CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
de 6 de septiembre de 2012 (1)
Asunto C‑75/11
Comisión Europea
contra
República de Austria
«Prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad – Libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión – Libre prestación de servicios – Transportes – Directiva 2004/38/CE – Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros – Exclusión de reducciones de precios del transporte público de proximidad para estudiantes cuyos padres no reciben prestaciones familiares con arreglo al Derecho nacional»
I. Introducción
1. ¿Los Estados miembros pueden vincular las reducciones de precios de transporte para estudiantes a condiciones que los estudiantes de otros Estados miembros por regla general no cumplen? Esa es la pregunta a responder en el presente asunto.
2. Diferentes regiones austriacas y el Ministerio federal competente han concertado con empresas de transporte de proximidad reducciones de precios de transporte para los estudiantes. Únicamente se conceden a estudiantes cuyos padres reciban una prestación familiar austriaca por razón de los estudios. Dicha prestación la reciben solamente aquellos padres que vivan en Austria.
3. La Comisión considera que dicha condición para la concesión de tarifas de transporte reducidas es una discriminación incompatible con los artículos 18, 20 TFUE y 21 TFUE, así como con el artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE, (2) relativa a la libre circulación y residencia. Entiende que es así, pues los estudiantes de otros Estados miembros que asisten a universidades austriacas por regla general no podrán cumplir dicha condición.
4. Austria se defiende alegando esencialmente que la reducción únicamente complementa la prestación familiar, de modo que su concesión satisface lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social. (3) También aduce que los estudiantes de otros Estados miembros reciben ayudas de sus Estados de origen y, por tanto, no son equiparables con los estudiantes del país. Sostiene que en último término el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 permite excluir a los estudiantes de otros Estados miembros de las ayudas de manutención.
II. Marco legal
A. Directiva 2004/38
5. El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 establece el ámbito de aplicación de la Directiva:
«La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad […]»
6. Con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra c), de la Directiva 2004/38, todo ciudadano de la Unión tiene un «derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:
[…]
c) – está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por el Estado miembro de acogida con arreglo a su legislación o a su práctica administrativa, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional; y
– cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, […]»
7. El artículo 24 de la Directiva 2004/38 regula la igualdad de trato de los ciudadanos de la Unión que residan en otros Estados miembros:
«1. Con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. [...]
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14, el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.»
B. Reglamento nº 1408/71
8. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra h), del Reglamento nº 1408/71, éste se aplica a las prestaciones familiares.
9. En el artículo 1, letra u), inciso i), las prestaciones familiares se definen como sigue:
«todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a compensar las cargas familiares en el marco de una legislación prevista en la letra h) del apartado 1 del artículo 4, […];»
10. El artículo 13, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1408/71, prevé que las personas a las cuales sea aplicable el Reglamento sólo estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro.
11. El artículo 73 del Reglamento nº 1408/71 regula la concesión de prestaciones familiares por familiares que vivan en otros Estados miembros.
«El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia sometido a la legislación de un Estado miembro tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones familiares previstas por la legislación del primer Estado, como si residieren en el territorio de éste, sin perjuicio de las disposiciones del Anexo VI.»
12. El anexo VI del Reglamento nº 1408/71 no contiene ninguna disposición relevante para el presente asunto.
III. Hechos, procedimiento administrativo previo y pretensiones
13. El procedimiento por incumplimiento versa sobre tarifas de transporte reducidas para estudiantes que se pactaron en contratos de Derecho privado por el Ministerio federal austriaco competente con las autoridades regionales (los Bundesländer o los municipios) y con las empresas de transporte. En virtud de dichos contratos, en cada Bundesland a los estudiantes se les aplican diferentes tarifas de transporte y con reducciones diferentes.
14. Cuando el Ministerio federal competente interviene en la celebración de dichos contratos, su intención es vincular las tarifas de transporte reducidas a la percepción de las prestaciones familiares austriacas, previstas en la Familienlastenausgleichsgesetz 1967 (Ley de compensación de cargas familiares de 1967). Dicha prestación no se abona directamente a los estudiantes, sino a sus padres, obligados a mantenerlos y asistirlos, siempre que estén incluidos en el sistema austriaco de seguridad social. Una vinculación así de las tarifas de transporte reducidas a la percepción de las prestaciones familiares se prevé, según expone Austria, en los Bundesländer (estados federados) Wien, Oberösterreich, Burgenland y Steiermark y en el municipio de Innsbruck.
15. La Comisión considera que esto representa una discriminación inadmisible de estudiantes de otros Estados miembros y en 2009 solicitó a Austria que presentara sus observaciones con arreglo al artículo 258 TFUE. El 28 de enero de 2010 retomó el procedimiento remitiendo un dictamen motivado en que fijó un plazo definitivo de dos meses para poner fin al incumplimiento alegado.
16. Al no ser las respuestas de Austria satisfactorias para la Comisión, ésta presentó el presente recurso el 21 de febrero de 2011.
17. La Comisión pretende:
– Que se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 18 TFUE en relación con los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y al artículo 24 de la Directiva 2004/38, al reservar, en principio, las tarifas reducidas del precio del billete en medios de transporte públicos únicamente a los estudiantes por los que se conceden prestaciones familiares austriacas;
– Que se condene en costas a la República de Austria.
18. La República de Austria pretende:
– Que se desestime el recurso;
– Que se condene en costas a la Comisión.
19. Las partes han actuado por escrito.
IV. Apreciación jurídica
20. Antes de examinar la existencia de una discriminación (sección C), en primer lugar hay que precisar el objeto del recurso (sección A) y las prohibiciones de discriminación pertinentes (sección B).
A. Acerca del objeto del recurso
21. Con la pretensión de su recurso, la Comisión se dirige de forma general contra el hecho de que en Austria, por regla general, se concedan tarifas reducidas del precio del billete en medios de transporte públicos únicamente a los estudiantes por los que se conceden prestaciones familiares austriacas.
22. Sin embargo, de la motivación del recurso resulta que sólo se trata de los Länder (estados federados) Wien, Oberösterreich, Burgenland y Steiermark y del municipio de Innsbruck. Se afirma que en Niederösterreich la situación no está clara, es decir, que no se ha aclarado suficientemente, y que en las demás regiones no existen tarifas reducidas del precio del billete vinculadas a las prestaciones familiares.
23. Si bien Austria objeta que desde entonces tampoco en Innsbruck la reducción se vincula ya a una condición de este tipo, en el momento determinante, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, la reducción reclamada aún estaba en vigor.
24. Asimismo, la Comisión no reprocha que las tarifas de transporte reducidas sean denegadas a estudiantes de países terceros o a otros estudiantes austriacos. Únicamente se ocupa de la situación de aquellos estudiantes cuyos padres no perciben la prestación familiar austriaca por vivir en otro Estado miembro.
25. En consecuencia, el objeto del recurso se limita a que los ciudadanos de la Unión estudiantes cuyos padres no perciben la prestación familiar austriaca por vivir en otro Estado miembro, en los Länder (estados federados) Wien, Oberösterreich, Burgenland y Steiermark y en el municipio de Innsbruck no se benefician de las mismas tarifas de transporte reducidas que los estudiantes por los que se conceden prestaciones familiares austriacas.
B. Sobre las prohibiciones de discriminación pertinentes
26. En primer lugar hay que aclarar si las prohibiciones de discriminación que aduce la Comisión son efectivamente aplicables.
27. La Comisión fundamenta su recurso en el principio general de no discriminación establecido en el artículo 18 TFUE, en relación con la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión consagrada en los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, así como en el artículo 24 de la Directiva 2004/38, relativa a la libre circulación y residencia.
28. La aplicabilidad del principio general de no discriminación establecido en el artículo 18 TFUE requiere que los estudiantes de otros Estados miembros que usen el transporte público de proximidad en Austria estén comprendidos en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión al ejercer su libertad de circulación como ciudadanos de la Unión conforme al artículo 21 TFUE.
29. Sin embargo, el hecho de que dicha medida austriaca afecte a la utilización de servicios de transporte podría ser contrario a que se aplicase el principio de no discriminación, en relación con la libertad general de circulación de los ciudadanos de la Unión, a la reducción selectiva de las tarifas. De hecho, es dudoso que la libertad general de circulación de los ciudadanos de la Unión pueda aplicarse junto con la libre prestación de servicios (véase el apartado 1). Además, las medidas que afectan al transporte están sujetas a las disposiciones específicas del título relativo a los transportes en el Tratado. En consecuencia, debe examinarse si la aplicación de la libertad general de circulación tendría como efecto eludir la aplicación de dichas disposiciones especiales (véase el apartado 2). Finalmente se ha de examinar brevemente la relación entre el principio general de no discriminación y el artículo 24 de la Directiva 2004/38 (véase el apartado 3).
1. Acerca de la libre prestación de servicios
30. En algunas sentencias más antiguas, el Tribunal de Justicia resolvió sin más que determinadas medidas vulneran tanto una libertad fundamental en particular como el principio general de no discriminación. (4) Sin embargo, desde entonces el Tribunal de Justicia ha precisado acertadamente esa jurisprudencia al afirmar que, por lo que se refiere al artículo 18 TFUE, que consagra el principio general que prohíbe cualquier discriminación por razón de nacionalidad, procede recordar que dicho artículo está destinado a aplicarse de manera independiente sólo en situaciones reguladas por el Derecho de la Unión para las cuales el Tratado no prevea normas específicas que prohíban la discriminación. (5) En consecuencia, cuando proceda aplicar la libre prestación de servicios no se aplicará el artículo 18 TFUE. (6)
31. En principio esto también ha de ser así cuando se invoque el principio general de no discriminación por razón de nacionalidad en relación con la libertad general de circulación de los ciudadanos de la Unión conforme al artículo 21 TFUE. Si bien el Tribunal de Justicia ha sido más cauteloso al pronunciarse sobre la relación entre la libertad de circulación y las libertades fundamentales más específicas, declarando habitualmente que no era necesario que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre la interpretación del artículo 21 TFUE, (7) este punto de vista también es expresión de la idea de especialidad de las libertades fundamentales específicas.
32. Nada distinto puede deducirse de la jurisprudencia sobre la relación entre la libre circulación de capitales y las demás libertades fundamentales. En este ámbito el Tribunal de Justicia ya decidió que no era necesario resolver sobre la libre circulación de capitales cuando ya había apreciado que una medida vulneraba la libre circulación de trabajadores, la libertad de establecimiento y la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión. (8) En dichos casos era necesario aplicar la libertad general de circulación junto con las otras dos libertades fundamentales mencionadas, pues también se veían afectadas personas que no se habían desplazado al Estado en cuestión para ejercer una actividad económica. (9) Sin embargo, esto no implicó renunciar a la idea de especialidad. Al contrario, la delimitación entre la libre circulación de capitales y las demás libertades se basa más bien en el objeto de la medida en cuestión del Estado miembro. (10) En ese sentido, cuando el Tribunal de Justicia renunció a examinar la libre circulación de capitales pero aplicó la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión, en el fondo la más afectada era la libertad de circulación, y no la inversión de capitales.
33. En consecuencia, no puede aplicarse el principio general de no discriminación establecido en el artículo 18 TFUE en relación con la libertad de circulación del artículo 21 TFUE si la reducción de precios del transporte público de proximidad está comprendida en el ámbito de aplicación de la libre prestación de servicios.
34. Por lo tanto, procede examinar si es aplicable la libre prestación de servicios prevista en el artículo 56 TFUE. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el artículo 56 TFUE confiere derechos no sólo al propio prestador de servicios, sino también al destinatario de dichos servicios. (11) En consecuencia, los ciudadanos de la Unión que se desplazan a otros Estados miembros no pueden ser discriminados por razón de su nacionalidad en relación con el precio de los servicios. (12)
35. En cambio, la libre prestación de servicios no es aplicable a la situación de un nacional de un Estado miembro que se traslada al territorio de otro Estado miembro y establece en él su residencia principal, con el fin de prestar o recibir servicios por un tiempo indefinido. (13) A tal efecto, el Tribunal de Justicia se basó en la reflexión de que el artículo 56 TFUE no puede aplicarse a actividades cuyos elementos se limitan a un solo Estado miembro. (14)
36. Por regla general, los estudiantes se desplazan a otro Estado miembro por un período de tiempo prolongado. Si bien es cierto que la duración de las estancias para fines de estudio no es indefinida, pues se limita a la duración previsible de los estudios (más aún en el caso de los programas de intercambio), es dudoso que esto sea suficiente para afirmar que se trate de una actividad cuyos elementos no se limitan a un solo Estado miembro a fin de recurrir a la libre prestación de servicios.
37. Sin embargo, en el presente asunto precisamente se diferencia en función de si los padres de los estudiantes perciben prestaciones familiares austriacas, lo que conduce a una distinción en función de si viven en territorio nacional o en el extranjero. Por lo tanto, dicha normativa, que posiblemente represente una discriminación indirecta, implica una conexión con el extranjero. En ese sentido, el presente asunto se puede comparar con las sentencias sobre la consideración fiscal en el Estado de origen de los gastos de un ciclo de estudios de postgrado (15) o de las matrículas en la enseñanza, (16) en las que se aplicó la libre prestación de servicios.
38. En consecuencia, en el presente asunto procede aplicar en principio la libre prestación de servicios, quedando excluido el examen del principio general de no discriminación en relación con la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión.
2. Sobre la política de transportes
39. No obstante, el presente caso versa sobre el acceso a servicios de transporte. Con arreglo al artículo 58 TFUE, apartado 1, la libre prestación de servicios, en materia de transportes, se regirá por las disposiciones del título relativo a los transportes. Esto significa, según jurisprudencia reiterada, que no es de aplicación la libre prestación de servicios, (17) de modo que la aplicación de sus principios debe realizarse mediante la aplicación de la política común de transportes. (18)
40. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia todas las modalidades de transporte están sometida a las normas generales del Tratado (19) y, especialmente, a las demás libertades fundamentales distintas a la libre prestación de servicios. (20) En consecuencia, el principio general de no discriminación también debe ser aplicable en relación con la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión.
41. Esto no implica una contradicción con las reflexiones acerca de la especialidad de la libre prestación de servicios. Dicha especialidad únicamente puede entrar en juego si se aplica la libre prestación de servicios. Si no se aplica tampoco podrá oponerse a la aplicación de otras disposiciones, pues eso, en último término, nos llevaría a denegar a los ciudadanos de la Unión la protección de la ciudadanía de la Unión en el sector del transporte, cuando en el Tratado no se prevé ninguna excepción a dicha protección y no entra en juego la protección de la libre prestación de servicios, que en principio es más especial.
42. Tampoco el asunto Neukirchinger se opone a un examen del principio general de no discriminación en relación con la libertad de circulación, a pesar de que el Tribunal de Justicia en aquel asunto no examinó la libertad de circulación. De hecho, al apreciar que un viaje en globo aerostático se sitúa en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión no atendió a la estancia en otro Estado miembro, es decir, a la libertad de circulación de quien ofrece el servicio, sino a las medidas pertinentes en materia de política de transportes. (21) Sin embargo, esto se explica por el hecho de que la estancia en otro Estado miembro tenía una relevancia secundaria frente a la oferta de un servicio de transporte en dicho Estado. La oferta y la utilización de servicios de transporte son comparables sólo hasta cierto punto.
43. Por ello, la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión en el presente caso puede dar lugar a la aplicación del Derecho de la Unión, pese a que las medidas austriacas en cuestión afectan al acceso a servicios de transporte.
3. Acerca del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38, relativa a la libre circulación y el derecho de residencia
44. Finalmente, el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 no se opone a la aplicación del principio general de no discriminación establecido en el artículo 18 TFUE en relación con la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión con arreglo al artículo 21 TFUE, sino que se limita a concretar sus efectos jurídicos. (22) En ese sentido, en otra ocasión ya consideré que las prohibiciones de discriminación del artículo 18 TFUE y del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 deben aplicarse al mismo tiempo. (23)
C. Sobre el examen de una discriminación
45. La Comisión alega que la vinculación de las tarifas de transporte reducidas a la concesión de las prestaciones familiares austriacas discrimina indirectamente a los estudiantes de otros Estados miembros.
1. Acerca del principio general de no discriminación del artículo 18 TFUE
46. Como ha afirmado la Comisión, el Tribunal de Justicia ya expuso en la sentencia Bressol que los estudiantes pueden invocar el derecho, reconocido en los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, a circular y residir libremente en el territorio de un Estado miembro sin ser objeto de discriminación directa o indirecta por razón de su nacionalidad. (24)
47. La Comisión entiende que Austria discrimina indirectamente a los estudiantes de otros Estados miembros. A menos que esté justificada objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido, una medida de un Estado miembro debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los nacionales de otros Estados miembros que a los propios nacionales e implique por consiguiente el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros. (25)
48. Los padres de estudiantes austriacos recibirán por regla general prestaciones familiares austriacas. En cambio, los padres de estudiantes extranjeros normalmente no la reciben. Esto representa un perjuicio indirecto por razón de la nacionalidad.
49. Austria se opone argumentando que, en primer lugar, las reducciones de precios de transporte son una prestación familiar con arreglo al Reglamento nº 1408/71 [véase el apartado a)] y que, en segundo lugar, es diferente la situación de los estudiantes procedentes del extranjero y la de los estudiantes residentes [véase el apartado b)]. En tercer lugar aduce que el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, relativa a la libre circulación y el derecho de residencia, permite vincular las reducciones de precios de transporte a la prestación familiar [véase el apartado c)]. Sostiene que dichas objeciones pueden justificar el perjuicio mencionado.
a) Sobre la clasificación como prestación familiar
50. La controversia entre las partes sobre la clasificación de las reducciones de precios de transporte como prestación familiar se refiere tanto al Reglamento nº 1408/71 como al Reglamento (CE) nº 883/2004, que lo sustituye. (26)
51. A los efectos de dicha alegación debe aclararse, antes de nada, que únicamente es relevante el Reglamento nº 1408/71. Con arreglo a su artículo 91, apartado 2, el Reglamento nº 883/2004 solamente fue aplicable a partir de la fecha de entrada en vigor del Reglamento de aplicación (CE) nº 987/2009, (27) es decir, el 1 de mayo de 2010. Sin embargo, el momento determinante para el examen del recurso es cuando expiró el plazo fijado por la Comisión en el dictamen motivado, a saber, el 28 de marzo de 2010.
52. Considero que las alegaciones austriacas han de entenderse en el sentido de que las normas de competencia del Reglamento nº 1408/71 también establecen a qué estudiantes hay que conceder las tarifas de transporte reducidas, pues dicho Reglamento determina qué legislación ha de aplicarse a las personas comprendidas en su ámbito de aplicación. Con arreglo a su artículo 13, apartado 1, párrafo primero, por regla general únicamente se aplicará la legislación de un único Estado miembro, y los Estados miembros cuya legislación no sea aplicable con arreglo al Reglamento no están obligados a conceder las prestaciones en cuestión. (28)
53. En efecto, el hecho de que una normativa nacional pueda ser conforme con el Reglamento nº 1408/71 no hace, sin embargo, que dicha medida escape a las disposiciones del TFUE. (29) En consecuencia, la cuestión de si las tarifas de transporte reducidas son una prestación familiar en el sentido del Reglamento nº 1408/71 en el mejor de los casos tendrá una relevancia indirecta en lo que concierne al examen de las interdicciones de discriminación. A tal efecto podrían ser determinantes los argumentos a favor de apreciar una prestación familiar.
54. El núcleo de la argumentación austriaca es que el legislador de la Unión, al distribuir las competencias mediante el Reglamento nº 1408/71, repartió equitativamente entre los Estados miembros las cargas por la asistencia a las familias, de modo que Austria no debe soportar dicha carga por estudiantes de otros Estados miembros. Afirma que las tarifas de transporte reducidas son parte de las prestaciones para descargar a las familias, pues los estudiantes beneficiarios aún son mantenidos por sus padres. Gracias a las tarifas de transporte reducidas, los padres pueden reducir la manutención. Por lo tanto, la reducción complementa la prestación familiar propiamente dicha, que también tiene por objeto ayudar a los padres en la manutención de los estudiantes.
55. Sin embargo, que una prestación sea idónea para descargar indirectamente a las familias no puede ser suficiente como para justificar una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad. Debe garantizarse, al menos, que dicha prestación alcance a todas las familias que, conforme al reparto de competencias del Reglamento nº 1408/71, tienen derecho a prestaciones familiares. Sin embargo, no es lo que sucede en el caso de las tarifas de transporte reducidas.
56. Ni siquiera cabe apreciar que todas las familias que reciben prestaciones familiares por los estudiantes en universidades austriacas vean de hecho aliviadas sus cargas indirectamente por las tarifas de transporte reducidas. Aun suponiendo que en Austria se hubieran pactado reducciones para todo el territorio, es dudoso que a todos los estudiantes se les oferten conexiones adecuadas en el transporte público de proximidad. Los que dependan de otros medios de transporte no ven aliviada su carga. Tampoco está claro que las reducciones alivien su carga de forma similar a todas las familias afectadas.
57. Pero el criterio de delimitación elegido de hecho perjudica sobre todo a los estudiantes que ejercen la libertad, que les concede la ciudadanía de la Unión, de estudiar en otros Estados miembros. En principio, con arreglo al artículo 73 del Reglamento nº 1408/71 y en el marco de la competencia de Austria, una prestación familiar debería concederse también a aquellas familias que mantengan a estudiantes que no estudien en Austria. En cambio, no sucede así con las tarifas de transporte reducidas. En consecuencia, los estudiantes austriacos que van al extranjero, y sus familias, se ven perjudicados respecto a los que permanecen en territorio nacional.
58. También en el caso de los estudiantes originarios de otros Estados miembros se demuestra, por último, que las tarifas de transporte reducidas vinculadas a las prestaciones familiares a fin de descargar a las familias en el sentido del Reglamento nº 1408/71 no pueden alcanzar a todas las familias que, en principio, tendrían derecho a ser beneficiarias. Ellos, o sus padres, prácticamente no pueden beneficiarse de dicha medida de alivio en caso de estudiar en Austria, aun cuando también sus Estados de origen hubieran optado por esta forma de prestación familiar.
59. En consecuencia, la vinculación de las tarifas de transporte reducidas a las prestaciones familiares es de naturaleza meramente formal y no puede conducir al reconocimiento de la reducción como prestación familiar, que habría que conceder exclusivamente en el marco de competencias con arreglo al Reglamento nº 1408/71.
60. Además, el perjuicio de los estudiantes cuyos padres no reciban la prestación familiar austriaca por vivir en otro Estado miembro no guarda una relación proporcionada con la descarga de las familias en virtud de una prestación tan poco útil. También por ese motivo no puede justificar el perjuicio indirecto que sufren esos estudiantes.
b) Sobre el carácter comparable
61. Austria aduce, asimismo, que para demostrar un perjuicio por razón de la nacionalidad la Comisión debería tener en cuenta también las ayudas a los estudios y la consideración fiscal en otros Estados miembros de los hijos estudiantes. Alega que ciertos Estados miembros conceden ayudas sustancialmente más generosas que Austria, a las que los estudiantes pueden recurrir aunque estudien en Austria. Entiende que, por tanto, no puede excluirse que los estudiantes de otros Estados miembros tengan una ventaja financiera respecto a los estudiantes austriacos para hacer frente a los gastos de manutención en Austria, incluidos los gastos de transporte.
62. En la medida en que este argumento se refiera a la necesidad de los estudiantes o de sus familias, no puede admitirse. De hecho, según indica Austria, las tarifas de transporte reducidas y las prestaciones familiares austriacas a las que están vinculadas, en principio, no exigen que exista necesidad. Sin embargo, no se examina la necesidad de la familia cuando se conceden las prestaciones familiares y las tarifas de transporte reducidas. (30)
63. En cualquier caso, si se tratara de excluir que los estudiantes procedentes del extranjero disfrutasen de beneficios duplicados, el criterio elegido sería inadecuado, pues Austria, al conceder la reducción, no diferencia en función de qué prestaciones reciben los estudiantes de otros Estados miembros.
64. En consecuencia, la vinculación de las reducciones a las prestaciones familiares austriacas no puede justificarse aduciendo que los estudiantes de otros Estados miembros posiblemente reciban ayudas más generosas por parte de sus Estados de origen.
c) Acerca del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, relativa a la libre circulación y el derecho de residencia
65. Finalmente, Austria invoca el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. Conforme a dicha disposición, la igualdad de trato de los estudiantes de otros Estados miembros en el Estado miembro de acogida, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, no confiere un derecho a ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios.
66. Austria aduce que las tarifas de transporte reducidas son una ayuda de manutención en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, porque se trata de prestaciones a estudiantes. Entiende que la reducción habría que calificarla como beca, pues no hay que devolverla.
67. Frente a este punto de vista hay que admitir que las valoraciones del legislador que subyacen al artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, independientemente de si se cumple lo exigido para la aplicación del artículo 24, apartado 1, (31) también pueden justificar una desigualdad de trato en el sentido del artículo 18 TFUE. (32)
68. Y sería imaginable que el concepto de ayuda de manutención debiera entenderse en un sentido amplio, de modo que incluyese cualquier prestación a estudiantes. Pero, como acertadamente señala la Comisión, el legislador, al disponer la excepción del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, optó por admitir una desviación del derecho a la igualdad de trato previsto en el artículo 24, apartado 1, únicamente en relación con las ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios. Y esto también ha de ser así cuando, para aplicar el artículo 18 TFUE, se recurra al artículo 24, apartado 2.
69. Tampoco hay motivos para una interpretación extensa del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. Más bien al contrario, como dicha disposición permite restringir el derecho a la igualdad de trato reconocido en el artículo 18 TFUE, en el artículo 21, apartado 2, de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea y en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38, toda desviación debe ser objeto de una interpretación restrictiva.
70. De todos modos se desbordaría el término «beca» si en éste se incluyeran también las tarifas de transporte reducidas. Que el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 lo mencione en relación directa con los préstamos de estudios demuestra que el legislador no quería incluir cualquier tipo de prestación a los estudiantes, sino las prestaciones de un cierto volumen que persiguen cubrir los gastos vinculados a una formación universitaria. Asimismo, de la jurisprudencia se deduce que una ayuda en relación con los gastos de matrícula no puede considerarse como ayuda de manutención en el sentido del artículo 24, apartado 2. De hecho, a esta última ayuda se le aplica el principio general de no discriminación, independientemente de la duración previa de la residencia. (33) Por tanto, el concepto de beca debe interpretarse de forma estricta y no cubre las tarifas de transporte reducidas.
71. Por lo demás, habría que señalar que el acceso a las tarifas de transporte reducidas, conforme al Derecho austriaco, no depende de que los estudiantes en cuestión hayan adquirido un derecho de residencia permanente. En consecuencia, no puede excluirse que estudiantes que tendrían derecho a ayudas de manutención no puedan beneficiarse de las tarifas de transporte reducidas.
d) Acerca de la necesaria integración en el Estado miembro de acogida
72. En aras de la integridad, a continuación examinaré brevemente una posible alegación de defensa, que Austria sin embargo no ha aducido y que el Tribunal de Justicia, por tanto, no debe examinar.
73. El Tribunal de Justicia ha reconocido que la existencia de un determinado vínculo entre la sociedad del Estado miembro de que se trata y el beneficiario de una prestación puede constituir consideración objetiva de interés general que puede justificar que los requisitos de concesión o de pago de dicha prestación puedan afectar a la libertad de circulación de los ciudadanos de ese Estado miembro. (34)
74. Este criterio se fundamenta en la consideración de que aunque los Estados miembros deban dar muestras, a la hora de organizar y aplicar el sistema de asistencia social, de cierta solidaridad económica con los nacionales de otros Estados miembros, es lícito que todo Estado miembro vele por que la concesión de ayudas destinadas a sufragar los gastos de manutención de estudiantes procedentes de otros Estados miembros no se convierta en una carga excesiva que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado. (35)
75. No obstante, es necesario que también se cumpla el requisito de proporcionalidad. Una medida es proporcionada cuando, siendo idónea para la consecución del objetivo perseguido, no va más allá de lo que resulta necesario para alcanzarlo. (36) En particular debe darse una proporcionalidad de los requisitos de domicilio y de residencia habitual en relación con los objetivos perseguidos por la normativa de que se trate. (37)
76. Por tanto, el necesario grado de integración no debe determinarse de modo uniforme para todas las prestaciones, y conviene hacer una diferenciación en función del volumen de las prestaciones. Mientras que es proporcionado exigir para las becas de subsistencia de los estudiantes una residencia previa de cinco años, (38) para la concesión a título gratuito de una viñeta de peaje anual a las personas discapacitadas sólo podrán establecerse requisitos menos exigentes. En ese sentido, el Tribunal de Justicia ha resaltado la proporcionalidad de una normativa que limita la concesión a título gratuito de una viñeta de peaje anual a las personas discapacitadas que tengan su domicilio o residencia habitual en el territorio de dicho Estado miembro, sin someter la concesión a ningún requisito suplementario vinculado a un período mínimo, incluyendo también a las que se desplazan regularmente a dicho Estado por motivos profesionales o personales. (39)
77. Para el presente caso debe deducirse de lo que antecede que la integración que se acredita matriculándose en una universidad austriaca debe ser suficiente como para conferir a un estudiante el derecho a la igualdad de trato en relación con la concesión de una reducción de precios en el transporte público de proximidad. Esta conclusión confirma además la interpretación del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, relativa a la libre circulación y el derecho de residencia, conforme a la cual el acceso a tarifas de transporte reducidas por parte de los estudiantes no exige un derecho de residencia permanente. (40)
78. En el presente asunto no es necesario resolver si los estudiantes que visitan un Estado miembro sólo ocasionalmente, con fines turísticos o en el marco de un viaje académico, pueden ser excluidos de las tarifas de transporte reducidas.
e) Conclusión parcial
79. En consecuencia, la controvertida vinculación de las tarifas de transporte reducidas a la concesión de prestaciones familiares vulnera el artículo 18 TFUE.
2. Acerca del artículo 24 de la Directiva 2004/38, relativa a la libre circulación y el derecho de residencia
80. Las reflexiones referentes al artículo 18 TFUE en principio son aplicables también al artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38. Dicha disposición establece que, con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a dicha Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado.
81. Con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra c), de la Directiva, los estudiantes ostentan un derecho de residencia si disponen de un seguro de enfermedad y suficientes medios para su subsistencia. Si se cumplen esos requisitos, los estudiantes residirán en Austria en virtud de la Directiva y, conforme al artículo 24, apartado 1, gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado.
82. No obstante, se les niegan las tarifas de transporte reducidas si sus padres no perciben la prestación familiar austriaca. Conforme a las anteriores reflexiones, esto implica un perjuicio indirecto por razón de nacionalidad, que tampoco el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 puede justificar.
83. Por lo tanto, se vulnera también el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
V. Sobre las costas
84. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el procedimiento será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Si bien se han estimado en su mayor parte los motivos de la Comisión, sus pretensiones eran mucho más amplias que aquéllos. Por tanto, ambas partes deberán cargar con sus propias costas.
VI. Conclusión
85. Propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:
1) La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 18 TFUE en relación con los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, al no beneficiarse los ciudadanos de la Unión estudiantes cuyos padres no perciben la prestación familiar austriaca, por vivir en otro Estado miembro, de las mismas tarifas de transporte reducidas que los estudiantes por los que se conceden prestaciones familiares austriacas en los Länder Wien, Oberösterreich, Burgenland y Steiermark y en el municipio de Innsbruck.
2) La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, al no beneficiarse los estudiantes que cumplen lo exigido por el artículo 7, apartado 1, letra c), de la Directiva y cuyos padres no perciben la prestación familiar austriaca, por vivir en otro Estado miembro, de las mismas tarifas de transporte reducidas que los estudiantes por los que se conceden prestaciones familiares austriacas en los Länder Wien, Oberösterreich, Burgenland y Steiermark y en el municipio de Innsbruck.
3) Desestime el recurso en todo lo demás.
4) La Comisión y la República de Austria cargarán con sus respectivas costas.