EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
19. veebruar 2009(*)
EMÜ-Türgi assotsiatsioonileping – Teenuste osutamise vabadus – Kohustus omada liikmesriigi territooriumile lubamiseks viisat
Kohtuasjas C‑228/06,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg’i (Saksamaa) 30. märtsi 2006. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. mail 2006, menetluses
Mehmet Soysal,
Ibrahim Savatli
versus
Saksamaa Liitvabariik,
menetluses osales:
Bundesagentur für Arbeit,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud M. Ilešič, A. Tizzano, A. Borg Barthet ja J.-J. Kasel (ettekandja),
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: ametnik K. Sztranc-Sławiczek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 8. oktoobri 2008. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– M. Soysal ja I. Savatli, esindaja: Rechtsanwalt R. Gutmann,
– Saksamaa valitsus, esindajad: M. Lumma ja J. Möller,
– Taani valitsus, esindaja: R. Holdgaard,
– Kreeka valitsus, esindajad: G. Karipsiadis ja T. Papadopoulou,
– Sloveenia valitsus, esindaja: T. Mihelič,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. Wilderspin ja G. Braun,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab 23. novembril 1970 Brüsselis allkirjastatud lisaprotokolli, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72 (EÜT L 293, lk 1; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41; edaspidi „lisaprotokoll”), artikli 41 lõike 1 tõlgendamist.
2 Eelotsusetaotlus esitati ühelt poolt Türgi kodanike M. Soysali ja I. Savatli ja teiselt poolt Saksamaa Liitvabariigi vahelises kohtuvaidluses, mis käsitles Türgi kodakondsusest kutseliste autojuhtide kohustust saada viisa selleks, et osutada kaupade rahvusvahelise autoveo teenuseid.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
EMÜ-Türgi assotsiatsioon
3 Lepingu assotsiatsiooni loomiseks Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, mille allkirjastasid 12. septembril 1963. aastal Ankaras Türgi Vabariik ning EMÜ liikmesriigid ja ühendus, ning mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati viimase nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ (EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10; edaspidi „assotsiatsioonileping”) artikli 2 lõike 1 kohaselt on lepingu eesmärk lepingupoolte kaubandus- ja majandussuhete jätkuv ja tasakaalustatud areng, sealhulgas tööjõu valdkonnas, kohaldades järk‑järgult töötajate vaba liikumist (assotsiatsioonilepingu artikkel 12), samuti kaotades asutamisvabaduse (nimetatud lepingu artikkel 13) ning teenuste osutamise vabaduse (sama lepingu artikkel 14) piirangud eesmärgiga parandada Türgi elanike elatustaset ning hõlbustada Türgi Vabariigi hilisemat ühinemist ühendusega (nimetatud lepingu preambuli põhjendus 4 ja artikkel 28).
4 Selleks näeb assotsiatsioonileping ette ettevalmistava etapi, mis võimaldab Türgi Vabariigil ühenduse abiga oma majandust arendada (lepingu artikkel 3), üleminekuetapi, mille jooksul tuleb tagada tolliliidu järkjärguline rakendamine ning majanduspoliitikate ühtlustamine (nimetatud lepingu artikkel 4), ning lõppetapi, mis rajaneb tolliliidul ja hõlmab lepingupoolte majanduspoliitikate tihedama koordineerimise (sama lepingu artikkel 5).
5 Assotsiatsioonilepingu artikkel 6 on sõnastatud järgmiselt:
„Assotsiatsiooni rakendamiseks ja järkjärguliseks arendamiseks kohtuvad lepingupooled assotsiatsiooninõukogus, mis tegutseb talle käesoleva lepinguga antud volituste raames.” [Siin ja edaspidi on osundatud lepingut tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
6 Assotsiatsioonilepingu artikkel 8, mis paikneb lepingu II jaotises „Üleminekuetapi rakendamine”, näeb ette:
„Artiklis 4 nimetatud eesmärkide elluviimiseks määrab assotsiatsiooninõukogu enne üleminekuetapi algust vastavalt ajutise protokolli artiklis 1 sätestatud menetlusele tingimused, korra ja ajakava Euroopa Ühenduse asutamislepingus nimetatud valdkondi puudutavate sätete rakendamiseks, mida peab arvesse võtma; see kehtib eelkõige käesolevas jaotises sisalduvate valdkondade ning kaitseklauslite suhtes, mis osutuvad otstarbekaks.”
7 Assotsiatsioonilepingu II jaotise 3. peatükis „Muud majanduslikku laadi sätted” asuvad ka artiklid 12, 13 ja 14.
8 Artikkel 12 näeb ette:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel töötajate vaba liikumise järkjärgulisel sisseviimisel [EÜ] artiklitest [39], [40] ja [41].”
9 Artikkel 13 sätestab:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel asutamisvabaduse piirangute kaotamisel [EÜ] artiklitest [43–46] kaasa arvatud ja artiklist [48].”
10 Artikkel 14 sätestab:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel teenuste osutamise vabaduse piirangute kaotamisel [EÜ] artiklitest [45], [46] ja [48–54].”
11 Assotsiatsioonilepingu artikli 22 lõike 1 kohaselt:
„Assotsiatsiooninõukogu on pädev vastu võtma käesoleva lepingu eesmärkide saavutamiseks vajalikke otsuseid lepingus sätestatud juhtudel. Kumbki lepingupool võtab assotsiatsiooninõukogu otsuste elluviimiseks vajalikke meetmeid. […]”
12 Lisaprotokoll, mis on selle artikli 62 kohaselt assotsiatsioonilepingu lahutamatu osa, sätestab vastavalt selle artiklile 1 assotsiatsioonilepingu artiklis 4 nimetatud üleminekuetapi rakendamise tingimused, korra ja ajakavad.
13 Lisaprotokoll sisaldab II jaotist „Isikute ja teenuste liikumine”, mille I peatükk käsitleb „[t]öötajaid” ja II peatükk on pühendatud „[a]sutamisõigus[ele], teenus[tele] ja transpor[dile]”.
14 Lisaprotokolli viidatud I peatükki kuuluv artikkel 36 näeb ette, et töötajate vaba liikumine ühenduse liikmesriikide ja Türgi vahel tagatakse assotsiatsioonilepingu artiklis 12 sätestatud põhimõtete kohaselt järkjärguliste etappide abil nimetatud lepingu jõustumisele järgneva kaheteistkümnenda aasta lõpust kahekümne teise aasta lõpuni ning et assotsiatsiooninõukogu võtab vastu selleks vajalikud reeglid.
15 Lisaprotokolli II jaotise II peatükis asuv artikkel 41 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Lepinguosalised hoiduvad omavahel kehtestamast mis tahes uusi asutamisõiguse ning teenuste osutamise vabaduse piiranguid.
2. Assotsiatsiooninõukogu määrab assotsieerumislepingu artiklites 13 ja 14 sätestatud põhimõtete kohaselt kindlaks lepinguosaliste vahel asutamisõiguse ja teenuste osutamise õiguse piirangute järkjärgulise kaotamise ajakava ja reeglid.
Assotsiatsiooninõukogu võtab ajakava ning erinevate tegevusvaldkondadega seotud reeglite kindlaksmääramisel arvesse ühenduses juba vastu võetud asjaomaseid meetmeid ning Türgi erilisi majanduslikke ning sotsiaalseid olusid. Eelistatakse meetmeid, mis aitavad konkreetselt kaasa tootmise ja kaubanduse arengule.”
16 Teada on see, et kuni tänase päevani ei ole assotsiatsioonilepinguga loodud assotsiatsiooninõukogu, mis koosneb ühelt poolt liikmesriikide valitsuste, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Ühenduste Komisjoni liikmetest ning teiselt poolt Türgi valitsuse liikmetest, vastu võtnud ühtegi otsust lisaprotokolli artikli 41 lõike 2 alusel.
17 Lisaprotokolli IV jaotisse „Üld- ja lõppsätted” kuuluv artikkel 59 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva protokolliga hõlmatud valdkondades ei kohelda Türgit soodsamalt, kui liikmesriigid üksteist vastavalt ühenduse asutamislepingule kohtlevad.”
Määrus (EÜ) nr 539/2001
18 Nõukogu 15. märtsi 2001. aasta määruse (EÜ) nr 539/2001, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (EÜT L 81, lk 1; ELT eriväljaanne 19/04, lk 65), artikli 1 lõige 1 sätestab:
„I lisas esitatud nimekirjas olevate kolmandate riikide kodanikelt nõutakse liikmesriigi välispiiri ületamisel viisat.”
19 Nimetatud I lisa kohaselt kuulub Türgi Vabariik nende riikide nimekirja, mis moodustab selle lisa.
20 Määruse nr 539/2001 põhjendus 1 meenutab, et EÜ artikli 61 alusel kuulub nimekirja koostamine kolmandatest riikidest, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja nimekirja koostamisel nendest riikidest, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud, „kõrvalmeetmete hul[ka], mis on otseselt seotud isikute vaba liikumisega vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala piires.”
Siseriiklik õigus
21 Eelotsusetaotlusest ilmneb, et 1. jaanuaril 1973, mil lisaprotokoll Saksamaa Liitvabariigi suhtes jõustus, ei vajanud Saksamaa territooriumile sisenemiseks luba sellised Türgi kodanikud, kes sama moodi nagu põhikohtuasja apellandid tegutsesid selles liikmesriigis maksimaalselt kahe kuu vältel kaupade rahvusvahelise autoveo valdkonnas. Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (välismaalaste seaduse rakendusmäärus) selle 12. märtsil 1969 avaldatud versiooni (Bundesgesetzblatt, edaspidi „BGBl.”, 1969 I, lk 207) § 1 lõike 2 punkti 2 kohaselt oli sellistel Türgi kodanikel tõepoolest õigus siseneda Saksamaale viisata.
22 Nimetatud kodanikele kehtestati üldine viisa omamise kohustus alles 1. juuli 1980. aasta üheteistkümnenda välismaalaste seaduse rakendusmäärust muutva määruse jõustumisest alates (BGBl. 1980 I, lk 782).
23 Praegu tuleneb selliste Türgi kodanike nagu põhikohtuasja apellandid Saksamaale sisenemiseks viisa omamise kohustus 30. juuli 2004. aasta Aufenthaltsgesetz’i (seadus välismaalaste riigis viibimise kohta, BGBl. 2004 I, lk 1950; edaspidi: „Aufenthaltsgesetz”), millega asendati välismaalaste seadus (Ausländergesetz) ja mis jõustus 1. jaanuaril 2005, § 4 lõikest 1 ja §-st 6 ning määruse nr 539/2001 artikli 1 lõikest 1 koostoimes selle I lisaga.
24 Aufenthaltsgesetzi § 4 „Elamisloa nõue” lõige 1 näeb ette:
„1) Liitvabariigi territooriumile sisenemiseks ja seal elamiseks peab välismaalastel olema elamisluba, kui Euroopa Liidu õiguses või õigusnormis ei ole teisiti ette nähtud või kui elamisõigus ei tulene 12. septembri 1963. aasta lepingust assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel […]. Elamisluba antakse järgmises vormis:
1. viisa (§ 6),
2. elamisluba (§ 7) või
3. elama asumise luba (§ 9).”
25 Aufenthaltsgesetzi § 6 „Viisa” näeb ette:
„1) Välismaalasele võib väljastada:
1. Schengeni transiidiviisa või
2. Schengeni viisa esimesest sisenemisest territooriumile arvestatava kuue kuu jooksul maksimaalselt kolme kuu vältel territooriumil viibimiseks (lühiajaline viibimine),
kui on täidetud Schengeni konventsiooni rakendamise konventsioonis ja selle rakendussätetes ette nähtud viisa väljastamise tingimused. Erakorraliselt võib Schengeni viisa väljastada jus gentium’i ning humanitaarsetel kaalutlustel või Saksamaa Liitvabariigi poliitiliste huvide kaitseks kui Schengeni konventsiooni rakendamise konventsioonis ette nähtud viisa väljastamise tingimused ei ole täidetud. Sellisel juhul piirdub viisa kehtivus Saksamaa Liitvabariigi territooriumiga.
2) Viisat lühiajaliseks viibimiseks võib lisaks pikendada mitmeks viibimiseks kuni viie aastani tingimusel, et iga viibimise kestus ei ületa esimesest sisenemisest territooriumile arvestatava kuue kuu jooksul kolme kuud.
3) Lõike 1 esimese lause kohaselt väljastatud Schengeni viisat võib esimesest sisenemisest territooriumile arvestatava kuue kuu jooksul erakorraliselt pikendada kokku kolme kuu võrra. See reegel on kohaldatav ka siis, kui viisa väljastati teise Schengeni lepingut rakendava riigi välisesinduse poolt. Viisat saab nimetatud kuue‑kuulise tähtaja jooksul täiendava kolme kuu võrra pikendada vaid lõike 1 teises lauses sätestatud tingimustel.
4) Pikaajaliseks viibimiseks on nõutav liitvabariigi territooriumi viisa (siseriiklik viisa), mis on väljastatud enne territooriumile sisenemist. See viisa väljastatakse vastavalt elamisloa ja elama asumise loa osas kehtivatele tingimustele. […]”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
26 Eelotsusetaotlusest tuleneb, et M. Soysal ja I. Savatli on Türgis elavad Türgi kodanikud, kelle tööandja on kaupade rahvusvahelise veoga tegelev Türgi äriühing ning kes juhivad Saksa äriühingule kuuluvaid ning Saksamaal registreeritud raskeid kaubaveokeid.
27 Kuni 2000. aastani väljastas Saksamaa Liitvabariik vastavate taotluste alusel põhikohtuasja apellantidele korduvalt sissesõiduviisa kui Türgis registreeritud raskete kaubaveokite juhtidele ning seda Saksamaal teenuste osutamise eesmärgil.
28 Pärast selle tuvastamist, et asjaomased isikud juhtisid Saksamaal registreeritud raskeid kaubaveokeid, keeldus Saksamaa peakonsulaat Istanbulis nende 2001. ja 2002. aastal esitatud viisataotlusi rahuldamast.
29 M. Soysal ja I. Savatli esitasid Verwaltungsgericht Berlin’ile hagi otsuste peale, millega keelduti viisasid väljastamast, paludes viimasel tuvastada, et kaupade rahvusvahelise veo teenuseid osutavate kutseliste autojuhtidena on neil õigus siseneda Saksamaa territooriumile vastava viisata. Nad tuginevad selles osas lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud „standstill” klauslile, mis keelab nende väitel kohaldada nende suhtes selliseid Saksamaa territooriumile sisenemise tingimusi, mis on ebasoodsamad nimetatud protokolli Saksamaa Liitvabariigi suhtes jõustumise kuupäeval, st 1. jaanuaril 1973 kehtinud tingimustest. Nimelt ei olnud sel kuupäeval nende tegevusega seonduvalt ette nähtud viisa omamise kohustust; see kohustus kehtestati alles 1980. aastal. Lisaks sellele on nimetatud klausel ülimuslik viisa omamise kohustuse suhtes, mis on ette nähtud pärast eespool viidatud kuupäeva vastu võetud määruses nr 539/2001.
30 Kuna Verwaltungsgericht Berlin jättis nende hagid 3. juuli 2002. aasta otsusega rahuldamata, esitasid M. Soysal ja I. Savatli apellatsioonkaebuse Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburgile, kes on seisukohal, et tema menetluses oleva kohtuvaidluse lahendus sõltub lisaportokolli artikli 41 lõike 1 tõlgendamisest.
31 Selles osas märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhikohtuasja apellandid töötavad kutseliste autojuhtidena ettevõttes, mille asukoht on Türgis ja mis osutab Saksamaal õiguspäraselt teenuseid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib eeskätt, et apellandid ei tööta selle Saksa äriühingu juures, kelle nimel kauba veoks kasutatavad rasked kaubaveokid on registreeritud, töötajate vahendamise raames, mille puhul on Saksa õiguse kohaselt nõutav luba; seda seetõttu, et asjaomastele töötajatele nende tööd puudutavate juhiste andmise õigus – sealhulgas ka ajal, mil nad töötavad nimetatud Saksa äriühingu juures – kuulub peamiselt Türgi äriühingule, kus nad töötavad.
32 Lisaks sellele tuleneb nende arvates 21. oktoobri 2003. aasta otsusest liidetud kohtuasjades C‑31701 ja C‑369/01: Abatay jt (EKL 2003, lk I‑12301, punkt 106), et sellistel Türgi päritolu töötajatel nagu põhikohtuasja apellandid on õigus tugineda asjaomase tegevuse osas lisaprotokolli artikli 41 lõikele 1.
33 Lõpetuseks oli nende väitel sellistel töötajatel, kes tegutsesid Saksamaal kaupade rahvusvahelise autoveo valdkonnas, selle protokolli jõustumisel õigus siseneda selle liikmesriigi territooriumile viisata; viisa omamise kohustus kehtestati Saksa õiguses alles 1. juulil 1980.
34 Siiani ei ole Euroopa Kohtu praktikas vastatud küsimusele sellest, kas välismaalasi käsitlevates siseriiklikes või ühenduse õigusnormides viisa omamise kohustuse kehtestamine kujutab endast „uut [teenuste osutamise vabaduse] piirangut” lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tähenduses.
35 Kuigi ühelt poolt on õige, et 11. mai 2000. aasta otsuse kohtuasjas C‑37/98: Savas (EKL 2000, lk I‑2927) punktid 69 ja 70 toetavad tõlgendust, mille kohaselt lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 keelab üldiselt uute piirangute kehtestamise ja see keeld on kohaldatav ka territooriumile sisenemise ja seal viibimise õiguse suhtes, nii et piisab selle välja selgitamisest, kas kõnealuse meetme eesmärk või tagajärg on allutada Türgi kodanik asutamisõigust või teenuste osutamise vabadust puudutavas piiravamatele tingimustele kui need, mis olid kohaldatavad lisaprotokolli jõustumisel (vt samas tähenduses eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 116), on sellele tõlgendusele vastu vaieldud, et nimetatud säte ei saa kujutada endast liikmesriikide sellise üldise õigustandva pädevuse külmutamist, mis võib mis tahes moel mõjutada Türgi kodanike olukorda.
36 Teiselt poolt, isegi kui lisaprotokolli „lepinguosalis[tele]” suunatud artikli 41 lõike 1 sõnastus toetab teesi, mille kohaselt selles sättes kehtestatud „standstill” klausel on kohaldatav mitte üksnes liikmesriikide õigusnormide suhtes, vaid ka ühenduse teisesest õigusest tulenevate reeglite suhtes, ei ole Euroopa Kohus selles osas seisukohta võtnud.
37 Neil asjaoludel otsustas Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas […] lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et teenuste osutamise vabaduse piiranguga on tegemist siis, kui Türgi kodanik, kes töötab rahvusvahelise veoga tegelevas Türgi ettevõttes Saksamaal registreeritud veoauto juhina peab omama Schengeni viisat Saksamaa territooriumile sisenemiseks [Aufenthaltsgesetzi] § 4 lõike 1 ja § 6 ning määruse […] nr 539/2001 artikli 1 lõike 1 alusel, isegi kui ta võis viisavabalt siseneda [Saksamaa territooriumile] lisaprotokolli jõustumise ajal?
2. Juhul kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et eespool nimetatud Türgi kodanikel ei pea olema Saksamaale sisenemiseks viisat?”
Euroopa Kohtu pädevus
38 Saksamaa valitsus on seisukohal, et käesolev eelotsusetaotlus on „vastuvõetamatu”, sest Euroopa Kohtu poole pöördus kohus, kes ei kuulu nende kohtute hulka, kelle otsuste peale ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata EÜ artikli 68 lõike 1 tähenduses, samas kui esitatud küsimused käsitlevad EÜ asutamislepingu kolmanda osa IV jaotise alusel võetud nõukogu määruse kehtivust.
39 Selle arutluskäiguga ei saa siiski nõustuda.
40 Nimelt, nagu tuleneb eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste sõnastusest endast käsitlevad need sõnaselgelt ja ainuüksi EMÜ-Türgi assotsiatsioonilepingu sätete tõlgendamist, ja täpsemalt lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tõlgendamist.
41 Seega pöörduti õiguspäraselt Euroopa Kohtu poole EÜ artikli 234 alusel (vt 20. septembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑192/89: Sevince, EKL 1990, lk I‑3461, punktid 8–11 ja viidatud kohtupraktika), mistõttu ei oma tähtsust asjaolu, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei kuulu nende kohtute hulka, kellele viitab EÜ artikli 68 lõige 1, mis kehtestab erandi EÜ artiklist 234.
42 Neil asjaoludel on Euroopa Kohus pädev otsustama Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburgi esitatud küsimuste üle.
Eelotsuse küsimused
43 Oma kahe küsimusega, mida on sobiv käsitleda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui pärast selle protokolli jõustumist kehtestatakse viisa omamise nõue selleks, et niisugused Türgi kodanikud nagu põhikohtuasja apellandid saaksid siseneda liikmesriigi territooriumile, et osutada seal Türgis asutatud ettevõtte nimel teenuseid.
44 Esiteks tuleb meelde tuletada, et põhikohtuasja apellandid on Türgi kodakondsusest kutselised autojuhid, kes elavad Türgis ja kes töötavad samas riigis asutatud rahvusvaheliste vedudega tegeleva äriühingu juures; nad teostavad Saksamaal registreeritud raskete kaubaveokite abil regulaarsete ajavahemike järel kauba vedu Türgi ja Saksamaa vahel. Selles osas on eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastanud, et nii nimetatud veod kui ka veo käigus autojuhtide poolt teostatavad toimingud on igati õiguspärased.
45 Lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 täpse ulatuse määratlemiseks sellises olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, tuleb esiteks meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on sellel sättel vahetu õigusmõju. Nimetatud sättes on sõnastatud selgelt, täpselt ja tingimusteta ühemõtteline „standstill” klausel, mis sisaldab lepingupoolte võetud kohustust, mis kujutab endast juriidiliselt lihtsalt tegevusest hoidumist (vt eespool viidatud kohtuotsus Savas, punktid 46–54 ja punkti 71 teine taane; eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punktid 58, 59 ja punkti 117 esimene taane, ning samuti 20. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑16/05: Tum ja Dari, EKL 2007, lk I‑7415, punkt 46). Seetõttu saavad need Türgi kodanikud, kelle suhtes see on kohaldatav, asjaomasest sättest tulenevatele õigustele tugineda liikmesriigi kohtus (vt eeskätt eespool viidatud kohtuotsus Savas, punkt 54, ja eespool viidatud kohtuotsus Tum ja Dari, punkt 46).
46 Seejärel tuleb täpsustada, et lisaprotokolli artikli 41 lõikele 1 saavad kehtivalt tugineda sellised Türgi kodakondsusest elukutselised autojuhid nagu põhikohtuasja apellandid, kes töötavad Türgis asutatud ja liikmesriigis õiguspäraselt teenuseid osutava ettevõtte juures; seda seetõttu, et teenuse osutaja töötajad on vältimatult vajalikud selleks, et viimane saaks oma teenuseid osutada (vt eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 106 ja punkti 117 viies taane).
47 Lõpetuseks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et ehkki lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud „standstill” klausel ei anna iseenesest Türgi kodanikele ainuüksi ühenduse õigusnormidest tulenevalt asutamisõigust ega sellega kaasnevat riigis elamise õigust, teenuste osutamise vabadust ja liikmesriigi territooriumile sisenemise õigust (vt eespool viidatud kohtuotsus Savas, punkt 64 ja punkti 71 kolmas taane; eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 62, ning samuti eespool viidatud kohtuotsus Tum ja Dari, punkt 52), keelatakse selle klausliga siiski üldiselt selliste uute meetmete kehtestamine, mille eesmärk või tagajärg on allutada Türgi kodanik riigi territooriumil nimetatud majanduslikke vabadusi puudutavas piiravamatele tingimustele kui need, mis olid kohaldatavad lisaprotokolli jõustumisel asjaomase liikmesriigi suhtes (vt eespool viidatud kohtuotsus Savas, punkt 69 ja punkti 71 neljas taane; eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 66 ja punkti 117 teine taane, ning samuti eespool viidatud kohtuotsus Tum ja Dari, punktid 49 ja 53).
48 Euroopa Kohus sedastas seega, et lisaprotokolli artikli 41 lõikega 1 on vastuolus, kui liikmesriigi õiguskorras kehtestatakse selleks, et liikmesriigi territooriumil saaks osutada teenuseid Türgis asutatud ettevõte ja Türgi kodakondsusest töötajad, tööloa nõue, mida nimetatud protokolli jõustumisel asjaomase liikmesriigi suhtes ei olnud sätestatud (vt eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkti 117 kuues taane).
49 Lisaks leidis Euroopa Kohus, et nimetatud säte keelab samuti alates lisaprotokolli jõustumisest kehtestada mis tahes uusi asutamisvabaduse teostamise piiranguid, kaasa arvatud neid, mis puudutavad asjaomases liikmesriigis füüsilisest isikust ettevõtjana kutsetegevust alustada sooviva Türgi kodaniku kõnealuse riigi territooriumile sisenemise tingimusi ja/või menetlust (eespool viidatud kohtuotsus Tum ja Dari, punkt 69).
50 Viidatud kohtuasjades oli küsimus selles, kas siseriiklikud õigusnormid, millega kehtestati Türgi kodanikele liikmesriigi territooriumile sisenemiseks või kutsetegevuse alustamiseks tingimused ja/või menetlused, mis olid rangemad nendest, mis olid asjaomases liikmesriigis nende suhtes kohaldatavad lisaprotokolli jõustumisel, kujutasid endast uusi piiranguid nimetatud protokolli artikli 41 lõike 1 tähenduses.
51 Sama küsimus tõusetub käesolevas kohtuasjas. Nimelt tuleneb eelotsusetaotlusest, et lisaprotokolli jõustumisel Saksamaa Liitvabariigi suhtes, st 1. jaanuaril 1973, oli sellistel Türgi kodanikel nagu põhikohtuasja apellandid, kes osutasid Saksamaal kaupade rahvusvahelise autoveo valdkonnas teenuseid Türgi ettevõtte nimel, õigus siseneda sel eesmärgil nimetatud liikmesriigi territooriumile, ilma et neil oleks olnud kohustust saada selleks eelnevalt viisa.
52 Alles 1. juulist 1980. aastast alates kehtestati Saksa välismaalasi käsitlevates õigusnormides viisa omamise nõue kolmandate riikide, s.h Türgi kodanikele, kes soovisid sellist tegevust Saksamaal teostada. Hetkel on selliste Türgi kodanike nagu põhikohtuasja apellandid kohustus omada Saksamaa territooriumile sisenemiseks viisat, mis on ette nähtud Aufenthaltsgesetzis, millega alates 1. jaanuarist 2005 asendati välismaalasi käsitlevad õigusnormid.
53 Tõsi, Aufenthaltsgesetz kujutab endast üksnes ühenduse teisese õiguse akti, konkreetsemalt määruse nr 539/2001 rakendamist asjaomases liikmesriigis; nimetatud akt kujutab endast vastavalt selle põhjendusele 1 kõrvalmeedet, mis on otseselt seotud isikute vaba liikumisega vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala piires ja mis on vastu võetud EÜ artikli 62 lõike 2 punkti b alapunkti i alusel.
54 Samuti on tõsi, nagu märkis komisjon kohtuistungil, et sellise „Schengeni viisa” suhtes – nagu käsitletakse Aufenthaltsgesetzi § 4 lõikes 1 ja § 6 lõikes 2 – kohaldatavad tingimused on teatud osas soodsamad nendest, mida Saksamaal kohaldati lisaprotokolli jõustumisel selle liikmesriigi suhtes Türgi kodanikele, kes olid põhikohtuasja apellantidega sarnases olukorras. Nimelt, kui sellistel kodanikel oli üksnes Saksamaa territooriumiga piirduv õigus siseneda, siis Aufenthaltsgesetzi § 6 lõike 2 alusel väljastatud viisa võimaldab neil vabalt liikuda kõigi nende riikide territooriumil, kes on pooled Schengenis (Luksemburg) 14. juunil 1985 Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel allkirjastatud lepingus nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 13; ELT eriväljaanne 19/02, lk 3); seda lepingut täpsustati 19. juunil 1990 Schengenis rakenduskonventsiooni (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9) allkirjastamisega, milles sisepiiride kaotamise kompensatsioonina nähakse ette koostöömeetmed konventsiooniosaliste kogu territooriumi kaitse tagamiseks.
55 Sellele vaatamata häirivad selliste Türgi kodanike puhul nagu põhikohtuasja apellandid, kes soovivad teostada liikmesriigi territooriumil assotsiatsioonilepingu alusel teenuste osutamise vabadust, niisugused õigusnormid, mis seavad sellise tegevuse sõltuvusse viisa väljastamisest – mida muuseas ei ole võimalik nõuda ühenduse kodanikelt –, nimetatud vabaduse tõhusat teostamist ning seda eeskätt täiendava ja korduva haldus- ning finantskoorma tõttu, mida tingib sellise ajaliselt piiratud kehtivusega loa saamine. Lisaks sellele, juhul kui viisataotlust nagu põhikohtuasjas ei rahuldata, takistavad sellised õigusnormid nimetatud vabaduse teostamist.
56 Sellest tuleneb, et viidatud õigusnormide, mida ei olnud olemas 1. jaanuaril 1973, tagajärg on vähemalt see, et niisuguste Türgi kodanike nagu põhikohtuasja apellandid assotsiatsioonilepingus tagatud majanduslike vabaduste teostamine on seatud sõltuvusse piiravamatest tingimustest kui need, mis olid asjaomases liikmesriigis kohaldatavad lisaprotokolli jõustumisel.
57 Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et sellised õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kujutavad endast Türgis elavate Türgi kodanike õiguse osutada Saksamaal vabalt teenuseid „uut piirangut” lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tähenduses.
58 Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et hetkel Saksamaal kehtivad õigusnormid kujutavad endast üksnes ühenduse teisese õiguse sätte rakendamist.
59 Selles osas piisab, kui meenutada, et ühenduse sõlmitud rahvusvaheliste lepingute ülimuslikkus ühenduse teisese õiguse aktide suhtes nõuab seda, et viimaseid tõlgendataks võimaluste piires kooskõlaliselt nimetatud lepingutega (vt 10. septembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑61/94: komisjon vs. Saksamaa, EKL 1996, lk I‑3989, punkt 52).
60 Lisaks sellele ei saa nõustuda vastuväitega, millele viitas ka eelotsusetaotluse esitanud kohus ja mille kohaselt lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud „standstill” klausli kohaldamine tingib seadusandjale kuuluva üldise õigustandva pädevuse külmutamise.
61 Nimelt ei ole kõnealuse klausliga vastuolus selliste eeskirjade võtmine, mida kohaldatakse samal moel nii Türgi kui ka ühenduse kodanike suhtes. Kui sellised eeskirjad oleksid seevastu kohaldatavad ühenduse kodanike suhtes, kuid mitte Türgi kodanike suhtes, siis oleksid viimased esimestest soodsamas olukorras ja see oleks ilmselgelt vastuolus lisaprotokolli artiklis 59 sätestatud nõudega, mille kohaselt ei tohi kohelda Türgit soodsamalt, kui liikmesriigid üksteist vastavalt ühenduse asutamislepingule kohtlevad.
62 Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb esitatud küsimustele vastata, et lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui pärast nimetatud protokolli jõustumist kehtestatakse viisa omamise nõue selleks, et niisugused Türgi kodanikud nagu põhikohtuasja apellandid saaksid siseneda liikmesriigi territooriumile, et osutada seal Türgis asutatud ettevõtte nimel teenuseid, kui protokolli jõustumise kuupäeval selleks viisat ei nõutud.
Kohtukulud
63 Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
23. novembril 1970 Brüsselis allkirjastatud lisaprotokolli, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72, artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui pärast nimetatud protokolli jõustumist kehtestatakse viisa omamise nõue selleks, et niisugused Türgi kodanikud nagu põhikohtuasja apellandid saaksid siseneda liikmesriigi territooriumile, et osutada seal Türgis asutatud ettevõtte nimel teenuseid, kui protokolli jõustumise kuupäeval selleks viisat ei nõutud.
Allkirjad