JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
21 päivänä helmikuuta 2013 (1)
Asia C‑648/11
MA,
BT ja
DA
vastaan
Secretary of State for the Home Department
(Ennakkoratkaisupyyntö – Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Yhdistynyt kuningaskunta))
Asetus (EY) N:o 343/2003 (Dublin II) – Ilman huoltajaa tulevien alaikäisten, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia, jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen – Useita turvapaikkahakemuksia – Alaikäisen etu
1. Kolmen kolmannen valtion kansalaisen, jotka ovat paitsi alaikäisiä myös ilman huoltajaa tulevia ja vailla laillisesti oleskelevia perheenjäseniä unionin alueella, jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevan menettelyn yhteydessä Court of Appeal esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksen, jollaista ei ole tähän mennessä ratkaistu, Dublin II -asetuksen(2) 6 artiklan toisen kohdan tulkinnasta.
2. Asetuksessa N:o 343/2003 säädetyt perusteet turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi voivat nimittäin johtaa keskenään kilpaileviin näkökohtiin, joita ei ole, kuten nyt käsiteltävä tapaus osoittaa, helppo ratkaista soveltamalla kyseisen asetuksen säännösten sanamuotoa, minkä takia voidaan lähes todeta, ettei siinä säädetä nyt käsiteltävän kaltaisesta tilanteesta.
3. Tietoisena ennakkoratkaisukysymyksen tulkintavaikeuksista, jotka ilmenevät selvästi kaikkien tämän asian osapuolten esittämistä keskenään ristiriitaisista näkemyksistä, ehdotan asetuksen N:o 343/2003 6 artiklan toisesta kohdasta kokonaistulkintaa, jossa otetaan ensisijaisesti huomioon alaikäisen etu (Euroopan unionin perusoikeuskirjan, jäljempänä perusoikeuskirja, 24 artiklan 2 kohta) ja asetuksessa asetetut selkeyttä ja nopeutta koskevat tavoitteet menettelylle turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Euroopan unionin perusoikeuskirja
4. Perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdan mukaan ”kaikissa lasta koskevissa viranomaisten tai yksityisten laitosten toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu”.
B Asetus N:o 343/2003
5. Dublin II -asetuksen johdanto-osan 3, 4 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
(3) ”– – Tampereen päätelmissä todetaan, että [yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään] olisi lyhyellä aikavälillä sisällyttävä selkeä ja toimiva menettely turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi.”
(4) ”Tällaisen menettelyn perusteiden olisi sekä jäsenvaltioiden että asianomaisten henkilöiden kannalta oltava puolueettomat ja oikeudenmukaiset. Menettelyn mukaisesti olisi erityisesti voitava määrittää nopeasti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata turvapaikanhakijoille pääsy pakolaisaseman määrittämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista.”
(15) ”Tässä asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet. Sen tarkoituksena on erityisesti varmistaa, että perusoikeuskirjan 18 artiklassa säädettyä oikeutta turvapaikkaan noudatetaan täysimääräisesti.”
6. Asetuksen 1 artiklan mukaan tässä asetuksessa ”vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio”.
7. Asetuksen 2 artikla sisältää seuraavat nyt käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset määritelmät, joiden mukaan asetuksessa tarkoitetaan
”(c) ’turvapaikkahakemuksella’ kolmannen maan kansalaisen tekemää hakemusta, joka voidaan ymmärtää pyynnöksi saada kansainvälistä suojelua jostakin jäsenvaltiosta Geneven yleissopimuksen mukaisesti. – –
(d) ’hakijalla’ tai ’turvapaikanhakijalla’ kolmannen maan kansalaista, joka on tehnyt turvapaikkahakemuksen, jonka johdosta ei vielä ole tehty lopullista päätöstä;
– –
(h) ’ilman huoltajaa tulevalla alaikäisellä’ naimattomia alle 18-vuotiaita henkilöitä, jotka saapuvat jäsenvaltioiden alueelle ilman heistä joko lain tai vakiintuneen käytännön mukaisesti vastuussa olevaa aikuista, niin kauan kuin he eivät tosiasiallisesti ole tällaisen henkilön huostassa; tämä tarkoittaa myös alaikäisiä, jotka jäävät ilman huoltajaa sen jälkeen, kun he ovat saapuneet jäsenvaltioiden alueelle”.
8. Asetuksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on käsiteltävä kenen tahansa kolmannen maan kansalaisen minkä tahansa jäsenvaltion rajalla tai alueella esittämä turvapaikkahakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio. Tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.
2. Edellä 1 kohdasta poiketen kukin jäsenvaltio voi käsitellä kolmannen maan kansalaisen sille esittämän turvapaikkahakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä. Tällöin jäsenvaltiosta tulee asetuksessa tarkoitettu turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, ja sen on otettava vastatakseen kaikista tähän vastuuseen liittyvistä velvollisuuksista. Sen on tarvittaessa ilmoitettava tästä aiemmin vastuussa olleelle jäsenvaltiolle tai jäsenvaltiolle, joka toteuttaa menettelyä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi, tai jäsenvaltiolle, jolle on esitetty hakijaa koskeva vastaanotto- tai takaisinottopyyntö.
– –”
9. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan ”menettely – – turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti kun turvapaikkahakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon”.
10. Asetuksen III luvussa (5–14 artikla), jonka otsikko on ”Perusteiden etusijajärjestys”, luetellaan seuraavat tämän asian kannalta merkitykselliset perusteet edellä mainitussa 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ”vastuussa olevan jäsenvaltion” määrittämiseksi:
5 artikla:
”1. Perusteita, joiden mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään, sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty tässä luvussa.
2. Näiden perusteiden mukaisesti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio määritetään sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla turvapaikanhakijan tehdessä ensimmäisen kerran hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa.”
6 artikla:
”Jos turvapaikanhakija on ilman huoltajaa tuleva alaikäinen, turvapaikkahakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, jossa joku hänen perheenjäsenensä laillisesti oleskelee, mikäli tämä on alaikäisen edun mukaista.
Jollei alaikäisellä ole perheenjäsentä, turvapaikkahakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, jossa alaikäinen on tehnyt turvapaikkahakemuksensa.”
13 artikla:
”Jollei turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa turvapaikkahakemus on tehty.”
11. Asetuksen IV luku, jonka otsikko on ”Humanitaarinen lauseke”, sisältää yhden ainoan artiklan eli 15 artiklan, jonka 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos turvapaikanhakija on ilman huoltajaa tuleva alaikäinen, jolla on toisessa jäsenvaltiossa yksi tai useampi sukulainen, joka voi huolehtia hänestä, jäsenvaltioiden on, mikäli mahdollista, saatettava alaikäinen yhteen sukulaisensa kanssa, jollei tämä ole alaikäisen edun vastaista.”
C Asetus N:o 1560/2003 (”soveltamisasetus”)
12. Asetuksen (EY) N:o 343/2003 soveltamista koskevista säännöistä 2.9.2003 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1560/2003(3) 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos päätös antaa ilman huoltajaa tuleva alaikäinen muun perheenjäsenen kuin isän, äidin tai laillisen holhoojan huolehdittavaksi saattaisi aiheuttaa erityisiä ongelmia, erityisesti jos asianomainen aikuinen oleskelee sen jäsenvaltion tuomioistuinten lainkäyttöalueen ulkopuolella, jossa alaikäinen on hakenut turvapaikkaa, on helpotettava jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, erityisesti alaikäisten suojelusta vastaavien viranomaisten tai tuomioistuinten, yhteistyötä, ja toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta näillä viranomaisilla olisi päätöksiä tehdessään käytettävissään kaikki tiedot siitä, voivatko asianomaiset aikuiset huolehtia alaikäisestä hänen etunsa mukaisissa olosuhteissa.
Tässä yhteydessä on otettava huomioon yksityisoikeudellisissa asioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön tarjoamat mahdollisuudet.
2. Se, että asetuksen (EY) N:o 343/2003 18 artiklan 1 tai 6 kohdassa tai 19 artiklan 4 kohdassa vahvistetut määräajat ylittyvät alaikäisen sijoittamista koskevien menettelyjen keston vuoksi, ei välttämättä estä jatkamasta turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevaa menettelyä tai toteuttamasta siirtoa.”
II Tosiseikat
13. Nyt käsiteltävässä asiassa yhdistetyt kolme tapausta koskevat kolmea alaikäistä, joista kahdella on Eritrean kansalaisuus (MA ja BT) ja yksi on Irakin kansalainen (ja alkuperältään kurdi; DA).
14. Heidän kaikkien haettua turvapaikkaa Yhdistyneestä kuningaskunnasta brittiviranomaiset ilmoittivat, että kukin heistä oli jo aikaisemmin hakenut turvapaikkaa muista jäsenvaltioista, nimittäin Italiasta (MA ja BT) ja Alankomaista (DA). Aluksi sovittiin asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan säännösten mukaisesti kyseisten alaikäisten siirrosta näihin kahteen jäsenvaltioon.
15. Brittiviranomaiset päättivät kuitenkin joko ennen siirron toteuttamista (MA ja DA) tai sen toteuttamisen jälkeen (BT) käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa säädettyä mahdollisuutta tutkia turvapaikkahakemukset itse. Tämä mahdollisti BT:n, joka oli siirretty Italiaan, paluun Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.
16. MA:ta ja BT:tä kehotettiin peruuttamaan menettelyt, jotka he olivat panneet vireille Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimissa alkuperäisistä siirtopäätöksistä, mutta molemmat kieltäytyivät tekemästä niin. DA:han ei sitä vastoin näytä kohdistetun samankaltaista kehotusta.
17. Administrative Court hylkäsi 21.12.2010 antamallaan ratkaisulla alaikäisten siirtopäätöksistä nostamat kanteet ja katsoi, että tapaukseen oli sovellettava asetuksen N:o 343/2003 6 artiklaa.
18. Ratkaisuun on haettu muutosta Court of Appealilta (England & Wales) (Civil Division), joka on päättänyt esittää nyt käsiteltävän ennakkoratkaisukysymyksen unionin tuomioistuimelle.
III Ennakkoratkaisukysymys
19. Ainoan ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto on seuraava:
”Jos turvapaikanhakija, joka on ilman huoltajaa tuleva alaikäinen, on jättänyt turvapaikkahakemuksia useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa eikä hänellä ole laillisesti oleskelevia perheenjäseniä missään muussa jäsenvaltiossa, mikä jäsenvaltio on niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, [18.2.2003] annetun [neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 (EUVL L 50, s. 1)] 6 artiklan toisen kohdan mukaan vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä?”
20. Court of Appeal on epävarma pääasiallisesti siitä, onko ”alaikäisen etu” – joka asetuksen N:o 343/2003 6 artiklan mukaan on ratkaiseva seikka määritettäessä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi se, jossa alaikäisen perheenjäsen laillisesti oleskelee – myös peruste, jota on sovellettava silloin, kun tällaista perheenjäsentä ei ole. Jos näin olisi, vastuussa olevana jäsenvaltiona ei automaattisesti olisi oltava se, josta alaikäinen ensin haki turvapaikkaa. Court of Appealin mielestä asetuksen N:o 343/2003 6 artiklan toisen kohdan sanamuoto voisi kuitenkin tarkoittaa, ettei alaikäisen etu ole merkityksellinen silloin, kun kyseistä perheenjäsentä ei ole.
21. Tästä huolimatta olisi vielä kysyttävä, voisiko alaikäisen edun huomioon ottaminen olla harkinnanvaraista, koska asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaan kukin jäsenvaltio voi käsitellä kolmannen maan kansalaisen sille esittämän turvapaikkahakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä. Tällöin alaikäisen etu voisi aivan hyvin olla peruste, jolla kyseinen valtio ottaa vastuun hakemuksen käsittelystä.
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
22. Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 19.12.2011.
23. Pyyntö asian käsittelemisestä nopeutetussa menettelyssä hylättiin 7.2.2012 annetulla määräyksellä.
24. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasioiden valittajat, Advise on Individual Rights in Europe (jäljempänä AIRE Centre) väliintulijana pääasiassa, Belgian, Yhdistyneen kuningaskunnan, Tšekin, Kreikan, Unkarin, Alankomaiden, Ruotsin ja Sveitsin hallitukset sekä komissio.
25. Suullisia huomautuksia esittivät 5.11.2012 pidetyssä istunnossa pääasioiden valittajat, AIRE Centre, Yhdistyneen kuningaskunnan, Alankomaiden ja Ruotsin hallitukset sekä komissio.
V Osapuolten lausumat
26. Belgian hallitus katsoo ensinnäkin, ettei esitetty kysymys ole merkityksellinen pääasioiden kannalta, koska Yhdistynyt kuningaskunta on loppujen lopuksi suostunut käsittelemään turvapaikkahakemukset, jolloin seikalla, josta Court of Appeal on epävarma, on vain akateemista ja oikeustieteellistä arvoa.
27. Asiakysymyksestä pääasioiden valittajat, AIRE Centre, Kreikan hallitus ja komissio toteavat, että Dublin II -asetuksen 6 artiklan toista kohtaa on tulkittava siten, että tapauksen olosuhteissa turvapaikkahakemuksen käsittelystä on vastuussa jäsenvaltio, jossa viimeisin hakemus on tehty, eli jäsenvaltio, jossa alaikäinen on, kunhan tämä on hänen etunsa mukaista.
28. Tällainen tulkinta perustuu tapauksen mukaan vaihtelevassa määrin useisiin syihin, jotka voidaan tiivistää seuraavasti.
29. Ensinnäkin mainittujen osapuolten mielestä Dublin II -asetuksen syntyhistoriasta ja järjestelmästä ilmenee, että lainsäätäjä on halunnut kohdella alaikäisiä eri tavalla kuin aikuisia, eikä se ole ratkaisevaa, että alaikäisen etua koskeva periaate mainitaan vain 6 artiklan ensimmäisessä kohdassa, koska perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan noudattamaan tätä periaatetta kaikissa tapauksissa.
30. Toiseksi ne väittävät, että tavoitteen, joka koskee tehokasta pääsyä menettelyihin, ja alaikäisten suojelun on oltava etusijalla suhteessa tavoitteeseen ehkäistä useiden hakemusten tekeminen. Tällainen päätelmä saa niiden mielestä tukea siitä, että ilman huoltajaa tulevat alaikäiset ovat ensimmäisellä sijalla asetuksen 6–13 artiklassa säädettyjen perusteiden etusijajärjestyksessä.
31. Toisaalta ne toteavat, että jollei 6 artiklan toisesta kohdasta haluta tehdä turhaa säännöstä, on välttämätöntä, että sen tulkinta tuo jotain lisäarvoa suhteessa kaikki jäljelle jäävät tapaukset kattavaan 13 artiklan sääntöön.
32. Lopuksi kyseiset osapuolet katsovat, että niin 6 artiklan toisen kohdan sanamuotoa kuin itse asetuksen järjestelmääkin olisi tulkittava siten, että ilmaisulla ”on tehnyt” on ymmärrettävä tarkoitettavan ”on tehnyt viimeksi” eikä ”on tehnyt ensimmäisen kerran”, jolloin korostetaan sitä, että kun lainsäätäjä on halunnut viitata ensimmäiseen hakemukseen, se on tehnyt niin nimenomaisesti, kuten on asia asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa.
33. Yhdistyneen kuningaskunnan, Tšekin, Unkarin, Alankomaiden, Ruotsin ja Sveitsin hallitukset sekä toissijaisesti Belgian hallitus puolestaan toteavat, että vastuussa olevana jäsenvaltiona on se, jossa ensimmäinen turvapaikkahakemus on tehty.
34. Nämäkin valtiot ovat vedonneet useisiin syihin, jotka voidaan tiivistää seuraavasti.
35. Ensinnäkin ne väittävät, että koska asetuksessa korostetaan jäsenvaltiota, jossa ensimmäinen hakemus tehdään, lainsäätäjä olisi eritellyt kunkin tilanteen, jossa viimeisin hakemus olisi asiassa merkityksellinen.
36. Toisaalta ne katsovat, että asetuksen 5 ja 6 artiklan yhteistulkinta vahvistaa, että molemmissa säännöksissä voidaan viitata vain ensimmäiseen turvapaikkahakemukseen. Lisäksi on niin, että koska asetuksen mukaan – kuten sen 3 artiklan 1 kohdasta ja 4 artiklan 1 kohdasta ilmenee – vain yksi jäsenvaltio on määritettävä vastuussa olevaksi, kyseisen menettelyn aloittamista heti ensimmäisen hakemuksen tekemisen jälkeen ei voida sovittaa yhteen sen kanssa, että eri jäsenvaltioon myöhemmin tehty hakemus olisi etusijalla suhteessa ensimmäiseen hakemukseen.
37. Näiden jäsenvaltioiden mielestä asetuksessa ei ole mitään, minkä perusteella voitaisiin väittää, että siinä olisi haluttu luoda poikkeus yleisestä järjestelmästä kaikkien ilman huoltajaa tulevien alaikäisten osalta, vaan ainoana poikkeuksena on se, josta nimenomaisesti säädetään 6 artiklan ensimmäisessä kohdassa. Tämän 6 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuja alaikäisiä suojataan siten, että käyttöön otetaan poikkeus periaatteesta, joka on taustalla asetuksen 7–14 artiklassa, joiden mukaan vastuussa olevana jäsenvaltiona on se, jolla on ollut merkittävin rooli siinä, että hakija on voinut päästä unionin alueelle.
38. Kyseiset hallitukset katsovat siis puolustamansa tulkinnan helpottavan niin alaikäisten kuin jäsenvaltioidenkin edun mukaisesti tavoitetta luoda ”selkeä ja toimiva menettely – – vastuussa olevan valtion määrittämiseksi” ja varmistaa, että ”menettelyn mukaisesti – – erityisesti [voidaan] määrittää nopeasti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata turvapaikanhakijoille pääsy pakolaisaseman määrittämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista”. Ne toteavat sitä vastoin, että jos ratkaisevana perusteena olisi viimeisimmän turvapaikkahakemuksen tekopaikka, olisi mahdotonta määrittää puolueettomasti ja yhdenmukaisesti vain yhtä vastuussa olevaa jäsenvaltiota, edistettäisiin tietynlaista ”forum shoppingia” ja ilman huoltajaa tulevia alaikäisiä kannustettaisiin liikkumaan jäsenvaltiosta toiseen ja tekemään useita peräkkäisiä turvapaikkahakemuksia.
39. Lopuksi Belgian, Tšekin, Unkarin, Ruotsin ja Sveitsin hallitukset toteavat, että jäsenvaltiot voivat asetuksen 6 artiklan merkitystä vääristämättä käyttää sen 3 artiklan 2 kohdan sisältämää lauseketta, jonka soveltaminen saattaa olla pakollista tietyissä olosuhteissa.
VI Asian arviointi
A Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
40. Kuten juuri totesin, Belgian hallitus pitää ennakkoratkaisukysymystä hypoteettisena ja siis vastustaa sen tutkittavaksi ottamista, koska Yhdistynyt kuningaskunta on jo ottanut itselleen aseman vastuussa olevana jäsenvaltiona asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla. Se, että nyt selvitetään, oliko Yhdistynyt kuningaskunta velvollinen ottamaan itselleen tällaisen aseman saman asetuksen 6 artiklan nojalla vai ei, on Belgian hallituksen mielestä akateeminen tai oikeustieteellinen kysymys, jolla ei kuitenkaan ole merkitystä Court of Appealin käsiteltäväksi saatetun tapauksen ratkaisemiseksi, mitä varten on merkitystä vain sillä, että Yhdistynyt kuningaskunta on ottanut itselleen vastuussa olevan valtion aseman, josta se aluksi kieltäytyi.
41. Mielestäni kysymys voidaan ottaa tutkittavaksi.
42. On kyllä niin, että alkuperäisiä siirtopäätöksiä, jotka Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus teki asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti, seurasivat vastaavat saman asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti tehdyt päätökset, jotka jättivät ensiksi sovitun vaikutuksettomaksi. Tämän seurauksena Yhdistynyt kuningaskunta on lopulta ottanut itselleen vastuussa olevan valtion aseman asetusta N:o 343/2003 sovellettaessa ja ottanut vastatakseen kaikista tähän vastuuseen liittyvistä velvollisuuksista.
43. Edellä esitetty tarkoittaa sitä, että käytännössä on päästy samaan tulokseen kuin mihin asetuksen N:o 343/2003 soveltaminen olisi johtanut, jos sen 3 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittu Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen tässä asiassa esittämästä poikkeavasti; unionin tuomioistuimelta tiedustellaan nyt kyseisen tulkinnan yhdenmukaisuutta unionin oikeuden kanssa. Lyhyesti sanottuna asiassa saavutettu tulos on seurannut päätöksestä, joka on harkinnanvarainen ja voitu tehdä vapaasti silloin, kun se perustuu asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa säädettyyn mahdollisuuteen, mutta joka olisi ollut pakollinen, jos se olisi seurannut saman asetuksen 6 artiklassa säädetystä.
44. Nyt käsiteltävässä asiassa on kyse juuri siitä, edellytetäänkö unionin oikeudessa sellaista asetuksen N:o 343/2003 tulkintaa, jonka mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan päätös ei ollut harkinnanvarainen vaan pakollinen. Se, että nyt käsiteltävässä asiassa tehty ratkaisu on aineellisesti sama kuin se, joka olisi tehty, jos olisi katsottu, ettei Yhdistynyt kuningaskunta voinut tehdä mitään muuta ratkaisua, ei tee merkityksettömäksi kyseessä olevaa asiakysymystä, koska sen kohteena juuri on sen käytännöllisten tai aineellisten seurausten lisäksi brittiviranomaisten päätöksen oikeusperustan lainmukaisuus.
45. Olipa asia kuinka hyvänsä, joka tapauksessa se, että Yhdistyneestä kuningaskunnasta on lopulta tullut vastuussa oleva valtio asetusta N:o 343/2003 sovellettaessa, ei tarkoita sitä, että kansallisen tuomioistuimen esittämällä kysymyksellä olisi nyt vain oikeustieteellistä tai akateemista merkitystä, koska Court of Appealissa on edelleen vireillä muutoksenhaut kustakin ministerin päätöksestä, jolla Yhdistynyt kuningaskunta aluksi kieltäytyi vastaamasta riidanalaisten turvapaikkahakemusten käsittelystä. Vaikkei näiden muutoksenhakujen hyväksyminen missään tapauksessa voisi horjuttaa myöhemmin asetuksen 3 artiklan 2 kohdan nojalla tehtyjä päätöksiä, on varmaa, että ensimmäisten päätösten lainmukaisuus on välttämätöntä tutkia, jotta voidaan ratkaista alaikäisistä yhden – eli sen, joka siirrettiin Italiaan (BT), – vaatimus saada korvausta hänen asiassaan kärsimistään vahingoista.
46. Court of Appealin mukaan tällainen vahingonkorvausvaatimus todella on edelleen vireillä, joten nyt käsiteltävässä tapauksessa ei ole kyseessä mahdollinen tai hypoteettinen kysymys, kuten asiassa Mohammad Imran 10.6.2011 annetussa määräyksessä,(4) vaan ”riita-asian todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve”.(5)
B Asiakysymys
47. Court of Appeal kysyy unionin tuomioistuimelta, mikä jäsenvaltio on useiden saman henkilön jättämien turvapaikkahakemusten tilanteessa asetuksen N:o 343/2003 6 artiklan toisen kohdan mukaan vastuussa hakemuksen käsittelystä, kun hakija on ilman huoltajaa tuleva alaikäinen ja kolmannen valtion kansalainen eikä hänellä ole missään jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevia perheenjäseniä.
48. Kansallisen tuomioistuimen käsiteltäviksi saatetuissa asioissa on nimittäin kyse kahdesta turvapaikkahakemuksesta, jotka kukin kolmesta kyseessä olevasta alaikäisestä on tehnyt peräkkäin: ensimmäisen hakemuksen muussa jäsenvaltiossa kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja sen jälkeen toisen Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
49. Tällaisen kysymyksen käsittelyn lähtökohdaksi on otettava asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan säännös, jossa tehdään kaksi perustoteamusta. Yhtäältä siinä säädetään, että turvapaikkahakemuksen ”käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio”. Toisaalta siinä säädetään, että tämä jäsenvaltio ”on se, joka [kyseisen asetuksen] III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä”. Tämä tarkoittaa sitä, että nyt käsiteltävänä ongelmana on aivan erityisesti se, että ennen hakemuksen asiasisällön tutkimista määritetään, minkä jäsenvaltion on käsiteltävä turvapaikkahakemus.
50. Edellä esitettyyn on lisättävä, että asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa otetaan käyttöön 1 kohdan säännöksistä merkittävä poikkeus, jota unionin tuomioistuimella jo on ollut tilaisuus käsitellä ja jota, kuten aikaisemmin totesin, on sovellettu pääasioissa kyseessä olevissa tapauksissa. Mainitun 3 artiklan 2 kohdan mukaan nimittäin 3 artiklan 1 kohdan säännöksiä sovelletaan vain, jos jäsenvaltio, josta on haettu turvapaikkaa, ei käytä niin sanottua asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa säädettyä ”suvereniteettilauseketta”, jonka nojalla ”kukin jäsenvaltio voi käsitellä kolmannen maan kansalaisen sille esittämän turvapaikkahakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä”.(6)
51. Saman säännöksen mukaan tällaista suvereenia mahdollisuutta käyttäessään ”jäsenvaltiosta tulee asetuksessa tarkoitettu turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio”, ja sen on otettava vastatakseen ”kaikista tähän vastuuseen liittyvistä velvollisuuksista”. Asia on näin, vaikka olemassa olisikin ”aiemmin vastuussa ollut jäsenvaltio” tai jäsenvaltio, ”joka toteuttaa menettelyä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi”, taikka jäsenvaltio, ”jolle on esitetty hakijaa koskeva vastaanotto- tai takaisinottopyyntö”. Näihin jäsenvaltioihin nähden sillä jäsenvaltiolla, joka päättää ottaa itselleen vastuussa olevan jäsenvaltion aseman ”suvereniteettilausekkeen” nojalla, on vain velvollisuus ilmoittaa niille päätöksestään, joka on prima facie harkinnanvarainen, vaikka – kuten tiedetään – mainituissa yhdistetyissä asioissa NS annetussa tuomiossa(7) on otettu käyttöön periaate jäsenvaltioiden vapauden rajoittamiseksi silloin, kun on olemassa vakava perusoikeuksien järjestelmällisen loukkaamisen riski; tällaisista tilanteista ei kuitenkaan ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa.
52. On kuitenkin huomattava jo tässä vaiheessa, ettei asetuksen N:o 343/2003 6 artiklan toisesta kohdasta aiheutuva tulkintaongelma voi mielestäni koskea tai ulottua koskemaan myös saman asetuksen 3 artiklan 2 kohdan soveltamisalaa edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa NS annetussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kyse suhteellisen varmasta perusoikeuksien järjestelmällisen loukkaamisen riskistä asianomaisen henkilön siirron seurauksena vaan paljon yleisemmin 6 artiklan keskeisestä tulkintaongelmasta eli sovellettavasta säännöstä määritettäessä jäsenvaltio, jonka on käsiteltävä alaikäisen tekemä turvapaikkahakemus.
53. Lisäksi on mainittava perusteiden etusijajärjestyksen viimeisenä säännöksenä se, että jollei turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää ”tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa turvapaikkahakemus on tehty” (asetuksen N:o 343/2003 13 artikla).
54. Voitaisiin sanoa, että asetuksen järjestelmän ääripäinä ovat täten yhtäältä ”suvereniteettilauseke” ja toisaalta lauseke, joka kattaa kaikki jäljelle jäävät tapaukset. Ääripäiden välillä on lukuisia mahdollisia ratkaisuja, joita koskevista määrittelyperusteista säädetään nimenomaisesti asetuksen III luvussa.
55. On korostettava, että asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan tällaisia perusteita on sovellettava siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty III luvussa, kuten tämän luvun otsikossa nimenomaisesti säädetään (”perusteiden etusijajärjestys”).
56. Toisaalta kyseisiä ”perusteita” on sovellettava ”sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla turvapaikanhakijan tehdessä ensimmäisen kerran(8) hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa” (asetuksen 5 artiklan 2 kohta). Ensimmäinen turvapaikkahakemus on siis ratkaiseva asetuksen perusteiden soveltamisen kannalta merkityksellisen tilanteen yksilöimiseksi eikä siksi, että ensimmäistä hakemuksen vastaan ottanutta jäsenvaltiota pidettäisiin valtiona, jonka on katsottava olevan vastuussa hakemuksen käsittelystä. Kyseisen säännöksen tarkoituksena on vain määrittää edellytykset, joilla III luvun perusteita on sovellettava, eikä ennakoida tulosta, johon perusteiden soveltamisella on päästävä.
57. Ensimmäinen III luvussa säädetyistä ”perusteista” sisältyy 6 artiklaan ja koskee itse asiassa konkreettista tilannetta eli sitä, jossa hakija lyhyesti sanottuna on ilman huoltajaa tuleva alaikäinen. Tällaiseen tapaukseen sovellettavan perusteen, jota alan välittömästi käsitellä, on myös oltava ensimmäinen sovellettava peruste 5 artiklan 1 kohdan säännösten mukaisesti, kuten edellä jo nähtiin.
58. Aluksi on todettava, että koska 6 artikla on ainoa säännös, joka nimenomaisesti koskee ilman huoltajaa tulevia alaikäisiä, mielestäni siinä on oltava myös ainoat perusteet, joita sovelletaan ilman huoltajaa tulevan alaikäisen tekemän hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen. Muissa III luvun artikloissa säädetyt perusteet nimittäin koskevat aina sellaisia tosiasiallisia tai oikeudellisia tilanteita, joissa voi olla kuka tahansa turvapaikanhakija. Siis myös alaikäiset. Niinpä katson, että kun 6 artiklassa säädetään erityisestä ilman huoltajaa tulevia alaikäisiä koskevasta perusteesta ja riippumatta siitä, että kyseiset alaikäiset voivat olla myös muissa säännöksissä tarkoitetuissa tilanteissa, heidän kannaltaan ainoa merkityksellinen tilanne on juuri se, jossa heidät määritellään ”ilman huoltajaa tuleviksi alaikäisiksi”. Kuten pääasioiden valittajien edustaja korosti istunnossa, asetuksen 6 artiklassa on kyse tietynlaisesta ilman huoltajaa tulevia alaikäisiä koskevasta ”erityiskoodeksista”, josta on löydyttävä vastaukset kaikkiin tilanteisiin, joissa he voivat olla.
59. Suuri osa nyt käsiteltävän asian osapuolten esittämistä väitteistä on keskittynyt siihen, onko 6 artiklan toisessa kohdassa mainittu hakemus ensimmäinen vai viimeisin ilman huoltajaa tulevan alaikäisen mahdollisesti tekemistä hakemuksista. Katson kuitenkin, että säännöksessä viitataan hakemukseen yksikössä täsmentämättä tai säätämättä mitenkään, että kyse voi olla useamman kuin yhden hakemuksen tekemisestä. Tämä ilmenee sekä säännöksen sanamuodosta (”– – turvapaikkahakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, jossa alaikäinen on tehnyt turvapaikkahakemuksensa”)(9) että sen rakenteesta.
60. Kyseisessä 6 artiklassa nimittäin säädetään ennen kaikkea yksinkertaisimmasta tilanteesta: kyse on ilman huoltajaa tulevasta alaikäisestä, joka hakee turvapaikkaa jostakin jäsenvaltiosta. Tämän jäsenvaltion on asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti määritettävä, mikä jäsenvaltio on vastuussa hakemuksen käsittelystä. Jos mahdollisen ”suvereniteettilausekkeen” (asetuksen 3 artiklan 2 kohta) soveltaminen jätetään huomiotta, hakemuksen vastaan ottaneen valtion on selvitettävä, onko alaikäisellä jossakin jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevaa perheenjäsentä. Jos on, 6 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan hakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, jossa alaikäisen hakijan perheenjäsen oleskelee, mutta säännökseen sisältyy tärkeä suojatoimenpide, jonka mukaan kyseinen jäsenvaltio on vastuussa oleva valtio, ”mikäli tämä on alaikäisen edun mukaista”. Jos alaikäisellä sitä vastoin ei ole tällaista perheenjäsentä, vastuussa olevana jäsenvaltiona on se, jossa alaikäinen ”on tehnyt turvapaikkahakemuksensa”, eli sama jäsenvaltio, joka selvittää, mikä jäsenvaltio on vastuussa oleva valtio, ja joka on silloin velvollinen toimimaan mainitun suojalausekkeen nojalla.
61. Pääsääntönä on siis se, että – jollei alaikäisen edusta muuta johdu – turvapaikkahakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, jossa ilman huoltajaa tulevan alaikäisen perheenjäsenet oleskelevat laillisesti. Muussa tapauksessa – eli joko siksi, ettei alaikäisellä ole perheenjäseniä muissa jäsenvaltioissa, tai siksi, että vaikka hänellä olisikin tällaisia perheenjäseniä, ei ole hänen etunsa mukaista, että jäsenvaltio, jossa perheenjäsenet oleskelevat, olisi toimivaltainen jäsenvaltio tutkimaan turvapaikkahakemuksen – hänen hakemuksensa käsittely kuuluu jäsenvaltiolle, jossa hän on sen tehnyt.
62. Tähän järjestelmään sisältyy pääsääntö (perheenjäsenten oleskelujäsenvaltion toimivalta), josta voidaan poiketa (alaikäisen edun perusteella), ja muulloin sovelletaan toissijaista sääntöä (hakemuksen vastaan ottaneen jäsenvaltion toimivalta).
63. Tilanne on tietenkin hyvin erilainen silloin, kun – kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa – ilman huoltajaa tuleva alaikäinen on tehnyt peräkkäin hakemuksia useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa. Tällaisessa tilanteessa se, että hänellä on perheenjäseniä toisessa jäsenvaltiossa (tai muissa jäsenvaltioissa), voi mahdollistaa, että mahdollisista vaihtoehtoisista jäsenvaltioista yhden katsotaan olevan vastuussa oleva valtio alaikäisen edun mukaisesti, jollei tämä etu nimenomaan sulje pois tällaista ratkaisua. Kun alaikäisen etu on esteenä hänen perheenjäsentensä oleskelujäsenvaltion pitämiselle vastuussa olevana valtiona tai kun hänellä yksinkertaisesti ei ole perheenjäseniä unionin alueella, on kuitenkin määritettävä, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, minkä jäsenvaltion kaikista turvapaikkahakemuksen vastaan ottaneista jäsenvaltioista on vastattava hakemuksen käsittelystä. Kyse on loppujen lopuksi siitä, mikä jäsenvaltio päättää, minkä jäsenvaltion on ratkaistava turvapaikkahakemus.
64. Tässä mielessä asetuksen systematiikan mukainen tulkinta, jota tukee perussoikeuskirjan määräysten mukainen tulkinta, saa minut katsomaan, ettei alaikäisen etua koskeva peruste ole merkityksellinen vain sen selvittämiseksi, onko vastuussa olevana jäsenvaltiona oltava yhden ainoan turvapaikkahakemuksen tapauksessa se jäsenvaltio, jossa alaikäisen perheenjäsen laillisesti oleskelee, vai se, joka tällaisen hakemuksen vastaan otettuaan määrittää, mikä jäsenvaltio on vastuussa oleva jäsenvaltio. Jäljempänä esittämistäni syistä alaikäisen edun on oltava ratkaiseva myös siitä päättämiseksi, mikä kaikista turvapaikkahakemuksen vastaan ottaneista jäsenvaltioista on vastuussa oleva jäsenvaltio.
65. Asetuksen N:o 343/2003 6 artiklan sanamuodossa ei säädetä nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevasta tilanteesta. Kuten jo olen todennut, kyseisen säännöksen lähtökohtana on olettama, että kyse on ollut vain yhdestä ainoasta turvapaikkahakemuksesta. Katson näin ollen, että pohdinta siitä, ratkaiseeko jo säännöksen sanamuoto, onko kyse ensimmäisestä vai viimeisimmästä hakemuksesta, voi jatkua loputtomiin.
66. Mielestäni on siis pyrittävä 6 artiklan kokonaistulkintaan, jossa asetuksen N:o 343/2003 järjestelmä saatetaan sopusointuun erityisesti perusoikeuskirjasta johtuvien periaatteiden kanssa, jolloin siis heijastetaan nimenomaisesti perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua lapsen etua.
67. Tässä yhteydessä alaikäisen edun, johon asetuksenkin eri säännöksissä viitataan, on oltava asetuksen N:o 343/2003 tulkinnan perusta, joten samanaikaisten turvapaikkahakemusten tilanne on ratkaistava lähtökohtaisesti asettamalla etusijalle viimeksi tehty hakemus, koska oletuksena on, että tällöin alaikäisen etu voidaan ottaa parhaiten huomioon.
68. Tässä välissä on tarpeen estää väärinkäsitys. Asetuksen N:o 343/2003 vireillä olevasta muuttamismenettelystä ilmenee, että toistaiseksi Euroopan parlamentti ei ole halunnut ottaa käyttöön nimenomaista viittausta viimeisimpään hakemukseen,(10) minkä takia jotkin nyt käsiteltävän asian osapuolista ovat antaneet ymmärtää, ettei järjestelmän pidä tältä osin muuttua ja ettei siinä siis pidetä viimeisintä hakemusta merkityksellisenä järjestelmää sovellettaessa. En kuitenkaan usko, että tälle seikalle olisi annettava suurempaa merkitystä.
69. Kun otan lisäksi huomioon selkeyttä ja nopeutta koskevat tavoitteet vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisessä, katson konkreettisesti, että kyseisen toimivallan on katsottava olevan sillä jäsenvaltiolla, joka voi parhaiten arvioida, mikä on alaikäisen edun mukaista, joten – kuten jäljempänä selitän – tällaisena jäsenvaltiona on yleensä oltava se, jossa alaikäinen on ja joka tavallisesti on se jäsenvaltio, joka on ottanut vastaan viimeisimmän turvapaikkahakemuksen. Koska tällainen vastuussa olevan jäsenvaltion osoittaminen ei perustu suoraan viimeisintä hakemusta koskevaan perusteeseen vaan alaikäisen etua koskevaan perusteeseen (jonka on välillisesti, vaikkei väistämättä, johdettava viimeisimpään hakemukseen), ehdotukseni sopii ongelmitta yhteen sen ajatuksen kanssa, jonka mukaan 6 artiklassa ei ole asianmukaista viitata ehdottomasti jäsenvaltioon, jossa viimeisin turvapaikkahakemus on tehty.
70. Asian tarkastelun jatkamiseksi on heti muistutettava, että asetuksessa N:o 343/2003 todetaan nimenomaisesti, että siinä kunnioitetaan perusoikeuksia ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita, ja viitataan erityisesti turvapaikkaa koskevaan oikeuteen (15 perustelukappale).(11) Tämän toteamuksen lisäksi on varmaa, että perusoikeuskirjan, jolla on sille SEU 6 artiklan 1 kohdassa annettu oikeudellinen arvo, mukaan ”kaikissa lasta koskevissa viranomaisten tai yksityisten laitosten toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu” (perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohta).(12)
71. Toisaalta tällainen määräys on perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltioita velvoittava, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Se, että kansallisten viranomaisten on nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa sovellettava unionin oikeutta, tehtiin täysin selväksi unionin tuomioistuimen edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa NS 21.12.2011 antamassa tuomiossa, jossa todettiin, että siltä osin kuin asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohta ”on osa asetuksessa säädettyjä menettelyjä, joiden mukaisesti määritetään turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, – – se on – – ainoastaan yksi yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän osa[; kyseisessä säännöksessä myönnettyä] harkintavaltaa käyttävän jäsenvaltion on näin ollen katsottava soveltavan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin” (tuomion 68 kohta). Samaa on todettava samoista syistä asetuksen N:o 343/2003 6 artiklasta.
72. Unionin oikeuden soveltajien on siis unionin primaarioikeuden nojalla otettava alaikäisen etu ensisijaisesti huomioon, ja nyt kyseessä olevassa asiayhteydessä se on otettava koko asetuksen N:o 343/2003 kannalta ensisijaisesti huomioon niissä kansallisissa viranomaisissa, joiden tehtävänä on määrittää jäsenvaltio, joka on vastuussa ilman huoltajaa tulevan alaikäisen, jolla ei ole unionin alueella laillisesti oleskelevia perheenjäseniä, tekemän turvapaikkahakemuksen käsittelystä.
73. Näin ollen on niin, että riippumatta asetuksen N:o 343/2003 tarkasta sanamuodosta tilanteissa, joissa kansallisen viranomaisen on valittava mahdollisista asetuksen perusteiden mukaan samaan aikaan vastuussa olevista eri jäsenvaltioista se, jonka on käsiteltävä ilman huoltajaa tulevan alaikäisen turvapaikkahakemus, unionin oikeudessa edellytetään, että tällainen jäsenvaltio valitaan aina alaikäisen edun mukaisesti.
74. Tässä vaiheessa on tehtävä yksi huomautus. Selvitettäessä kunkin yksittäistapauksen olosuhteissa, mikä on lapsen edun mukaista, ja pohdittaessa, mikä päätös parhaiten vastaa tällaista etua, on tarpeen ottaa huomioon alaikäisen oma mielipide.(13) Tässä mielessä alaikäisen olinpaikka ratkaistaessa, mikä valtio on vastuussa hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelystä, ansaitsee erityisen huomion, koska lähtökohtaisesti on niin, että alaikäisen edun asianmukaiseksi suojaamiseksi on välttämätöntä, että minkä tahansa häntä koskevan päätöksen tekee viranomainen, joka voi suoraan tutkia häneen liittyvät olosuhteet.
75. Alaikäinen hakija voitaisiin kyllä aina palauttaa jäsenvaltioon, jossa hän teki ensimmäisen hakemuksensa. Katson kuitenkin, ettei näitä turvapaikanhakijoita ole aikasyistä eikä myöskään alaikäisille kuuluvan parhaan mahdollisen kohtelun perusteella asianmukaista laittaa matkustamaan silloin, kun se on vältettävissä. Tässä yhteydessä on muistutettava, että asetuksen N:o 343/2003 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa korostetaan, että vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevan ”menettelyn mukaisesti olisi erityisesti voitava määrittää nopeasti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta voidaan taata turvapaikanhakijoille pääsy pakolaisaseman määrittämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista”.
76. On tietenkin myönnettävä, että ehdotetun ratkaisun ei-toivottuna vaikutuksena voi olla tietynlainen ”forum shopping”, kuten nyt käsiteltävän asian useat osapuolet ovat korostaneet. Tällainen mahdollinen riski, jonka suuruutta ei voida eikä tarvitse tällä hetkellä arvioida, on kuitenkin oikeutettavissa riittävästi sillä, että vain tällä tavalla voidaan kiinnittää asianmukaisesti huomiota alaikäisen etuun, joka on otettava, kuten olen tässä ratkaisuehdotuksessa toistuvasti todennut, ensisijaisesti huomioon perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
77. Alaikäisen kuuleminen ja mahdollisuus ottaa huomioon hänen oma näkemyksensä siitä, mikä on hänen etunsa mukaista, ovat vain sen jäsenvaltion viranomaisen toteutettavissa, jossa alaikäinen on, kun hänen turvapaikkahakemuksensa ratkaistaan.(14) Yleensä tämän jäsenvaltion on oltava se, jossa viimeisin hakemus on tehty, vaikkei muita tilanteita voidakaan sulkea pois; siksi on tarpeen ottaa huomioon kunkin tapauksen erityispiirteet, joita vain kulloinkin kyseessä oleva asiasta täysin tietoinen kansallinen tuomioistuin voi arvioida.
78. Ehdottamani säännön, jonka mukaan vastuussa on se jäsenvaltio, jossa viimeisin hakemus on tehty, soveltamisesta on joka tapauksessa myös voitava poiketa, jos alaikäisen etu sitä edellyttää. Kun asetuksen N:o 343/2003 6 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että siitä, että alaikäisen perheenjäsenten oleskelujäsenvaltio on vastuussa, voidaan poiketa, jos alaikäisen etu sitä edellyttää, tätä on tulkittava siten, että kun kyse on useista hakemuksista, siitä, että vastuussa on jäsenvaltio, jossa viimeisin hakemus on tehty, on myös poikettava, jos alaikäisen etu sitä edellyttää. Toisin sanoen viimeisintä hakemusta koskeva peruste on perusteltu vain siksi, että sillä lähtökohtaisesti voidaan parhaiten ottaa huomioon alaikäisen etu, joten, jos tietyssä tapauksessa tällainen lähtökohta osoittautuu epäasianmukaiseksi, alaikäisen etu edellyttää, että siitä poiketaan.
79. Ehdotan unionin tuomioistuimelle pääsäännöksi, joka voidaan johtaa asetuksen N:o 343/2003 6 artiklan kokonaistulkinnasta ja perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdasta, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevana jäsenvaltiona on silloin, kun turvapaikkaa on haettu useasta eri jäsenvaltiosta, lähtökohtaisesti se jäsenvaltio, jossa viimeisin hakemus on tehty, koska tällöin voidaan parhaiten varmistaa vaatimus siitä, että alaikäisen etu otetaan joka tapauksessa ensisijaisesti huomioon.
VII Ratkaisuehdotus
80. Ehdotan edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 yhteydessä on niin, että kun turvapaikanhakija, joka on ilman huoltajaa tuleva alaikäinen, on hakenut turvapaikkaa useammasta kuin yhdestä jäsenvaltiosta eikä hänellä ole laillisesti oleskelevia perheenjäseniä missään muussa jäsenvaltiossa, turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevana jäsenvaltiona on mainitun asetuksen 6 artiklan toisen kohdan mukaan oltava lähtökohtaisesti ja alaikäisen edun mukaisesti se jäsenvaltio, jossa viimeisin hakemus on tehty, paitsi jos kyseinen etu edellyttää muuta ratkaisua.