ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н P. CRUZ VILLALÓN
представено на 11 юли 2013 година(1)
Дело C‑394/12
Shamso Abdullahi
срещу
Bundesasylamt
(Преюдициално запитване, отправено от Asylgerichtshof (Австрия)
„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Право на убежище — Член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Регламент (ЕО) № 343/2003 — Определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за убежище — Молба за убежище, подадена в държава членка след влизане в Съюза последователно през две други държави членки — Последици от поемането на отговорност от страна на държавата членка на второто влизане — Право на молителя да оспори компетентността на тази държава членка — Обхват на съдебния контрол, предвиден в член 19, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 343/2003 — Решение от 21 декември 2011 г. по дело N.S. и др. (съединени дела C‑411/10 и C‑493/10)“
1. Настоящото дело дава повод на Съда още веднъж да очертае практиката си по Регламент № 343/2003(2), този път във връзка преди всичко с обхвата на обжалването по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003 и с прилагането на критерия по Регламент № 343/2003, съобразно който компетентна да разгледа молба за убежище е държавата членка, в която молителят е влязъл незаконно. Освен това отново се обсъжда казусът в основата на Решение от 21 декември 2011 г. по дело N.S. и др.(3)
2. Ще предложа на Съда едно по-тясно разбиране за обхвата на обжалването по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003, което ще обезсмисли останалите въпроси; въпреки това, субсидиарно, ще отговоря и на тях. В този смисъл това дело би позволило на Съда да даде насоки за прилагането на установените в посочения регламент критерии в случаите, в които по съображения, свързани с гарантирането на основни права, по принцип компетентната държава членка не следва да се смята за компетентна.
I – Правна уредба
А – Правото на Съюза
1. Регламент № 343/2003
3. Съгласно член 1 от Регламента същият „установява критериите и механизмите за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна“.
4. Съгласно член 3, параграфи 1 и 2 от Регламент № 343/2003:
„1. Държавите членки разглеждат молбите на всеки гражданин на трета държава, който подава молба за убежище до която и да било от тях на границата или на тяхна територия. Молбите се разглеждат от една-единствена държава членка, а именно от онази, за която критериите, изложени в глава ІІІ, сочат, че е компетентна за това.
2. Чрез дерогация от параграф 1 всяка държава членка може да разгледа молба за убежище, която е подадена до нея от гражданин на трета държава […], дори ако подобно разглеждане не спада към нейните отговорности съгласно критериите, изложени в настоящия регламент. В този случай въпросната държава членка става държава членка, компетентна по смисъла на настоящия регламент и изпълнява задълженията, свързвани с тази отговорност. При нужда тя информира първоначално компетентната държава членка, държавата членка, водеща процедурата за определяне на компетентната държава членка или държавата членка, която е била помолена да поеме отговорността за или да върне търсещия убежище“.
5. Съгласно член 1, параграф 4 от посочения регламент „[п]роцедурата за определяне на държавата членка, която е компетентна по смисъла на настоящия регламент, започва веднага, след като за първи път бъде подадена молба за убежище пред държава членка“.
6. В глава III (членове 5—14) от Регламент № 343/2003, озаглавена „Йерархия на критериите“, са изброени критериите за определяне на „компетентната държава членка“ по смисъла на член 3, параграф 1 от същия регламент.
7. Член 16, първата разпоредба на глава V от Регламент № 343/2003 („Поемане на отговорността и обратно приемане“), гласи в своя параграф 1 следното:
„1. Държавата членка, компетентна за разглеждането на молбите за убежище по смисъла на настоящия регламент, е длъжна:
а) да поеме, при условията, предвидени в членове от 17 до 19, отговорността за търсещо убежище лице, което е подало молба в друга държава членка;
б) да завърши разглеждането на молбите за убежище;
в) да приеме обратно […] търсещо убежище лице, чиято молба е в процес на разглеждане и което се намира на територията на друга държава членка без разрешение;
г) да приеме обратно […] търсещо убежище лице, което е оттеглило молбата си в процес на разглеждане и е подало молба в друга държава членка;
д) да приеме обратно […] гражданин на трета страна, чиято молба е отхвърлена от нея и който се намира на територията на друга държава членка без разрешение.
[…]
3. Задълженията по параграф 1 отпадат, ако гражданинът на трета страна е напуснал територията на държавите членки от поне три месеца, освен ако гражданинът на трета страна притежава валиден документ за пребиваване, издаден от компетентната държава членка“.
8. Съгласно член 17, параграф 1 от посочения регламент, „[к]огато държава членка, пред която е била подадена молба за убежище, прецени, че друга държава членка е компетентна за разглеждането на молбите, тя може възможно най-бързо и при всички случаи в тримесечен срок от датата, на която молбата е бил[а] подадена […], да се обърне към другата държава членка с искане да поеме отговорността за търсещия убежище“.
9. Член 18 от Регламент № 343/2003 гласи следното:
„1. Замолената държава членка извършва необходимата проверка и се произнася по искането за поемане на отговорността за търсещо убежище лице в двумесечен срок от датата, на която е получено искането.
[…]
7. Бездействието в рамките на двумесечния срок по параграф 1 и едномесечния срок по параграф 6 е равностойно на приемане на искането и влече след себе си задължението за поемане на отговорността за лицето, включително за подходяща организация на пристигането му“.
10. Член 19 от Регламент № 343/2003 има следното съдържание:
„1. Когато замолената държава членка приеме, че следва да поеме отговорността за молител, държавата членка, в която е била подадена молбата за убежище, информира търсещия убежище за решението да не разглежда молбата и за задължението да предаде търсещия убежище на компетентната държава членка.
2. Решението по параграф 1 съдържа мотивите, на които се основава. В него се указва срокът за осъществяване на прехвърлянето, като при нужда съдържа информация за мястото и датата, на която търсещият убежище трябва да се яви, ако пътува до компетентната държава членка със собствени средства. Това решение подлежи на обжалване или преразглеждане. Това обжалване или преразглеждане няма суспендиращ ефект върху изпълнение[то] на прехвърлянето, освен ако съдилищата или компетентните органи не вземат такова решение за всеки случай поотделно, в случай че националното законодателство позволява това.
[…]
4. Ако прехвърлянето не е извършено в шестмесечния срок, компетентността се носи от държавата членка, в която е била подадена молбата за убежище. Този срок може да бъде удължен максимум до една година, ако прехвърлянето не е могло да бъде извършено поради това че търсещият убежище се намира в затвор или максимум до осемнадесет месеца, ако търсещият убежище се укрие“.
2. Директива 2005/85
11. Директива 2005/85(4) предвижда в член 39, параграф 1 следното:
„Държавите членки гарантират, че кандидатите за убежище разполагат с право на ефективна защита пред съд срещу следното:
а) решение относно тяхната молба за убежище […]
[…]“.
Б – Националното право
12. Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl от 2005 г. (Федерален закон за предоставянето на убежище, „BGA“) предвижда в член 18, че във всички фази на производството Bundesasylamt и Asylgerichtshof служебно предприемат необходими действия, за да съберат нужните за целите на решението сведения или допълнят данните относно обстоятелствата, посочени за обосноваване на молбата, както и за да укажат съответните доказателствени средства и допълнят вече представените доказателства, и като цяло дават всички разяснения, необходими за обосноваването на молбата, като евентуално служебно събират необходимите доказателства.
II – Фактите
13. През юли 2011 г. г‑жа Abdullahi, сомалийска гражданка, влиза незаконно в Гърция през Турция. Оттам с помощта на мрежа за нелегална имиграция и след като преминава през Македония, Сърбия и Унгария, влиза в Австрия, на чиято територия в близост до границата с Унгария е задържана.
14. На 29 август 2011 г. тя подава молба за международна закрила в Австрия. На 7 септември 2011 г. на основание член 10, параграф 1 от Регламент № 343/2003 Bundesasylamt отправя до Република Унгария искане за поемане на отговорност. С писмо от 29 септември 2011 г. Република Унгария дава съгласието си.
15. На 30 септември 2011 г. Bundesasylamt отхвърля като недопустима подадената от г‑жа Abdullahi молба за предоставяне на убежище в Австрия и разпорежда принудителното ѝ отвеждане в Република Унгария.
16. Г‑жа Abdullahi подава жалба до Asylgerichtshof, който спира изпълнението на обжалвания акт. Република Унгария е уведомена за това на 8 ноември 2011 г.
17. С решение от 5 декември 2011 г. Asylgerichtshof уважава жалбата поради допуснати процесуални нарушения.
18. След възобновяване на административното производство, на 26 януари 2012 г. Bundesasylamt отново отхвърля молбата за убежище и отново разпорежда принудително отвеждане в Унгария, тъй като счита, че това е компетентната съгласно Регламент № 343/2003 държава. Освен това Bundesasylamt приема, че прехвърлянето на жалбоподателката в Унгария няма да наруши правата ѝ по член 3 от ЕКПЧ.
19. Г‑жа Abdullahi подава жалба до Asylgerichtshof, в която за първи път посочва, че всъщност Гърция, а не Унгария, е държавата членка, компетентна да се произнесе по молбата ѝ за убежище. Освен това изтъква, че тъй като ситуацията в Гърция е несъвместима с човешкото достойнство, Австрия е тази, която трябва да разгледа въпросната молба.
20. Жалбата е отхвърлена с решение от 14 февруари 2012 г.
21. Г‑жа Abdullahi обжалва пред Verfassungsgerichtshof, който на 23 март 2012 г. разпорежда да се спре производството; Република Унгария е уведомена за това на 2 април 2012 г.
22. С решение от 27 юни 2012 г. Verfassungsgerichtshof уважава жалбата, като приема, че е налице нарушение на конституционното право на жалбоподателката на процес пред определения в закона съд.
23. Делото отново е върнато на Asylgerichtshof, който решава да отправи преюдициално запитване.
III – Поставените въпроси
24. Въпросите са формулирани, както следва:
„1. Трябва ли член 19 от Регламент № 343/2003 във връзка с член 18 от същия да се тълкува в смисъл, че когато на основата на тези разпоредби държава членка приеме да разгледа молба за убежище, тя следва да се счита за компетентната държава по смисъла на член 16, параграф 1, първо изречение от Регламент № 343/2003, или пък трябва да се тълкува в смисъл, че когато в производство по обжалване или преразглеждане по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003 съответният национален орган — предвид правото на Съюза и независимо от факта на приемането — стигне до извода, че съгласно глава III от Регламент № 343/2003 друга държава е компетентна (дори когато до тази държава не е било отправяно искане за поемане на отговорност или същото не е било уважено), той трябва задължително да установи компетентността на тази друга държава членка за целите на произнасянето му в производството по обжалване или преразглеждане? Има ли в това отношение търсещият убежище субективно право молбата му за убежище да бъде разгледана от определена според тези критерии за компетентност държава членка?
2. Следва ли член 10, параграф 1 от Регламент № 343/2003 да се тълкува в смисъл, че държавата членка на първото незаконно влизане („първа държава членка“) трябва да приеме, че е компетентна да разгледа молбата за убежище на гражданин на трета страна, ако са налице следните обстоятелства:
Гражданин на трета страна влиза незаконно от трета страна в съответната първа държава членка. Той не подава молба за убежище в тази държава членка и впоследствие я напуска, като отива в друга трета страна. След по-малко от три месеца влиза от трета страна в друга държава членка на ЕС („втора държава членка“), отново незаконно. От тази втора държава членка отива направо в трета държава членка, в която за първи път подава молба за убежище. Между този момент и незаконното влизане в първата държава членка са изминали по-малко от дванадесет месеца.
3. Независимо от отговора на втория въпрос, когато посочената в него „първа държава членка“ е държава членка, чиято процедура за предоставяне на убежище се характеризира със системни недостатъци, сходни на описаните в Решение на Европейския съд по правата на човека от 21 януари 2011 г. по дело M.S.S. (жалба 30.696/09), необходима ли е друга преценка за по принцип компетентната по смисъла на Регламент № 343/2003 държава членка, независимо от Решение на Съда от 21 декември 2011 г. по дела C‑411/10 и C‑493/10? Може ли да се приеме, че престоят в такава държава членка е изначално ирелевантно обстоятелство за определянето на компетентността по смисъла на член 10 от Регламент № 343/2003?“.
IV – Производството пред Съда
25. Преюдициалното запитване постъпва в секретариата на Съда на 27 август 2012 г.
26. Запитващият съд, изтъквайки кратките национални процесуални срокове, положението на несигурност, в което се намира г‑жа Abdullahi, важността на поставените въпроси и големия брой дела, по които тези въпроси възникват, моли делото да бъде разгледано по реда на бързото производство, предвидено в член 104а от Процедурния правилник, в редакцията му от 19 юни 1991 г. С Определение от 5 октомври 2012 г. председателят на Съда отхвърля тази молба, но взема решение запитването да се разгледа с предимство в съответствие с член 55, параграф 2 от същия правилник.
27. Писмени становища представят г‑жа Abdullahi, правителствата на Австрия, Гърция, Унгария, Италия и Обединеното кралство, Швейцарската конфедерация и Комисията.
28. В проведеното на 7 май 2013 г. съдебно заседание участват и излагат устни становища г‑жа Abdullahi, френското правителство, гръцкото правителство и Комисията. По предложение на Съда в тях те се съсредоточават върху следните аспекти: (А) Характер на обжалването по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2001 и значение на обстоятелството, че този способ за защита не се споменава в член 39 от Директива 2005/85. (Б) Съвместимост на контрола върху критериите за компетентност със срока по член 17, параграф 1, алинея втора от Регламент № 343/2003 и практическо изпълнение на решенията, с които се уважава съответната жалба. (В) Тълкуване на двумесечния срок по член 10, параграф 1 от Регламент № 343/2003. (Г) Значение на член 16, параграф 3 от Регламент № 343/2003 за определянето на компетентната държава членка.
V – Анализ
А – Първият въпрос
29. Както обяснява Asylgerichtshof в акта за преюдициално запитване, първият въпрос се свежда преди всичко до това дали обстоятелството, че дадена държава членка е приела, че е компетентна да разгледа молба за убежище, изключва възможността да се провери — при обжалване по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003 — дали съобразно установените в този регламент критерии всъщност компетентна не е друга държава членка.
30. По-конкретно, запитващият съд иска да разбере дали в такова производство по обжалване молителят може да се позовава на някакво субективно право молбата му за убежище да бъде разгледана от държавата членка, която е компетентна съгласно критериите в Регламент № 343/2003.
31. Asylgerichtshof е склонен да смята, че с факта на приемането държавата членка придобива компетентност да разгледа молбата за убежище и в това отношение като единствени изключения този съд допуска случаите на явен произвол или опасност от нарушаване на права. В такива случаи, доказани по съответния ред, националният съдебен орган трябва задължително да установи компетентността на съответната държава членка съгласно Регламент № 343/2003.
32. Отговорът, който според мен следва да се даде на първата част на въпроса, е ясен. В това отношение е достатъчно да се посочи, че приемането на компетентността съгласно член 18 от Регламент № 343/2003 не е сравнимо с поемането на отговорност съгласно член 3, параграф 2 от същия регламент, разпоредба, съдържаща т.нар. „клауза за суверенитет“. Ако последната хипотеза е свързана с упражняването на дискреционна — и в този смисъл суверенна(5) — власт, неподлежаща на съдебен контрол, то в хипотезата на приемане по член 18 е налице правен акт, въз основа на който държавата членка, до която е подадена молбата за убежище, може да откаже да я разгледа и да прехвърли молителя в държавата членка, която е приела да разгледа тази молба, като това двойно решение „подлежи на обжалване или преразглеждане“ по силата на изричната разпоредба на член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003.
33. Накратко, от значение е втората от двете алтернативи във въпроса на запитващия съд. Затова въпросът не е дали е допустимо „обжалване или преразглеждане“, а какъв е възможният обхват на контрола върху решението да не се разгледа молбата за убежище и молителят да бъде прехвърлен в държавата членка, приела да разгледа тази молба.
34. По този въпрос не се казва нищо изрично в Регламент № 343/2003, като в член 19, параграф 2 от него само се посочва, че „това обжалване или преразглеждане няма суспендиращ ефект върху изпълнение[то] на прехвърлянето, освен ако съдилищата или компетентните органи не вземат такова решение за всеки случай поотделно, в случай че националното законодателство позволява това“. При тези обстоятелства преследваните с Регламент № 343/2003 цели могат да дадат насока за тълкуването на член 19, параграф 2 и за това в какъв смисъл да се разбира допуснатото с тази разпоредба обжалване и оттам обхватът на упражнявания чрез този процесуален способ контрол(6).
35. Както се посочва в съображение 4 от Регламент № 343/2003, същият има главно за цел да установи способ, който да даде възможност „бързо да се определи компетентната държава членка“ по молбата за убежище. Това е според мен основната цел на Регламента, на която е подчинена всяка една от разпоредбите му. По-конкретно, със системата от срокове по глава V и с установяването на набор от обективни критерии за определяне на компетентната държава членка се цели, освен да се опрости производството, да се избегне т.нар. forum shopping, така че определянето на компетентната държава членка да не зависи от произволния избор на търсещите убежище(7).
36. Затова в духа на разсъжденията на генералния адвокат Jääskinen в посоченото по-горе негово заключение по дело Puid(8) може да се приеме, че главната цел на Регламент № 343/2003 не е „предоставянето на права на физическите лица, а […] уреждането на отношенията между държавите членки“, въпреки че този регламент съдържа „някои елементи, които не са без значение за правата на търсещите убежище“(9).
37. Регламент № 343/2003 урежда отношенията между държавите членки при определянето на държавата членка, компетентна да разгледа дадена молба за убежище. Затова правилното функциониране на механизма, предвиден за тази цел в Регламента, е въпрос, който пряко засяга държавите членки, тъй като прилагането на този нормативен акт на Съюза засяга главно упражняването на властническите им правомощия.
38. Тези правомощия обаче трябва да се упражняват при спазване на задълженията на държавите членки във връзка с правото на убежище, което член 18 от Хартата гарантира „при спазване на правилата на Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. и Протокола от 31 януари 1967 г. за статута на бежанците и в съответствие с Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз“.
39. Поради това прилагането на Регламент № 343/2003 засяга и основното право на убежище, макар и не непосредствено и пряко. Затова, въпреки че заинтересовани от правилното прилагане на Регламента са най-вече държавите членки, търсещите убежище също имат в това отношение оправдан интерес. Не смятам обаче, че този интерес е достатъчен, за да се приеме, че е налице субективно право, даващо основание да се иска молбата за убежище да бъде разгледана от определена държава членка.
40. Според мен за правилното тълкуване на Регламент № 343/2003 е необходимо да се има предвид, че в крайна сметка става въпрос за това да се гарантира ефективното упражняване на правото на убежище. Регламент № 343/2003 е основен елемент от цялостната нормативна система, която Съюзът е създал с оглед упражняването на това основно право. Въпросната система, при която водеща роля имат признаването на правото на убежище в член 18 от Хартата и възможността за развиване на обща политика в областите, посочени в член 78, параграф 1 ДФЕС, по същество включва, наред с разглеждания регламент, и минималните правила относно изискванията за предоставяне на статут на бежанец, съдържащи се в Директива 2004/83(10), и минималните процесуални правила, предвидени в Директива 2005/85.
41. Поради това Регламент № 343/2003, както и всички нормативни актове на Съюза, които заедно с него са част от системата за гарантиране на основното право на убежище, трябва в крайна сметка да се разглежда като средство за гарантиране на това право. Изхождайки от тази принципна постановка, смятам, че в основата на системата стои схващането, че Съюзът в своята цялост представлява за търсещия убежище „сигурна територия“. С влизането си на територията на Съюза, лицето, което е напуснало страната си поради определени обстоятелства и условия, даващи основание да му се предостави убежище, попада в пространство, в което тази закрила му е осигурена. За целите на убежището Съюзът като цяло и всяка една от държавите членки са „сигурна територия“, като именно тази презумпция е в основата на доверието, на което се крепи участието на държавите членки в общата европейска система за убежище(11). Безспорно, както ще видим по-нататък, в никакъв случай не става дума за необорима презумпция(12).
42. Предвид горното, основното право на убежище, гарантирано в член 18 от Хартата, е осигурено по същество с влизането в Съюза, така че носителят му не може да бъде ощетен в резултат на това коя точно държава членка ще разгледа молбата му. Защото всички държави членки предоставят, най-малкото временно, достатъчно гаранции за правилното упражняване на това право и заинтересованото лице може при всяко положение да използва предвидените в член 39 от Директива 2005/85 правни средства, за да се защити срещу взетите по отношение на молбата му за убежище решения по същество или тези по хода на производството, но разбира се не и срещу решенията, с които се определя държавата членка, компетентна да разгледа молбата му.
43. Горното обаче съвсем не означава, че съответното лице няма оправдан интерес от това правилно да се определи компетентната да разгледа молбата му държава членка. Всъщност самият Регламент № 343/2003 му признава право да обжалва приетото в това отношение решение. Доколкото обаче в същината си основното му право по принцип не е застрашено от това, че една, а не друга държава членка ще разгледа молбата му, смятам, че правото, което това лице може да упражни по пътя на обжалването по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003, има ограничен обхват, който освен това напълно съответства на естеството на Регламент № 343/2003 като нормативен акт, чиято цел е преди всичко да уреди взаимодействието между държавите членки при управлението на установената в Съюза система за убежище.
44. Според мен това право на обжалване може да има за предмет спазването на Регламента само във връзка с два аспекта: (А) наличието на обстоятелства, които да оборват презумпцията за спазване на основните права, на които се крепи системата на Съюза; (Б) признаването с Регламент № 343/2003 на някои специфични права, съпътстващи същинското право на убежище, и съответстващите им гаранции.
45. Що се отнася до първия аспект, налице са обстоятелствата по дело N.S., към което ще се върна по-нататък, във връзка с третия въпрос. Става въпрос за случай, в който се поставя под въпрос самата основа на системата на Регламент № 343/2003, а именно взаимното доверие между държавите членки, че във всяка една от тях се спазват изискванията, гарантиращи надлежното зачитане на основните права на търсещите убежище(13).
46. Вторият аспект според мен се свежда до правата, които Регламент № 343/2003 предоставя на търсещия убежище конкретно в производството по определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молбата му. Такива са правата с оглед на събирането на семейството (членове 7, 8, 14 и 15), правата в хипотезата на малолетно или непълнолетно лице (член 6) или правата, свързани с бързината на производството (спазването на срокове и прилагането на предвидените за всяка хипотеза последици; така например член 19, параграф 4). Става дума все за права, които в крайна сметка не зависят от правното положение на държавите членки, що се отнася до уредените с Регламент № 343/2003 отношения, и които обуславят едно специфично субективно право в полза на търсещия убежище, отнасящо се освен това до област, защитена посредством гарантирано основно право: правото на зачитане на семейния живот (членове 7 и 33 от Хартата), правото на децата на закрила (член 24 от Хартата) и правото на добра администрация (член 41 от Хартата). В крайна сметка тези права не могат да бъдат сведени до едно право на правилно протичане на производство, в което се решават въпроси, засягащи главно държавите членки; става въпрос за право при решаването на тези въпроси да се зачитат някои права и интереси, ползващи се със защитата на определени основни права.
47. В заключение, предлагам на Съда да отговори на първия въпрос в смисъл, че търсещият убежище може да упражни правото си на обжалване или преразглеждане по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003, за да възрази срещу решение по прилагането на критериите в Регламента, което или възлага компетентността — с всички произтичащи от това задължения — на държава членка, която не е в състояние да осигури третиране в съответствие с основните права на търсещия убежище, или не е съобразено с критериите за определяне на компетентността, основани на субективните права, изрично признати на търсещия убежище със самия регламент.
48. Имайки предвид обстоятелствата по случая в главното производство, смятам, че г‑жа Abdullahi може да оспори компетентността на Унгария да разгледа молбата ѝ за убежище само ако смята или че прехвърлянето в тази държава членка е несъвместимо със защитата на основните ѝ права, или че австрийските власти не са се съобразили с критериите за определяне на компетентността, основани на субективни права, изрично признати на г‑жа Abdullahi с Регламент № 343/2003.
Б – Вторият въпрос
49. Предвид изложеното по-горе смятам, че вторият въпрос на Asylgerichtshof е ирелевантен.
50. Всъщност компетентността на Унгария — въпросът, предмет на главното производство — може да бъде оспорена при обжалване по реда на член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003 само ако се окаже, че Унгария не е в състояние да гарантира защитата на основните права на г‑жа Abdullahi или ако австрийските власти не са приложили критериите в Регламента, основани на обстоятелства, които пораждат субективно право в полза на търсещата убежище, например непълнолетие или наличие на членове на семейството в други държави членки.
51. И в двата случая без съмнение компетентна е запитващата юрисдикция. Все пак следва да се посочи, че за целите на Регламент № 343/2003 не е нужно да се определя коя е била „първата държава членка“, през която търсещата убежище е влязла в Съюза. И то защото единствените компетентни държави членки в случай на обжалване по член 19, параграф 2 от Регламента са несъмнено Унгария (като държавата членка, определена с обжалвания акт) и евентуално някои други държави, ако в тях се намират членове на семейството на г‑жа Abdullahi, или пък самата Австрия, ако е налице хипотезата по член 19, параграф 4 от Регламента (тоест ако допуснатото прехвърляне в Унгария не е извършено в определения в тази разпоредба срок).
52. Поради това въпросът през коя точно държава членка е влязла г‑жа Abdullahi на територията на Съюза е ирелевантен. С това не искам да кажа, че правилното прилагане на Регламент № 343/2003 изисква непременно да се изключи критерият за държавата членка на влизане. По-скоро искам да кажа, че дори когато — хипотетично — този критерий е трябвало да бъде приложен, неправилното прилагане на Регламента не представлява нарушение на субективно право на г‑жа Abdullahi, което може да бъде защитено по реда на член 19, параграф 2. Както вече посочих, търсещият убежище няма субективно право на надлежно прилагане на Регламента във всичките му аспекти, а само на правилно прилагане на някои конкретни критерии, основани на изрично признати с Регламента субективни права.
53. Ето защо становище в това отношение ще изложа само субсидиарно, в случай че Съдът сметне за необходимо да отговори на втория въпрос на Asylgerichtshof.
54. Ако в рамките на обжалването по реда на член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003 националният съд можеше да проверява по същество административното решение във всяко едно отношение и вследствие на това да определя — съобразно установените в Регламента критерии — компетентната държава членка, проблемът, който би се поставил пред Asylgerichtshof с оглед на конкретните обстоятелства е как трябва да се тълкува член 10, параграф 1 от посочения регламент, който съдържа критерия за незаконното влизане през определена държава членка.
55. Asylgerichtshof не иска от Съда да отговори дали г‑жа Abdullahi е влязла или не в Съюза през т.нар. „първа държава членка“, доколкото във втория си въпрос изхожда от позицията, че първото влизане е именно през тази държава членка. По-скоро въпросът е дали това влизане трябва да се счита за „релевантното влизане“ за целите на прилагането на установения в член 10, параграф 1 критерий.
56. Според запитващия съд — както и според правителствата на Австрия, Гърция и Италия, а също и според Швейцарската конфедерация — „релевантното влизане“ е всъщност през „втората държава членка“ (Унгария). Този съд смята, че първото пътуване на г‑жа Abdullahi към Съюза приключва, когато тя напуска „първата държава членка“ (Гърция). Затова второто влизане през „втората държава членка“ е в рамките на ново пътуване — единственото, което според него има значение.
57. Напротив, както Комисията, така и Обединеното кралство, френското правителство и унгарското правителство, а също и г‑жа Abdullahi считат, че релевантното влизане е това през „първата държава членка“, като отдават особено значение на факта, че нито един от сроковете по член 10, параграф 1 и член 16, параграф 3 от Регламент № 343/2003 не е бил изтекъл. Според мен това всъщност е определящото обстоятелство за разрешаването на поставения проблем.
58. Макар запитващият съд да говори за две „пътувания“, смятам, че с оглед на обстоятелствата пътуването всъщност е едно.
59. Видно от представените от Asylgerichtshof данни, пътуването на г‑жа Abdullahi започва през април 2011 г. с полет от неуточнено място до Сирия и завършва в Австрия, където тя е задържана и подава молба за убежище на 29 август 2011 г. За да пристигне в Австрия, следва маршрут, който я отвежда от Сирия в Турция и от тази страна по море в Гърция, където влиза през юли 2011 г.; след това продължава пътуването си по суша през Гърция, откъдето влиза в трета държава, която прекосява, както и други трети държави, за да влезе отново в Съюза през Унгария и оттам да премине в Австрия.
60. Според мен, въпреки че от географска гледна точка е накъсан, маршрутът на г‑жа Abdullahi изглежда по-скоро единен и непрекъснат: от Сомалия (държава на произход) или, поне което е известно, от Сирия — без прекъсване — до Австрия, където в крайна сметка иска убежище. Непрекъснатостта и единството на маршрута се дължат според мен на времевия аспект на пътуването, тъй като разстоянието е изминато за много кратко време, всъщност минимално необходимото за да бъде достигната крайната цел на пътуването в условията на нелегалност, характерни за цялото пътуване на г‑жа Abdullahi. Безспорно, съвсем не е сигурно, че крайната цел на г‑жа Abdullahi е Австрия, страната, в която е задържана, когато може би всъщност е искала да продължи пътуването си към друга държава членка. Това, което според мен обаче е извън съмнение, е че „крайната ѝ цел“, така да се каже, не е била Гърция — страната, в която пристига през юли 2011 г. и вероятно напуска още същия месец, тъй като през месец август иска убежище в Австрия, след като е прекосила няколко трети държави плюс Унгария.
61. Затова тази в известна степен „идеална“ непрекъснатост на пътуването на г‑жа Abdullahi има само относителна тежест. По-важно е обстоятелството, че г‑жа Abdullahi за първи път стъпва на територията на Съюза в Гърция, като първа „сигурна територия“, и това обстоятелство обуславя отговорността на тази държава членка по силата на член 10, параграф 1 от Регламент № 343/2003, която отговорност отпада едва 12 месеца след датата на незаконното влизане.
62. В това отношение следва да се направят две уточнения. На първо място, предвид непрекъснатостта на маршрута на г‑жа Abdullahi от мястото ѝ на произход до мястото, където тя е задържана и иска убежище, може да се приеме, че излизайки от Гърция, не е искала да напусне Съюза, а по-скоро да продължи пътуването си към друга държава членка. Географското разположение на Гърция е позволявало по-лесен и евтин маршрут през няколко трети държави и поради това напускането на Гърция в посока тези трети държави не е имало за цел, ако мога така да се изразя, напускане на Съюза. Релевантната от правна гледна точка цел на г‑жа Abdullahi по-скоро е била да остане в Съюза, но в друга държава членка.
63. На второ място, дори да се приеме, че излизайки от Гърция, г‑жа Abdullahi „напуска“ Съюза, не може да се пренебрегне фактът, че последиците от напускането на територията на Съюза не са незабавни. Това личи според мен от член 16, параграф 3 от Регламент № 343/2003, съгласно който задълженията на компетентната съгласно Регламента държава членка „отпадат, ако гражданинът на трета страна е напуснал територията на държавите членки от поне три месеца“. Тази разпоредба се отнася несъмнено до задълженията на държавата членка след определянето ѝ за компетентна съобразно критериите в Регламент № 343/2003. Същевременно тя трябва да се разбира и в смисъл, че действа и в момента, в който компетентният орган прилага тези критерии, поради което при определянето на компетентната държава членка трябва да се изключат тези държави членки, за които от самото начало е установено, че търсещият убежище ги е напуснал за период от три месеца.
64. Във всички случаи значение преди всичко има обстоятелството, че съгласно Регламент № 343/2003 физическото напускане на територията не означава автоматично юридическо скъсване със Съюза, така че правата и очакванията, придобити от търсещата убежище с влизането ѝ в Съюза, се запазват три месеца след излизането ѝ и се реактивират, ако тя отново влезе в Съюза, преди да е изтекъл този срок. В настоящия случай търсещата убежище напуска Съюза най-много месец след влизането си през Гърция, така че тази държава членка е компетентна и към момента, когато г‑жа Abdullahi влиза в Унгария.
65. Поради това считам, че последиците от първото влизане в Съюза се запазват до три месеца след напускане на територията на държавите членки и следователно с оглед на конкретните обстоятелства компетентна е „първата държава членка“.
В – Третият въпрос
66. С третия въпрос, в който се споменава Решение по дело N.S., се пита доколко положението на „държава членка, чиято процедура за предоставяне на убежище се характеризира със системни недостатъци“, е основание за изключването ѝ като компетентна държава членка въпреки разпоредбата на член 10, параграф 1 от Регламента.
67. Формулировката на третия въпрос действително създава известни затруднения при тълкуването, но все пак смятам, че предвид обясненията, дадени от запитващия съд в акта за преюдициално запитване, всъщност въпросът е дали държавата членка, чиято процедура за предоставяне на убежище се характеризира с такива недостатъци, трябва да бъде изключена автоматично и изначално като възможна компетентна държава членка или пък, напротив, ако тя е определена за компетентна в приложение на Регламент № 343/2003, да се приложат останалите критерии в Регламента и съобразно тях да се определи друга компетентна държава членка.
68. Ето защо същината на въпроса е как трябва да се действа, когато действително е необходимо, съгласно Решение по дело N.S., да се изключи дадена държава членка при определянето на компетентната да разгледа молбата за убежище държава членка.
69. Следователно въпросът е как се определя за компетентна друга държава членка, след като в съответствие с Решение по дело N.S е изключена тази, която съгласно критериите в Регламент № 343/2003 е трябвало да разгледа молбата.
70. Съгласно точка 107 от Решение по дело N.S., „[к]огато е налице невъзможност за прехвърляне на търсещото убежище лице в държавата членка, определена за компетентна съгласно критериите по глава ІІІ от Регламент № 343/2003, държавата членка, която е трябвало да прехвърли лицето, следва — освен ако не реши да упражни правото си сама да разгледа молбата съгласно член 3, параграф 2 от Регламента — да анализира следващите критерии по посочената глава, за да провери дали въз основа на някой от тях друга държава членка не е компетентна да разгледа молбата за убежище“(14).
71. Прилагателното „следващите“ има определящо значение, тъй като в член 5, параграф 1 от самия Регламент № 343/2003 се указва, че „[к]ритериите за определяне на компетентната държава членка се прилагат в последователността, в която са изложени в настоящата глава“(15).
72. Ако австрийските власти са сметнали, че първоначално приложимият критерий е този в член 10 от Регламент № 343/2003 (незаконно влизане на територията на Съюза), това е защото са изключили прилагането на предходните критерии (непълнолетие, наличие на член от семейството в друга държава, притежание на документ за пребиваване); невъзможността да се придържат към този критерий ги задължава да разгледат възможността да приложат някой от следващите критерии в установената с Регламента поредност и в крайна сметка да приложат съдържащата се в член 13 субсидиарна клауза, по силата на която компетентна е държавата членка, в която е подадена молбата за убежище.
73. По принцип всеки един от тези критерии се изчерпва с прилагането си, тъй като общото между тях е, че всеки определя една-единствена компетентна държава членка. Следователно няма смисъл отново да се прилага критерият, съгласно който компетентна е държавата членка, в която търсещият убежище в крайна сметка не може да бъде прехвърлен, тъй като така неминуемо би се стигнало до определянето пак на изключената държава членка. Също така е немислимо да се приложи някой от предходните критерии, останали неприложени поради констатацията, че е приложим един от следващите критерии.
74. В настоящия случай и следвайки тази логика, остава да се приложат критериите в член 11 (влизане в държава членка, в която г‑жа Abdullahi е освободена от задължението да има виза) и в член 12 (молба за убежище, подадена в транзитна зона на летище на държава членка). Ако обаче и те не са приложими, това което остава на запитващата юрисдикция, е да приложи субсидиарната клауза по член 13, по силата на която компетентни се явяват австрийските власти. Всичко това естествено не изключва възможността за прилагане на клаузата за суверенитет и хуманитарната клауза съответно по член 3, параграф 2 и член 15, параграф 1 от Регламент № 343/2003.
VI – Заключение
75. Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените въпроси, както следва:
„1. Търсещият убежище може да упражни правото си на обжалване, съответно преразглеждане, по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003, за да възрази срещу решение по прилагането на критериите в Регламента, което или възлага компетентност на държава членка, която не е в състояние да осигури третиране в съответствие с основните права на търсещия убежище, или не е съобразено с критериите за определяне на компетентността, основани на субективни права, изрично признати на търсещия убежище със самия регламент“.
Субсидиарно, в случай че Съдът сметне, че правото на обжалване по член 19, параграф 2 от Регламент № 343/2003 допуска оспорване независимо от естеството на нарушението на посочения регламент:
„2. Член 10, параграф 1 от Регламент № 343/2003 трябва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелствата по случая в главното производство компетентна да разгледа молбата за убежище е държавата членка на първото незаконно влизане.
3. Констатацията на националния съд, че са налице системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещи убежище лица в определена държава членка, не изключва същата от системата на Регламент № 343/2003 по начин, който да я изключва „a priori“ от приложното му поле. Тази констатация изключва единствено евентуалната ѝ компетентност съобразно установените в посочения регламент критерии, което налага определянето на друга компетентна държава членка чрез прилагане на критериите, следващи първоначално приложения“.