OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JÁNA MAZÁKA
przedstawiona w dniu 29 marca 2012 r.(1)
Sprawa C‑544/10
Deutsches Weintor eG
przeciwko
Land Rheinland-Pfalz
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy)]
Wykładnia art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności – Opis wina jako lekkostrawnego z odniesieniem do zredukowanej kwasowości – Zakaz składania oświadczeń zdrowotnych w odniesieniu do napojów o zawartości alkoholu większej niż 1,2% objętości – Pojęcie „oświadczenia zdrowotnego”
I – Wprowadzenie
1. Postanowieniem z dnia 23 września 2010 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 listopada 2010 r., Bundesverwaltungsgericht [federalny sąd administracyjny (Niemcy)], działając na podstawie art. 267 TFUE, skierował do Trybunału Sprawiedliwości pytania prejudycjalne dotyczące wykładni art. 2 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 3 oraz art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności(2), zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 116/2010 z dnia 9 lutego 2010 r.(3) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1924/2006” lub „rozporządzeniem”).
2. Wniosek prejudycjalny został złożony w ramach postępowania pomiędzy Deutsches Weintor, spółdzielnią plantatorów winorośli, a Land Rheinland-Pfalz dotyczącego reklamy wina, w której opisowi tego wina jako „bekömmlich” (lekkostrawne, zdrowe, pożywne) towarzyszyło odniesienie do jego delikatnej kwasowości.
3. W celu ustalenia, czy opis ten stanowi „oświadczenie zdrowotne” – którym na mocy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 nie wolno opatrywać napojów alkoholowych takich jak rozpatrywane wino – sąd krajowy zmierza do wyjaśnienia definicji tego pojęcia.
4. Ponadto, jeżeli opis tego rodzaju w istocie należy do kategorii oświadczeń zdrowotnych, których używanie przez producentów lub dystrybutorów w celu prezentacji i reklamy wina jest zabronione na podstawie rozporządzenia nr 1924/2006, sąd krajowy zapytuje, czy zakaz taki jest zgodny z wolnością wyboru zawodu i wolnością prowadzenia działalności gospodarczej, przewidzianymi odpowiednio w art. 15 ust. 1 i art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
II – Ramy prawne
5. W zakresie istotnym dla niniejszego postępowania przedmiot i zakres stosowania rozporządzenia nr 1924/2006 opisane są w art. 1 w następujący sposób:
„1. Niniejsze rozporządzenie harmonizuje przepisy ustawowe, wykonawcze i działania administracyjne państw członkowskich odnoszące się do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych w celu zapewnienia skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego przy jednoczesnym zapewnianiu wysokiego poziomu ochrony konsumentów.
2. Niniejsze rozporządzenie znajduje zastosowanie do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych zawartych w przekazach komercyjnych, zarówno w etykietowaniu, przy prezentacji, jak i w reklamach żywności przeznaczonej dla konsumentów końcowych.
[…]”.
6. W art. 2 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowanym „Definicje”, ust. 2 stanowi, co następuje:
„Zastosowanie mają również następujące definicje:
1) »oświadczenie« oznacza każdy komunikat lub przedstawienie, które, zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, nie są obowiązkowe, łącznie z przedstawieniem obrazowym, graficznym lub symbolicznym w jakiejkolwiek formie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że żywność ma szczególne właściwości;
[…]
5) »oświadczenie zdrowotne« oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a zdrowiem;
6) »oświadczenie o zmniejszaniu ryzyka choroby« oznacza każde oświadczenie zdrowotne, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że spożycie danej kategorii żywności, danej żywności lub jednego z jego składników znacząco zmniejsza jakiś czynnik ryzyka w rozwoju choroby dotykającej ludzi;
[…]”.
7. W art. 4 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowanym „Warunki stosowania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych”, ust. 3 stanowi:
„Napoje o zawartości alkoholu większej niż 1,2% objętości nie mogą być opatrywane oświadczeniami zdrowotnymi.
[…]”.
8. Artykuł 5 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowany „Ogólne warunki”, stanowi w istotnym dla sprawy zakresie, co następuje:
„1. Stosowanie oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych jest dozwolone jedynie w przypadkach, gdy spełnione są następujące warunki:
a) na podstawie ogólnie uznanych danych naukowych potwierdzone zostało, że obecność lub brak, albo też obniżona zawartość w danej żywności lub kategorii żywności składnika odżywczego lub innej substancji, do której odnosi się oświadczenie, ma korzystne działanie odżywcze lub fizjologiczne;
[…]”.
9. W art. 6 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowanym „Naukowe potwierdzanie oświadczeń”, ust. 1 stanowi:
„Oświadczenia żywieniowe i zdrowotne muszą się opierać na ogólnie przyjętych danych naukowych i być nimi potwierdzone”.
10. Bardziej szczegółowe przepisy regulujące oświadczenia zdrowotne znajdują się w rozdziale IV rozporządzenia nr 1924/2006. W rozdziale tym art. 10, zatytułowany „Warunki szczególne”, stanowi:
„1. Oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14.
[…]
3. Odniesienie do ogólnych, nieswoistych korzyści, jakie przynosi dany składnik odżywczy lub dana żywność dla ogólnego dobrego stanu zdrowia i dla związanego ze zdrowiem dobrego samopoczucia, może być zamieszczone jedynie w przypadku, gdy towarzyszy mu [szczególne] oświadczenie zdrowotne znajdujące się w wykazach zawartych w art. 13 lub 14.
[…]”.
III – Okoliczności faktyczne, postępowanie i przedstawione pytania
11. Deutsches Weintor jest spółdzielnią plantatorów winorośli z siedzibą w Ilbesheim, w kraju związkowym Rheinland-Pfalz. Sprzedaje ona wina z odmian winogron dornfelder oraz grauburgunder i weissburgunder, opatrując je opisem „partia łagodna” („Edition Mild”), po którym następuje odniesienie „sanfte Säure” (delikatna kwasowość).
12. Na etykiecie umieszczona jest w szczególności następująca informacja: „W celu otrzymania delikatnego smaku przeprowadzono biologiczną redukcję kwasowości w specjalnym procesie ochronnym LO3”. Etykieta umieszczona na szyjce butelki wina zawiera napis: „Edition Mild bekömmlich” (partia łagodna, zdrowe/lekkostrawne). W cenniku wino opisane jest jako „Edition Mild – sanfte Säure/bekömmlich” (partia łagodna – delikatna kwasowość/zdrowe).
13. Strony postępowania przed sądem krajowym toczą spór wokół kwestii, czy reklama, w której opisowi wina jako „bekömmlich” (zdrowe, lekkostrawne) towarzyszy odniesienie do jego delikatnej kwasowości, stanowi oświadczenie zdrowotne w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006, a zatem, zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, oświadczenie niedopuszczalne w stosunku do napojów alkoholowych.
14. Organ odpowiedzialny za nadzór nad dystrybucją napojów alkoholowych w kraju związkowym Rheinland-Pfalz sprzeciwił się używaniu określenia „bekömmlich” na tej podstawie, że w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006 stanowi ono oświadczenie zdrowotne, wobec czego Deutsches Weintor wniosła do Verwaltungsgericht (sądu administracyjnego) skargę o stwierdzenie, że etykietowanie i reklamowanie opisane powyżej są dozwolone.
15. Deutsches Weintor podniosła, że w istocie określenie to nie odnosi się do zdrowia, ale tylko do ogólnego dobrego samopoczucia. Celem rozporządzenia nie jest regulacja tego rodzaju oświadczeń i dlatego pojęciu „oświadczenia zdrowotnego” należy przypisać wąskie znaczenie.
16. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Verwaltungsgericht oddalił tę skargę.
17. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. Oberverwaltungsgericht (sąd administracyjny drugiej instancji) właściwy dla kraju związkowego Rheinland-Pfalz oddalił odwołanie, którym zaskarżono ten wyrok. Sąd ten uznał, że pojęcie zdrowia jest w każdym razie powiązane z oddziaływaniem żywności na organizm konsumenta i jego funkcjonowanie. Jednak w odróżnieniu od produktów leczniczych, celowy wpływ na określone funkcje organizmu nie ma decydującego znaczenia.
18. Oberverwaltungsgericht uznał, że opisywanie wina jako „bekömmlich” tworzy jego związek z procesami zachodzącymi w organizmie oraz że nie jest to zwyczajne odniesienie do ogólnego dobrego samopoczucia. Mimo że wyrażenie to może być również rozumiane po prostu w takim sensie ogólnym, to jego znaczenie jest szersze: jest ono uznawane za synonim pojęć „zdrowy”, „lekkostrawny” oraz „łagodny dla żołądka”.
19. Oberverwaltungsgericht orzekł, że ma to znaczenie przy spożywaniu wina, ponieważ są z nim często związane dolegliwości żołądkowe i bóle głowy, a w pewnych okolicznościach wino może mieć nawet niekorzystny wpływ na ludzki organizm i prowadzić do uzależnienia. Użycie wyrażenia „bekömmlich” w połączeniu z odniesieniem do szczególnego procesu redukcji kwasów i niskiej kwasowości tworzy w świadomości konsumenta związek pomiędzy winem a brakiem, czasami związanych z jego spożyciem, niekorzystnych skutków dla procesu trawiennego.
20. W postępowaniu przed Bundesverwaltungsgericht ze skargi kasacyjnej wniesionej przez Deutsches Weintor, ten ostatni podmiot utrzymuje, że rozporządzenie zostało zastosowane nieprawidłowo.
21. Przede wszystkim, jeśli chodzi o istotne okoliczności faktyczne, w postanowieniu odsyłającym Bundesverwaltungsgericht twierdzi, że Oberverwaltungsgericht założył, iż dobrze poinformowany i rozsądny przeciętny konsument wyrobiłby sobie pogląd, że wykorzystywane przez Deutsches Weintor w swojej prezentacji i reklamie określenie stanowi odwołanie do kwasowości win. Twierdzi się, że są one szczególnie „bekömmlich” (zdrowe), ponieważ w wyniku specjalnego procesu redukcji kwasowości, ich kwasowość jest „delikatna”. Z punktu widzenia konsumentów nacisk kładzie się więc na szczególnie łagodne działanie win na żołądek.
22. Sąd krajowy zauważa, że jako sąd kasacyjny związany jest ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez sąd pierwszej instancji w stosunku do określenia „bekömmlich”. Ponadto uważa on, że zarzuty Deutsches Weintor w tym zakresie nie są przekonujące.
23. Sąd krajowy ma jednak wątpliwości odnośnie do szerokiego znaczenia przypisywanego przez sądy niższych instancji wyrażeniu „oświadczenie zdrowotne”, a zatem i do tego, czy założenie, że przedmiotowa sprawa dotyczyła „oświadczenia zdrowotnego”, jest poparte ustaleniami faktycznymi.
24. W tej kwestii Bundesverwaltungsgericht wyraża pogląd, że oświadczenie, zgodnie z którym podtrzymanie funkcji organizmu lub inne na niego oddziaływanie wystąpi jedynie przejściowo, nie jest wystarczające, aby uznać je za oświadczenie zdrowotne w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006. Powinno się raczej przyjąć, że odniesienie do zdrowia występuje dopiero w przypadku odwołania się do długofalowego, trwałego wpływu na kondycję fizyczną i psychiczną, a nie jedynie przejściowego oddziaływania na przemianę materii, które nie wpływa na organizm, a zatem na właściwy stan zdrowia.
25. Według Bundesverwaltungsgericht wzmianka, że wina sprzedawane przez Deutsches Weintor są „bekömmlich” wskutek ich delikatnej kwasowości, dotyczy jedynie strawności produktów i jest niczym więcej, jak tylko stwierdzeniem, że w trakcie procesu trawienia wino nie powoduje dolegliwości żołądka lub powoduje mniejsze dolegliwości, niż zwykle można oczekiwać od wina tego rodzaju i jakości. Dość daleko idące jest traktowanie jej jako skonkretyzowanego odniesienia do zdrowia lub nawet tylko jako ogólnego stwierdzenia dającego do zrozumienia, że spożywanie wina wspiera „zdrowy” sposób żywienia.
26. W pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy zmierza zatem do wyjaśnienia, czy także przejściowe, odnoszące się jedynie do okresu niezbędnego do spożycia i strawienia żywności, korzyści mogą samodzielnie stanowić o oświadczeniu zdrowotnym w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006.
27. Jeżeli chodzi o drugie pytanie prejudycjalne, sąd krajowy wskazuje, że jego zdaniem, celem rozporządzenia jest objęcie jego uregulowaniem tylko takich oświadczeń zdrowotnych, które przypisują korzystne działanie żywności lub jej składnikowi, a zatem brać pod uwagę należy tylko takie oświadczenia, które sugerują konsumentom, że spożywanie żywności przyczyni się do poprawy ich zdrowia.
28. Sąd krajowy wątpi, czy poprawę zdrowia tego rodzaju można wywnioskować jedynie z faktu, że żywność jest mniej szkodliwa dla zdrowia, niż podobne produkty z tej samej kategorii, a innymi słowy, że zapewnia jedynie względną korzyść. Jeżeli żywność zawiera substancje, które mogą wywoływać skutki powszechnie uważane za niekorzystne (w niniejszej sprawie: kwasy w winie), nie wydaje się właściwe, chociażby ze względów językowych, zakwalifikowanie konsumpcji tego produktu z punktu widzenia pojęciowego jako korzystnego dla zdrowia z tego tylko powodu, że niekorzystne skutki są nieco mniejsze niż w przypadku porównywalnych produktów.
29. Wreszcie, zdaniem Bundesverwaltungsgericht, należy również rozważyć, czy zakaz jest zgodny z prawami podstawowymi, a w szczególności z wolnością wyboru zawodu i wolnością prowadzenia działalności gospodarczej, chronionymi na podstawie, odpowiednio, art. 15 ust. 1 i art. 16 karty. Gdyby tradycyjny opis napoju jako „bekömmlich” został uznany za oświadczenie zdrowotne w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006 i w związku z tym zostałoby stwierdzone, że jest on niedopuszczalny w odniesieniu do wina, to według Bundesverwaltungsgericht wykraczałoby to poza cel rozporządzenia i mogłoby stanowić nieproporcjonalne ograniczenie wymienionych praw podstawowych.
30. W tych właśnie okolicznościach Bundesverwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy do opatrzenia oświadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 […], zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 116/2010 […], w związku z art. 2 ust. 2 pkt 5 albo art. 10 ust. 3 tego rozporządzenia, konieczne jest, aby żywność miała korzystne działanie odżywcze lub fizjologiczne zmierzające do długotrwałego polepszenia kondycji fizycznej, czy wystarczy także przejściowe działanie, mianowicie ograniczone do okresu spożywania i trawienia żywności?
2) W przypadku, gdy nawet oświadczenie o przejściowym korzystnym działaniu może mieć charakter oświadczenia zdrowotnego:
Czy dla przyjęcia, że takie działanie wynika z braku albo z obniżonej zawartości danej substancji w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. a) i motywu 15 tego rozporządzenia, wystarczy, aby oświadczenie polegało jedynie na poinformowaniu, iż w konkretnym przypadku działanie żywności tego rodzaju, na ogół odczuwane jako niekorzystne, jest niewielkie?
3) W przypadku udzielenia na pytanie drugie odpowiedzi twierdzącej:
Czy jest zgodne z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu z dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz.U. 2008, C 115, s. 13) w związku z art. 15 ust. 1 (wolność wyboru zawodu) oraz art. 16 (wolność prowadzenia działalności gospodarczej) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w brzmieniu z dnia 12 grudnia 2007 r. (Dz.U. C 303, s. 1), nałożenie na producenta albo dystrybutora wina bezwzględnego zakazu reklamowania żywności takiego rodzaju jak rozpatrywana w niniejszej sprawie przy użyciu oświadczenia zdrowotnego, nawet jeśli to oświadczenie jest prawdziwe?”.
IV – Ocena prawna
A – Pytania pierwsze i drugie: wykładnia pojęcia „oświadczenia zdrowotnego”, którym posługuje się rozporządzenie nr 1924/2006
31. W pierwszym i drugim pytaniu prejudycjalnym, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy zmierza przede wszystkim do ustalenia, czy pojęcie „oświadczenia zdrowotnego”, zdefiniowane w art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006, należy interpretować w taki sposób, że obejmuje ono również oświadczenie, które sugeruje tylko przejściowe korzystne działanie na stan organizmu, ograniczone w szczególności do okresu niezbędnego do spożycia i strawienia żywności oraz które sugeruje jedynie, że niekorzystne działanie określonej żywności na stan organizmu jest mniejsze, niż to zwykle bywa z żywnością tego rodzaju.
1. Główne argumenty stron
32. W ramach niniejszego postępowania o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Deutsches Weintor, Land Rheinland-Pfalz, rządy czeski, estoński, francuski, węgierski i fiński oraz przez Parlament Europejski i Komisję. Wszystkie te strony, z wyjątkiem rządów estońskiego, francuskiego, węgierskiego i fińskiego, były także reprezentowane na rozprawie, która miała miejsce w dniu 19 stycznia 2012 r.
33. Deutsches Weintor i rząd czeski twierdzą, że pojęcie „oświadczenia zdrowotnego”, którym posługuje się rozporządzenie nr 1924/2006, podlega wykładni ścisłej. Proponują oni w istocie, aby na pytania pierwsze i drugie odpowiedzieć w ten sposób, że pojęcie to zakłada wystąpienie korzystnego działania odżywczego lub fizjologicznego, które ma osiągnąć długotrwałe polepszenie stanu zdrowia, a nie polepszenie, które jest jedynie przejściowe. Ponadto, według Deutsches Weintor, nie wystarcza poinformowanie, że jakiekolwiek niekorzystne działanie określonej żywności jest mniejsze, niż to zwykle bywa z żywnością tego rodzaju.
34. Natomiast wszystkie pozostałe strony, które przedstawiły uwagi dotyczące pierwszego pytania – a w szczególności Land Rheinland-Pfalz, rządy francuski, estoński, fiński i węgierski oraz Komisja – argumentują na rzecz szerszej wykładni i utrzymują, że przejściowe działanie na stan organizmu, ograniczone w szczególności do okresu niezbędnego do spożycia i strawienia żywności, może wystarczać do uznania, że opis tego rodzaju jak rozpatrywany w niniejszej sprawie należy do kategorii oświadczeń zdrowotnych w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006.
35. Jeśli chodzi o pytanie drugie, dotyczące tego, czy wystarcza, że oświadczenie informuje, iż żywność jest mniej szkodliwa dla zdrowia niż podobne produkty, strony te albo prezentują stanowisko odmienne od Deutsches Weintor, albo twierdzą, że – oddzielna – odpowiedź jest zbędna lub nieistotna.
2. Ocena
36. Na wstępie należy podkreślić, że nie należy do Trybunału Sprawiedliwości, w ramach niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wyrokowanie w zakresie tego, co w rzeczywistości ma oznaczać lub dawać do zrozumienia opis wina przy użyciu wyrażenia „bekömmlich” połączonego z odniesieniem do delikatnej kwasowości – lub dalsza informacja na etykiecie dotycząca szczególnego procesu redukcji kwasowości – z punktu widzenia typowego konsumenta, o którym mowa w motywie 16 rozporządzenia nr 1924/2006. Trybunał nie jest też powołany, aby na tej podstawie ostatecznie rozstrzygać, czy rozpatrywany opis stanowi „oświadczenie zdrowotne” w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006.
37. Do sądu krajowego należy dokonanie takich ustaleń w świetle odpowiednich przepisów rozporządzenia nr 1924/2006 i zgodnie z wykładnią tych przepisów dokonaną przez Trybunał.
38. W tej kwestii należy zauważyć, że w postanowieniu odsyłającym sąd krajowy już wskazał, że zgodnie z ustaleniami faktycznymi Verwaltungsgericht – które co do zasady wiążą ten sąd – przedmiotowy opis nie zostanie (wbrew opinii Deutsches Weintor) zrozumiany przez dobrze poinformowanego i rozsądnego, przeciętnego konsumenta jako odwołanie jedynie do ogólnego dobrego samopoczucia lub do ogólnych właściwości opisywanego wina, takich jak jego smak, ale raczej jako odwołanie do jego delikatnej kwasowości, co podkreśla szczególnie łagodne działanie win na żołądek, a tym samym ich lekkostrawność.
39. W takich zatem ramach Trybunał powinien zająć się konkretnymi, dotyczącymi wykładni pytaniami prejudycjalnymi, z których pierwsze odnosi się przede wszystkim do tego, czy pojęcie „oświadczenia zdrowotnego” zdefiniowane w art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006 obejmuje również opisy lub oświadczenia dające do zrozumienia lub sugerujące jedynie przejściowe korzystne działanie na stan organizmu, takie jak działanie na żołądek trwające tylko przez okres niezbędny do spożycia i strawienia wina.
40. W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że definicja oświadczenia zdrowotnego w art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006 została sformułowana dość ogólnie, gdyż oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że „istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a zdrowiem”.
41. Kilka stron postępowania słusznie podniosło, że z drugiej strony rozporządzenie nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez „zdrowie”, jednakże można bezpiecznie stwierdzić, że wyrażenie to generalnie odnosi się do fizycznego i psychicznego stanu człowieka, zarówno – i zapewne z pewną dozą niejednoznaczności – w znaczeniu określonego stopnia właściwego funkcjonowania lub dobrego samopoczucia ludzkiego ciała i umysłu (odpowiednio, człowiek może być w „dobrym stanie zdrowia” lub w „złym stanie zdrowia”), jak i w znaczeniu idealnego stanu całkowitego fizycznego i psychicznego dobrego samopoczucia(4). W szczególności, jak wynika z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, pojęcie zdrowia, którym posługuje się rozporządzenie, dotyczy nie tylko funkcji organizmu, ale także psychicznych i behawioralnych funkcji człowieka.
42. Po drugie, w odniesieniu do wykładni pojęcia „oświadczenia zdrowotnego”, z kilku przepisów rozporządzenia nr 1924/2006 można wywieść, że oświadczenie takie opiera się na założeniu, że produkt wywrze korzystne działanie na stan organizmu człowieka (lub, choć to nie ma dla tej sprawy znaczenia, na jego stan psychiczny).
43. W tym zakresie motyw 6 rozporządzenia nr 1924/2006 przewiduje wyraźnie, choć tylko w odniesieniu do oświadczeń żywieniowych, że oświadczenia dotyczące właściwości innych niż korzystne nie są objęte zakresem stosowania tego rozporządzenia. Jednak moim zdaniem jasno wynika, nie tylko z ogólnego celu rozporządzenia, jakim jest ochrona konsumentów (zob. w szczególności motyw 1), ale także z innych przepisów – w szczególności z motywu 10, który odnosi się do „korzystniejszych właściwości odżywczych, fizjologicznych lub zdrowotnych”, motywu 14, który traktuje tylko o substancjach, których dotyczy oświadczenie o korzystnym działaniu, oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 5 ust. 2, które również dotyczą oświadczenia o korzystnym działaniu – że „oświadczenie zdrowotne” dla celów rozporządzenia zakłada z góry pozytywne, korzystne działanie na funkcje organizmu.
44. Po trzecie, należy zaznaczyć, że z definicji pojęcia „oświadczenia” w art. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1924/2006 wynika, że aby oświadczenie miało kształt oświadczenia zdrowotnego w rozumieniu tego rozporządzenia, opis żywności powinien dawać do zrozumienia, że ma ona „szczególne właściwości”, to znaczy, że przynosi ona określone korzyści dla stanu zdrowia lub ma korzystne działanie fizjologiczne. W konsekwencji, jak Komisja słusznie zauważyła, pozytywne działania fizjologiczne lub metaboliczne niebędące szczególną charakterystyką określonego produktu (o których mowa w postanowieniu odsyłającym), lecz które są jedynie w ogólny sposób powiązane ze spożywaniem pokarmu lub z danym rodzajem żywności – jak odżywianie ludzkiego organizmu, które jest naturalnie niezbędne dla utrzymania funkcji organizmu – są a priori wykluczone z zakresu wyrażenia „oświadczenie zdrowotne”.
45. Jednocześnie jednak nie znajduję żadnych podstaw w treści rozporządzenia nr 1924/2006, ani innego przekonywującego uzasadnienia, dla przyjęcia, że oprócz wyżej wymienionych elementów, również długość lub trwałość (korzystnego) działania na stan lub funkcje organizmu są lub powinny być decydujące z punktu widzenia pojęcia „oświadczenia zdrowotnego” w rozumieniu tego rozporządzenia.
46. Po pierwsze, szczególnie na płaszczyźnie koncepcyjnej, nienaturalne byłoby wykluczenie z zakresu pojęcia „zdrowia” przejściowego oddziaływania na fizyczne dobre samopoczucie. Ogólny stan zdrowia z jednej strony i bardziej przejściowy, przypadkowy stan dobrego samopoczucia – albo stan choroby – danej osoby z drugiej strony, są ze sobą ściśle powiązane. Poza tym, jak słusznie zauważyła Komisja, wiele produktów leczniczych zapewnia jedynie przejściową ulgę lub ma jedynie krótkofalowy wpływ na organizm człowieka, a mimo to zasadniczo nie kwestionuje się, że leki te są związane ze zdrowiem.
47. Po drugie, jak już wspomniano powyżej, ustawodawca wyraźnie zdecydował się na szeroką definicję pojęcia „oświadczenia zdrowotnego”, stosownie do wysokiego poziomu ochrony konsumentów, którego zapewnienie jest zadaniem rozporządzenia nr 1924/2006, zgodnie z tym, co stanowi jego motyw 1.
48. W szczególności z uwagi na pozytywny wizerunek, który nadają przedmiotowej żywności „oświadczenia zdrowotne”, oraz efekt w postaci zachęty do jej zakupu, który takie oświadczenia mogą wywierać z tego względu na konsumentów, rozporządzenie ma na celu ochronę konsumentów przed oświadczeniami, które wprowadzają w błąd lub są nieprawdziwe, przede wszystkim wymagając, aby były one naukowo potwierdzone(5).
49. Jeśli chodzi o napoje alkoholowe o zawartości alkoholu większej niż 1,2% objętości, art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 zabrania generalnie – to znaczy niezależnie od tego, czy sugerowane korzystne działanie jest prawdziwe i poparte dowodami naukowymi – stosowania oświadczeń zdrowotnych, jak również (skoro wymaga się obecności szczególnego oświadczenia zdrowotnego znajdującego się w wykazach) odniesień do ogólnych, nieswoistych korzyści, jakie przynosi określony składnik odżywczy lub określona żywność dla ogólnego dobrego stanu zdrowia i dla związanego ze zdrowiem dobrego samopoczucia, w rozumieniu art. 10 ust. 3 tego rozporządzenia. W związku z niebezpieczeństwem uzależnienia i nadużywania, które związane są ze spożywaniem alkoholu, celem bardziej dalekosiężnym jest najwyraźniej uniknięcie pozytywnych skojarzeń związanych ze zdrowiem, które mogłyby, generalnie rzecz biorąc, zachęcać do konsumpcji napojów alkoholowych.
50. Moim zdaniem wąska wykładnia pojęcia „oświadczenia zdrowotnego”, wykluczająca takie oświadczenia, które dają do zrozumienia przejściowe korzystne działanie na stan organizmu, pozostawałaby w sprzeczności z opisanymi celami rozporządzenia nr 1924/2006. Jak podkreśliło kilka stron postępowania, mogłoby to usunąć z zakresu ochrony rozporządzenia znaczną liczbę produktów i związanych z nimi oświadczeń, które mimo iż dają do zrozumienia pozytywne – aczkolwiek przejściowe – działanie fizjologiczne, mogą jednak stanowić zachętę do spożywania żywności lub substancji, których dotyczą.
51. Wreszcie, także z praktycznego punktu widzenia rozróżnienie zasugerowane w pierwszym pytaniu prejudycjalnym powodowałoby dodatkowe problemy w zakresie rozgraniczenia, z jaką chwilą działanie na funkcje organizmu opisane w oświadczeniu przestaje być przejściowe i staje się długofalowe lub trwałe, a zatem utrudniłoby stosowanie rozporządzenia nr 1924/2006 w konsekwentny i przewidywalny sposób.
52. Następnie, w kwestii, czy pojęcie „oświadczenia zdrowotnego” w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006 obejmuje oświadczenie, które sugeruje jedynie, że z powodu zredukowanej zawartości substancji niekorzystne działanie wskazanej żywności na fizyczne dobre samopoczucie jest mniejsze, niż to zwykle bywa z żywnością tego rodzaju, należy zauważyć w pierwszej kolejności, że – jak słusznie stwierdził sąd krajowy – z motywu 15 rozporządzenia nr 1924/2006 i jego art. 5 ust. 1 lit. a) jasno wynika, iż w szczególności pojęcie to obejmuje także oświadczenia dające do zrozumienia wpływ na zdrowie, który można przypisać nieobecności lub zredukowanej zawartości danego składnika w żywności, jak zredukowanej zawartości kwasu w rozpatrywanych winach.
53. W drugiej kolejności, jeśli chodzi dokładniej o pytanie, czy takie oświadczenie może polegać na sugestii lub daniu do zrozumienia, że żywność jest jedynie mniej szkodliwa dla zdrowia, niż podobne produkty z tej samej kategorii lub rodzaju – w niniejszej sprawie wino – zostało już zaznaczone powyżej, że pojęcie to opiera się na założeniu, że wystąpi szczególny, pozytywny lub korzystny wpływ na zdrowie. Swoistość związanych ze zdrowiem korzyści objętych oświadczeniem daje zatem do zrozumienia wskaźnik porównania lub punkt odniesienia, a mianowicie porównywalny produkt.
54. Moim zdaniem jest zatem zupełnie dopuszczalne, aby korzystny wpływ fizjologiczny objęty oświadczeniem polegał jedynie na względnej korzyści zdrowotnej, w tym korzyści wynikającej z faktu, że dana żywność jest po prostu mniej niezdrowa lub mniej szkodliwa dla funkcji organizmu, niż to zwykle bywa z żywnością tego rodzaju.
55. Trzeba przypomnieć w tym kontekście, że jak wykazano powyżej, pojęcie „oświadczenia zdrowotnego” należy interpretować szeroko, jednakże fakt, że definicja tego pojęcia wymaga, aby zostało dane do zrozumienia lub zasugerowane pozytywne lub korzystne działanie odnoszącego się do zdrowia, nie oznacza, że istnieje jakakolwiek konieczność składania oświadczenia co do faktycznej poprawy ogólnego stanu zdrowia lub faktycznych skutków terapeutycznych podobnych do skutków produktów leczniczych.
56. Taka interpretacja jest moim zdaniem również zgodna z celem rozporządzenia nr 1924/2006, opisanym powyżej, jakim jest osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony konsumentów.
57. W związku z tym jest też prawdą, że oświadczenie w przedmiocie jedynie względnej korzyści zdrowotnej, polegające na obietnicy zmniejszonego niekorzystnego działania na określone funkcje organizmu, takie jak proces trawienia, może wpływać na nawyki konsumentów oraz stanowić zachętę do spożywania przedmiotowej żywności. Tak więc, biorąc pod uwagę wino, sugestia polepszonej strawności może nie tylko zmienić preferencje konsumentów w stosunku do innych napojów tego typu, które inaczej byłyby porównywalnymi produktami, ale też nie można wykluczyć, że oświadczenie takie może w wymiarze bezwzględnym stanowić zachętę do konsumpcji przedmiotowych napojów, a nawet przyciągnąć nowych konsumentów, zwłaszcza tych o wrażliwych żołądkach.
58. W świetle powyższych rozważań proponuję odpowiedzieć na pytania pierwsze i drugie, że pojęcie „oświadczenia zdrowotnego” użyte w art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006 należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono również oświadczenia, które sugerują przejściowe korzystne działanie na stan organizmu, takie jak działanie ograniczone do okresu niezbędnego do spożycia i strawienia żywności, w tym oświadczenia, które sugerują, że z powodu zredukowanej zawartości określonej substancji niekorzystne działanie wskazanej żywności na fizyczne dobre samopoczucie jest mniejsze, niż to zwykle bywa z żywnością tego rodzaju.
B – Pytanie trzecie: zgodność z kartą
59. W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytania pierwsze i drugie, sąd krajowy zmierza do ustalenia w istocie, czy ogólny zakaz stosowania oświadczeń zdrowotnych, takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, w stosunku do napojów alkoholowych takich jak wino, przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, jest zgodny z kartą, a w szczególności z wolnością wyboru zawodu i wolnością prowadzenia działalności gospodarczej, przewidzianymi odpowiednio w art. 15 ust. 1 i art. 16 karty.
1. Stanowiska stron
60. Według Deutsches Weintor, na pytanie trzecie należy odpowiedzieć przecząco. Jej zdaniem zakaz stosowania oświadczenia zdrowotnego, takiego jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, ingeruje w nieproporcjonalnym stopniu w wolność producentów i dystrybutorów win do wyboru zawodu i wolność prowadzenia działalności gospodarczej.
61. Natomiast pozostałe strony, które wypowiedziały się na temat trzeciego pytania prejudycjalnego, proponują, aby odpowiedź brzmiała w taki sposób, że ogólny zakaz stosowania oświadczeń zdrowotnych w stosunku do napojów alkoholowych, przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, jest – biorąc w szczególności pod uwagę zagrożenia związane ze spożywaniem napojów alkoholowych – uzasadniony i proporcjonalny, a zatem spełniający wymagania nałożone kartą. Podobnie Parlament Europejski, który w swoich uwagach skupił się na trzecim pytaniu prejudycjalnym, stwierdza, że zbadanie tego pytania nie ujawniło żadnego elementu, który mógłby wpłynąć na ważność rozporządzenia nr 1924/2006.
2. Ocena
62. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE Unia Europejska uznaje prawa, wolności i zasady określone w karcie, „która ma taką samą moc prawną jak traktaty”.
63. Należy zatem rozważyć, czy – w zakresie, w jakim art. 4 ust. 3 rozporządzenia zakazuje co do zasady opatrywania oświadczeniami zdrowotnymi, w rozumieniu określonym powyżej, napojów o zawartości alkoholu większej niż 1,2% objętości – rozporządzenie nr 1924/2006 jest zgodne z prawami podstawowymi chronionymi na podstawie karty, a w szczególności z jej art. 15 ust. 1 i art. 16.
64. Artykuł 15 ust. 1 i art. 16 karty ustanawiają swobodę wykonywania działalności zawodowej i wolność prowadzenia działalności gospodarczej, które zostały już przez Trybunał uznane za ogólne zasady prawa Unii Europejskiej(6). Zgodnie z tym orzecznictwem wolność prowadzenia działalności gospodarczej zbiega się bowiem ze swobodą wykonywania działalności zawodowej(7).
65. W tej kwestii należy zauważyć, że w zakresie, w jakim zakaz stosowania rozpatrywanych oświadczeń zdrowotnych odnosi się do etykietowania, reklamy oraz informacji dotyczących napojów alkoholowych, a tym samym wprowadza pewne ograniczenia dotyczące działalności gospodarczej producentów i dystrybutorów tych produktów, należy uznać, że może mieć on wpływ na wolność prowadzenia działalności gospodarczej i swobodę wykonywania działalności zawodowej(8).
66. Jednak, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału tego rodzaju prawa podstawowe nie mają charakteru absolutnego, lecz powinny być rozpatrywane przez pryzmat ich funkcji w społeczeństwie. W konsekwencji mogą zostać nałożone ograniczenia na wykonywanie tych praw, w szczególności w ramach wspólnej organizacji rynków, pod warunkiem że ograniczenia te faktycznie odpowiadają celom interesu ogólnego, do których dąży Unia Europejska, i nie stanowią względem realizowanego celu interwencji nadmiernej i nie do przyjęcia, która naruszałaby samą istotę tych praw(9).
67. Podobnie art. 52 ust. 1 karty dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu praw takich jak prawa ustanowione w art. 15 i 16 karty, o ile przewidziane są one ustawą, z poszanowaniem istoty tych praw i wolności i z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
68. W świetle tych kryteriów należy zauważyć w niniejszej sprawie, że celem rozporządzenia nr 1924/2006 – zgodnie z jego motywem 1 i jak to wskazano powyżej – jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów, a dokładniej, jeśli chodzi o zakaz ustanowiony w art. 4 ust. 3, zamiarem rozporządzenia – jak wynika również z motywów 10 i 18 – jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, poprzez zapobieganie, w związku ze związanym ze spożywaniem alkoholu możliwym niekorzystnym wpływem na ludzki organizm oraz niebezpieczeństwem jego nadużywania, pozytywnym skojarzeniom między zdrowiem a spożywaniem napojów alkoholowych, niezależnie od tego, czy przedmiotowe oświadczenia zdrowotne są naukowo prawidłowe.
69. W tym zakresie Trybunał wielokrotnie uznał, że środki ograniczające możliwości reklamy napojów alkoholowych zmierzające do zwalczania nadużywania alkoholu odpowiadają trosce o zdrowie publiczne oraz że ochrona zdrowia publicznego stanowi, jak wynika również z art. 9 TFUE, uznany przez Unię Europejską cel leżący w interesie ogólnym(10).
70. Należy również zauważyć, że chociaż rozpatrywany zakaz może mieć wpływ na te prawa, to nie można twierdzić, że treść i faktyczna istota wolności prowadzenia działalności gospodarczej lub swobody wykonywania działalności zawodowej zostałyby naruszone, ponieważ zakaz stosowania oświadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006 w stosunku do napojów alkoholowych takich jak wina wprowadza ograniczenia tylko w wyraźnie określonym zakresie działalności gospodarczej producentów lub dystrybutorów tych napojów(11).
71. Wreszcie zakaz przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 jest moim zdaniem dostosowany do celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego, o której mowa powyżej, a w związku z niebezpieczeństwem uzależnienia i nadużywania oraz możliwym niekorzystnym działaniem związanym ze spożywaniem alkoholu nie wykracza poza ramy tego, co konieczne do osiągnięcia takiego celu.
72. W tej kwestii należy przypomnieć, iż Trybunał orzekł, że waga zamierzonych celów w dziedzinie zdrowia publicznego może uzasadniać ograniczenia, które mają nawet znacznych rozmiarów niekorzystne skutki dla niektórych podmiotów(12).
73. Ponadto należy podkreślić, że rozpatrywany zakaz jest mimo wszystko ograniczony do stosowania oświadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006, to znaczy opisów i informacji sugerujących szczególny, pozytywny wpływ na zdrowie, jak opisano powyżej. Natomiast nadal możliwe jest umieszczanie innych stwierdzeń i informacji, które nie zawierają takich konkretnych sugestii – na przykład informacji na temat obiektywnych cech produktu lub oświadczeń żywieniowych – nawet w stosunku do napojów alkoholowych.
74. Tak więc, chociaż sąd krajowy uważa, że rozpatrywany opis win – to znaczy użycie wyrażenia „bekömmlich” w połączeniu z odniesieniem do delikatnej kwasowości i szczególnego procesu produkcji – może dawać do zrozumienia, z punktu widzenia przeciętnego konsumenta, tak pozytywne działanie na funkcje organizmu, jak gdyby stanowił on „oświadczenie zdrowotne”, o którym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, to może to nie zachodzić na przykład w przypadku, gdy etykieta zawiera jedynie odniesienie do niskiej kwasowości.
75. W świetle powyższego odpowiedź na pytanie trzecie powinna brzmieć w ten sposób, że ogólny zakaz stosowania oświadczeń zdrowotnych, takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, w stosunku do napojów alkoholowych takich jak wino, przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, jest zgodny z art. 6 ust. 1 TUE w związku z zasadami wolności wyboru zawodu i wolności prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianymi odpowiednio w art. 15 ust. 1 i art. 16 karty.
V – Wnioski
76. Z uwagi na powyższe proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Bundesverwaltungsgericht:
– pojęcie „oświadczenia zdrowotnego” użyte w art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 116/2010 z dnia 9 lutego 2010 r., należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono również oświadczenia, które sugerują przejściowe korzystne działanie na stan organizmu, takie jak działanie ograniczone do okresu niezbędnego do spożycia i strawienia żywności, w tym oświadczenia, które sugerują, że z powodu zredukowanej zawartości określonej substancji niekorzystne działanie wskazanej żywności na fizyczne dobre samopoczucie jest mniejsze, niż to zwykle bywa z żywnością tego rodzaju;
– ogólny zakaz stosowania oświadczeń zdrowotnych, takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, w stosunku do napojów alkoholowych takich jak wino, przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, jest zgodny z art. 6 ust. 1 TUE w związku z zasadami wolności wyboru zawodu i wolności prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianymi odpowiednio w art. 15 ust. 1 i art. 16 karty.