ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
16 de abril de 2013 (*)
«Patente unitária — Decisão que autoriza uma cooperação reforçada ao abrigo do artigo 329.°, n.° 1, TFUE — Recurso de anulação com fundamento em incompetência, desvio de poder e violação dos Tratados — Requisitos enunciados nos artigos 20.° TUE, 326.° TFUE e 327.° TFUE — Competência não exclusiva — Decisão adotada ‘como último recurso’ — Preservação dos interesses da União»
Nos processos apensos C‑274/11 e C‑295/11,
que têm por objeto recursos de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE, interpostos, respetivamente, em 30 e 31 de maio de 2011,
Reino de Espanha, representado por N. Díaz Abad, na qualidade de agente,
recorrente,
apoiado por:
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
interveniente,
e
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
apoiada por:
Reino de Espanha, representado por N. Díaz Abad, na qualidade de agente,
interveniente,
contra
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por T. Middleton, F. Florindo Gijón e A. Lo Monaco, e em seguida por T. Middleton, F. Florindo Gijón, M. Balta e K. Pellinghelli, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Reino da Bélgica, representado por C. Pochet, J.‑C. Halleux e T. Materne, na qualidade de agentes,
República Checa, representada por M. Smolek, D. Hadroušek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
República Federal da Alemanha, representada por T. Henze e J. Kemper, na qualidade de agentes,
Irlanda, representada por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por N. J. Travers, BL,
República Francesa, representada por E. Belliard, G. de Bergues e A. Adam, na qualidade de agentes,
Hungria, representada por M. Z. Fehér e K. Molnár, na qualidade de agentes,
Reino dos Países Baixos, representado por C. Wissels e M. de Ree, na qualidade de agentes,
República da Polónia, representada por B. Majczyna, E. Gromnicka e M. Laszuk, na qualidade de agentes,
Reino da Suécia, representado por A. Falk e C. Meyer‑Seitz, na qualidade de agentes,
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por L. Seeboruth, na qualidade de agente, assistido por T. Mitcheson, barrister,
Parlamento Europeu, representado por I. Díez Parra, G. Ricci e M. Dean, na qualidade de agentes,
Comissão Europeia, representada por I. Martínez del Peral, T. van Rijn, B. Smulders, F. Bulst e L. Prete, na qualidade de agentes,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, K. Lenaerts, vice‑presidente, A. Tizzano, M. Ilešič (relator), T. von Danwitz, J. Malenovský, presidentes de secção, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev e C. Toader, juízes,
advogado‑geral: Y. Bot,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 25 de setembro de 2012,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 11 de dezembro de 2012,
profere o presente
Acórdão
1 Nas suas petições, o Reino de Espanha e a República Italiana pedem a anulação da Decisão 2011/167/UE do Conselho, de 10 de março de 2011, que autoriza uma cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária (JO L 76, p. 53, a seguir «decisão impugnada»).
Decisão impugnada
2 A decisão impugnada tem a seguinte redação:
«Tendo em conta o [Tratado FUE], nomeadamente o n.° 1 do artigo 329.°,
[…]
Considerando o seguinte:
(1) Em conformidade com o n.° 3 do artigo 3.° [TUE], a União estabelecerá um mercado interno, empenhar‑se‑á no desenvolvimento sustentável da Europa, assente num crescimento económico equilibrado, e fomentará o progresso científico e tecnológico. […] Uma patente unitária que produza efeitos uniformes em toda a União deverá contar‑se entre os instrumentos jurídicos à disposição das empresas.
[...]
(3) A 5 de julho de 2000, a Comissão adotou uma proposta de regulamento do Conselho relativo à patente comunitária, para a criação de uma patente unitária que proporcione proteção uniforme em toda a União. A 30 de junho de 2010, a Comissão adotou uma proposta de regulamento do Conselho relativo ao regime de tradução para a patente da União Europeia (a seguir[…] ‘regulamento proposto relativo ao regime de tradução’), que previa o regime de tradução aplicável à patente da UE.
(4) Na sessão do Conselho de 10 de novembro de 2010, registou‑se ausência de unanimidade para avançar com o regulamento proposto relativo ao regime de tradução. Confirmou‑se a 10 de dezembro de 2010 que existiam dificuldades intransponíveis, impossibilitando unanimidade quer na altura, quer no futuro previsível. Uma vez que, para um acordo final sobre a proteção de patente unitária na União, é necessário o acordo sobre o regulamento proposto relativo ao regime de tradução, ficou estabelecido que o objetivo de criar uma proteção de patente unitária para a União não poderia ser alcançado num prazo razoável mediante a aplicação das disposições pertinentes dos Tratados.
(5) Nestas circunstâncias, doze Estados‑Membros, nomeadamente, Dinamarca, Alemanha, Estónia, França, Lituânia, Luxemburgo, Países Baixos, Polónia, Eslovénia, Finlândia, Suécia e Reino Unido, dirigiram pedidos à Comissão por ofícios de 7, 8 e 13 de dezembro de 2010, indicando que desejavam instituir uma cooperação reforçada entre si no domínio da criação da proteção de patente unitária, com base nas propostas existentes apoiadas por estes Estados‑Membros durante as negociações, e instando a Comissão a apresentar uma proposta ao Conselho para esse fim. Os pedidos foram confirmados na sessão do Conselho de 10 de dezembro de 2010. Entretanto, treze outros Estados‑Membros, nomeadamente, Áustria, Bélgica, Bulgária, República Checa, Chipre, Grécia, Hungria, Irlanda, Letónia, Malta, Portugal, Roménia e Eslováquia, informaram por escrito a Comissão de que também desejavam participar na referida cooperação reforçada. No total, pediram cooperação reforçada vinte e cinco Estados‑Membros.
(6) A cooperação reforçada deveria proporcionar o enquadramento jurídico necessário para a criação da proteção de patente unitária nos Estados‑Membros participantes e assegurar às empresas de toda a União a possibilidade de melhorarem a sua competitividade, pois poderiam optar por uma proteção de patente uniforme nos Estados‑Membros participantes […]
(7) A cooperação reforçada deveria ter por objetivo criar uma patente unitária, proporcionando uma proteção que seria uniforme em todo o território dos Estados‑Membros participantes e concedida em relação a esses Estados‑Membros pelo Instituto Europeu de Patentes (IEP). Como elemento necessário da patente unitária, o regime de tradução aplicável deveria ser simples e eficaz em termos de custos e corresponder ao previsto na proposta de regulamento do Conselho relativo ao regime de tradução aplicável à patente da União Europeia, apresentada pela Comissão a 30 de junho de 2010, em combinação com os elementos de compromisso propostos pela Presidência em novembro de 2010 e que obtiveram amplo apoio no Conselho. O regime de tradução manteria a possibilidade de as reivindicações de patentes serem apresentadas ao IEP em qualquer língua da União e garantiria compensação pelos custos associados à tradução de reivindicações apresentadas numa língua que não fosse língua oficial do IEP. A patente com efeito unitário deveria ser concedida apenas numa das línguas oficiais do IEP […]. Não seriam exigidas mais traduções, sem prejuízo de um regime transitório […]
[...]
(9) O domínio no qual teriam lugar a cooperação reforçada, o estabelecimento de medidas relativas à criação de uma patente unitária que proporcionasse proteção em toda a União e a instituição de regimes de autorização, de coordenação e de controlo centralizados ao nível da União[…] é identificado pelo artigo 118.° [TFUE] como um dos domínios abrangidos pelos Tratados.
(10) Foi registado na sessão do Conselho de 10 de novembro de 2010 e confirmado a 10 de dezembro de 2010 que o objetivo de estabelecer uma proteção de patente unitária na UE não pode ser alcançado num prazo razoável pelo conjunto da União, o que preenche a exigência, constante do n.° 2 do artigo 20.° [TUE], de que a cooperação reforçada só seja adotada como último recurso.
(11) A cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária visa fomentar o progresso científico e tecnológico e o funcionamento do mercado interno. A criação da proteção de patente unitária em relação a um grupo de Estados‑Membros melhoraria o nível da proteção de patente ao proporcionar a possibilidade de obter uma proteção de patente uniforme em todo o território dos Estados‑Membros participantes e ao eliminar os custos e a complexidade nesse território. Desta forma, favoreceria a realização dos objetivos da União, preservaria os seus interesses e reforçaria o seu processo de integração, em conformidade com o n.° 1 do artigo 20.° [TUE].
[...]
(14) A cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária respeita as competências, os direitos e as obrigações dos Estados‑Membros não participantes. A possibilidade de obter proteção de patente unitária no território dos Estados‑Membros participantes não afeta a disponibilidade nem as condições de proteção de patente nos territórios dos Estados‑Membros não participantes. Por outro lado, as empresas de Estados‑Membros não participantes deveriam ter a possibilidade de obter proteção de patente unitária no território dos Estados‑Membros participantes mediante as mesmas condições que as empresas dos Estados‑Membros participantes. As regras em vigor nos Estados‑Membros não participantes que determinam as condições para a obtenção de proteção de patente unitária nos respetivos territórios não são afetadas.
[...]
(16) [...] a cooperação reforçada no domínio da criação da proteção de patente unitária estará aberta a qualquer momento a todos os Estados‑Membros que se disponham a cumprir os atos já adotados neste âmbito, em conformidade com o artigo 328.° [TFUE],
[...]
Artigo 1.°
O Reino da Bélgica, a República da Bulgária, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República da Estónia, a Irlanda, a República Helénica, a República Francesa, a República de Chipre, a República da Letónia, a República da Lituânia, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a República da Hungria, Malta, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria, a República da Polónia, a República Portuguesa, a Roménia, a República da Eslovénia, a República Eslovaca, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte são autorizados a estabelecer uma cooperação reforçada entre si no domínio da criação da proteção de patente unitária, mediante a aplicação das disposições pertinentes dos Tratados.
Artigo 2.°
A presente decisão entra em vigor na data da sua adoção.»
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
3 Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de outubro de 2011, foi admitida a intervenção da República Italiana, no processo C‑274/11, em apoio dos pedidos do Reino de Espanha, e, no mesmo processo, foi admitida a intervenção do Reino da Bélgica, da República Checa, da República Federal da Alemanha, da Irlanda, da República Francesa, da República da Letónia, da Hungria, do Reino dos Países Baixos, da República da Polónia, do Reino da Suécia, do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, do Parlamento Europeu e da Comissão, em apoio dos pedidos do Conselho.
4 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de outubro de 2011, foi admitida a intervenção do Reino de Espanha, no processo C‑295/11, em apoio dos pedidos da República Italiana, e, no mesmo processo, foi admitida a intervenção do Reino da Bélgica, da República Checa, da República Federal da Alemanha, da Irlanda, da República Francesa, da República da Letónia, da Hungria, do Reino dos Países Baixos, da República da Polónia, do Reino da Suécia, do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, do Parlamento Europeu e da Comissão, em apoio dos pedidos do Conselho.
5 Foram apresentadas observações escritas pelo conjunto dos Estados‑Membros, com exceção da República da Letónia, e pelo conjunto das instituições que intervieram no litígio (a seguir «intervenientes»).
6 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 2012, os processos C‑274/11 e C‑295/11 foram apensados para efeitos da fase oral do processo e do acórdão.
Quanto aos recursos
7 Em apoio do seu recurso, o Reino de Espanha alega, a título principal, que a decisão impugnada enferma de um desvio de poder e de uma violação do sistema jurisdicional da União. A título subsidiário, argui uma violação dos requisitos enunciados nos artigos 20.° TUE, 326.° TFUE e 327.° TFUE, nomeadamente, os relativos ao caráter não exclusivo da competência cujo exercício se autoriza no âmbito da cooperação reforçada, à necessidade de recorrer à cooperação reforçada apenas em último recurso e à não afetação do mercado interno.
8 Em apoio do seu recurso, a República Italiana sustenta que a decisão impugnada está viciada, desde logo, de incompetência do Conselho para instituir uma cooperação reforçada com vista à criação de uma proteção de patente unitária (a seguir «cooperação reforçada em causa»), em seguida, de um desvio de poder e de uma violação das formalidades essenciais, a saber, nomeadamente, uma falta de fundamentação assim como uma violação do requisito previsto no artigo 20.°, n.° 2, TUE, segundo o qual a decisão do Conselho que autoriza uma cooperação reforçada deve ser adotada como último recurso, e, por último, de várias violações deste artigo 20.° TUE assim como dos artigos 118.° TFUE e 326.° TFUE.
9 Tendo os processos C‑274/11 e C‑295/11 sido apensados, os argumentos apresentados em apoio destes dois recursos podem ser reagrupados em cinco fundamentos, relativos, respetivamente, à incompetência do Conselho para instituir a cooperação reforçada em causa, a um desvio de poder, a uma violação do requisito segundo o qual uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada deve ser adotada em último recurso, à violação dos artigos 20.°, n.° 1, TUE, 118.° TFUE, 326.° TFUE e 327.° TFUE e a uma violação do sistema jurisdicional da União.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à incompetência do Conselho para autorizar a cooperação reforçada em causa
Argumentos das partes
10 O Reino de Espanha e a República Italiana sustentam que a matéria em causa, a saber, a relativa à criação de títulos europeus para assegurar uma proteção uniforme dos direitos de propriedade intelectual, prevista no artigo 118.° TFUE, está ligada não a uma das competências partilhadas entre os Estados‑Membros e a União, mas à competência exclusiva desta última prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE, respeitante ao «[e]stabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno».
11 O Conselho é, pois, incompetente para autorizar a cooperação reforçada em causa. Com efeito, o artigo 20.°, n.° 1, TUE exclui qualquer cooperação reforçada no âmbito das competências exclusivas da União.
12 Os recorrentes sublinham que a regulamentação relativa à patente unitária definirá o alcance e os limites do monopólio que este título de propriedade intelectual confere. Assim, essa regulamentação dirá respeito ao estabelecimento de regras que são essenciais para a manutenção de uma concorrência não falseada.
13 Além disso, a qualificação das competências atribuídas pelo artigo 118.° TFUE de competências partilhadas é refutada pelo facto de que este artigo, ao mesmo tempo que faz referência ao mercado interno e embora figure no capítulo do Tratado FUE sobre a aproximação das legislações, confere à União não um poder de harmonização das legislações nacionais, mas uma competência específica para instituir títulos europeus.
14 A República Italiana acrescenta que os artigos 3.° TFUE a 6.° TFUE estabelecem apenas uma classificação indicativa dos domínios de competência da União. O Tribunal de Justiça pode, portanto, qualificar de exclusivas as competências atribuídas pelo artigo 118.° TFUE sem se basear na lista que figura no artigo 3.°, n.° 1, TFUE.
15 O Conselho e os intervenientes que o apoiam alegam que as regras em matéria de propriedade intelectual são do domínio do mercado interno e que, neste domínio, a União dispõe de uma competência partilhada por força do artigo 4.°, n.° 2, alínea a), TFUE.
Apreciação do Tribunal
16 A decisão impugnada tem por objeto autorizar os 25 Estados‑Membros mencionados no seu artigo 1.° a exercer entre si, no que respeita à criação de uma proteção através de uma patente unitária, as competências atribuídas pelo artigo 118.° TFUE.
17 Para determinar se essas competências têm caráter não exclusivo e podem, portanto, em conformidade com o artigo 20.° TUE e no respeito dos requisitos enunciados neste artigo assim como nos artigos 326.° TFUE a 334.° TFUE, ser exercidas a título da cooperação reforçada, importa notar, desde logo, que é «no âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno» que o artigo 118.°, primeiro parágrafo, TFUE atribui a competência para estabelecer títulos europeus de propriedade intelectual, bem como para instituir, no que respeita a estes títulos, regimes de autorização, de coordenação e de controlo centralizados ao nível da União.
18 A competência para estabelecer os regimes linguísticos dos referidos títulos, atribuída pelo segundo parágrafo do referido artigo 118.°, está estreitamente ligada à instituição destes últimos assim como dos regimes centralizados previstos no primeiro parágrafo do mesmo artigo. Por conseguinte, esta competência situa‑se igualmente no âmbito do funcionamento do mercado interno.
19 Ora, de acordo com o artigo 4.°, n.° 2, TFUE, as competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros aplicam‑se, entre outros, ao domínio do «mercado interno».
20 Quanto ao argumento do Reino de Espanha e da República Italiana segundo o qual as competências atribuídas pelo artigo 118.° TFUE são do domínio das «regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno» previsto no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE e, portanto, da competência exclusiva da União, importa recordar que o domínio do «mercado interno» previsto no artigo 4.°, n.° 2, alínea a), TFUE se refere, em conformidade com a definição dada no artigo 26.°, n.° 2, TFUE, a um «espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada». O artigo 26.°, n.° 1, TFUE prevê que a União «adota as medidas destinadas a estabelecer o mercado interno ou a assegurar o seu funcionamento, em conformidade com as disposições pertinentes dos Tratados».
21 Decorre dos termos «disposições pertinentes dos Tratados» que as competências que são do domínio do mercado interno não se limitam às competências atribuídas pelos artigos 114.° TFUE e 115.° TFUE relativas à adoção de medidas de harmonização, mas cobrem qualquer competência que se prenda com os objetivos enunciados no artigo 26.° TFUE, tais como as competências atribuídas à União pelo artigo 118.° TFUE.
22 Embora seja verdade que as regras em matéria de propriedade intelectual são essenciais para a manutenção de uma concorrência não falseada no mercado interno, nem por isso constituem, conforme assinalou o advogado‑geral nos n.os 58 a 60 das suas conclusões, «regras de concorrência» na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE.
23 A este respeito, importa recordar que, por força do artigo 2.°, n.° 6, TFUE, a extensão e as regras de exercício das competências da União são determinadas pelas disposições dos Tratados relativas a cada domínio.
24 Ora, a extensão e as regras de exercício das competências da União no domínio das «regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno» são determinadas na terceira parte, título VII, capítulo 1, do Tratado FUE, e nomeadamente nos artigos 101.° TFUE a 109.° TFUE. Considerar o artigo 118.° TFUE como parte do referido domínio seria, portanto, contrário ao artigo 2.°, n.° 6, TFUE e teria o efeito de estender indevidamente o alcance do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), TFUE.
25 Nestas condições, há que concluir que as competências atribuídas pelo artigo 118.° TFUE pertencem a um domínio de competências partilhadas na aceção do artigo 4.°, n.° 2, TFUE e têm, por conseguinte, caráter não exclusivo na aceção do artigo 20.°, n.° 1, primeiro parágrafo, TUE.
26 Daqui decorre que o fundamento relativo à incompetência do Conselho para autorizar a cooperação reforçada em causa deve ser rejeitado.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um desvio de poder
Argumentos das partes
27 O Reino de Espanha e a República Italiana recordam que qualquer cooperação reforçada deve contribuir para o processo de integração. Ora, no caso vertente, o verdadeiro objetivo da decisão impugnada não foi o de chegar a uma integração, mas o de excluir o Reino de Espanha e a República Italiana das negociações sobre a questão do regime linguístico da patente unitária e privar assim esses Estados‑Membros da prerrogativa, conferida pelo artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE, de se opor a um regime linguístico que não podem aceitar.
28 O facto de o Tratado FUE prever, no segundo parágrafo do referido artigo 118.°, uma base jurídica especial para o estabelecimento do regime linguístico de um título europeu de propriedade intelectual demonstra o caráter sensível desta questão e o comportamento inapropriado do Conselho. O curto lapso de tempo que decorreu entre a proposta da Comissão e a adoção da decisão impugnada ilustra esse comportamento.
29 Os recorrentes concluem daí que o procedimento da cooperação reforçada foi utilizado no caso vertente para afastar os Estados‑Membros de uma negociação difícil e para contornar uma exigência de unanimidade, quando este procedimento está pensado, segundo entendem, para ser utilizado em casos em que um ou mais Estados‑Membros ainda não estão preparados para participar numa ação legislativa da União no seu todo.
30 O Reino de Espanha acrescenta que o sistema de patente unitária previsto pelos participantes na cooperação reforçada deve ser analisado como um acordo particular na aceção do artigo 142.° da Convenção sobre a Concessão de Patentes Europeias (Convenção sobre a Patente Europeia), assinada em Munique (Alemanha), em 5 de outubro de 1973, e entrada em vigor em 7 de outubro de 1977 (a seguir «CPE»). Assim, ao mesmo tempo que apresenta a criação de uma patente unitária como uma cooperação reforçada, o Conselho quis, na realidade, autorizar a criação de uma categoria específica de patente europeia no âmbito da CPE, criação que não deveria, no entender desse Estado‑Membro, ter lugar mediante um procedimento previsto no Tratado UE ou no Tratado FUE.
31 O Conselho alega que, se o Reino de Espanha e a República Italiana não participam nesta cooperação reforçada, é porque recusam fazê‑lo e não porque são dela excluídos, sendo certo que o considerando 16 da decisão impugnada sublinha, de resto, que a cooperação reforçada está aberta a qualquer momento a todos os Estados‑Membros. Acresce que a criação de uma proteção através de uma patente unitária favorece os objetivos da União e reforça o processo de integração.
32 Os intervenientes em apoio do Conselho aderem a esta posição. Sublinham que as matérias que requerem a unanimidade não estão de modo algum excluídas dos domínios nos quais a instituição de uma cooperação reforçada é permitida. De resto, a cooperação reforçada é um procedimento que permite superar os problemas respeitantes às minorias de bloqueio.
Apreciação do Tribunal
33 Um ato só enferma de desvio de poder caso se afigurar, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, que foi adotado exclusivamente, ou pelo menos de forma determinante, com fins diversos daqueles para os quais o poder em causa foi conferido ou com a finalidade de eludir um processo especialmente previsto pelos Tratados para fazer face às circunstâncias do caso em apreço (v., neste sentido, acórdão de 15 de maio de 2008, Espanha/Conselho, C‑442/04, Colet., p. I‑3517, n.° 49 e jurisprudência referida).
34 Com o fundamento relativo ao referido desvio de poder, o Reino de Espanha e a República Italiana alegam, no essencial, que o Conselho, ao autorizar a cooperação reforçada em causa, contornou a exigência de unanimidade prevista no artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE e afastou a oposição desses dois Estados‑Membros à proposta da Comissão sobre o regime linguístico da patente unitária.
35 A este respeito, importa assinalar que nada nos artigos 20.° TUE ou 326.° TFUE a 334.° TFUE proíbe os Estados‑Membros de instituírem entre si uma cooperação reforçada no âmbito das competências da União que devem, segundo os Tratados, ser exercidas por unanimidade. Pelo contrário, decorre do artigo 333.°, n.° 1, TFUE que essas competências se prestam, quando preenchidos os requisitos enunciados nos artigos 20.° TUE e 326.° TFUE a 334.° TFUE, a uma cooperação reforçada e que, neste caso, sem prejuízo de o Conselho não ter decidido deliberar por maioria qualificada, a unanimidade é constituída apenas pelos votos dos Estados‑Membros participantes.
36 Além disso, ao invés do que sustentam o Reino de Espanha e a República Italiana, os artigos 20.° TUE e 326.° TFUE a 334.° TFUE não limitam a faculdade de recorrer a uma cooperação reforçada apenas ao caso em que um ou vários Estados‑Membros declaram ainda não estarem preparados para participar numa ação legislativa da União no seu conjunto. Nos termos do artigo 20.°, n.° 2, TUE, a situação que pode legitimamente conduzir a uma cooperação reforçada é a situação na qual «os objetivos da cooperação em causa não podem ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto». A impossibilidade a que esta disposição se refere pode dever‑se a diferentes causas, como a falta de interesse de um ou de vários Estados‑Membros ou a incapacidade dos Estados‑Membros, que estariam todos interessados na adoção de um regime a nível da União, de chegar a um acordo sobre o conteúdo de tal regime.
37 Daqui decorre que a decisão do Conselho de autorizar uma cooperação reforçada após ter verificado que a patente unitária e o seu regime linguístico não podiam ser instituídos num prazo razoável pelo conjunto da União de modo nenhum elude a exigência de unanimidade enunciada no artigo 118.°, segundo parágrafo, TFUE nem, de resto, exclui os Estados‑Membros que não aderiram aos pedidos de cooperação reforçada. Desde que seja conforme com os requisitos enunciados nos artigos 20.° TUE assim como 326.° e seguintes TFUE, o que é apreciado no âmbito de outros fundamentos, a decisão impugnada não é constitutiva de um desvio de poder, mas, atendendo à impossibilidade de chegar a acordo quanto a um regime comum para toda a União num prazo razoável, contribui para o processo de integração.
38 Esta conclusão não é, de resto, de modo algum invalidada pelo argumento do Reino de Espanha relativo à existência do artigo 142.° da CPE.
39 Nos termos do n.° 1 do referido artigo 142.°, «[q]ualquer grupo de Estados Contratantes que, num acordo particular, decidiu que as patentes europeias concedidas por esses Estados terão um caráter unitário sobre o conjunto dos seus territórios pode determinar que as patentes europeias só poderão ser concedidas conjuntamente para todos esses Estados».
40 Desde que cada Estado‑Membro da União seja um Estado contratante da CPE, a instituição de uma patente europeia com efeitos unitários entre Estados‑Membros da União, conforme prevista pela decisão impugnada, pode, como sustenta o Reino de Espanha, ser efetuada por um «acordo particular» na aceção do artigo 142.° da CBE. Todavia, ao invés do que afirma esse Estado‑Membro, não se pode deduzir desta circunstância que o poder previsto no artigo 20.° TUE é utilizado para fins diversos dos fins para os quais foi conferido quando certos Estados‑Membros da União instituem tal patente através de um ato adotado no âmbito de uma cooperação reforçada em vez de celebrarem um acordo internacional.
41 Decorre do exposto que o fundamento relativo a um desvio de poder deve ser rejeitado.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do requisito segundo o qual uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada deve ser adotada em último recurso
Argumentos das partes
42 Os recorrentes sustentam que o requisito enunciado no artigo 20.°, n.° 2, TUE, relativo à adoção de uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada em último recurso, deve ser observado estritamente. Ora, no caso vertente, as possibilidades de negociação entre o conjunto dos Estados‑Membros sobre o regime linguístico da patente unitária não foram de modo algum esgotadas.
43 O Reino de Espanha alega que nem sequer transcorreu um período de seis meses entre a proposta de regime linguístico apresentada pela Comissão em 30 de junho de 2010 e a proposta de cooperação reforçada apresentada por essa mesma instituição em 14 de dezembro seguinte. Quanto ao período compreendido entre a primeira proposta de regulamento sobre a patente comunitária apresentada durante o mês de agosto de 2000 e a referida proposta de regime linguístico da Comissão, não pode ser tomado em consideração para apreciar se a decisão impugnada foi adotada em último recurso. A este propósito, o mesmo Estado‑Membro expõe que, durante o ano de 2003, tinha sido definida uma abordagem comum e que, em seguida, a questão linguística não voltou a ser discutida de forma substancial no Conselho.
44 A República Italiana admite que o Conselho dispõe de uma ampla margem de apreciação no que se refere à avaliação do estado das negociações e que, portanto, a questão da observância do requisito relativo à adoção em último recurso de uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada só de forma limitada pode ser apreciada pelo Tribunal de Justiça. No caso vertente, todavia, o «pacote legislativo» sobre a patente unitária estava incompleto e as negociações consagradas ao regime linguístico foram breves. Nestas condições, a violação do artigo 20.°, n.° 2, TUE é manifesta.
45 Segundo a República Italiana, a decisão impugnada enferma igualmente de uma falta de apreciação e de fundamentação, já que explicita de forma excessivamente sucinta as razões pelas quais o Conselho considera que os requisitos consagrados nos Tratados UE e FUE em matéria de cooperação reforçada estão preenchidos.
46 O Conselho e os intervenientes que o apoiam salientam a situação de bloqueio a que chegaram as negociações, já muito alongadas, sobre a patente unitária e o seu regime linguístico.
Apreciação do Tribunal
47 Nos termos do artigo 20.°, n.° 2, TUE, o Conselho pode autorizar uma cooperação reforçada apenas «como último recurso […], quando este tenha determinado que os objetivos da cooperação em causa não podem ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto».
48 Este requisito reveste uma importância particular e deve ser lido à luz do artigo 20.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE, segundo o qual as cooperações reforçadas «visam favorecer a realização dos objetivos da União, preservar os seus interesses e reforçar o seu processo de integração».
49 É evidente que os interesses da União e o processo de integração não seriam preservados se qualquer negociação ineficaz pudesse conduzir a uma ou várias cooperações reforçadas em detrimento da procura de um compromisso que permitisse adotar uma regulamentação para o conjunto da União.
50 Por conseguinte, como expôs o advogado‑geral nos n.os 108 e 111 das suas conclusões, os termos «como último recurso» realçam que apenas situações caracterizadas pela impossibilidade de adotar tal regulamentação num futuro previsível podem conduzir à adoção de uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada.
51 Os recorrentes alegam que, tanto à data em que a Comissão submeteu a sua proposta de autorização ao Conselho como à data da decisão impugnada, continuavam a existir possibilidades reais de chegar a um compromisso. Sustentam igualmente que as negociações para chegar a um acordo sobre a patente unitária e o seu regime linguístico não foram tão variadas e aprofundadas quanto pretendem o Conselho e os intervenientes que o apoiam.
52 A este respeito, importa recordar que, no procedimento que leva à adoção de uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada, participam a Comissão que submete uma proposta neste sentido, o Parlamento Europeu que a aprova e o Conselho que adota a decisão definitiva que autoriza a cooperação reforçada.
53 Ao adotar a referida decisão definitiva, o Conselho é o que melhor colocado está para apreciar se os Estados‑Membros demonstram uma vontade de compromisso e estão em condições de submeter propostas suscetíveis de conduzir à adoção de uma regulamentação para a União no seu conjunto num futuro previsível.
54 O Tribunal de Justiça deve, portanto, no exercício da sua fiscalização da observância do requisito da adoção em último recurso de uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada, verificar se o Conselho apreciou com diligência e imparcialidade os elementos pertinentes a este respeito e se a conclusão a que este último chegou está suficientemente fundamentada.
55 No caso vertente, o Conselho tomou adequadamente em consideração o facto de que o processo legislativo seguido com vista à instituição de uma patente unitária a nível da União foi iniciado durante o ano de 2000 e passou por várias fases, as quais são reconstituídas pelo advogado‑geral nos n.os 119 a 123 das suas conclusões e expostas em detalhe na proposta de cooperação reforçada apresentada pela Comissão em 14 de dezembro de 2010 [COM(2010) 790 final, pp. 3 a 6], bem como, de forma mais sucinta, nos considerandos 3 e 4 da decisão impugnada.
56 Verifica‑se igualmente que um número considerável de regimes linguísticos diversos para a patente unitária foi discutido entre todos os Estados‑Membros no Conselho e que nenhum desses regimes, seja sem ou com o acréscimo de elementos de compromisso, desencadeou um apoio suscetível de conduzir à adoção, a nível da União, de um «pacote legislativo» completo relativo a tal patente.
57 Acresce que os recorrentes não apresentaram nenhum elemento concreto de modo a refutar a afirmação do Conselho segundo a qual continuava a não existir apoio suficiente para cada regime linguístico proposto ou previsível quando da apresentação dos pedidos de cooperação reforçada, quando da proposta de autorização enviada pela Comissão ao Conselho e à data da adoção da decisão impugnada.
58 No que se refere, por último, à fundamentação da decisão impugnada, importa recordar que, quando a adoção do ato em causa se insere num contexto sobejamente conhecido dos interessados, pode ser fundamentada de modo resumido (acórdão de 26 de junho de 2012, Polónia/Comissão, C‑335/09 P, n.° 152 e jurisprudência referida). Atendendo à participação dos recorrentes nas negociações e na exposição em detalhe das fases infrutíferas anteriores à decisão impugnada na proposta que devia levar a esta decisão, não se pode concluir que a referida decisão enferma de uma falta de fundamentação suscetível de conduzir à sua anulação.
59 Atendendo ao que precede, há que rejeitar o fundamento relativo a uma violação do requisito segundo o qual uma decisão que autoriza uma cooperação reforçada deve ser adotada em último recurso.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos artigos 20.°, n.° 1, TUE, 118.° TFUE, 326.° TFUE e 327.° TFUE
Quanto à pretensa violação do artigo 20.°, n.° 1, TUE
¾ Argumentos das partes
60 No entender do Reino de Espanha e da República Italiana, o Conselho considerou erradamente que a cooperação reforçada em causa prosseguia os objetivos enunciados no artigo 20.°, n.° 1, TUE criando um nível de integração acrescido em relação à situação atual. Alegam que existe um certo nível de uniformidade devido à conformidade da legislação de todos os Estados‑Membros com as disposições da CPE. A criação de uma patente unitária que cobre apenas uma parte da União pode, no entender daqueles, pôr em causa esta uniformidade, não melhorá‑la.
61 O Conselho e os intervenientes que o apoiam recordam que tanto as patentes nacionais como as patentes europeias validadas num ou vários Estados‑Membros apenas conferem uma proteção nacional. A patente unitária prevista pela decisão impugnada permite às empresas dispor de uma proteção uniforme em 25 Estados‑Membros. É verdade que uma proteção uniforme em toda a União seria ainda mais favorável para o funcionamento do mercado interno, mas a cooperação reforçada permite pelo menos uma aproximação deste objetivo e conduz, portanto, a uma melhor integração.
¾ Apreciação do Tribunal
62 Como alegaram o Conselho e os intervenientes que o apoiam, as patentes europeias concedidas em conformidade com as regras da CPE não conferem uma proteção uniforme nos Estados contratantes nesta Convenção, mas asseguram, em cada um desses Estados, uma proteção cujo alcance é definido pelo direito nacional. Em contrapartida, a patente unitária prevista na decisão impugnada confere uma proteção uniforme no território de todos os Estados‑Membros que participem na cooperação reforçada.
63 Por conseguinte, a argumentação dos recorrentes, segundo a qual a proteção conferida por esta patente unitária não traz benefícios em termos de uniformidade, e portanto de integração, em relação à situação resultante da aplicação das regras previstas na CPE, deve ser rejeitada por ser improcedente.
Quanto à pretensa violação do artigo 118.° TFUE
¾ Argumentos das partes
64 A República Italiana recorda que o artigo 118.° TFUE prevê a criação de títulos europeus para a proteção dos direitos de propriedade intelectual para assegurar, com a instituição de regimes de autorização, de coordenação e de controlo centralizados «ao nível da União», uma proteção uniforme «na União». Ora, o Conselho autorizou a criação de um título que, precisamente, não é válido em toda a União.
65 O Conselho e os intervenientes que o apoiam reiteram a sua posição segundo a qual a patente unitária prevista na decisão impugnada permite às empresas dispor de uma proteção uniforme em 25 Estados‑Membros e, portanto, melhora o funcionamento do mercado interno.
¾ Apreciação do Tribunal
66 Resulta do artigo 326.°, primeiro parágrafo, TFUE que o exercício, a título de uma cooperação reforçada, de uma competência atribuída à União deve, entre outras disposições dos Tratados, respeitar a disposição que atribui essa competência. A cooperação reforçada a que se referem os presentes recursos deve, por conseguinte, respeitar o artigo 118.° TFUE.
67 Atendendo a esta obrigação de conformidade com o artigo 118.° TFUE, a cooperação reforçada em causa deve estabelecer medidas relativas à criação de um título europeu que confira uma proteção uniforme de direitos de propriedade intelectual.
68 No que respeita, em contrapartida, aos termos «na União» e «ao nível da União» que figuram no artigo 118.° TFUE, importa assinalar que é inerente ao facto de a competência atribuída por este artigo ser, no caso vertente, exercida a título da cooperação reforçada que o título europeu de propriedade intelectual assim criado, a proteção uniforme que confere e os regimes que o acompanham estejam em vigor não em toda a União, mas unicamente no território dos Estados‑Membros participantes. Longe de constituir uma violação do artigo 118.° TFUE, esta consequência decorre necessariamente do artigo 20.° TUE, que enuncia, no seu n.º 4, que «[o]s atos adotados no âmbito de uma cooperação reforçada vinculam apenas os Estados‑Membros participantes».
69 Por conseguinte, a argumentação relativa à violação do artigo 118.° TFUE é improcedente.
Quanto à pretensa violação do artigo 326.°, segundo parágrafo, TFUE
¾ Argumentos das partes
70 O Reino de Espanha e a República Italiana recordam a letra do artigo 326.°, segundo parágrafo, TFUE, segundo a qual as cooperações reforçadas «não podem prejudicar o mercado interno, nem a coesão económica, social e territorial [e n]ão podem constituir uma restrição, nem uma discriminação ao comércio entre os Estados‑Membros, nem provocar distorções de concorrência entre eles».
71 A cooperação reforçada em causa viola todos estes princípios e objetivos. Com efeito, a criação de uma proteção uniforme da inovação apenas numa parte da União favorece uma absorção da atividade relativa aos produtos inovadores nessa parte da União, em detrimento dos Estados‑Membros não participantes.
72 Além disso, a cooperação reforçada em causa está na origem de uma distorção da concorrência e de uma discriminação entre as empresas devido ao facto de que as trocas de produtos inovadores serão, segundo o regime linguístico previsto no considerando 7 da decisão impugnada, facilitadas para as empresas que trabalham em alemão, em inglês ou em francês. A cooperação reforçada prevista reduz ainda a mobilidade dos investigadores originários dos Estados‑Membros que não participem nesta cooperação ou de Estados‑Membros cuja língua oficial não seja o alemão, o inglês ou o francês, já que o regime linguístico previsto nesta decisão dificultará o acesso à informação sobre o alcance das patentes para esses investigadores.
73 A coesão económica, social e territorial da União é igualmente prejudicada dado que a referida cooperação reforçada impede o desenvolvimento coerente da política industrial e aumenta as diferenças entre os Estados‑Membros do ponto de vista tecnológico.
74 O Conselho e os intervenientes que o apoiam consideram que este fundamento se baseia em premissas que resultam de especulação. Além disso, a fragmentação do mercado tem origem não na decisão impugnada, mas na situação atual, na qual a proteção conferida pelas patentes europeias é nacional. De resto, na medida em que os recorrentes baseiam a sua argumentação no regime linguístico previsto, os seus recursos são inadmissíveis, dado que a decisão impugnada não fixa as características definitivas desse regime linguístico.
¾ Apreciação do Tribunal
75 Pela mesma razão que a exposta no n.° 68 do presente acórdão, não se pode sustentar validamente que, ao propor a criação de uma patente unitária aplicável nos Estados‑Membros participantes e não no conjunto do União, a decisão impugnada prejudica o mercado interno ou a coesão económica, social e territorial da União.
76 Na medida em que os recorrentes se referem igualmente, para demonstrar esse prejuízo para o mercado interno assim como uma discriminação e distorções da concorrência, ao regime linguístico previsto no considerando 7 da decisão impugnada, há que assinalar que a compatibilidade desse regime com o direito da União não pode ser apreciada no âmbito dos presentes recursos.
77 Com efeito, como indica o referido considerando 7, o regime linguístico nele descrito corresponde apenas a uma proposta da Comissão enriquecida por elementos de compromisso propostos pelo Estado‑Membro que assegura a presidência do Conselho da União quando haja pedidos de cooperação reforçada. Assim, o regime linguístico conforme exposto nesse considerando encontrava‑se apenas numa fase preparatória quando da adoção da decisão impugnada e não é um elemento constitutivo da mesma.
78 Daqui decorre que a argumentação relativa à violação do artigo 326.° TFUE é parcialmente improcedente e parcialmente inadmissível.
Quanto à pretensa violação do artigo 327.° TFUE
¾ Argumentos das partes
79 Ao invés do estatuído no artigo 327.° TFUE, a cooperação reforçada em causa não respeita, no entender do Reino de Espanha, os direitos dos Estados‑Membros que nela não participam. Nomeadamente, é violado o direito do Reino de Espanha e da República Italiana de participar no futuro nesta cooperação reforçada, devido ao facto de o Conselho favorecer um regime linguístico que esses dois Estados‑Membros não aceitam.
80 No entender do Conselho e dos intervenientes que o apoiam, este fundamento baseia‑se na premissa errada segunda a qual é material ou juridicamente impossível para o Reino de Espanha e a República Italiana participar nesta cooperação.
¾ Apreciação do Tribunal
81 Em aplicação do artigo 327.° TFUE, a cooperação reforçada autorizada pela decisão impugnada deve respeitar «as competências, direitos e deveres» do Reino de Espanha e da República Italiana enquanto Estados‑Membros não participantes nesta cooperação.
82 Ora, a decisão impugnada de modo algum viola uma competência, um direito ou um dever desses dois Estados‑Membros. Não pode, nomeadamente, ser qualificada de violação das competências, direitos e deveres destes últimos a perspetiva, indicada nessa decisão, em que é instituído o regime linguístico ao qual o Reino de Espanha e a República Italiana se opõem. Embora, na verdade, seja essencial que uma cooperação reforçada não conduza à adoção de medidas que impeçam os Estados‑Membros não participantes de exercer as suas competências e os seus direitos e de assumir os seus deveres, em contrapartida, os participantes nesta cooperação podem instituir regras com as quais esses Estados não participantes não estariam de acordo se nela participassem.
83 De resto, a instituição de tais regras não impede que, no futuro, os Estados‑Membros não participantes adiram à cooperação reforçada. Como prevê o artigo 328.°, n.° 1, primeiro parágrafo, TFUE, essa adesão está sujeita à condição do respeito dos atos já adotados pelos Estados‑Membros participantes nessa cooperação desde o seu início.
84 Além disso, importa notar que o Reino de Espanha e a República Italiana não refutaram os elementos mencionados no segundo, terceiro e quarto períodos do considerando 14 da decisão impugnada.
85 Daqui decorre que a argumentação relativa à violação do artigo 327.° TFUE é igualmente improcedente.
86 Decorre do exposto que o quarto fundamento invocado pelos recorrentes em apoio dos seus recursos, relativo à violação dos artigos 20.°, n.° 1, TUE, 118.° TFUE, 326.° TFUE e 327.° TFUE, deve ser rejeitado.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do sistema jurisdicional da União
Argumentos das partes
87 O Reino de Espanha recorda que o sistema jurisdicional da União é constituído por um conjunto completo de vias de recurso e de meios processuais destinado a assegurar a fiscalização da legalidade dos atos das instituições desta última. O Conselho violou este sistema ao autorizar uma cooperação reforçada sem indicar qual o regime jurisdicional previsto. Embora seja verdade que não é necessário criar, em todo o ato de direito derivado, um sistema jurisdicional próprio, o Reino de Espanha considera que o regime jurisdicional aplicável deve não obstante ser indicado num ato que autoriza a criação de um novo título europeu de propriedade intelectual.
88 O Conselho e os intervenientes que o apoiam alegam que o Tribunal de Justiça declarou, no n.° 62 do parecer 1/09, de 8 de março de 2011 (Colet., p. I‑1137), que o artigo 262.° TFUE prevê apenas a faculdade de criar uma via de recurso específica para os litígios relacionados com a aplicação de atos da União que criam títulos europeus de propriedade intelectual, mas não impõe a instituição de um quadro jurisdicional específico. Em todo o caso, não é de modo algum necessário que a decisão através da qual uma cooperação reforçada é autorizada contenha precisões relativas às modalidades do regime jurisdicional que será instituído no quadro dessa cooperação.
Apreciação do Tribunal
89 A autorização de cooperação reforçada a que se referem os presentes recursos foi concedida pelo Conselho ao abrigo do artigo 329.°, n.° 1, TFUE, a saber, sob proposta da Comissão e após aprovação do Parlamento.
90 A proposta da Comissão, por sua vez, baseava‑se nos pedidos dos Estados‑Membros que desejavam instituir a cooperação reforçada em causa. Esses pedidos deviam, nos termos do referido artigo 329.°, n.° 1, especificar «o âmbito de aplicação e os objetivos prosseguidos pela cooperação reforçada prevista».
91 Decorre dos autos que tanto os referidos pedidos como a proposta da Comissão continham essas precisões. Estas últimas foram retomadas na decisão impugnada, nomeadamente nos considerandos 6 e 7 da mesma.
92 O Conselho não estava obrigado a fornecer, na decisão impugnada, informações adicionais sobre o conteúdo que eventualmente teria o regime adotado pelos participantes na cooperação reforçada em causa. Com efeito, esta decisão tinha como único objeto autorizar os Estados‑Membros requerentes a iniciar esta cooperação. Incumbia em seguida a estes últimos, recorrendo às instituições da União de acordo com as modalidades previstas nos artigos 20.° TUE e 326.° TFUE a 334.° TFUE, instituir a patente unitária e fixar as respetivas regras, incluindo, sendo caso disso, regras específicas em matéria jurisdicional.
93 Daqui decorre que o quinto fundamento deve igualmente ser rejeitado.
94 Uma vez que nenhum dos fundamentos invocados pelo Reino de Espanha e a República Italiana em apoio dos respetivos recursos pode ser acolhido, os mesmos devem ser declarados improcedentes.
Quanto às despesas
95 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho pedido a condenação do Reino de Espanha e da República Italiana e tendo estes sido vencidos, há que decidir que cada um desses Estados‑Membros suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho, respetivamente, no processo C‑274/11 e no processo C‑295/11.
96 Em aplicação do artigo 140.°, n.° 1, do mesmo regulamento, os Estados‑Membros e as instituições que intervieram no litígio suportam as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) O Reino de Espanha suporta, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia no processo C‑274/11.
3) A República Italiana suporta, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia no processo C‑295/11.
4) O Reino da Bélgica, a República Checa, a República Federal da Alemanha, a Irlanda, a República Francesa, a República da Letónia, a Hungria, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, o Reino da Suécia, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas