LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentată la 26 octombrie 20111(1)
Cauza C‑329/11
Alexandre Achughbabian
împotriva
Préfet du Val‑de‑Marne
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de cour d’appel de Paris (Franța)]
„Directiva 2008/115/CE – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Reglementare națională care prevede pedeapsa închisorii doar pentru motivul caracterului ilegal al intrării sau al șederii pe teritoriul național – Compatibilitate”
1. După modelul cauzei care a determinat pronunțarea Hotărârii El Dridi(2), întrebarea preliminară formulată de cour d’appel de Paris (Franța) atrage atenția Curții asupra Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală(3), în contextul dreptului penal național.
2. În speță, răspunsul Curții la întrebarea preliminară ar fi util instanței de trimitere în scopul de a aprecia legalitatea privării de libertate individuală a domnului Achughbabian, un resortisant al unei țări terțe, motivată prin caracterul ilegal al șederii pe teritoriul Franței.
3. Întemeindu‑se pe informațiile cuprinse în decizia de trimitere, precum și în dosarul transmis Curții de instanța de trimitere, situația domnului Achughbabian are la bază următorul context:
– la 9 aprilie 2008, acesta a intrat în Franța;
– la 28 noiembrie 2008, Office français de protection des réfugiés et apatrides a respins cererea sa de autorizare a șederii cu titlu de azil;
– la 27 ianuarie 2009, préfet du Val‑d’Oise a decis respingerea cererii sale de eliberare a permisului de ședere, precum și obligarea acestuia să părăsească teritoriul francez în termen de o lună de la notificarea hotărârii în cauză;
– la 24 iunie 2011, a fost interpelat și reținut preventiv sub aspectul infracțiunii de ședere ilegală prevăzută la articolul L. 621‑1 din code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Codul privind intrarea și șederea străinilor, precum și dreptul de azil, denumit în continuare „Ceseda”);
– la 25 iunie 2011, acesta a făcut obiectul hotărârilor de returnare la frontieră și de luare în custodie publică adoptate de préfet du Val‑de‑Marne și, în consecință, a fost luat în custodie publică într‑un centru de cazare;
– la 27 iunie 2011, juge des libertés et de la détention (judecătorul desemnat cu soluționarea cererilor privind detenția preventivă și a cererilor de punere în libertate) din cadrul tribunal de grande instance de Créteil a autorizat prelungirea reținerii, după ce a respins excepțiile de nulitate a procedurii ridicate in limine litis de avocatul acestuia, printre care un motiv întemeiat pe nulitatea reținerii preventive în lumina Hotărârii El Dridi(4);
– la 28 iunie 2011, avocatul său a declarat apel în fața cour d’appel de Paris împotriva ordonanței tribunal de grande instance de Créteil pentru mai multe motive, printre care, din nou, un motiv de nulitate a reținerii preventive în lumina Hotărârii El Dridi(5).
4. În aceste împrejurări, la 29 iunie 2011, cour d’appel de Paris a dispus încetarea măsurii de luare în custodie publică a domnului Achughbabian și a decis să adreseze Curții o întrebare preliminară formulată după cum urmează:
„Ținând cont de domeniul său de aplicare, Directiva 2008/115[…] se opune unei reglementări naționale, precum articolul L. 621‑1 din [Ceseda], care prevede aplicarea pedepsei închisorii unui resortisant al unei țări terțe doar pentru motivul caracterului ilegal al intrării sau al șederii sale pe teritoriul național?”
5. Considerând că este esențial ca instanțele franceze să dispună în cel mai scurt timp de răspunsul la întrebarea adresată, deoarece acest răspuns ar putea să împiedice eventuale măsuri privative de libertate nelegale sau ar putea reduce durata acestora, Curtea a admis cererea instanței de trimitere și a decis să judece trimiterea preliminară potrivit procedurii accelerate în conformitate cu articolul 23a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și cu articolul 104a din Regulamentul de procedură al Curții.
6. Au depus observații scrise în fața Curții domnul Achughbabian, guvernele german, eston și francez și Comisia Europeană.
7. Au fost reprezentați în cadrul ședinței din 25 octombrie 2011domnul Achughbabian, guvernele danez, german, eston și francez, precum și Comisia.
Cadrul juridic
Directiva 2008/115
8. Directiva 2008/115 are ca obiectiv, astfel cum rezultă atât din considerentele (2) și (20), cât și de la articolul 1, stabilirea unor norme comune privind returnarea, îndepărtarea și utilizarea măsurilor coercitive, luarea în custodie publică și interdicțiile de intrare în ceea ce privește resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru, norme care ar trebui să constituie un temei pentru instituirea unei politici eficiente de returnare și care ar trebui să respecte drepturile fundamentale.
9. Considerentele (5) și (17) prevăd:
„(5) Această directivă ar trebui să stabilească un set de norme orizontale, aplicabile tuturor resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc sau care nu mai îndeplinesc condițiile de intrare, ședere sau reședință într‑un stat membru.
[…]
(17) Resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică ar trebui tratați în mod uman și demn, cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și în conformitate cu dreptul intern și internațional. Fără a se aduce atingere reținerii inițiale de către autoritățile de aplicare a legii, reglementată prin legislația națională, luarea în custodie publică ar trebui să se efectueze, în general, în centre specializate de cazare.”
10. Articolul 2 alineatul (1) din directiva menționată își definește domeniul de aplicare după cum urmează:
„Prezenta directivă se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.”
11. În temeiul articolului 6 alineatul (1) din aceeași directivă, „[s]tatele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5)”.
12. În conformitate cu considerentul (10) al Directivei 2008/115, potrivit căruia ar trebui să fie preferată returnarea voluntară a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru în raport cu returnarea forțată, articolul 7 din directiva menționată, intitulat „Plecarea voluntară”, prevede:
„(1) Decizia de returnare prevede un termen adecvat între șapte și treizeci de zile, pentru plecarea voluntară, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2) și (4). […]
[…]
(4) În cazul existenței unui risc de sustragere sau în cazul în care o cerere de permis de ședere a fost respinsă ca neîntemeiată în mod evident sau frauduloasă sau în cazul în care persoana în cauză prezintă un risc pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară sau pot să acorde o perioadă mai scurtă de șapte zile.”
13. Conform articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115, intitulat „Îndepărtarea”, „[s]tatele membre iau toate măsurile necesare pentru a executa decizia de returnare dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară în conformitate cu articolul 7 alineatul (4) sau dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită în timpul perioadei pentru plecarea voluntară acordată în conformitate cu articolul 7”.
14. Potrivit articolului 20 din Directiva 2008/115, statele membre trebuie să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a respecta dispozițiile acesteia, sub rezerva articolului 13 alineatul (4), până la 24 decembrie 2010.
Reglementarea națională
15. Articolul L. 621‑1 din Ceseda prevede:
„Pătrunderea sau șederea unui străin în Franța fără a se conforma dispozițiilor articolelor L. 211‑1 și L. 311‑1 ori rămânerea unui străin în Franța peste durata autorizată prin viză se pedepsește cu 1 an închisoare și o amendă de 3 750 de euro.
În plus, instanța poate interzice străinului condamnat, pe o durată care nu poate depăși trei ani, pătrunderea sau șederea în Franța. Măsura expulzării atrage de plin drept returnarea celui condamnat, dacă este cazul, la expirarea pedepsei închisorii.”
16. Articolele din Codul de procedură penală legate de reținerea preventivă au fost modificate prin Legea nr. 2011‑392 din 14 aprilie 2011, care a intrat în vigoare la 1 iunie 2011. În consecință, articolul 62 din Codul de procedură penală, în versiunea în vigoare la data faptelor din speță, este redactat după cum urmează:
„Persoanele împotriva cărora nu există niciun motiv plauzibil de a bănui că au săvârșit sau au încercat să săvârșească o infracțiune nu pot fi luate în custodie publică decât pentru perioada strict necesară pentru audierea acestora, fără ca această durată să depășească patru ore.
Dacă, în cursul audierii persoanei, devine evident că există motive plauzibile de a bănui că aceasta a săvârșit sau a încercat să săvârșească o infracțiune sancționată cu pedeapsa cu închisoarea, aceasta nu poate fi menținută sub constrângere la dispoziția anchetatorilor decât sub regimul reținerii preventive. Măsura de reținere preventivă se notifică în condițiile prevăzute la articolul 63.”
17. În temeiul articolului 62‑2 din Codul de procedură penală în versiunea în vigoare la data faptelor din speță, „[r]eținerea preventivă este o măsură de constrângere de competența unui ofițer de poliție judiciară, aflat sub controlul autorității judecătorești, prin care o persoană în legătură cu care există unul sau mai multe motive plauzibile de a bănui că a săvârșit sau a încercat să săvârșească o infracțiune sancționată cu pedeapsa cu închisoarea este menținută la dispoziția anchetatorilor. […].”
Apreciere
18. Întrebarea preliminară adresată de instanța de trimitere reflectă situația intervenită în Franța ca urmare a Hotărârii El Dridi(6), în care Curtea a declarat că Directiva 2008/115 se opune reglementării unui stat membru care prevede aplicarea unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pentru simplul motiv că, încălcând un ordin de a părăsi teritoriul acestui stat într‑un termen determinat, acesta rămâne pe teritoriul respectiv fără motive justificate. Există, în rândul instanțelor din Franța, divergențe cu privire la aspectul dacă acest principiu se aplică și în ceea ce privește pedeapsa închisorii prevăzută la articolul L. 621‑1 din Ceseda pentru motivul caracterului ilegal al intrării sau al șederii unui străin în Franța. Dacă acesta ar fi cazul, măsura de reținere preventivă în sensul articolului 62‑2 din Codul de procedură penală, care prevede drept condiție pentru utilizarea unei astfel de măsuri de constrângere bănuiala privind săvârșirea unei infracțiuni sancționate cu pedeapsa închisorii, ar fi exclusă în temeiul articolului L. 621‑1 din Ceseda.
19. Deși această întrebare a fost adresată în cadrul controlului judiciar al privării de libertate individuală a domnului Achughbabian, în special ca urmare a măsurii de reținere preventivă(7), trebuie precizat că măsura de reținere preventivă în sine, în calitate de măsură de drept penal privativă de libertate individuală, precum și condițiile în care aceasta poate fi utilizată, nu fac obiectul prezentei întrebări preliminare. Cu toate acestea, suntem conștienți că răspunsul Curții ar putea să aibă efecte asupra posibilității de aplicare a măsurii de reținere preventivă în cazul persoanelor în legătură cu care există bănuieli că au săvârșit infracțiunea prevăzută la articolul L. 621‑1 din Ceseda.
20. Articolul L. 621‑1 din Ceseda și Directiva 2008/115 au un punct comun, respectiv șederea ilegală a unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru. Cu toate acestea, aceste reglementări prevăd consecințe diferite ca urmare a acestui fapt. În timp ce articolul L. 621‑1 din Ceseda califică fapta menționată drept infracțiune sancționată cu pedeapsa de un an închisoare și cu amendă de 3 750 de euro, Directiva 2008/115 prevede declanșarea unei proceduri administrative de returnare, în cadrul căreia trebuie garantat că limitarea libertății individuale a persoanei în cauză nu este posibilă decât pentru pregătirea returnării persoanei în cauză și/sau pentru repatrierea acesteia, cu condiția ca celelalte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive, să nu poată fi aplicate de o manieră eficientă.
21. Desigur, legislația franceză prevede, în ipoteza șederii ilegale a unui resortisant al unei țări terțe, pe lângă o sancțiune penală, și o procedură administrativă de returnare. Dovada în acest sens este că domnul Achughbabian personal se găsește în prezent în una dintre fazele acestei proceduri, reglementată de Ceseda.
22. Totuși, întrebarea preliminară nu se referă la această procedură în sine și, în consecință, nu vom examina, în prezenta luare de poziție, problema dacă procedura administrativă de returnare la care este supus domnul Achughbabian în aplicarea legislației franceze este conformă cu exigențele Directivei 2008/115. Trebuie însă remarcat faptul că, la data faptelor din cauza principală, Franța nu își îndeplinise obligația prevăzută la articolul 20 din Directiva 2008/115 de a pune în aplicare actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma dispozițiilor directivei. Astfel cum reiese din observațiile scrise ale guvernului francez, doar Legea nr. 2011‑672 din 16 iunie 2011 privind imigrarea, integrarea și naționalitatea, care a intrat în vigoare la 18 iulie 2011, a permis transpunerea completă în dreptul francez a Directivei 2008/115. Modificările introduse prin legea menționată nu au afectat însă textul articolului L. 621‑1 din Ceseda, în discuție în speță.
23. În lumina principiului degajat de Curte în cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii El Dridi, conform căruia, „în pofida faptului că nici articolul 63 primul paragraf punctul 3 litera (b) CE, dispoziție reluată la articolul 79 alineatul (2) litera (c) TFUE, nici Directiva 2008/115, adoptată în special în temeiul acestei dispoziții din Tratatul CE, nu exclud competența penală a statelor membre în domeniul imigrației clandestine și al șederii ilegale, acestea din urmă trebuie să își adapteze legislația în acest domeniu astfel încât să asigure respectarea dreptului Uniunii și, în special, statele membre nu pot să aplice o reglementare fie chiar în materie penală care poate pune în pericol realizarea obiectivelor urmărite prin directiva menționată și, prin urmare, să o lipsească de efectul său util”(8), suntem de părere că răspunsul la întrebarea adresată în speță implică analiza aspectului dacă sancționarea șederii ilegale a unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru cu pedeapsa închisorii este sau nu este susceptibilă să pună în pericol realizarea obiectivelor urmărite de Directiva 2008/115.
24. Având în vedere modul de redactare a considerentelor (2) și (20) și al articolului 1 din Directiva 2008/115, obiectivul acesteia este ușor de identificat. El constă în stabilirea unor norme comune privind returnarea, îndepărtarea și utilizarea măsurilor coercitive, luarea în custodie publică și interdicțiile de intrare în ceea ce privește resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru, norme care ar trebui să constituie un temei pentru instituirea unei politici eficiente de returnare și care ar trebui să respecte drepturile fundamentale.
25. Înainte de a analiza dacă o dispoziție precum articolul L. 621‑1 din Ceseda poate să pună în pericol realizarea obiectivului astfel definit, dorim să înlăturăm de la bun început un argument al guvernelor eston și francez, conform căruia Directiva 2008/115 nu s‑ar aplica decât începând cu data la care a fost emisă o decizie de returnare.
26. Dacă acest argument ar fi primit, ar însemna că Directiva 2008/115 lasă statelor membre posibilitatea de a decide dacă și în ce moment doresc să adopte o decizie de returnare și, așadar, să înceapă procedura de returnare în legătură cu un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul acestora.
27. Or, directiva menționată nu recunoaște această marjă de apreciere statelor membre. Dimpotrivă, mai multe dispoziții ale Directivei 2008/115 indică faptul că aceasta are ca obiectiv consacrarea unei obligații a statelor membre de a declanșa procedura de returnare în cazul oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. Este vorba în principal de articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, care prevede că statele membre emit o decizie de returnare împotriva „oricărui resortisant”(9) al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. Excepțiile la această obligație sunt prevăzute expres la alineatele (2)-(5) ale aceluiași articol din Directiva 2008/115.
28. Obligației menționate, respectiv aceleia de a emite o decizie de returnare, îi corespunde un drept corelativ al unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru la comportamentul respectiv al statului. Rezultă că Directiva 2008/115 recunoaște oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru dreptul ca statul membru în cauză să ia o decizie de returnare prin care se declanșează procedura de returnare, având scopul de a pune capăt șederii ilegale și în cadrul căreia libertatea individuală a persoanei în cauză nu poate fi limitată decât în vederea pregătirii returnării și/sau a îndepărtării sale, cu condiția ca alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive, să nu poată fi aplicate de o manieră eficientă.
29. Revenind la problema esențială, respectiv aceea de a aprecia dacă sancționarea șederii ilegale a unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru cu pedeapsa închisorii este sau nu este susceptibilă să pună în pericol realizarea obiectivelor urmărite de Directiva 2008/115, trebuie să atragem atenția asupra procedurii de returnare prevăzute de Directiva 2008/115(10).
30. Directiva menționată prevede utilizarea de măsuri coercitive pentru asigurarea realizării obiectivului său, și anume executarea deciziei de returnare. Cum am avut deja ocazia să expunem în Luarea noastră de poziție prezentată în cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii El Dridi(11), măsurile menționate nu sunt enumerate exhaustiv în Directiva 2008/115. Având în vedere individualitatea (singularitatea) fiecăreia dintre procedurile de returnare, nici nu ar fi posibil.
31. Este incontestabil că pedeapsa închisorii este o măsură coercitivă. Cu toate acestea, este în egală măsură evident că nu este vorba de o măsură care contribuie la executarea unei decizii de returnare și, în consecință, la realizarea obiectivului Directivei 2008/115. Dimpotrivă, pedeapsa închisorii prevăzută în cazul șederii ilegale a unui resortisant al unei țări terțe (precum am indicat deja la punctul 25 din prezenta luare de poziție, este vorba de faptul căruia Directiva 2008/115 îi atașează obligația de declanșare a procedurii de returnare) împiedică în mod obiectiv, chiar dacă doar temporar, executarea unei decizii de returnare.
32. În această privință, guvernul francez atrage atenția asupra circularelor garde des Sceaux, ministrul justiției din 21 februarie 2006 și din 12 mai 2011, care sugerează magistraților Parchetului să nu exercite acțiunea publică pentru intrare și ședere ilegală decât împotriva străinilor care au comis o altă infracțiune de natură corecțională sau penală și să claseze fără urmări celelalte proceduri în special în scopul de a lăsa să se desfășoare, dacă este cazul, procedura administrativă de îndepărtare de pe teritoriu, care ar putea fi pusă în aplicare. Reiese, cu toate acestea, din datele statistice puse la dispoziție tot de guvernul francez că, în pofida acestor instrucțiuni, există multe cazuri de condamnări penale pronunțate pe unicul temei al articolului L. 621‑1 din Ceseda.
33. Dorim să subliniem totuși că acest lucru nu înseamnă că ar fi exclusă, de o manieră generală, orice limitare a libertății individuale a unei persoane în cauză pe durata strict necesară pentru a verifica dacă sunt îndeplinite condițiile pentru emiterea deciziei de returnare conform articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115. Asupra acestui punct, împărtășim opinia exprimată de guvernul francez potrivit căreia o astfel de limitare ar putea fi necesară în numeroase cazuri(12) și, conform considerentului (17) al Directivei 2008/115, ea ține de legislația națională a statelor membre. Totuși, limitarea menționată a libertății individuale nu se poate baza pe o dispoziție precum articolul L. 621‑1 din Ceseda.
34. Conform celor ce precedă, în opinia noastră, Curtea ar trebui să răspundă la întrebarea preliminară adresată de instanța de trimitere că Directiva 2008/115 trebuie interpretată în sensul că se opune unei legislații naționale care prevede aplicarea pedepsei închisorii unui resortisant al unei țări terțe doar pentru motivul caracterului ilegal al intrării sau al șederii sale pe teritoriul statului membru în cauză.
Concluzie
35. Ținând cont de considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă după cum urmează la întrebarea preliminară adresată de cour d’appel de Paris:
„Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală trebuie interpretată în sensul că se opune unei legislații naționale care prevede aplicarea pedepsei închisorii unui resortisant al unei țări terțe doar pentru motivul caracterului ilegal al intrării sau al șederii sale pe teritoriul statului membru în cauză.”