SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA,
predstavljeni 19. decembra 2012(1)
Zadeva C‑216/11
Evropska komisija
proti
Francoski republiki
„Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Direktiva 92/12/EGS – Člena 8 in 9 – Trošarinski proizvodi – Tobačni proizvodi, pridobljeni v eni državi članici in odneseni v drugo – Merila za določitev omejitev za prevoz trošarinskih proizvodov – Prosti pretok blaga – Člen 34 PDEU – Razmerje med temeljno svoboščino in sekundarno zakonodajo – Zaporedno sklicevanje na sekundarno zakonodajo in temeljno svoboščino“
1. Evropska komisija s to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Francoska republika ni izpolnila obveznosti iz, prvič, členov 8 in 9 Direktive 92/12/EGS(2) o splošnem režimu za trošarinske proizvode in o skladiščenju, gibanju in nadzoru takih proizvodov in, drugič, iz člena 34 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Francoska republika pa predlaga, naj tožbo Komisije zavrne.
2. Ta zadeva sproža zanimivo vprašanje, ki na splošno vpliva na tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, v katerih se zaporedno uveljavljata sekundarno pravo in temeljna svoboščina. Komisija v svoji tožbi Francoski republiki očita, da je kršila tako člena 8 in 9 Direktive 92/12 kot tudi prosti pretok blaga, določen v členu 34 PDEU. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča sekundarno pravo, s katerim se izvajajo svoboščine prostega pretoka, slednje postopkovno spodrine in načeloma postane edino merilo presojanja. Dejstvo, da je očitek Komisije naveden v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, izzove postopkovni problem, ki se ga bom z določenimi težavami lotil v teh sklepnih predlogih.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
3. Člena 34 PDEU in 36 PDEU določata:
„Člen 34
Med državami članicami so prepovedane količinske omejitve pri uvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom.
[…]
Člen 36
Določbe členov 34 in 35 ne izključujejo prepovedi ali omejitev pri uvozu, izvozu ali blagu v tranzitu, če so utemeljene z javno moralo, javnim redom ali javno varnostjo, varovanjem zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin, varstvom nacionalnih bogastev z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo ali z varstvom industrijske in poslovne lastnine. Vendar te prepovedi ali omejitve ne smejo biti sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami.“
4. Z Direktivo 92/12 se usklajuje režim skladiščenja, gibanja in nadzora trošarinskih proizvodov, med katere spadajo tobak in alkoholne pijače.
5. V sedmi uvodni izjavi Direktive je navedeno, da „morajo države članice pri ugotavljanju, da trošarinski proizvodi niso namenjeni zasebnim, ampak komercialnim namenom, upoštevati veliko meril“.
6. Merila, na katera se sklicuje navedena uvodna izjava, se odražajo v členih 8 in 9 Direktive, ki določata:
„Člen 8
Za proizvode, ki jih nabavijo fizične osebe za lastno uporabo in jih same prevažajo, se po načelu, ki ureja notranji trg, trošarina obračuna v državi članici, v kateri so nabavljeni.
Člen 9
1. Brez poseganja v člene 6, 7 in 8, nastane obveznost za plačilo trošarine, kadar so proizvodi sproščeni v porabo v državi članici zaradi komercialnih namenov, v drugi državi članici.
V takem primeru dolguje trošarino in plačilo obveznosti državi članici, na ozemlju katere se nahajajo proizvodi, njihov imetnik.
2. Za ugotovitev, da so proizvodi iz člena 8 predvideni za komercialne namene, morajo države članice med drugim upoštevati naslednje:
– komercialni status imetnika proizvodov in njegove razloge za razpolaganje z njimi,
– kraj, kjer se proizvodi nahajajo ali, če je ustreznejše, način uporabljenega prevoza,
– vse dokumente, ki se nanašajo na proizvode,
– naravo proizvodov,
– količino proizvodov.
Za uporabo vsebine pete alinee prvega pododstavka, lahko države članice določijo okvirne količine samo v obliki seznama [kot dokaz]. Te okvirne količine ne smejo biti nižje od:
(a) tobačni proizvodi
cigarete 800 kosov
cigarilosi (cigare, ki ne tehtajo več kakor 3 g) 400 kosov
cigare 200 kosov
tobak za kajenje 1,0 kg
[…]“
7. Direktiva 2008/118/ES je razveljavila in nadomestila Direktivo 92/12 z učinkom od 1. aprila 2010. Vendar je bil rok, določen v obrazloženem mnenju Komisije, 23. januar 2010. Zato je treba za namene tega postopka razlagati Direktivo 92/12, katere vsebina se resnici na ljubo ne razlikuje bistveno glede meril za ugotavljanje osebne uporabe.
B – Nacionalno pravo
8. Za namene tega postopka splošni davčni zakonik (v nadaljevanju: SDZ) vsebuje različne določbe o obdavčitvi določenih proizvodov, vključno s tobakom, s trošarinami, od katerih je treba izpostaviti naslednje:
Člen 302 D I
„Davčna obveznost nastane: […]
4. Brez poseganja v določbe točke 9 člena 458 in členov 575 G in 575 H, ko se na francoskem ozemlju ugotovi posest alkohola, alkoholnih pijač in tobačnih proizvodov za komercialne namene, za katere imetnik s predložitvijo spremnega dokumenta, računa ali blagajniškega računa, odvisno od primera, ne more dokazati, da se gibljejo pod režimom odloga plačila trošarine, ali da je bil davek plačan v Franciji, ali da je v skladu s členom 302 U plačilo na tem ozemlju zagotovljeno.
Da bi se ugotovilo, ali se ti proizvodi v Franciji posedujejo v komercialne namene, uprava upošteva naslednje okoliščine:
(a) Poklicno dejavnost imetnika proizvodov.
(b) Kraj, kjer so proizvodi, uporabljeno prevozno sredstvo ali dokumenti v zvezi z navedenimi proizvodi.
(c) Naravo proizvodov.
(d) Količine proizvodov, zlasti če so te višje od okvirnih pragov, določenih v členu 9(2) Direktive Sveta 92/12 […].
[…]“.
Člen 575 G
„Tobačni proizvodi se brez dokumenta, navedenega v točki II člena 302 M, ne smejo dati v promet po njihovi prodaji na drobno, če je njihova količina višja od 1 kilograma.“
Člen 575 H
„Razen dobaviteljev v skladiščih, prodajalcev na prodajnih mestih, oseb, navedenih v členu 565, točka 3, preprodajalcev, omenjenih v členu 568, četrti odstavek, ali, če gre za količine, določene z dekretom ministra, pristojnega za proračun, preprodajalcev, omenjenih v prvem odstavku navedenega člena, ne sme nihče v skladiščih, v poslovnih prostorih ali v prevoznih sredstvih imeti več kot 2 kilograma tobačnih proizvodov.“
9. Ob izteku roka iz obrazloženega mnenja so bile na spletni strani francoskega ministrstva za finance različne praktične informacije, namenjene kupcem trošarinskih proizvodov, ki izvajajo pravico do prostega gibanja med Francijo in drugimi državami članicami. V skladu z navedenim v tožbi Komisije so informacije, ki jih je zagotovilo ministrstvo za finance, vključevale:
„Splošna vprašanja
Če med potovanji v druge države Unije kupite proizvode za osebno uporabo, vam ob izstopu iz Francije ali vstopu vanjo ni treba predložiti deklaracije niti plačati dajatev ali davkov.
Davek na dodano vrednost (DDV) morate plačati neposredno v državi, kjer ste opravili nakup, in po davčni stopnji, ki velja v tej državi. Če ste kupili pijače in tobak, zakonodaja Skupnosti določa okvirne pragove, če nakup opravijo fizične osebe.
Francoski carinski organi lahko vaše nakupe, ki presegajo pragove, ki veljajo za tobak in alkohol in so določeni spodaj, glede na druga merila obravnavajo kot komercialne. V tem primeru morate plačati ustrezne dajatve in davke v Franciji za vsakega od proizvodov. Ti pragovi veljajo tudi v primeru izstopa iz Francije v katero koli drugo državo članico Evropske unije.
Tobak
V skladu s členoma 575 G in 575 H splošnega davčnega zakonika, ki sta bila spremenjena z zakonom o financiranju socialne varnosti za leto 2006, veljajo od 1. januarja 2006 za nakupe tobaka, ki jih opravijo fizične osebe v drugi državi članici Evropske unije, z izjemo desetih novih držav članic, naslednje določbe:
– Pri sebi imate lahko 5 zavojčkov cigaret (to je 1 kilogram tobaka) brez dovoljenja za promet.
Opozorilo: navedeni prag velja za vsako posamezno prevozno sredstvo, v primeru skupnega prevoza (to je kateri koli prevoz več kot devetih potnikov, vključno z voznikom) pa za vsako osebo, starejšo od 17 let.
– Za od 6 do 10 zavojčkov morate predložiti poenostavljeni spremni dokument (PSD). Če se pri pregledu ugotovi, da potnik nima PSD, se mu tobak zaseže in naloži globa. Potnik se blagu lahko odpove. V tem primeru se mu ne naloži nobena sankcija.
– Za pridobitev tega dokumenta zadostuje osebna zglasitev v prvem uradu francoske carinske uprave na meji.
– Uvoz več kot 10 zavojčkov cigaret (ali 2 kilograma tobaka) je v vseh ostalih primerih prepovedan. Potnika, pri katerem se opravi pregled, se lahko kaznuje z zgoraj navedenima sankcijama (zaseg tobaka in globa).
Za skupna prevozna sredstva (letalo, ladja, avtobus, vlak) veljajo te določbe za vsakega posameznega potnika.“
II – Predhodni postopek
10. Komisija je 20. novembra 2006 Francoski republiki poslala zahtevo po informacijah v zvezi z določbami in upravnimi praksami na področju uvoza tobaka iz drugih držav članic. Glede na informacije, ki so jih predložili francoski organi, jim je Komisija 23. oktobra 2007 poslala uradni opomin, v katerem je zadevni državi članici očitala kršitev členov 8 in 9 Direktive 92/12 in takratnega člena 28 ES (zdaj člen 34 PDEU).
11. Komisija je po zahtevi po dodatnih informacijah, ki jo je na francoske organe naslovila 4. junija 2008, 23. novembra 2009 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je Francosko republiko pozvala, da sprejme vse ukrepe, potrebne za uskladitev njene zakonodaje in notranje prakse, v dveh mesecih od prejema tega mnenja. Komisija in francoski organi so nato imeli dva sestanka z namenom, da se določi razpored in način uskladitve francoske zakonodaje in prakse s pravom Unije. Z dopisom z dne 15. julija 2010 so francoski organi obvestili Komisijo o osnutku določb, ki spreminjajo nacionalni regulativni okvir in katerih namen je uskladiti nacionalno pravo s pravom Unije.
12. Novembra 2010 je narodna skupščina obravnavala osnutek zakona o financah za spremembo določb, ki jih je izpodbijala Komisija. Vendar narodna skupščina 21. decembra istega leta ni odobrila osnutka zakona ter je ohranila v veljavnosti določbe, katerih zakonitost Komisija izpodbija.
13. Glede na to, da je bil osnutek v narodni skupščini zavrnjen, je Komisija vložila to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.
III – Tožba
A – Trditve strank
14. Komisija trdi, prvič, da Francoska republika krši člena 8 in 9 Direktive 92/12. V utemeljitev svoje tožbe Komisija navaja:
– da francoska zakonodaja napačno uvaja objektivna in toga merila za ugotavljanje, ali je tobak v drugi državi članici kupljen za osebno ali komercialno uporabo.
– da francoska zakonodaja uporablja objektivno in togo merilo za vse kupljene proizvode, in ne za posamezno vrsto proizvoda, obravnavano ločeno.
– da francoska zakonodaja v primeru, ko se davčni zavezanec prevaža v vozilu, uporablja objektivno in togo merilo glede na vsako vozilo, in ne glede na vsako osebo, obravnavano ločeno.
– da francoska zakonodaja, potem ko se uporabi merilo in uporabo opredeli kot komercialno, določa nesorazmerne sankcije, saj nalaga „sistematični“ zaseg, če količina tobaka presega dva kilograma na vozilo. Uporaba tega ukrepa se izvzame samo v primerih, ko se ugotovi „dobra vera“, to je pojem, katerega opredelitve v nacionalni zakonodaji po mnenju Komisije ni in ustvarja pravno negotovost. Komisija prav tako dvomi o ureditvi, s katero se „odpove“ blagu, ki je po njenem mnenju ni mogoče absolutno razmejiti od pooblastila za zaseg.
15. Komisija zatrjuje, drugič, da je Francoska republika s tem, da je določila, da se količine, višje od dveh kilogramov tobaka ali deset zavojčkov cigaret, samodejno obdavčijo s trošarino ne glede na to, če se dokaže, da so za osebno uporabo, kršila člen 34 PDEU. Komisija v utemeljitev tega očitka v glavnem poudarja, da čeprav se člen 575 H SDZ nanaša na posest tobaka ne glede na kraj njegovega nakupa, je njegov učinek otežitev nakupa tobaka v drugih državah članicah, zato omejuje prosti pretok blaga. Komisija kot dokaz navaja, da se kontrole, namenjene zagotavljanju uporabe določbe, nanašajo izključno na mejne prehode. Komisija poleg tega meni, da francoski organi v nobenem trenutku niso skrivali, da tarča teh določb ni nakup tobačnih proizvodov na francoskem ozemlju, temveč nakup na ozemljih drugih držav članic, zato da bi se odpravilo to, kar so opredelili kot „davčni turizem“.
16. Po mnenju francoske vlade in v odgovor na prvi tožbeni razlog neizpolnitve, ki ga navaja Komisija, nacionalno pravo in upravna praksa nikakor ne kršita Direktive 92/12 iz naslednjih razlogov:
– Člena 575 G in H nista pravili, ki bi določali trošarino na tobak, temveč pravili o posedovanju tobaka. Zato določbi, ki ju Komisija izpodbija, ne spadata pod Direktivo 92/12 in ju ni mogoče presojati glede na to direktivo.
– Če bi se Direktiva 92/12 uporabila za izpodbijano zakonodajo, je treba upoštevati tudi druge dejavnike, kot so poklicna dejavnost kupca, uporabljeno prevozno sredstvo ali narava proizvoda. Dejstvo, da se v upravni praksi uporablja samo eno merilo, naj ne bi izkrivilo združljivosti členov 575 G in H z Direktivo 92/12.
– V zvezi z merilom, ki upošteva vse proizvode, ki jih poseduje oseba, in ne posamezne vrste proizvoda, obravnavane ločeno, člen 9 Direktive 92/12 ne dodaja ničesar. Ker ne obstaja podrobnejša določba v zvezi s tem, ni mogoče šteti, da francoska zakonodaja krši navedeno določbo.
– V zvezi z nesorazmernostjo določb francoska vlada poudarja, da se sankciji ne uporabljata „sistematično“, in meni, da nista nesorazmerni.
17. Francoska vlada se prav tako zagovarja v zvezi z drugim tožbenim razlogom neizpolnitve obveznosti v zvezi s členom 34 PDEU in v zvezi z njim navaja te trditve:
– Čeprav francoska vlada odprto priznava, da omejitev, določena v členu 575 H, pomeni količinsko omejitev uvoza, se prav tako sklicuje na utemeljenost ukrepa, saj je njegov cilj varovanje zdravja in življenja ljudi, kot je določeno v členu 36 PDEU.
– Varovanje zdravja in življenja ljudi, kot se odraža v določbah nacionalnega prava, ne ustvarja samovoljnega različnega obravnavanja niti ne pomeni nesorazmernega ukrepa.
B – Analiza
1. Prvi tožbeni razlog neizpolnitve obveznosti: kršitev členov 8 in 9 Direktive 92/12
18. Člena 8 in 9 Direktive 92/12 uvajata izjemo, v skladu s katero se osebe, ki nabavijo proizvode, ki so predmet trošarin, za „lastno uporabo“, oprostijo plačila navedenega davka. Člen 9 našteva različna merila, ki jih „morajo“ države članice „upoštevati“, med katerimi so komercialni status imetnika proizvodov, kraj, kjer so proizvodi, uporabljen prevoz, narava proizvodov ali njihova količina.
19. Glede tega zadnjega merila, ki se nanaša na količino, določba državam članicam omogoča, da določijo „okvirne količine samo v obliki seznama [kot dokaz]“. V nadaljevanju so za vsak tobačni proizvod naštete najmanjše količine, ki jih morajo države članice upoštevati, če uporabljajo količinsko merilo kot dokaz.
20. Nazadnje, Direktiva 92/12 je uskladila elemente, ki jih mora država članica presojati, ko ugotavlja, ali je nakup trošarinskega blaga namenjen osebni ali komercialni uporabi. Zato veja tudi – čeprav je Direktiva instrument usklajevanja, ki državam članicam podeljuje široko diskrecijsko pravico, kot je Sodišče že večkrat poudarilo ob različnih priložnostih(3) – da se lahko ti minimumi občasno spremenijo v pravila, od katerih odstopanja niso mogoča.(4) Posledično imajo države članice manevrski prostor, ko presojajo, ali je proizvod namenjen za tako ali drugačno uporabo, vendar se ta presoja opravlja v obsegu, omejenem s členom 9 Direktive 92/12. Navedeni obseg omejuje obseg diskrecijske pravice države, tako da ji kategorično in taksativno nalaga različne meje, ki se ne smejo preseči.
21. Prva kategorična in taksativna meja je obveznost upoštevati več kot eno merilo pri ugotavljanju uporabe proizvoda. Člen 9(2) Direktive 92/12 to zelo jasno izrazi s tem, ko poudari, da države članice „morajo […] med drugim upoštevati“ prej naštete dejavnike.(5) Katera koli nacionalna določba ali praksa, ki na primer upošteva samo eno količinsko merilo, prekorači obseg, ki je določen s členom 9(2).
22. Druga kategorična in taksativna meja se pojavi pri navedbi okvirnih količin, ki se uporabljajo za količinsko merilo. S tega vidika člen 9(2), drugi pododstavek, Direktive 92/12 daje državam članicam možnost, da določijo okvirne količine, vendar „samo v obliki seznama [kot dokaz]“. Če torej država članica zadevnemu subjektu preprečuje, da predloži dokaze, ki v nasprotju s tem, kar lahko pokaže zakonito uporabljeno merilo, potrjujejo njegove navedbe, je prav tako prekoračila to, kar je določeno v členu 9(2).
23. Dalje, tretjo kategorično in taksativno mejo je mogoče razbrati iz sistematične in teleološke razlage členov 8 in 9 Direktive 92/12, ki od držav članic v primeru uporabe količinskih meril zahtevata, da upoštevajo minimalne pragove pri ugotavljanju, ali gre za komercialno uporabo. Ti minimalni pragovi so našteti v členu 9(2) in se delijo glede na blago (tobak in alkoholne pijače ter njihove podvrste). Količinski pragovi se ne nanašajo izrecno na osebo, ki prenaša blago, ampak je očitno, da se Direktiva, s tem ko na primer določi minimalni prag 800 kosov cigaret, nanaša na število cigaret na osebo. To razlago potrdi izraz v členu 8, ki se nanaša na proizvode, ki jih nabavijo „fizične osebe“. Poleg tega člen 9(1) Direktive določa, kdo je davčni zavezanec za trošarino v primeru komercialne uporabe blaga, ta pogoj pa temelji na „njihovem imetniku“. Zato minimalni pragovi, našteti v navedeni določbi Direktive, veljajo za vsakega imetnika, drugače povedano: gre za minimalna merila, ki veljajo za vsak posamezni subjekt.
24. Nazadnje, četrta in zadnja kategorična in taksativna meja je razvidna iz naštetih vrst proizvodov in določitve minimalnih količinskih pragov. Člen 9(2) Direktive 92/12 uvaja omejitve za vsako vrsto proizvoda in v primeru tobačnih proizvodov take omejitve veljajo za cigarete, cigarilose, cigare in tobak za kajenje. Vsaka vrsta ima minimalni količinski prag. Čeprav Direktiva 92/12 tega ne navede izrecno, nas mora sistematična razlaga v istem smislu kot v prejšnji točki teh sklepnih predlogov pripeljati do uporabe teh omejitev za vsako vrsto proizvoda. Tako ima lahko oseba v posesti 799 kosov cigaret in 399 kosov cigarilosov, ne da bi bilo mogoče na podlagi vsote vseh proizvodov sklepati, da je njihova uporaba komercialna. Če povzamem, minimalni količinski pragovi torej veljajo za osebo in za vrsto proizvoda.
25. Glede na vse navedeno je očitno, da zakonodaja in praksa, ki se izvajata v Francoski republiki, ne ustrezata merilom, ki jih določa Direktiva 92/12.
26. Na prvem mestu argument, ki ga je navedla Francoska republika in v skladu s katerim člena 575 G in 575 H SDZ nista pravili, ki bi določali trošarine na tobak, temveč sta pravili v zvezi s posedovanjem tobaka, ne zdrži razlage Direktive 92/12. Kakršen koli že je cilj, ki ga sporna določba formalno navaja, mora Sodišče upoštevati vsebino te določbe in njene učinke, saj so ti, kot je bilo razloženo zgoraj, pravna podlaga upravne dejavnosti, ki jo izvaja francoska vlada. Poleg tega člen 575 H SGZ ne določa merila, temveč minimalen količinski prag 2 kilograma tobačnih proizvodov na prevozno sredstvo, nad katerim se zaračunava trošarina. Torej je iz vsega tega razvidno, da obe določbi SDZ vsebujeta bistvena pravila za naložitev trošarine na tobak, to je davka, ki je predmet usklajevanja z Direktivo 92/12.
27. Francoska republika na drugem mestu trdi, da je uporaba enega merila za ugotavljanje namena nabave proizvoda zakonita. Vendar, kot je bilo obrazloženo v točki 21 teh sklepnih predlogov, člen 9(2), katerega vsebina je nadvse jasna, poudarja, da „morajo države članice med drugim upoštevati“ različne dejavnike, med katerimi so komercialni status imetnika proizvoda, narava proizvoda ali njegova količina.(6) Nacionalna ureditev, kot je francoska, kjer je edino merilo za ugotovitev namena nabave količinsko, očitno krši določbo navedenega člena 9(2) Direktive 92/12. Francoska republika je ob različnih priložnostih priznala, da v upravni praksi francoski organi uporabljajo izključno eno merilo, in sicer količinsko. Kot je Sodišče v ustaljeni sodni praksi že sprejelo, upravne prakse, ki so v nasprotju s pravom Unije, čeprav se izvajajo v nacionalnem pravnem okviru, ki je formalno v skladu s pravom Unije, pomenijo zadosten razlog za ugotovitev neizpolnitve.(7) Ker je Francoska republika priznala obstoj upravne prakse, ki ni združljiva z določbo člena 9(2) Direktive 92/12, je prav tako treba zavrniti drugi argument, ki ga navaja tožena stranka.
28. Na tretjem mestu Francoska republika zagovarja sistem izračuna, ki temelji na uporabljenem prevoznem sredstvu (in ne na posamezni osebi, ki prenaša proizvod) in na skupni količini proizvoda po teži (in ne na številu kosov vsake vrste proizvoda). V točkah 23 in 24 teh sklepnih predlogov je bilo ob upoštevanju dobesedne in sistematične razlage Direktive 92/12 poudarjeno, da je ta uvedla minimalne količinske pragove za osebo in za vrsto proizvoda prav zato, da bi preprečila uvedbo nacionalnih meril, katerih posledica bi bila prekomerna omejitev prostega pretoka blaga, v tem primeru tobaka in alkoholnih pijač. Uporaba merila – ki se odraža tako v zakonodaji kot v upravni praksi – ki temelji na vozilih in ne na številu oseb ter na skupni teži proizvoda, ne pa na številu kosov vsake vrste, ni združljiva s členoma 8 in 9 Direktive 92/12.
29. V zvezi s sistemom sankcij zadostuje poudariti nezakonitost pravnih pravil, katerih namen je zagotovitev sankcij, da se lahko sklepa, da je Francoska republika, s tem ko je sprejela zgoraj opisani sistem sankcij, prav tako kršila določbe členov 8 in 9 Direktive 92/12.
30. Glede na vse zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj prvi tožbeni razlog neizpolnitve obveznosti, ki ga navaja Komisija, razglasi za utemeljen.
2. Drugi tožbeni razlog neizpolnitve obveznosti: kršitev člena 34 PDEU
31. Komisija prav tako meni, da Francoska republika s tem, da je sprejela določbo, kot je člen 575 H SDZ, in jo uporabljala tako, da omejuje prosti pretok blaga, ni izpolnila obveznosti iz člena 34 PDEU. Čeprav se navedena francoska določba nanaša na posedovanje tobaka ne glede na kraj njegovega nakupa, Komisija meni, da je zaradi te določbe otežen nakup tobaka v drugih državah članicah in se zato z njo omejuje prosti pretok blaga. Kot dokaz Komisija poudarja, da se kontrole francoskih organov zaradi zagotavljanja uporabe določbe izvajajo izključno na mejnih prehodih med Francijo in sosednjimi državami članicami.
32. Francoska republika pa meni, čeprav ne zanika omejevalne narave spornih ukrepov, da je mogoče uporabiti člen 36 PDEU in, natančneje, utemeljitev na podlagi varovanja javnega zdravja. Po mnenju tožene države so bili ukrepi sprejeti z namenom varovanja javnega zdravja, ne pomenijo samovoljne diskriminacije niti niso nesorazmerni glede na zastavljeni cilj.
33. Kot je bilo pravkar razloženo, Komisija z drugim tožbenim razlogom neizpolnitve obveznosti poleg tega, da Francoski republiki očita neizpolnitev obveznosti iz Direktive, navaja kršitev člena 34 PDEU. Čeprav se je prvi tožbeni razlog nanašal na večje število nacionalnih določb in upravnih praks, se drugi nanaša na eno od teh istih določb, na člen 575 H SDZ, in na nekatere zgoraj omenjene upravne prakse.
34. V vsakem primeru Komisija domneva, da je mogoče člena 8 in 9 Direktive 91/12 in člen 34 PDEU navajati zaporedno, vsekakor v zvezi s tistimi elementi tožbe, v katerih sovpadata oba tožbena razloga neizpolnitve obveznosti. Vendar se, kot bo predstavljeno v nadaljevanju, tak pristop sooča z nemalo težavami.
35. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča „je treba nacionalni ukrep na področju, ki je bilo na ravni Unije dokončno usklajeno, presojati na podlagi določb tega uskladitvenega ukrepa, ne pa na podlagi določb primarnega prava“.(8) Povedano drugače, kot posledica sprejetja normativnega akta Unije pride do določenega postopkovnega spodriva ali „privlačnosti“, tako da je Pogodba za namene rešitve spora spodrinjena kot nujno merilo presoje akta sekundarnega prava Unije. Do tega učinka pride, kot je logično, samo če normativni akt Unije izčrpno ureja določeno področje, ne glede na to, ali na splošno in za celotni sektor, ali pa specifično in tako, da se nanaša samo na določene vidike.
36. Iz razlogov, ki jih bom razložil v nadaljevanju, je torej pomembno poudariti, da je učinek „spodriva“ strogo postopkoven, saj Pogodba in Direktiva z vidika soobstoja določb v celoti ohranita svojo veljavnost in splošno uporabljivost.
37. Vendar smisel, v katerem se je sodna praksa sklicevala na razmerje med temeljnimi svoboščinami in normativnimi akti sekundarnega prava, ni bil vedno tako jasen, kot bi bilo zaželeno. Prvi pristop k temu bi lahko napeljal na to, da gre za razmerje, ki temelji na možnosti uporabe, tako da bi obstoj normativnega akta sekundarnega prava zahteval neuporabo temeljne svoboščine, določene v Pogodbi. Zdi se, da to potrjuje določeno izražanje Sodišča, katerega obrazložitve bi lahko vzbudile vtis, da obstaja vsebinsko merilo, na podlagi katerega se določi uporaba pravil prava Unije, v tem primeru normativnih aktov o izvajanju svoboščin in pravil Pogodbe v zvezi s slednjimi.(9)
38. Vendar ne gre za to, niti nikakor ne bi moglo iti za to.
39. Po mojem mnenju postopkovnega položaja, ki nastane v dejanskem stanju, kot je obravnavani, ni mogoče razumeti z vidika „uporabljivosti“, saj bi se v nasprotnem primeru vzpostavila neke vrste obratna hierarhija v sistemu virov Unije. Sekundarna zakonodaja Unije ne more imeti takega učinka, da izključi „uporabo“ temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba.
40. Poleg tega bi izključitev uporabe primarnega prava, ki naj bi izhajala iz nekaterih formulacij, kot so navedene, trčila ob nadzor veljavnosti normativnih aktov sekundarnega prava z vidika prava Unije. V primernih okoliščinah akti o izvajanju temeljnih svoboščin, vključno z akti izčrpnega usklajevanja, vedno dopuščajo preizkus njihove formalne in materialne združljivosti s Pogodbama, vključno s temeljnimi svoboščinami. Kot je Sodišče večkrat ponovilo, „prepoved količinskih omejitev in ukrepov z enakim učinkom, ki je določena v členu [34 PDEU], ne velja samo za nacionalne ukrepe, temveč tudi za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije [Unije]“,(10) seveda vključno z uskladitvenimi direktivami.
41. Prav tako bi domnevni učinek izključitve uporabe trčil tudi ob pravilo, ki zahteva, da se sekundarno pravo razlaga glede na primarno pravo. Ta zapoved, ki je sad ne samo zavezujoče narave, ampak tudi navdiha, ki sta razvidna iz določb Pogodbe in drugih določb primarnega prava, še zlasti iz Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, preprečuje kakršen koli namen, da bi se svoboščinam prostega pretoka odvzela veljavnost.
42. Če povzamem, čeprav sodna praksa lahko ponudi nekatere indice, ki bi lahko namigovali na neko vrsto izključitve, vključno z izključitvijo uporabe primarnega prava, je gotovo, da ima fenomen spodriva, ki ga sekundarno pravo povzroči v zvezi s pravili Pogodbe o prostem pretoku, strogo postopkovni pomen v tu obravnavanem primeru.
43. Zakonodajalec Unije namreč za izvajanje prostega pretoka preko sekundarnega prava pretehta interese držav članic, zadevnih posameznikov in ciljev vključevanja. Pravilo sekundarnega prava tako v regulatornem smislu omeji pravni okvir določenega evropskega trga. Ne gre za to, da pravilo sekundarnega prava nadomesti svoboščino, ampak zgolj prenaša zahteve, ki izhajajo iz svoboščine, zagotovljene s Pogodbo, v pravni okvir določenega trga. Zato za pravilo sekundarnega prava velja tako domneva združljivosti s Pogodbo kot tudi domneva zvestobe do ciljev vključevanja, ki veljajo za določen trg. V nobenem primeru ne pride do izključitve uporabe, saj je pravilo sekundarnega prava, kot je bilo prej razloženo, tesno povezano z vsebino Pogodb, vključno s temeljnimi svoboščinami.
44. Učinek, ki ga povzroči pravilo sekundarnega prava v zvezi s svoboščino, je zato učinek postopkovnega spodriva, saj svoboščina izgubi pomen samo za „presojo“, ali je določen nacionalni ukrep v skladu s pravom Unije. V tem smislu se glagol „presojati“ pogosto pojavlja v sodni praksi Sodišča, kadar se ta sklicuje na ta učinek,(11) in jasno odraža postopkovno naravo tega, da normativni akt sekundarnega prava spodrine svoboščino. Sodišče ne razglasi, da se svoboščina v konkretnem primeru ne uporablja, ampak, nasprotno, zgolj ugotovi, da presoja glede na njo ni nujna za rešitev spora, pa naj bo to – kot se bo zdaj pokazalo – med postopkom sprejetja predhodne odločbe ali med postopkom na podlagi tožbe zaradi neizpolnitve.
45. V zadevi Parfumerie-Fabrik 4711(12) je predložitveno sodišče vprašalo Sodišče o združljivosti nacionalne zakonodaje z direktivo o izčrpni uskladitvi in členom 34 PDEU. Sodišče je, potem ko je ugotovilo, da se navedena direktiva uporabi, dodalo, da „se ni treba izreči o razlagi člena [34 PDEU], za katero je zaprosilo predložitveno sodišče“.(13) Do istega sklepa je prišlo Sodišče v zadevi Daimler Chrysler,(14) prav tako v postopku za sprejetje predhodne odločbe, ko je v samem izreku sodbe navedlo, da ko se enkrat potrdi, da se uredba lahko uporabi, „ni treba ločeno preveriti, ali je […] nacionalni ukrep skladen s členoma 34 [PDEU] in 36 [PDEU]“.(15)
46. Povedano drugače, ko se v okviru vprašanja za predhodno odločanje enkrat ugotovi, da sporni nacionalni ukrep krši sekundarno pravo Unije, ni treba iti dlje. Z vidika svoje pristojnosti za odločanje o sporu se Sodišče lahko in celo „mora omejiti“ na razlago izvedbenega akta.(16) Gre za omejitev, ki deluje na postopkovni ravni, da bi se opredelilo diskrecijske pravice predložitvenega sodišča, saj se – kot sem že poudaril – v primeru, kot je obravnavani, ohranijo vsi učinki soobstoja in celo hierarhičnega razmerja med svoboščino in izvedbenim aktom. Razlagalna funkcija Sodišča se izčrpa, ko se ugotovi domnevna kršitev izvedbenega akta.
47. V okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti je Sodišče prilagodilo formulacijo, da bi še bolj poudarilo postopkovno naravo spodriva. Tako je v sodbi Komisija proti Nemčiji(17) Sodišče razsodilo, da obstoj kršitve izvedbenega akta „izključuje preučitev združljivosti […] s členom [34 PDEU]“.(18) Ta sklic na „preučitev“ razloga torej potrjuje prisotnost omejitve, ki vpliva izključno na sodno razsežnost zadeve, ne pa na vsebinsko.
48. Nazadnje, tisti, ki zatrjuje zaporedno kršitev akta sekundarnega akta in temeljne svoboščine, mora dokazati, da izpodbijani nacionalni ukrep ne spada izključno na področje uporabe navedenega akta, ampak pokriva tudi področje, ki se razlikuje od tega in na katerem velja temeljna svoboščina. Sodni organ se sicer „mora omejiti“ na presojo nacionalnega ukrepa, kot to zahteva Sodišče, „glede na določbe tega uskladitvenega ukrepa in ne glede na določbe primarnega prava“.
49. Če se zdaj osredotočim na posebne okoliščine te zadeve, je treba zdaj poudariti, da je Direktiva 92/12 izvedla minimalno uskladitev na davčnem področju, pri čemer pa je državam članicam postavila nekatere omejitve, ki jih ne smejo preseči. Ker te omejitve označujejo področje, na katerem je nacionalno ukrepanje prepovedano, jih je mogoče opredeliti kot točno določene vidike izčrpnega usklajevanja. Za to gre pri členih 8 in 9 Direktive 92/12, in zlasti pri elementih, opisanih v točkah 21 in 24 teh sklepnih predlogov, ko taksativno določajo pogoje, pod katerimi je treba presojati, ali se tobak poseduje v komercialne ali zasebne namene. V zvezi s tem vprašanjem pa iz navedenih določb izhaja, da države članice ne smejo uvesti objektivnih meril, ki posamezniku preprečujejo možnost dokazati nasprotno. Poleg tega morajo navedena merila uporabljati za osebo in v primeru količinskih meril ob upoštevanju minimalnih pragov, naštetih v členu 9(2), drugi pododstavek.
50. Zato ker je Francoska republika kršila, kot je bilo predlagano v točkah od 26 do 29 teh sklepnih predlogov, določbe izčrpnega usklajevanja iz Direktive 92/12, ni treba preučiti, ali je prišlo tudi do kršitve člena 34 PDEU, saj gre za določbo, ki sta jo člena 8 in 9 Direktive 92/12 spodrinila, pri čemer je treba upoštevati dejstva in merila, posebej analizirana v tem postopku.
51. V pisnih stališčih, predloženih v tem postopku, je Komisija dejansko zgolj poudarila nezdružljivost člena 575 H in nacionalnih upravnih praks s členom 34 PDEU. Predmet tega drugega tožbenega razloga sovpada s predmetom prvega tožbenega razloga, vendar tožeča stranka v nobenem trenutku ni utemeljila, v kakšnem obsegu očitano ravnanje presega področje uporabe Direktive 92/12. Ker člena 8 in 9 pomenita izčrpno uskladitev področja, bi se Sodišče lotilo preučitve drugega tožbenega razloga samo, če bi šlo za ukrepanje Francoske republike zunaj materialnega področja uporabe navedene direktive. Vendar Komisija ni predložila nobenih elementov, s katerimi bi Francoski republiki dokazala ravnanje zunaj Direktive 92/12, za katerega bi zato veljal člen 34 PDEU.
52. Zato sklicevanje na Pogodbo v okoliščinah, v katerih pride do tega, kar sem poimenoval postopkovno spodrinjenje te pogodbe, lahko pripelje samo do nedopustnosti drugega tožbenega razloga. Drugače povedano, sklicevanja na Pogodbo kot avtonomni, ampak zaporedni razlog neizpolnitve obveznosti, ni mogoče obravnavati drugače kot razlog za nedopustnost. Komisija je nazadnje s svojim drugim tožbenim razlogom neizpolnitve obveznosti v postopek prinesla domnevno kršitev, ki je odveč in nima niti minimalne avtonomije kot merilo za presojo nacionalnih ukrepov, ki so predmet tega postopka.
53. Zato in v skladu s členom 120(c) Poslovnika Sodišču predlagam, naj drugi tožbeni razlog razglasi za nedopusten.
IV – Stroški
54. Če se tožbi delno ugodi, nosi v skladu s členom 138(3) Poslovnika Sodišča vsaka stranka svoje stroške.
V – Predlog
55. Zato Sodišču predlagam, naj v tem postopku razsodi tako, da:
1. Ugotovi, da Francoska republika s tem, da je uvedla ukrepe, določene v členih 575 G in 575 H splošnega davčnega zakonika, ter ustaljeno upravno prakso, na podlagi katerih se količinska merila za ugotovitev uporabe tobaka, ki so edina, ki jih določijo nacionalni organi, izračunajo za vozilo in za splošno vrsto proizvoda, in ne za osebo in za posebno vrsto proizvoda, ni izpolnila obveznosti iz Direktive Sveta 92/12/EGS z dne 25. februarja 1992 o splošnem režimu za trošarinske proizvode in o skladiščenju, gibanju in nadzoru takih proizvodov.
2. Drugi tožbeni razlog neizpolnitve obveznosti razglasi za nedopusten.
3. Odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške.