejasnoću Direktive 2011/14, s jedne strane, i nepostojanje točne definicije tog pojma kao ni odredbe prava Unije koja bi precizno nabrajala troškove koji ne pripadaju pod navedeni pojam, s druge strane, utvrdi da države članice imaju određenu ekonomsku diskreciju u svrhu prenošenja i primjene dotičnog pojma. Stoga, bez obzira na to što mi se ne čini mogućim defininirati pojam „trošak koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza” na način da se nabrajanjem ograniči što on sve jest, a što nije, činjenica je da države članice mogu u određenim slučajevima uključiti troškove koji očito prelaze granice pojma koji koristi Direktiva 2001/14. U okviru postupka radi utvrđivanja povrede obveze valja stoga ispitati dopušta li propis države članice da se u obračun pristojbi za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata uključe i elementi koji očito nisu izravno nastali iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
67. Smatram da sâm članak 21. stavak 2. Uredbe od 18. travnja 2008. dopušta slovenskim državnim tijelima da uspostave sustav ubiranja pristojbi koji odgovara zahtjevima iz članka 7. stavka 3. i članka 8. stavka 1. Direktive 2001/14.
68. Međutim, članak 15.d. stavak 2. Zakona o željezničkom prometu je sve do stupanja na snagu Zakona od 27. prosinca 2010. dopuštao obračunavati pristupne pristojbe u skladu s kriterijem koji je naslovljen: „pristojbe za prijevoznu infrastrukturu u drugim podsustavima, osobito u cestovnom prometu”(16). Iako spomenuta država članica osporava da je koristila navedeni kriterij, činjenica je da je njezino zakonodavstvo omogućavalo uzimanje u obzir takvih troškova kršeći pritom relevantne odredbe Direktive 2001/14.
69. To mi se čini dovoljnim da bi se četvrti prigovor Komisije mogao prihvatiti unatoč nejasnoćama koje su obilježile razmjenu argumenata stranaka povodom ovog prigovora.
V – Troškovi
70. Sukladno članku 138. stavku 2. Poslovnika(17), ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi svoje troškove. Budući da su i Komisija i Republika Slovenija samo djelomično uspjele u svojim zahtjevima, predlažem da svaka od njih snosi svoje troškove postupka.
71. Primjenom članka 140. stavka 1. Poslovnika, Češka Republika i Kraljevina Španjolska, kojima je dopuštena intervencija u ovom postupku, same će snositi svoje troškove.
VI – Prijedlog odluke
72. Uzevši u obzir navedena razmatranja, predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1. Republika Slovenija povrijedila je obveze koje proizlaze:
– iz članka 6. stavka 3. i Priloga II. Direktivi 91/440/EEZ Vijeća od 29. srpnja 1991. o razvoju željeznica Zajednice, kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2001/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. i članka 14. stavka 2. Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta, ubiranju pristojbi za željezničku infrastrukturu i dodjeli rješenja o sigurnosti, time što upravitelj infrastrukture koji sam pruža usluge željezničkog prijevoza pridonosi utvrđivanju voznog reda mreže i time sudjeluje u funkciji donošenja odluka koje se tiču dodjele trasa ili dodjele infrastrukturnih kapaciteta;
– iz članka 6. stavaka 2. do 5. Direktive 2001/14, time što nije predvidjela mjere namijenjene poticanju upravitelja infrastrukture da smanji troškove infrastrukture i visinu pristupnih pristojbi;
– iz članka 11. Direktive 2001/14, s obzirom na to da nije usvojila program izvedbe u cilju poticanja željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i da poboljšaju iskoristivost infrastrukture;
– iz članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14, s obzirom na to da su slovenski propisi dopuštali da se pri obračunu pristojbi za minimalan pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata uzmu u obzir pristojbe za prijevoznu infrastrukturu u drugim podsustavima, osobito u cestovnom prometu.
2. U preostalom dijelu tužba se odbija.
3. Europska komisija, Republika Slovenija, Češka Republika i Kraljevina Španjolska same snose svoje troškove.