CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 11 juli 2013 (1)
Zaak C‑394/12
Shamso Abdullahi
tegen
Bundesasylamt
[verzoek van het Asylgerichtshof (Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Recht op asiel – Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Verordening (EG) nr. 343/2003 – Vaststelling van lidstaat die verantwoordelijk is voor behandeling van asielverzoek – Asielverzoek dat in lidstaat wordt ingediend nadat asielzoeker via achtereenvolgens twee andere lidstaten de Unie is binnengekomen – Gevolgen van overname door lidstaat van tweede binnenkomst – Recht van asielzoeker om zich te verzetten tegen overname door die lidstaat – Omvang van in artikel 19, lid 2, van verordening (EG) nr. 343/2003 bedoelde rechterlijke toetsing – Arrest van 21 december 2011, N.S. e.a. (gevoegde zaken C‑411/10 en C‑493/10)”
1. De onderhavige zaak stelt het Hof wederom in de gelegenheid zijn rechtspraak over verordening nr. 343/2003(2) te verduidelijken, ditmaal in het bijzonder aangaande de strekking van het beroep in artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 en de toepassing van het in verordening nr. 343/2003 opgenomen criterium dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een asielverzoek legt bij de lidstaat waar de asielzoeker illegaal is binnengekomen. Daarnaast is er opnieuw sprake van lidstaten die verkeren in de situatie die heeft geleid tot het arrest van 21 december 2011, N.S. e. a.(3)
2. Ik zal het Hof in overweging geven de strekking van het beroep in artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 beperkt uit te leggen, hetgeen zou impliceren dat geen antwoord hoeft te worden gegeven op de overige vragen, waarop ik desalniettemin zal ingaan, zij het subsidiair. In dit verband zou de zaak het Hof de gelegenheid moeten bieden om richtsnoeren te geven voor de toepassing van de criteria van deze verordening wanneer wordt geconstateerd dat de lidstaat die in beginsel verantwoordelijk is, zijn verantwoordelijkheid niet kan nemen om redenen die de waarborging van grondrechten betreffen.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
1. Verordening nr. 343/2003
3. In artikel 1 is bepaald dat in de verordening „de criteria en instrumenten [worden] vastgesteld om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten is ingediend”.
4. Artikel 3, leden 1 en 2, van verordening nr. 343/2003 luidt:
„1. De lidstaten behandelen elk asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van hen wordt ingediend, hetzij aan de grens hetzij op hun grondgebied. Een asielverzoek wordt door een enkele lidstaat behandeld, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek.
2. In afwijking van lid 1 kan elke lidstaat een bij hem ingediend asielverzoek van een onderdaan van een derde land behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht. In dat geval wordt deze lidstaat de verantwoordelijke lidstaat in de zin van deze verordening en neemt hij de daaruit voortvloeiende verplichtingen op zich. In voorkomend geval stelt hij de lidstaat die op grond van de criteria van deze verordening voorheen verantwoordelijk was, of de lidstaat waar een procedure loopt om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk was, of de lidstaat tot welke een verzoek tot overname of terugname is gericht, daarvan in kennis.”
5. Volgens artikel 4, lid 1, van deze verordening „[vangt] [d]e procedure waarbij wordt vastgesteld welke lidstaat overeenkomstig deze verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, [...] aan zodra het asielverzoek voor de eerste maal bij een lidstaat wordt ingediend”.
6. In hoofdstuk III (artikelen 5 tot en met 14) van verordening nr. 343/2003, getiteld „Rangorde van de criteria”, zijn de relevante criteria vermeld aan de hand waarvan wordt bepaald „welke lidstaat verantwoordelijk is” in de zin van artikel 3, lid 1, van de verordening.
7. Artikel 16, waarmee hoofdstuk V van verordening nr. 343/2003 („Overname en terugname”) begint, bepaalt in de leden 1 en 3:
„1. De lidstaat die krachtens deze verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, is verplicht:
a) een asielzoeker die zijn verzoek in een andere lidstaat heeft ingediend, volgens de in de artikelen 17 tot en met 19 bepaalde voorwaarden over te nemen;
b) het asielverzoek volledig te behandelen;
c) een asielzoeker wiens verzoek in behandeling is en die zich ophoudt in een andere lidstaat zonder daarvoor toestemming te hebben gekregen, [...] terug te nemen;
d) een asielzoeker die zijn verzoek tijdens de behandeling heeft ingetrokken en die in een andere lidstaat een asielverzoek heeft ingediend, [...] terug te nemen;
e) een onderdaan van een derde land wiens verzoek is afgewezen en die zich ophoudt in een andere lidstaat zonder daarvoor toestemming te hebben gekregen, [...] terug te nemen.
[...]
3. De in lid 1 genoemde verplichtingen komen te vervallen indien de betrokken onderdaan van een derde land het grondgebied van de lidstaten ten minste drie maanden heeft verlaten, tenzij hij houder is van een geldige verblijfstitel die door de verantwoordelijke lidstaat is afgegeven.”
8. Volgens artikel 17, lid 1, van deze verordening „[kan] [d]e lidstaat waarbij een asielverzoek is ingediend en die van mening is dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van dit verzoek, [...] deze lidstaat zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen drie maanden na de indiening van het verzoek [...] om overname verzoeken [...]”.
9. Artikel 18 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. De lidstaat die om overname wordt verzocht, verricht de nodige naspeuringen en reageert op het verzoek tot overname van de asielzoeker binnen twee maanden nadat hij het heeft ontvangen.
[...]
7. Het zonder reactie laten verstrijken van de in lid 1 bedoelde termijn van twee maanden en van de in lid 6 bedoelde termijn van een maand, staat gelijk met aanvaarding van het overnameverzoek en houdt de verplichting in om de persoon over te nemen en te zorgen voor passende regelingen voor de aankomst.”
10. Artikel 19 van verordening nr. 343/2003 luidt als volgt:
„1. Wanneer de aangezochte lidstaat instemt met de overname van een asielzoeker, stelt de lidstaat waar het asielverzoek is ingediend, de asielzoeker in kennis van de beslissing om het asielverzoek niet te behandelen en van de verplichting om de asielzoeker over te dragen aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling.
2. De in lid 1 bedoelde beslissing wordt gemotiveerd. In de kennisgeving wordt vermeld binnen welke termijn de overdracht zal plaatsvinden en, indien de asielzoeker zich op eigen gelegenheid naar de verantwoordelijke lidstaat begeeft, waar en wanneer hij zich in die lidstaat moet melden. Tegen deze beslissing kan beroep of bezwaar worden aangetekend. Dit heeft geen opschortende werking voor de overdracht, tenzij het gerecht of de bevoegde instantie, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, naargelang van het geval een andersluidende beslissing neemt.
[...]
4. Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, berust de verantwoordelijkheid bij de lidstaat waar het asielverzoek is ingediend. Indien de overdracht wegens detentie van de asielzoeker niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de asielzoeker onderduikt.
[...]”
2. Richtlijn 2005/85
11. Artikel 39, lid 1, van richtlijn 2005/85(4) bepaalt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat voor asielzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen:
a) een beslissing die inzake hun asielverzoek is gegeven [...]
[...]”.
B – Nationaal recht
12. Volgens § 18 van het Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl van 2005 (federale asielwet) moeten het Bundesasylamt en het Asylgerichtshof in alle stadia van de procedure er ambtshalve voor zorgen dat de voor de beslissing relevante gegevens worden verstrekt of ontbrekende gegevens over de ter onderbouwing van het verzoek aangevoerde omstandigheden worden aangevuld, het bewijsmateriaal inzake die gegevens wordt gespecificeerd of het aangedragen bewijsmateriaal wordt aangevuld en alle inlichtingen worden verschaft die voor de onderbouwing van het verzoek noodzakelijk worden geacht. Zo nodig moet bewijs ook ambtshalve worden verlangd.
II – Feiten
13. S. Abdullahi, Somalisch staatsburger, is in juli 2011 illegaal Griekenland binnengekomen vanuit Turkije. Van daaruit is zij met de hulp van smokkelaars via Macedonië, Servië en Hongarije naar Oostenrijk gereisd, waar zij in de buurt van de grens met Hongarije is gearresteerd.
14. Op 29 augustus 2011 heeft zij in Oostenrijk een verzoek om internationale bescherming ingediend. Op 7 september 2011 heeft het Bundesasylamt een overnameverzoek aan de Republiek Hongarije gericht overeenkomstig artikel 10, lid 1, van verordening nr. 343/2003. De Republiek Hongarije heeft daar per brief van 29 september 2011 mee ingestemd.
15. Op 30 september 2011 heeft het Bundesasylamt verzoeksters asielverzoek in Oostenrijk niet-ontvankelijk verklaard en haar verwijdering naar de Republiek Hongarije gelast.
16. Abdullahi heeft beroep ingesteld bij het Asylgerichtshof, dat haar in haar beroep ontvankelijk heeft verklaard en aan het beroep schorsende werking heeft verleend. De Republiek Hongarije is daarvan in kennis gesteld op 8 november 2011.
17. Bij uitspraak van 5 december 2011 heeft het Asylgerichtshof het beroep toegewezen wegens vormverzuim.
18. Na hervatting van de bestuursrechtelijke procedure heeft het Bundesasylamt het asielverzoek op 26 januari 2012 nogmaals afgewezen en opnieuw de verwijdering naar Hongarije gelast op de grond dat Hongarije volgens verordening nr. 343/2003 de verantwoordelijke lidstaat was. Het Bundesasylamt heeft voorts vastgesteld dat verzoeksters overdracht naar Hongarije haar niet zou aantasten in haar rechten krachtens artikel 3 EVRM.
19. Abdullahi heeft beroep ingesteld bij het Asylgerichtshof en voor het eerst aangevoerd dat eigenlijk Griekenland en niet Hongarije de lidstaat was die verantwoordelijk was voor de behandeling van haar asielverzoek. Verzoekster heeft verder betoogd dat Oostenrijk haar asielverzoek moest behandelen, gelet op de mensonwaardige omstandigheden in Griekenland.
20. Bij uitspraak van 14 februari 2012 is het beroep verworpen.
21. Abdullahi heeft zich tot het Verfassungsgerichtshof gewend, dat op 23 maart 2012 de behandeling van de zaak heeft geschorst, waarvan Hongarije op 2 april 2012 in kennis is gesteld.
22. Bij uitspraak van 27 juni 2012 heeft het Verfassungsgerichtshof verzoekster in het gelijk gesteld op de grond dat zij in haar grondwettelijke recht op een procedure bij de door de wet aangewezen rechter was aangetast.
23. De zaak is terugverwezen naar het Asylgerichtshof, waarna het het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend.
III – Prejudiciële vragen
24. De prejudiciële vragen luiden als volgt:
„1) Moet artikel 19 van verordening nr. 343/2003, gelezen in samenhang met artikel 18 van verordening nr. 343/2003, aldus worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat overeenkomstig deze bepalingen zijn instemming geeft, dit de lidstaat is die volgens artikel 16, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 343/2003 verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, of moet krachtens het Unierecht de nationale beroepsinstantie, wanneer zij in de loop van een procedure betreffende een overeenkomstig artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 ingesteld beroep of bezwaar – ongeacht deze instemming – van oordeel is dat een andere staat overeenkomstig hoofdstuk III van verordening nr. 343/2003 de verantwoordelijke lidstaat is (ook wanneer aan deze lidstaat geen overnameverzoek is gericht of deze geen instemming heeft gegeven), de verantwoordelijkheid van die andere lidstaat voor de bij haar aanhangige procedure betreffende het beroep of bezwaar bindend vaststellen? Heeft iedere asielzoeker in dit verband een subjectief recht op behandeling van zijn asielverzoek door een bepaalde lidstaat die op grond van deze bevoegdheidscriteria verantwoordelijk is?
2) Moet artikel 10, lid 1, van verordening nr. 343/2003 aldus worden uitgelegd dat de lidstaat waarin een eerste illegale binnenkomst plaatsvindt (,eerste lidstaat’), zijn verantwoordelijkheid voor de behandeling van het asielverzoek van een staatsburger van een derde land moet erkennen, wanneer de hierna beschreven situatie zich voordoet? Een staatsburger van een derde land komt vanuit een derde land illegaal de betrokken eerste lidstaat binnen. Hij dient in deze lidstaat geen asielverzoek in. Vervolgens vertrekt hij naar een derde land. Na minder dan drie maanden komt hij vanuit een derde land een andere lidstaat van de EU (,tweede lidstaat’) illegaal binnen. Vanuit die tweede lidstaat reist hij meteen door naar een derde lidstaat, waar hij zijn eerste asielverzoek indient. Tussen het moment van indiening van het asielverzoek en de illegale binnenkomst in de eerste lidstaat zijn minder dan 12 maanden verstreken.
3) Ongeacht het antwoord op de tweede vraag, wanneer de betrokken ,eerste lidstaat’ een lidstaat is waarvan het asielstelsel vaststaande systematische gebreken vertoont, zoals die welke zijn beschreven in het arrest van het EHRM van 21 januari 2011, M.S.S., 30.696/09, dient de beoordeling van de lidstaat die primair verantwoordelijk is in de zin van verordening nr. 343/2003 dan op een andere manier te gebeuren, ongeacht het arrest van het Hof van Justitie van 21 december 2011 (N.S. e.a., C‑411/10 en C‑493/10)? Moet met name worden aangenomen dat een verblijf in een dergelijke lidstaat a priori geen omstandigheid kan vormen waarop de verantwoordelijkheid kan worden gebaseerd in de zin van artikel 10 van verordening nr. 343/2003?”
IV – Procesverloop voor het Hof
25. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bij de griffie van het Hof ingekomen op 27 augustus 2012.
26. De verwijzende rechter heeft onder verwijzing naar de korte nationale procestermijnen, de onzekere situatie van Abdullahi, het belang van de prejudiciële vragen en het grote aantal zaken waarin dezelfde vragen rijzen, verzocht de zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 104 bis van het Reglement voor de procesvoering in de versie van 19 juni 1991. Dit verzoek is bij beschikking van de President van het Hof van 5 oktober 2012 afgewezen, maar overeenkomstig artikel 55, lid 2, van dit Reglement werd besloten de zaak bij voorrang te behandelen.
27. Abdullahi, de Griekse, de Hongaarse, de Italiaanse en de Oostenrijkse regering, het Verenigd Koninkrijk, de Zwitserse Bondsstaat en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
28. Ter terechtzitting van 7 mei 2013 hebben Abdullahi, de Franse en de Griekse regering alsmede de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt. Op verzoek van het Hof hebben partijen zich toegespitst op de volgende punten: (A) aard van het beroep in artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 en relevantie van de omstandigheid dat dit beroep niet in artikel 39 van richtlijn 2005/85 wordt genoemd; (B) combinatie van enerzijds de toetsing met betrekking tot de bevoegdheidscriteria en anderzijds de termijn in artikel 17, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 343/2003, en uitvoering in de praktijk van beslissingen waarbij het beroep is toegewezen; (C) uitlegging van de termijn van twaalf maanden in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 343/2003, en (D) relevantie van artikel 16, lid 3, van verordening nr. 343/2003 voor de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat.
V – Beoordeling
A – Eerste vraag
29. Zoals het Asylgerichtshof in de verwijzingsbeslissing uiteenzet, wordt met de eerste vraag met name gevraagd of de omstandigheid dat een lidstaat zijn verantwoordelijkheid voor de behandeling van een asielverzoek erkent, al dan niet uitsluit dat kan worden nagegaan – in het kader van het beroep van artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 – of volgens de in de verordening neergelegde criteria eigenlijk een andere lidstaat verantwoordelijk is.
30. Meer in het bijzonder wenst de verwijzende rechter te vernemen of een asielzoeker door middel van dat beroep mogelijkerwijs een subjectief recht heeft op behandeling van zijn asielverzoek door de lidstaat die op grond van de criteria van verordening nr. 343/2003 verantwoordelijk is.
31. Het Asylgerichtshof neigt naar de opvatting dat de door een lidstaat kenbaar gemaakte aanvaarding tot gevolg moet hebben dat deze lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, waarbij kennelijke willekeur of dreigende schending van rechten als enige uitzondering geldt. In geval van kennelijke willekeur of dreigende schending van rechten moet de nationale rechterlijke instantie, zodra dit uit de desbetreffende procedure blijkt, de verantwoordelijkheid van de volgens verordening nr. 343/2003 verantwoordelijke lidstaat bindend vaststellen.
32. Het antwoord dat mijns inziens op het eerste deel van de vraag moet worden gegeven, is duidelijk. Het volstaat erop te wijzen dat het aanvaarden van de verantwoordelijkheid op grond van artikel 18 van verordening nr. 343/2003 niet te vergelijken is met het op zich nemen van die verantwoordelijkheid op grond van artikel 3, lid 2, van deze verordening, in welke bepaling sprake is van de „soevereiniteitsclausule”. Terwijl in het laatste geval een discretionaire, en in dit verband soevereine(5), bevoegdheid wordt uitgeoefend zonder dat rechterlijke toetsing mogelijk is, gaat het in het geval van de aanvaarding in artikel 18 om een rechtshandeling op grond waarvan de lidstaat waar een asielverzoek is ingediend, besluit om het verzoek niet te behandelen en de asielzoeker over te dragen aan de lidstaat die heeft ingestemd met de behandeling van dat verzoek, waarbij tegen dat tweeledige besluit, zoals in artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uitdrukkelijk is bepaald, „[...] beroep of bezwaar [kan] worden aangetekend”.
33. Met andere woorden, het in de vraag van de verwijzende rechter geformuleerde alternatief is hier van belang. De vraag is dus niet of „beroep of bezwaar” openstaat, maar in hoeverre het besluit om het asielverzoek niet te behandelen en de asielzoekster over te dragen aan de lidstaat die deze verantwoordelijkheid heeft aanvaard, kan worden getoetst.
34. Daarover staat niets expliciet vermeld in verordening nr. 343/2003, die in artikel 19, lid 2, ervan alleen bepaalt dat beroep of bezwaar „[...] geen opschortende werking voor de overdracht [heeft], tenzij het gerecht of de bevoegde instantie, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, naargelang van het geval een andersluidende beslissing neemt”. De met verordening nr. 343/2003 beoogde doelen kunnen dan een leidraad zijn om te komen tot een uitlegging van artikel 19, lid 2, waaruit blijkt welke strekking het daarin genoemde beroep heeft, en dus welke omvang de door middel van dit procedurele instrument verrichte toetsing heeft.(6)
35. Verordening nr. 343/2003 heeft voornamelijk tot doel een methode te ontwikkelen waarmee „snel [kan] worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is” voor de behandeling van een asielverzoek, zoals blijkt uit punt 4 van de considerans ervan. Dat is volgens mij het hoofddoel van de verordening, waaraan alle bepalingen van de verordening ondergeschikt zijn. Dit geldt met name voor de termijnregeling in hoofdstuk V en de opstelling van een lijst van objectieve criteria aan de hand waarvan de verantwoordelijke lidstaat kan worden bepaald, waarmee naast de vereenvoudiging van de procedure ook het voorkomen van forumshoppen wordt beoogd, zodat het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat niet komt af te hangen van het gedrag van asielzoekers.(7)
36. Bijgevolg kan in lijn met de overwegingen van advocaat-generaal Jääskinen in zijn aangehaalde conclusie in de zaak Puid(8) worden vastgesteld dat verordening nr. 343/2003 niet in de eerste plaats ertoe strekt „rechten te verlenen aan particulieren, maar wel de verhoudingen tussen lidstaten onderling te regelen”, ook al „[zijn] een aantal aspecten ervan niet onbelangrijk [...] voor de rechten van asielzoekers”.(9)
37. Verordening nr. 343/2003 regelt de verhoudingen tussen lidstaten onderling met het oog op de bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. De correcte werking van de in de verordening vervatte procedure ter bepaling van de verantwoordelijke lidstaat is dus van rechtstreeks belang voor de lidstaten, aangezien met name de uitoefening van hun openbaar gezag in het geding is bij de toepassing van deze Unieregeling.
38. Dat gezag moet worden uitgeoefend bij de uitvoering van de verplichtingen die de lidstaten hebben ter zake van het recht op asiel, dat in artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is gegarandeerd „met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen, en overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie”.
39. Het grondrecht op asiel is dus bij de toepassing van verordening nr. 343/2003 ook in het geding, zij het middellijk of indirect. Bijgevolg hebben ook asielzoekers een rechtmatig belang bij de juiste toepassing van de verordening, ook al zijn het in de eerste plaats de lidstaten die daar belang bij hebben. Ik meen echter niet dat dit belang kan worden gelijkgesteld met een subjectief recht op grond waarvan het asielverzoek door een bepaalde lidstaat moet worden behandeld.
40. Mijns inziens moet er voor de juiste uitlegging van verordening nr. 343/2003 rekening worden gehouden met het feit dat het uiteindelijk erom gaat dat het recht op asiel daadwerkelijk kan worden uitgeoefend. Verordening nr. 343/2003 is een fundamenteel onderdeel van de gehele door de Unie opgezette regelgeving om de uitoefening van dat grondrecht mogelijk te maken. Deze regelgeving, die thans met name wordt gekenmerkt door de erkenning van het recht op asiel in artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de in artikel 78, lid 1, VWEU opgenomen grondslag voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid op dit gebied, bestaat behalve uit de aan de orde zijnde verordening in wezen ook nog uit de in richtlijn 2004/83(10) genoemde minimumnormen voor de erkenning als vluchteling en uit de procedurele minimumnormen in richtlijn 2005/85.
41. Verordening nr. 343/2003 moet dus, net als de andere Unieregelingen die ook deel uitmaken van het systeem ter waarborging van het grondrecht op asiel, uiteindelijk worden uitgelegd als een instrumentele regeling ten behoeve van die waarborging. Vanuit deze optiek meen ik dat het systeem berust op de gedachte dat de Unie in haar geheel „veilig gebied” voor asielzoekers is. Door het grondgebied van de Unie binnen te komen, betreedt degene die op de vlucht is voor de omstandigheden die ten grondslag liggen aan zijn vlucht en een rechtvaardiging kunnen vormen voor het verlenen van asiel, een ruimte waar die bescherming gewaarborgd is. Voor de toepassing van het asielbeleid zijn de Unie in haar geheel en elk van de lidstaten „veilig gebied”, waarbij het vertrouwen dat ten grondslag ligt aan de integratie van de lidstaten in het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, juist op die aanname berust.(11) Weliswaar is, zoals in het vervolg zal blijken, geenszins sprake van een onweerlegbaar vermoeden.(12)
42. Gelet op het voorgaande is het in artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde grondrecht op asiel met de binnenkomst in de Unie in de kern gewaarborgd, zodat degene die recht heeft op asiel geen nadelige effecten kan ondervinden van het feit dat zijn asielverzoek door de ene dan wel een andere lidstaat wordt behandeld. In alle lidstaten kan immers, in elk geval in eerste instantie, worden gesproken van voldoende waarborgen voor de juiste toepassing van dat recht, waarop de betrokkene in het kader van het rechtsmiddel als bedoeld in artikel 39 van richtlijn 2005/85 steeds aanspraak kan maken ten aanzien van inhoudelijke besluiten over zijn asielverzoek en besluiten over procedurele zaken, maar niet ten aanzien van besluiten over de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek.
43. Dat betekent echter geenszins dat een asielzoeker geen rechtmatig belang heeft bij de juiste bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn asielverzoek. In verordening nr. 343/2003 is overigens inderdaad bepaald dat tegen het desbetreffende besluit beroep kan worden aangetekend. Aangezien echter het grondrecht van de asielzoeker in beginsel niet in zijn kern wordt aangetast door de omstandigheid dat zijn asielverzoek door een bepaalde lidstaat wordt behandeld, ben ik van mening dat het recht waarop hij in het kader van het beroep van artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 aanspraak kan maken, een beperkte strekking heeft, die bovendien geheel in overeenstemming is met de aard van verordening nr. 343/2003 als regeling die met name is bedoeld om in het kader van het beheer van het asielstelsel van de Unie de rangorde tussen lidstaten te bepalen.
44. Volgens mij kan dat beroep slechts in twee gevallen betrekking hebben op de uitvoering van de verordening: (A) omstandigheden waarbij sprake is van weerlegging van het vermoeden van eerbiediging van de grondrechten waarop het Uniestelsel berust, en (B) erkenning door verordening nr. 343/2003 van verschillende specifieke rechten die accessoir zijn aan het eigenlijke recht op asiel en de desbetreffende waarborgen.
45. In het eerste geval gaat het om omstandigheden als die welke aan de orde waren in de zaak die heeft geleid tot het arrest N.S., waarop ik bij de beantwoording van de derde vraag zal terugkomen. In een dergelijk geval is de grondslag in het geding waarop het systeem van verordening nr. 343/2003 berust, namelijk het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten wat betreft het feit dat alle lidstaten voldoen aan de voorwaarden die ervoor zorgen dat de grondrechten van asielzoekers worden geëerbiedigd.(13)
46. Het tweede geval betreft mijns inziens de specifieke rechten die een asielzoeker krachtens verordening nr. 343/2003 heeft tijdens de procedure waarbij wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn asielverzoek. Het gaat om rechten met betrekking tot gezinshereniging (artikelen 7, 8, 14 en 15), minderjarigheid (artikel 6) en de voortvarendheid van de procedure (naleven van termijnen en verbinden van de desbetreffende consequenties, zie bijvoorbeeld artikel 19, lid 4). Dit zijn dus allemaal rechten die verder strekken dan de rechtspositie van de lidstaten ter zake van de in verordening nr. 343/2003 geregelde verhoudingen en die de asielzoeker een specifiek, eigen subjectief recht toekennen, dat bovendien steeds betrekking heeft op een door een grondrecht beschermd gebied: het recht op eerbiediging van het gezinsleven (artikelen 7 en 33 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie), het recht op bescherming van het kind (artikel 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie) en het recht op behoorlijk bestuur (artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie). Het gaat dus niet om louter een recht op het correcte verloop van een procedure waarin zaken worden geregeld die vooral voor de lidstaten van belang zijn, maar wel om het recht dat bij de regeling van die zaken rekening wordt gehouden met bepaalde rechten en belangen die door bepaalde grondrechten worden beschermd.
47. Ik geef het Hof derhalve in overweging om de eerste vraag aldus te beantwoorden dat een asielzoeker slechts gebruik kan maken van het beroep of bezwaar in artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 om zich te verzetten tegen een toepassing van de in de verordening opgenomen criteria waarbij de verantwoordelijkheid, met alle bijbehorende verplichtingen, wordt opgedragen aan een lidstaat die niet in staat is om een behandeling te waarborgen die in overeenstemming is met de eerbiediging van de grondrechten van de asielzoeker, dan wel waarbij wordt voorbijgegaan aan de bij de aanwijzing te hanteren criteria die zijn gebaseerd op de specifieke subjectieve rechten die hij krachtens de verordening heeft.
48. In de situatie die aan de orde is in het hoofdgeding, kan Abdullahi volgens mij zich dus alleen verzetten tegen de aanwijzing van Hongarije als lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van haar asielverzoek, door te stellen dat haar overdracht naar die lidstaat in strijd is met de bescherming van haar grondrechten dan wel dat de Oostenrijkse autoriteiten geen rekening hebben gehouden met bij de aanwijzing te hanteren criteria die zijn gebaseerd op specifieke subjectieve rechten die zij krachtens verordening nr. 343/2003 heeft.
B – Tweede vraag
49. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de tweede prejudiciële vraag van het Asylgerichtshof niet relevant is.
50. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde aanwijzing van Hongarije als verantwoordelijke lidstaat kan slechts op grond van het beroep in artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 worden ingetrokken indien blijkt dat Hongarije niet in staat is om de grondrechten van Abdullahi te beschermen dan wel indien de Oostenrijkse autoriteiten zijn voorbijgegaan aan in de verordening opgenomen criteria die zijn gebaseerd op omstandigheden waarbij sprake is van een subjectief recht van de asielzoekster, zoals het minderjarig zijn of het hebben van familieleden in andere lidstaten.
51. In beide gevallen is het hoe dan ook aan de verwijzende rechter om zich daarover uit te spreken. Hier is alleen van belang dat het daarvoor echter niet nodig is om te bepalen welke lidstaat voor de toepassing van verordening nr. 343/2003 de „eerste lidstaat” was via welke de asielzoekster de Unie is binnengekomen. De enige relevante lidstaten in het kader van het beroep van artikel 19, lid 2, van de verordening zijn immers in elk geval Hongarije (de lidstaat die is aangewezen in het besluit waartegen beroep is aangetekend) en eventueel ook de lidstaten waarin Abdullahi familie heeft, alsook Oostenrijk zelf als het geval van artikel 19, lid 4, van de verordening zich voordoet (te weten indien de overeengekomen overdracht naar Hongarije niet plaatsvindt binnen de in die bepaling gestelde termijn).
52. Via welke lidstaat Abdullahi het grondgebied van de Unie is binnengekomen, is dus niet van belang. Daarmee zeg ik niet dat de juiste toepassing van verordening nr. 343/2003 automatisch leidde tot niet-hantering van het criterium van de lidstaat van binnenkomst, maar wel dat zelfs indien wordt aangenomen dat dit criterium had moeten worden gehanteerd, er ook bij onjuiste toepassing van de verordening geen sprake zou zijn geweest van inbreuk op een subjectief recht van Abdullahi waarop aanspraak kan worden gemaakt in het kader van het beroep van artikel 19, lid 2. Zoals ik reeds heb aangegeven, heeft de asielzoekster geen subjectief recht op de correcte uitvoering van de verordening in haar geheel, maar slechts op de juiste toepassing van bepaalde criteria die zijn gebaseerd op aan de verordening ontleende specifieke subjectieve rechten.
53. Niettemin zal ik subsidiair, voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat de tweede prejudiciële vraag van het Asylgerichtshof moet worden beantwoord, hierover het volgende zeggen.
54. Gesteld dat de nationale rechter in het kader van het beroep van artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 het gehele besluit inhoudelijk kan toetsen en dus zelf kan bepalen welke lidstaat volgens de criteria van de verordening verantwoordelijk is, dan is de vraag die het Asylgerichtshof onder de gegeven omstandigheden voorlegt, welke uitlegging moet worden gegeven aan artikel 10, lid 1, van deze verordening, dat het criterium van de illegale binnenkomst via een bepaalde lidstaat bevat.
55. Het Asylgerichtshof wenst van het Hof niet te vernemen of Abdullahi de Unie al dan niet is binnengekomen via wat het de „eerste lidstaat” noemt, aangezien in de tweede vraag ervan wordt uitgegaan dat de eerste binnenkomst in die lidstaat plaatsvond. De vraag is of die binnenkomst moet worden aangemerkt als „relevante binnenkomst” voor de toepassing van het criterium van artikel 10, lid 1.
56. Volgens de verwijzende rechter, alsook de Griekse, de Italiaanse en de Oostenrijkse regering en de Zwitserse Bondsstaat is de relevante binnenkomst slechts die welke in de „tweede lidstaat” (Hongarije) plaatsvond. Huns inziens kwam er een einde aan de eerste reis van Abdullahi naar de Unie toen zij de „eerste lidstaat” (Griekenland) verliet. De tweede binnenkomst via de „tweede lidstaat” is dan het gevolg van een andere reis, de enige die volgens hen van belang is.
57. De Commissie, het Verenigd Koninkrijk, de Franse en de Hongaarse regering en Abdullahi daarentegen zijn van mening dat de relevante binnenkomst die is welke in de „eerste lidstaat” plaatsvond en wijzen er met name op dat de in artikel 10, lid 1, en artikel 16, lid 3, van verordening nr. 343/2003 genoemde termijnen nog niet waren overschreden. Dat is volgens mij inderdaad van doorslaggevend belang voor de oplossing van het voorgelegde probleem.
58. De verwijzende rechter heeft het weliswaar over twee „reizen”, maar volgens mij gaat het in de gegeven omstandigheden om één enkele reis.
59. Blijkens de door het Asylgerichtshof verstrekte gegevens staat vast dat de reis van Abdullahi in april 2011 per vliegtuig begon met een vlucht vanuit een onbekende plaats naar Syrië en eindigde in Oostenrijk, waar zij werd gearresteerd en op 29 augustus 2011 asiel aanvroeg. Om naar Oostenrijk te gaan, reisde zij van Syrië naar Turkije en van daaruit over zee naar Griekenland, waar zij in juli 2011 aankwam en haar reis over Griekse wegen voortzette alvorens te arriveren in een niet-lidstaat, vervolgens door deze staat en andere derde staten te reizen, via Hongarije weer de Unie binnen te komen en uiteindelijk Oostenrijk te bereiken.
60. Ik meen dat afgezien van de geografische discontinuïteit sprake is van één ononderbroken reis van Abdullahi: van Somalië (haar land van herkomst) of in elk geval, zoals vaststaat, van Syrië zonder onderbreking naar Oostenrijk, waar zij uiteindelijk asiel heeft aangevraagd. De continuïteit en eenheid van de reis ligt volgens mij in het tijdsaspect, aangezien de afstand heel snel is afgelegd, bijna de minimumtijd die nodig is om de bestemming te bereiken in illegale omstandigheden als die welke kenmerkend waren voor de gehele reis van Abdullahi. Het is helemaal niet zeker dat de door Abdullahi gewenste bestemming Oostenrijk was, het land waar zij werd gearresteerd toen zij misschien wel van plan was om haar reis voort te zetten naar een andere lidstaat. Wat volgens mij echter wel vaststaat, is dat haar „bestemming”, als dit woord hier op zijn plaats is, niet Griekenland was, het land dat zij in juli 2011 binnenkwam en mogelijk diezelfde maand nog verliet, aangezien zij in augustus asiel aanvroeg in Oostenrijk nadat zij behalve door Hongarije ook nog door verschillende derde staten was gereisd.
61. Toch heeft die als het ware „ideale” continuïteit van de reis van Abdullahi slechts een relatief belang. Belangrijker is dat Abdullahi het grondgebied van de Unie voor het eerst heeft betreden in Griekenland, het eerste „veilige gebied”, en dat dit leidde tot de verantwoordelijkheid van die lidstaat op grond van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 343/2003, welke verantwoordelijkheid pas eindigt twaalf maanden na de datum waarop de illegale binnenkomst heeft plaatsgevonden.
62. In dit verband wil ik twee overwegingen naar voren brengen. In de eerste plaats mag, gelet op de ononderbroken reis van Abdullahi vanaf de plaats van herkomst tot waar zij werd gearresteerd en asiel aanvroeg, worden aangenomen dat zij bij haar vertrek uit Griekenland niet voornemens was om de Unie te verlaten, maar integendeel haar reis wilde voortzetten naar een andere lidstaat. Door de geografische ligging van Griekenland kon, gemakshalve en ter besparing van kosten, redelijkerwijs sprake zijn van een route die door verschillende derde staten liep, zonder dat zij bij het verlaten van Griekenland en het reizen door die derde staten ook maar enigszins de bedoeling had, als ik het zo mag omschrijven, om de Unie te verlaten. De rechtens relevante bedoeling was veeleer om in de Unie te blijven en naar een andere lidstaat te gaan.
63. In de tweede plaats kan, ook al zou Abdullahi de Unie „hebben verlaten” door uit Griekenland te vertrekken, niet worden voorbijgegaan aan de omstandigheid dat het effect van het verlaten van het grondgebied van de Unie niet ogenblikkelijk is. Dat blijkt mijns inziens uit artikel 16, lid 3, van verordening nr. 343/2003, volgens hetwelk de verplichtingen van de lidstaat die krachtens de verordening verantwoordelijk is, „komen te vervallen indien de betrokken onderdaan van een derde land het grondgebied van de lidstaten ten minste drie maanden heeft verlaten”. Deze bepaling heeft uiteraard betrekking op de verplichtingen van de verantwoordelijke lidstaat nadat die lidstaat volgens de criteria van verordening nr. 343/2003 is aangewezen. Tegelijkertijd moet er echter ook van worden uitgegaan dat het daarin bepaalde geldt op het moment waarop de bevoegde autoriteit deze criteria toepast, zodat van de procedure ter bepaling van de verantwoordelijke lidstaat moeten worden uitgesloten de lidstaten ten aanzien waarvan van meet af aan blijkt dat de asielzoeker hun grondgebied gedurende drie maanden heeft verlaten.
64. In elk geval is het met name van belang dat volgens verordening nr. 343/2003 het fysiek verlaten van het grondgebied niet automatisch leidt tot verbreking van de juridische band met de Unie, zodat de rechten en aanspraken waarop de asielzoeker zich bij aankomst in de Unie kon beroepen, tot drie maanden na zijn vertrek gehandhaafd blijven en weer gelden indien hij opnieuw naar de Unie gaat voordat die termijn verstrijkt. In het onderhavige geval heeft de asielzoekster de Unie hoogstens een maand na haar binnenkomst in Griekenland verlaten, zodat die lidstaat nog steeds verantwoordelijk was toen Abdullahi in Hongarije aankwam.
65. Ik ben dus van mening dat het effect van de eerste binnenkomst in de Unie blijft voortduren tot drie maanden na het verlaten van het grondgebied van de lidstaten, zodat onder de gegeven omstandigheden de „eerste lidstaat” verantwoordelijk is.
C – Derde vraag
66. Met de derde vraag wordt onder verwijzing naar het arrest N.S. gevraagd in hoeverre „een lidstaat [...] waarvan het asielstelsel vaststaande systematische gebreken vertoont” vanwege zijn situatie moet worden uitgesloten als verantwoordelijke lidstaat, ofschoon deze lidstaat op grond van artikel 10, lid 1, van de verordening verantwoordelijk is.
67. Afgezien van enige moeilijkheden bij de uitlegging van de derde vraag, meen ik, gezien de uitleg van de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing, dat ervan mag worden uitgegaan dat de vraag luidt of een lidstaat met dergelijke gebreken in beginsel zonder meer moet worden uitgesloten als mogelijke verantwoordelijke lidstaat, dan wel of bij diens aanwijzing als verantwoordelijke lidstaat krachtens verordening nr. 343/2003, vervolgens een andere verantwoordelijke lidstaat moet worden aangewezen op grond van de andere criteria van de verordening.
68. De kern van de vraag is dus wat moet worden gedaan wanneer overeenkomstig de in het arrest N.S. ontwikkelde rechtspraak de aanwijzing van een lidstaat als lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, inderdaad dient te worden uitgesloten.
69. De vraag is dan hoe een andere verantwoordelijke lidstaat wordt aangewezen nadat de lidstaat die volgens de criteria van verordening nr. 343/2003 verantwoordelijk zou zijn geweest, op grond van de in het arrest N.S. ontwikkelde rechtspraak is uitgesloten.
70. Blijkens punt 107 van het arrest N.S. „[moet] [o]nder voorbehoud van de door artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 geboden mogelijkheid om het verzoek zelf te behandelen [...], wanneer een asielzoeker niet kan worden overgedragen aan een andere lidstaat van de Unie en wanneer blijkt dat deze staat op basis van de criteria van hoofdstuk III van deze verordening de verantwoordelijke lidstaat is, de lidstaat die de asielzoeker diende over te dragen het onderzoek van de criteria van dit hoofdstuk voortzetten, teneinde na te gaan of aan de hand van een van de verdere criteria kan worden vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek”(14).
71. Het woord „verdere” is bewust gebruikt, aangezien volgens artikel 5, lid 1, van verordening nr. 343/2003 „[d]e in dit hoofdstuk vastgestelde criteria aan de hand waarvan wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, [...] van toepassing [zijn] in de volgorde waarin zij voorkomen in de tekst”(15).
72. Indien volgens de Oostenrijkse autoriteiten het in de eerste plaats toepasselijke criterium dat van artikel 10 van verordening nr. 343/2003 (illegale binnenkomst op het grondgebied van de Unie) was, is dat omdat zij hebben uitgesloten dat de criteria die eraan voorafgaan (minderjarigheid, hebben van familieleden, houder van verblijfstitel) van toepassing waren. Aangezien zij het criterium van artikel 10 niet kunnen hanteren, dienen zij na te gaan of gebruik kan worden gemaakt van een van de criteria die in de rangorde van de verordening lager staan, en uiteindelijk terug te vallen op de vangnetbepaling van artikel 13, op grond waarvan de lidstaat waar het asielverzoek is ingediend, verantwoordelijk is.
73. In beginsel kan elk criterium slechts eenmaal worden toegepast, aangezien gewoonlijk met elk criterium één enkele verantwoordelijke lidstaat wordt aangewezen. Het heeft dus geen zin om nogmaals gebruik te maken van het criterium dat leidt tot aanwijzing van de lidstaat waaraan de asielzoeker uiteindelijk niet kan worden overgedragen, omdat hoe dan ook opnieuw de uitgesloten lidstaat zou worden aangewezen. Het is evenzeer ondenkbaar dat zelfs maar zou worden overwogen om een van de hoger in de rangorde staande criteria toe te passen, aangezien de toepassing daarvan werd uitgesloten toen werd geconcludeerd dat het toepasselijke criterium een van de lager staande criteria was.
74. In de onderhavige zaak zouden volgens die logica alleen nog de criteria van artikel 11 (binnenkomst in een lidstaat waar Abdullahi niet visumplichtig zou zijn) en artikel 12 (in een transitzone van een luchthaven van een lidstaat ingediend asielverzoek) toepassing kunnen vinden. Indien geen van beide criteria van toepassing zou zijn, hetgeen ter beoordeling staat van de verwijzende rechter, blijft alleen de vangnetbepaling van artikel 13 over, in welk geval de Oostenrijkse autoriteiten als verantwoordelijk zouden worden aangewezen. Het voorgaande geldt uiteraard onverminderd de soevereiniteitsclausule en de humanitaire clausule van artikel 3, lid 2, respectievelijk artikel 15, lid 1, van verordening nr. 343/2003.
VI – Conclusie
75. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„1. Een asielzoeker kan gebruikmaken van het beroep of, in voorkomend geval, het bezwaar in artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 om op te komen tegen een toepassing van de in de verordening opgenomen criteria waarbij een lidstaat wordt aangewezen die niet in staat is om te waarborgen dat hij wordt behandeld op een wijze die in overeenstemming is met de eerbiediging van de grondrechten, dan wel tegen het feit dat bij de aanwijzing te hanteren criteria die berusten op specifieke subjectieve rechten die hij krachtens de verordening heeft, niet zijn toegepast.”
Subsidiair, voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat in het kader van het beroep van artikel 19, lid 2, van verordening nr. 343/2003 aanvechting mogelijk is op grond van welke schending dan ook van deze verordening:
„2. Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 343/2003 moet aldus worden uitgelegd dat in de situatie die aan de orde is in het hoofdgeding, de lidstaat waar de eerste illegale binnenkomst plaatsvindt, verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek.
3. De omstandigheid dat de nationale rechter systematische gebreken in de asielprocedure en opvangvoorzieningen voor asielzoekers in een bepaalde lidstaat constateert, heeft niet tot gevolg dat die lidstaat wordt uitgesloten van het systeem van verordening nr. 343/2003 en dus bij voorbaat niet meer onder de verordening valt. Deze constatering impliceert alleen dat na de toepassing van de in deze verordening opgenomen criteria het is uitgesloten dat de verantwoordelijkheid bij die lidstaat berust, zodat een andere verantwoordelijke lidstaat moet worden aangewezen aan de hand van de criteria die subsidiair zijn ten opzichte van het aanvankelijk toegepaste criterium.”