ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 1. marca 2016 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Dohovor o právnom postavení utečencov, podpísaný v Ženeve 28. júla 1951 – Články 23 a 26 – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2011/95/EÚ – Normy týkajúce sa obsahu medzinárodnej ochrany – Postavenie vyplývajúce z doplnkovej ochrany – Článok 29 – Sociálna ochrana – Podmienky prístupu – Článok 33 – Sloboda pohybu v hostiteľskom členskom štáte – Pojem – Obmedzenia – Podmienka miesta pobytu na určitom mieste – Rozdielne zaobchádzanie – Porovnateľnosť situácií – Vyvážené rozdelenie rozpočtovej záťaže medzi územné správne celky – Dôvody vyplývajúce z politiky v oblasti migrácie a integrácie“
V spojených veciach C‑443/14 a C‑444/14,
ktorých predmetom sú návrhy na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podané rozhodnutiami Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko) z 19. augusta 2014 a doručené Súdnemu dvoru 25. septembra 2014, ktoré súvisia s konaniami:
Kreis Warendorf
proti
Ibrahimovi Alo (C‑443/14)
a
Amira Osso
proti
Region Hannover (C‑444/14),
za účasti:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (C‑443/14 a C‑444/14),
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, predsedovia komôr M. Ilešič, L. Bay Larsen (spravodajca), T. von Danwitz, C. Toader, D. Šváby, F. Biltgen a C. Lycourgos, sudcovia A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal a K. Jürimäe,
generálny advokát: P. Cruz Villalón,
tajomník: K. Malacek, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 14. júla 2015,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Kreis Warendorf, v zastúpení: L. Tepe, splnomocnený zástupca,
– Ibrahim Alo, v zastúpení: S. Bulut, Rechtsanwalt,
– Amira Osso, v zastúpení: S. Ziesemer a K.‑S. Janutta, Rechtsanwältinnen,
– nemecká vláda, v zastúpení: T. Henze a J. Möller, splnomocnení zástupcovia,
– grécka vláda, v zastúpení: M. Michelogiannaki, splnomocnená zástupkyňa,
– Európska komisia, v zastúpení: M. Condou‑Durande a W. Bogensberger, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 6. októbra 2015,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú článkov 29 a 33 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách na oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, s. 9).
2 Tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania boli predložené v rámci dvoch sporov, a to vo veci C‑443/14 medzi Kreis Warendorf (okres Warendorf) a pánom Alo, a vo veci C‑444/14 medzi pani Osso a Region Hannover (región Hannover), týkajúcich sa podmienky miesta pobytu, ktorá je spojená s povolením na pobyt pána Alo a pani Osso.
Právny rámec
Ženevský dohovor
3 Dohovor o právnom postavení utečencov, podpísaný v Ženeve 28. júla 1951 [Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], nadobudol platnosť 22. apríla 1954. Bol doplnený Protokolom týkajúcim sa právneho postavenia utečencov, ktorý bol podpísaný v New Yorku 31. januára 1967 a nadobudol platnosť 4. októbra 1967 (ďalej len „Ženevský dohovor“).
4 Článok 23 tohto dohovoru, nazvaný „Verejná podpora“ uvádza:
„Zmluvné štáty poskytnú utečencom zákonne sa nachádzajúcim na ich území rovnaké zaobchádzanie vo vzťahu k možnosti získať verejnú pomoc a podporu ako svojim občanom.“
5 Článok 26 uvedeného dohovoru, nazvaný „Sloboda pohybu“, stanovuje:
„Každý zmluvný štát poskytne utečencom zákonne sa nachádzajúcim na jeho území právo vybrať si miesto pobytu a slobodne sa pohybovať na jeho území v rámci predpisov platných všeobecne pre cudzincov za rovnakých okolností.“
Právo Únie
6 Odôvodnenia 3, 4, 6, 8, 9, 16, 23, 24, 33 a 39 smernice 2011/95 znejú takto:
„(3) Európska Rada na svojom osobitnom zasadnutí v Tampere dňa 15. a 16. októbra 1999 súhlasila s postupom na vytvorenie spoločného európskeho azylového systému na základe plného a komplexného uplatňovania Ženevského dohovoru…
(4) Ženevský dohovor… [predstavuje] základný kameň pre medzinárodný právny režim na ochranu utečencov.
…
(6) Závery z Tampere tiež ustanovujú, že pravidlá týkajúce sa postavenia utečenca by sa mali doplniť opatreniami o doplnkových formách ochrany zabezpečujúcimi primerané postavenie akejkoľvek osobe, ktorá potrebuje takúto ochranu.
…
(8) Európska rada v Európskom pakte o prisťahovalectve a azyle, ktorý bol prijatý 15. a 16. októbra 2008, poukázala na skutočnosť, že medzi členskými štátmi pretrvávajú výrazné rozdiely v poskytovaní ochrany, a vyzvala na prijatie nových iniciatív vrátane návrhu na vytvorenie jednotného azylového konania so spoločnými zárukami s cieľom zavŕšiť budovanie spoločného európskeho azylového systému stanoveného v Haagskom programe, a poskytnúť tak vyššiu úroveň ochrany.
(9) V Štokholmskom programe Európska rada zopakovala svoj záväzok vytvoriť najneskôr do roku 2012 spoločný priestor ochrany a solidarity založený na spoločnom konaní o azyle a jednotnom postavení pre osoby pod medzinárodnou ochranou v súlade s článkom 78 [ZFEÚ].
…
(16) Táto smernica rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznávané najmä Chartou základných práv Európskej únie. …
…
(23) Mali by sa stanoviť normy pre vymedzenie postavenia utečenca a jeho obsah s cieľom usmernenia príslušných vnútroštátnych orgánov členských štátov pri uplatňovaní Ženevského dohovoru.
(24) Je potrebné zaviesť spoločné kritériá pre uznanie žiadateľov o azyl ako utečencov v zmysle článku 1 Ženevského dohovoru.
…
(33) Mali by sa stanoviť tiež normy pre vymedzenie doplnkovej ochrany a jej obsahu. Doplnková ochrana by mala byť doplnková a dodatočná k ochrane utečenca ustanovenej v Ženevskom dohovore.
…
(39) Pri reagovaní na výzvu štokholmského programu týkajúcu sa zavedenia jednotného postavenia utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a s výnimkou odchýlok, ktoré sú nevyhnutné a objektívne odôvodnené, by sa mali osobám s postavením doplnkovej ochrany poskytnúť rovnaké práva a výhody, aké majú utečenci podľa tejto smernice, a mali by byť viazané na rovnaké podmienky oprávnenosti.“
7 Článok 20 ods. 1 a 2 tejto smernice, ktorý sa nachádza v kapitole VII tejto smernice, týkajúcej sa obsahu medzinárodnej ochrany, stanovuje:
„1. Touto kapitolou nie sú dotknuté práva stanovené v Ženevskom dohovore.
2. Táto kapitola sa uplatňuje na utečencov, ako aj na osoby oprávnené na doplnkovú ochranu, pokiaľ sa neuviedlo inak.“
8 Článok 29 uvedenej smernice s názvom „Sociálne zabezpečenie“, znie takto:
„1. Členské štáty zaistia, aby osoby s postavením medzinárodnej ochrany získali v členských štátoch, ktoré im udelili takúto ochranu, potrebnú sociálnu pomoc, aká je poskytovaná štátnym príslušníkom tohto členského štátu.
2. Odchylne od všeobecného pravidla stanoveného v odseku 1 môžu členské štáty obmedziť sociálnu pomoc udeľovanú osobám s postavením utečenca alebo osobám s postavením doplnkovej ochrany na základné výhody, ktoré sú potom poskytnuté na rovnakých úrovniach a za rovnakých podmienok oprávnenosti ako štátnym príslušníkom.“
9 Článok 32 tej istej smernice stanovuje:
„1. Členské štáty zaistia, aby osoby s postavením medzinárodnej ochrany mali prístup k ubytovaniu za rovnakých podmienok ako ostatní štátni príslušníci tretej krajiny, ktorí majú legálny pobyt na ich územiach.
2. Členské štáty umožnia vnútroštátny postup rozptýlenia osôb s postavením medzinárodnej ochrany a zároveň vyvinú potrebné úsilie na uplatňovanie politiky, ktorá zabráni diskriminácii osôb s postavením medzinárodnej ochrany a zabezpečí rovnaké príležitosti, pokiaľ ide o prístup k ubytovaniu.“
10 Článok 33 smernice 2011/95, nazvaný „Sloboda pohybu v rámci členského štátu“, stanovuje:
„Členské štáty umožnia osobám s postavením medzinárodnej ochrany slobodu pohybu v rámci ich územia za rovnakých podmienok a obmedzení, ako sú tie, ktoré sú poskytované štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí majú legálny pobyt na ich územiach.“
Nemecké právo
11 § 12 zákona o pobyte, práci a integrácii cudzincov na spolkovom území (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) z 30. júla 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950) v znení uplatniteľnom na skutkový stav vo veci samej (ďalej len „AufenthG“) stanovuje:
„1. Povolenie na pobyt sa udeľuje pre územie Spolkovej republiky. Jeho platnosť podľa ustanovení dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda o pobyte na území zmluvných strán zostáva nedotknutá.
2. Víza a povolenie na pobyt môžu byť udelené s podmienkami a môžu byť predĺžené. Môžu byť, aj následne, spojené s podmienkami, predovšetkým s územnými obmedzeniami.“
12 Podľa všeobecného správneho predpisu k AufenthG (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG z 26. októbra 2009):
„12.2.5.2.1 Podmienka obmedzeného miesta pobytu predstavuje prostredníctvom regionálnej viazanosti vhodný prostriedok na zabránenie neproporcionálnemu fiškálnemu zaťaženiu jednotlivých spolkových krajín a obcí zahraničnými poberateľmi sociálnych dávok. Príslušné podmienky môžu prispieť aj k predchádzaniu koncentrácie cudzincov závislých na sociálnych dávkach v určitej oblasti a vzniku s tým súvisiacej sociálnej segregácie s negatívnym vplyvom na integráciu cudzincov. Príslušné opatrenia sú odôvodnené potrebou viazať cudzincov s osobitnou potrebou integrácie na určité miesto pobytu, aby tak mohli využiť integračné programy.
12.2.5.2.2 Z tohto dôvodu sú podmienky obmedzenia miesta pobytu ukladané a udržiavané u osôb, ktorým bolo udelené povolenie na pobyt podľa kapitoly 2 oddielu 5 AufenthG, resp. povolenie na trvalý pobyt podľa § 23 ods. 2, pokiaľ poberajú dávky podľa knihy II alebo XII zákona o sociálnom zabezpečení [Sozialgesetzbuch] alebo podľa zákona o dávkach pre žiadateľov o azyl [Asylbewerberleistungsgesetz].“
13 Podľa informácií uvedených v rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa tieto správne opatrenia uplatňujú výlučne na cudzincov, ktorým bolo povolenie na pobyt vydané z humanitárnych alebo politických dôvodov alebo z dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva. Z tohto rozhodnutia takisto vyplýva, že podľa judikatúry vnútroštátneho súdu nemôže byť štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí majú postavenie utečenca, uložená podmienka miesta pobytu iba na účely primeraného rozdelenia záťaže verejného sociálneho systému.
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
14 Pán Alo a pani Osso sú sýrskymi štátnymi príslušníkmi. Pán Alo prišiel do Nemecka v roku 1998 a pani Osso v roku 2001, pričom každý z nich tam podal neúspešne žiadosť o azyl. Následne sa zdržiavali v tomto členskom štáte s dočasnými povoleniami. Od začiatku azylového konania poberali sociálne dávky.
15 Po podaní nových žiadostí o azyl im Spolkový úrad pre migráciu a utečencov (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) priznal postavenie osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu.
16 Povolenia na pobyt, ktoré boli vydané pánovi Alo rozhodnutím okresu Warendorf z 12. októbra 2012 a pani Osso rozhodnutím regiónu Hannover z 5. apríla 2012, obsahovali povinnosť zriadiť si bydlisko, v príslušnom poradí, v meste Ahlen (Nemecko) a v regióne Hannover, s výnimkou hlavného mesta spolkovej krajiny Dolné Sasko. Tieto orgány vo svojich rozhodnutiach vychádzali z bodov 12.2.5.2.1 a 12.2.5.2.2 všeobecného správneho predpisu k AufenthG.
17 Pán Alo a pani Osso namietajú v oboch sporoch vo veci samej voči podmienke miesta pobytu, ktorá im bola uložená. Žaloby, ktoré podali, boli v prvostupňovom konaní zamietnuté.
18 Odvolaniu, ktoré podal pán Alo na Oberverwaltungsgericht (Vrchný správny súd spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko), bolo vyhovené. Tento súd zrušil podmienku miesta pobytu a v podstate dospel k záveru, že rozhodnutie okresu Warendorf je v rozpore s ustanoveniami článku 28 ods. 1 v spojení s článkom 32 smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 304, s. 12; Mim. vyd. 19/007, s. 96), čo sú ustanovenia zodpovedajúce článku 29 ods. 1 a článku 33 smernice 2011/95.
19 Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Vrchný správny súd spolkovej krajiny Dolné Sasko) však odvolanie, ktoré podala pani Osso, zamietol. Tento súd najmä dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie bolo v súlade s uplatniteľnými predpismi z dôvodu, že pani Osso poberala určité sociálne dávky. Okrem toho dospel k záveru, že toto rozhodnutie nie je v rozpore s medzinárodným právom alebo právom Únie.
20 Okres Warendorf a pani Osso podali opravné prostriedky „Revision“ na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd), a to okres Warendorf proti rozsudku, ktorý vydal Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalen (Vrchný správny súd spolkovej krajiny Severné Porýnie‑Vestfálsko) a pani Osso proti rozsudku, ktorý vydal Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Vrchný správny súd spolkovej krajiny Dolné Sasko).
21 Za týchto okolností Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky, ktoré majú v oboch veciach C‑443/14 a C‑444/14 rovnaké znenie:
„1. Predstavuje podmienka miesta pobytu v priestorovo ohraničenej oblasti (obec, okres, región) členského štátu obmedzenie slobody pohybu v zmysle článku 33 smernice 2011/95, ak sa inak cudzinec môže voľne pohybovať a zdržiavať na území členského štátu?
2. Je podmienka miesta pobytu uložená osobám oprávneným na doplnkovú ochranu zlučiteľná s článkom 33 a/alebo článkom 29 smernice 2011/95, ak je odôvodnená dosiahnutím primeraného rozdelenia záťaže verejného sociálneho systému medzi jednotlivé orgány v rámci štátneho územia?
3. Je podmienka miesta pobytu uložená osobám oprávneným na doplnkovú ochranu zlučiteľná s článkom 33 a/alebo článkom 29 smernice 2011/95, ak je založená na dôvodoch spočívajúcich v migračnej a integračnej politike, napríklad aby sa zabránilo vzniku sociálnej segregácie intenzívnym osídľovaním určitých obcí alebo okresov cudzincami? Postačujú v tomto smere abstraktné dôvody migračnej a integračnej politiky, alebo musia byť takéto dôvody stanovené konkrétne?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
22 Vo svojej prvej otázke v každom zo sporov vo veci samej sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 33 smernice 2011/95 vykladať v tom zmysle, že podmienka miesta pobytu uložená osobám oprávneným na doplnkovú ochranu, akými sú osoby, o ktoré ide vo veci samej, predstavuje obmedzenie slobody pohybu zaručenej týmto článkom, aj keď toto opatrenie nezakazuje tejto osobe voľne sa pohybovať v rámci územia členského štátu, ktorý poskytol túto ochranu a dočasne sa zdržiavať na tomto území mimo miesta vymedzeného podmienkou miesta pobytu.
23 Podľa článku 33 smernice 2011/95 umožnia členské štáty osobám oprávneným na medzinárodnú ochranu voľne sa pohybovať v rámci ich územia za rovnakých podmienok a obmedzení, ako sú tie, ktoré sú stanovené pre štátnych príslušníkov inej tretej krajiny, ktorí majú legálny pobyt na ich území.
24 Znenie tohto článku neumožňuje samo osebe určiť, či tento článok znamená výlučne to, že osoby s postavením medzinárodnej ochrany musia mať možnosť pohybovať sa voľne na území členského štátu, ktorý poskytol túto ochranu alebo či znamená takisto to, že tieto osoby musia mať možnosť vybrať si miesto svojho pobytu na tomto území.
25 Okolnosť, že článok 33 smernice 2011/95 sa nazýva „Sloboda pohybu“, nemôže postačovať na rozptýlenie viacznačností vyplývajúcich zo znenia tohto článku. Ako totiž uviedol generálny advokát v bode 34 svojich návrhov, použitie tohto výrazu v práve Únie nie je jednotné, keďže niektoré ustanovenia tohto práva výslovne rozlišujú medzi slobodou pohybu a slobodou zvoliť si miesto pobytu, a iné ustanovenia používajú výraz „sloboda pohybu“ v zmysle, ktorý zahŕňa takisto právo zvoliť si miesto pobytu.
26 Okrem toho, hoci vo verzii smernice 2011/95 v nemeckom jazyku názov článku 33 tejto smernice, a to „Freizügigkeit innerhalb eines Mitgliedstaats“, možno chápať v tom zmysle, že slobodu pohybu, ktorú tento článok zakotvuje, zahŕňa právo zvoliť si miesto pobytu, iné jazykové verzie tejto smernice, najmä verzie v španielskom, dánskom, anglickom, francúzskom a talianskom jazyku, nepotvrdzujú takýto výklad.
27 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa formulácia použitá v jednej z jazykových verzií ustanovenia práva Únie nemôže chápať ako jediný základ na výklad tohto ustanovenia, ani sa nemôže považovať za ustanovenie, ktoré má prednosť pred inými jazykovými verziami. Ustanovenia práva Únie sa totiž musia vykladať a uplatňovať jednotne, na základe znení vypracovaných vo všetkých jazykoch Únie. V prípade rozdielu medzi rôznymi jazykovými verziami textu práva Únie sa má predmetné ustanovenie vykladať podľa všeobecnej štruktúry a účelu právneho predpisu, ktorého je súčasťou (rozsudok GSV, C‑74/13, EU:C:2014:243, bod 27 a citovaná judikatúra).
28 V tejto súvislosti treba uviesť, že z odôvodnení 4, 23 a 24 smernice 2011/95 vyplýva, že Ženevský dohovor predstavuje základný kameň medzinárodného právneho režimu ochrany utečencov a že ustanovenia tejto smernice, ktoré sa týkajú podmienok priznania postavenia utečenca, ako aj obsahu tohto postavenia, boli prijaté s cieľom pomôcť príslušným orgánom členských štátov pri uplatňovaní tohto dohovoru, opierajúc sa o spoločné pojmy a kritériá (pozri analogicky rozsudok Abed El Karem El Kott a i., C‑364/11, EU:C:2012:826, bod 42).
29 Ustanovenia tejto smernice treba preto vykladať vzhľadom na jej celkovú štruktúru a cieľ pri súčasnom rešpektovaní Ženevského dohovoru a iných relevantných zmlúv, na ktoré odkazuje článok 78 ods. 1 ZFEÚ. Tento výklad sa musí takisto vykonať, ako vyplýva z odôvodnenia 16 smernice 2011/95, spôsobom, ktorý rešpektuje práva uznávané Chartou základných práv Európskej únie (pozri analogicky rozsudok Abed El Karem El Kott a i., C‑364/11, EU:C:2012:826, bod 43, ako aj citovanú judikatúru).
30 Okrem toho z odôvodnenia 3 smernice 2011/95 vyplýva, že normotvorca Únie, inšpirovaný závermi Európskej rady v Tampere, chcel dosiahnuť to, aby režim európskeho azylu, ktorý táto smernica pomáha definovať, bol založený na integrálnom a globálnom uplatňovaní Ženevského dohovoru.
31 Tieto úvahy sú v zásade v rozsahu, v akom sa týkajú Ženevského dohovoru, relevantné, len pokiaľ ide o podmienky priznania postavenia utečenca, ako aj obsah tohto postavenia, keďže režim upravený týmto dohovorom sa uplatňuje iba na samotných utečencov a nie na osoby oprávnené na doplnkovú ochranu, vzhľadom na to, že cieľom tejto ochrany, ako vyplýva z odôvodnení 6 a 33 smernice 2011/95, je doplniť ochranu utečencov zakotvenú uvedeným dohovorom (pozri v tomto zmysle rozsudky Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, bod 33, a N., C‑604/12, EU:C:2014:302, bod 31).
32 Odôvodnenia 8, 9 a 39 smernice 2011/95 však uvádzajú, že normotvorca Únie chcel v reakcii na výzvu štokholmského programu zaviesť jednotné postavenie v prospech všetkých osôb s postavením medzinárodnej ochrany a že v dôsledku toho sa rozhodol priznať osobám oprávneným na doplnkovú ochranu tie isté práva a výhody ako sú tie, ktoré majú utečenci, s výhradou nevyhnutných a objektívne odôvodnených výnimiek.
33 Takto teda sa kapitola VII tejto smernice, týkajúca sa obsahu medzinárodnej ochrany, uplatňuje podľa článku 20 ods. 2 tejto smernice súčasne na utečencov a na osoby oprávnené na doplnkovú ochranu, ak nie je uvedené inak.
34 Hoci určité články tejto kapitoly obsahujú takéto indície, treba konštatovať, že o takýto prípad nejde v článku 33 smernice 2011/95. Tento článok spresňuje naopak, že sloboda „pohybu“, ktorú stanovuje, je zaručená „osobám s postavením medzinárodnej ochrany“, čo implikuje, že utečenci a osoby oprávnené na doplnkovú ochranu podliehajú v tejto súvislosti tomu istému režimu.
35 Článok 26 Ženevského dohovoru, ktorý zaručuje utečencom slobodu pohybu, však výslovne stanovuje, že táto sloboda zahŕňa nielen právo voľne sa pohybovať na území štátu, ktorým im priznal postavenie utečenca, ale takisto právo vybrať si miesto pobytu na tomto území. Žiadny prvok nepreukazuje, že by sa normotvorca Únie rozhodol prebrať v smernici 2011/95 len prvé z týchto práv a nie to druhé.
36 Za týchto podmienok vykladať článok 33 tejto smernice tak, že neposkytuje osobám oprávneným na doplnkovú ochranu právo zvoliť si miesto pobytu na území členského štátu, ktorý im poskytol túto ochranu, by znamenalo, že toto právo je zaručené len utečencom a vzniklo by tak, napriek neexistencii výslovného pravidla v uvedenej smernici v tomto zmysle, rozlišovanie, v rozpore s cieľom pripomenutým v bodoch 32 a 33 tohto rozsudku, medzi obsahom ochrany zaručenej v tejto súvislosti jednak utečencom a jednak osobám oprávneným na doplnkovú ochranu.
37 Preto treba vykladať článok 33 tej istej smernice v tom zmysle, že ukladá členským štátom povinnosť umožniť osobám s postavením medzinárodnej ochrany jednak voľne sa pohybovať na území členského štátu, ktorý poskytol túto ochranu a jednak môcť si zvoliť miesto pobytu na tomto území.
38 Spresnenie uvedené v článku 32 ods. 2 smernice 2011/95, podľa ktorého vnútroštátna prax spočívajúca v rozptýlení osôb s postavením medzinárodnej ochrany je povolená, nemôže spochybniť v predmetnej veci tento záver.
39 Toto spresnenie sa musí chápať vzhľadom na predmet tohto článku tak, že jeho cieľom je umožniť členským štátom integrovať takúto prax do svojej politiky prístupu k bývaniu.
40 Vzhľadom na vyššie uvedené treba odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku v každom zo sporov vo veci samej tak, že článok 33 smernice 2011/95 sa má vykladať v tom zmysle, že podmienka miesta pobytu uložená osobám oprávneným na doplnkovú ochranu, akými sú osoby, o ktoré ide vo veci samej, predstavuje obmedzenie slobody pohybu zaručenej týmto článkom, aj keď toto opatrenie nezakazuje tejto osobe voľne sa pohybovať v rámci územia členského štátu, ktorý poskytol túto ochranu a dočasne sa zdržiavať na tomto území mimo miesta vymedzeného podmienkou miesta pobytu.
O druhej otázke
41 Vo svojej druhej otázke v každom zo sporov vo veci samej sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú články 29 a 33 smernice 2011/95 vykladať v tom zmysle, že bránia uloženiu takej podmienky miesta pobytu, o akú ide vo veci samej, osobe oprávnenej na doplnkovú ochranu, ktorá poberá určité osobitné sociálne dávky, s cieľom dosiahnuť primerané rozdelenie záťaže vyplývajúcej z vyplácania týchto dávok medzi rôzne príslušné inštitúcie v danej oblasti.
42 Pokiaľ ide o článok 33 tejto smernice, hoci z odpovede na prvú otázku vyplýva, že uloženie takej podmienky miesta pobytu, o akú ide vo veci samej, predstavuje obmedzenie slobody pohybu zaručenej týmto článkom, treba uviesť, že uvedený článok toleruje určité obmedzenia tejto slobody.
43 Článok 33 smernice 2011/95 však spresňuje, že právo osôb s postavením medzinárodnej ochrany voľne sa pohybovať sa musí vykonávať za tých istých podmienok a s tými istými obmedzeniami ako sú tie, ktoré sú stanovené pre štátnych príslušníkov iných tretích krajín, ktorý majú legálny pobyt na území členského štátu, ktorý poskytol túto ochranu.
44 Článok 26 Ženevského dohovoru, ktorý vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 28 až 37 tohto rozsudku je relevantný na účely určenia rozsahu voľného pohybu osôb oprávnených na doplnkovú ochranu, stanovuje, že sloboda pohybu sa priznáva utečencom s výhradami stanovenými právnou úpravou uplatniteľnou na cudzincov vo všeobecnosti za tých istých okolností.
45 Z toho vyplýva, že podľa článku 33 smernice 2011/95 osoby oprávnené na doplnkovú ochranu nemôžu v zásade podliehať, pokiaľ ide o výber miesta ich pobytu, reštriktívnejšiemu režimu ako je režim uplatniteľný na iných štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorý majú legálny pobyt v členskom štáte, ktorý poskytol túto ochranu.
46 Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že podmienka miesta pobytu je s cieľom dosiahnuť vhodné rozdelenie záťaže vyplývajúcej z vyplácania určitých osobitných sociálnych dávok (ďalej len „sociálna pomoc“) medzi rôzne inštitúcie, ktoré majú právomoc v danej oblasti, stanovená pre tých zo štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým bol povolený pobyt z humanitárnych alebo politických dôvodov alebo z dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva, s výnimkou utečencov, a súčasne sa im vypláca sociálna pomoc.
47 Vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej podriaďuje teda v tejto súvislosti osoby oprávnené na doplnkovú ochranu režimu, ktorý je reštriktívnejší ako režim, ktorý sa uplatňuje všeobecne na utečencov a štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú legálny pobyt na nemeckom území z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva.
48 Pokiaľ ide o článok 29 smernice 2011/95, treba uviesť, že odsek 1 tohto článku stanovuje všeobecné pravidlo podľa ktorého osoby s postavením medzinárodnej ochrany dostanú v členskom štáte, ktorý im poskytol túto ochranu, rovnakú sociálnu pomoc ako je tá, ktorú poskytuje v prípade štátnych príslušníkov tohto členského štátu. Toto pravidlo najmä znamená, že prístup týchto osôb k sociálnej pomoci nesmie byť podmienený splnením podmienok, ktoré nie sú uložené štátnym príslušníkom členského štátu, ktorý poskytol uvedenú ochranu.
49 Článok 29 ods. 2 tej istej smernice stanovuje, že členské štáty môžu urobiť výnimku z uvedeného pravidla tak, že obmedzia sociálnu pomoc priznanú osobám oprávneným na doplnkovú ochranu na základné výhody. Z tohto ustanovenia však jasne vyplýva, že keď sa členský štát rozhodne urobiť výnimku z toho istého pravidla, tieto základné výhody musia byť poskytované za rovnakých podmienok oprávnenosti ako sú tie, ktoré sa vzťahujú na štátnych príslušníkov tohto členského štátu.
50 Z toho vyplýva, že v oboch prípadoch uvedených v článku 29 smernice 2011/95 podmienky prístupu osôb oprávnených na doplnkovú ochranu k sociálnej pomoci, ktorú im ponúka členský štát, ktorý poskytol túto ochranu, musia byť také isté ako sú tie, ktoré upravujú poskytovanie tejto pomoci štátnym príslušníkom tohto členského štátu.
51 Článok 23 Ženevského dohovoru, ktorý vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 28 až 37 tohto rozsudku je relevantný pre výklad článku 29 ods. 1 smernice 2011/95, potvrdzuje túto analýzu, keď stanovuje, že zmluvné štáty poskytnú utečencom zákonne sa nachádzajúcim na ich území rovnaké zaobchádzanie vo vzťahu k možnosti získať verejnú pomoc a podporu ako svojim občanom.
52 Z úvah uvedených v bode 46 tohto rozsudku vyplýva, že také podmienky miesta pobytu, o aké ide v sporoch vo veci samej, sa vzťahujú na osoby oprávnené na doplnkovú ochranu, keď dostávajú sociálnu pomoc.
53 Na rozdiel od nemeckých štátnych príslušníkov, na ktorých sa takáto podmienka miesta pobytu nevzťahuje, osoba oprávnená na doplnkovú ochranu môže preto poberať sociálnu pomoc, len ak súhlasí s tým, že jej bude uložená podmienka miesta pobytu.
54 Ďalej vnútroštátna právna úprava môže oprávnene stanoviť, že sa uloží podmienka miesta pobytu jednak osobám oprávneným na doplnkovú ochranu bez toho, aby sa takéto opatrenie uložilo utečencom, jednak štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa legálne zdržiavajú na území dotknutého členského štátu z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva a jednak štátnym príslušníkom tohto členského štátu, ak sa tieto kategórie nenachádzajú v objektívne porovnateľnej situácii vzhľadom na cieľ sledovaný touto právnou úpravou.
55 V tejto súvislosti však treba uviesť, že poskytovanie sociálnych dávok určitej osobe predstavuje pre inštitúciu, ktorá má poskytovať tieto dávky, záťaž, či už je touto osobou osoba oprávnená na doplnkovú ochranu, utečenec, štátny príslušník tretej krajiny zdržiavajúci sa legálne na nemeckom území z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva alebo nemecký štátny príslušník. Premiestnenie osôb, ktoré poberajú uvedené dávky alebo ich nerovnomerné rozloženie na území dotknutého členského štátu môže teda spôsobiť nevhodné rozdelenie tejto záťaže medzi rôzne príslušné inštitúcie v danej oblasti, v tejto súvislosti však to, či tieto osoby prípadne majú postavenie osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu, nie je veľmi relevantné.
56 Z vyššie uvedeného vyplýva, že treba odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku v každom zo sporov vo veci samej tak, že články 29 a 33 smernice 2011/95 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia uloženiu takej podmienky miesta pobytu, o akú ide vo veci samej, osobe oprávnenej na doplnkovú ochranu, ktorá poberá určité osobitné sociálne dávky, s cieľom dosiahnuť primerané rozdelenie záťaže vyplývajúcej z vyplácania týchto dávok medzi rôzne príslušné inštitúcie v danej oblasti, ak uplatniteľná vnútroštátna právna úprava nestanovuje uloženie takéhoto opatrenia v prípade utečencov, štátnych príslušníkov tretej krajiny zdržiavajúcich sa legálne v dotknutom členskom štáte z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva alebo v prípade štátnych príslušníkov tohto členského štátu, ktorí poberajú uvedené dávky.
O tretej otázke
57 Vo svojej tretej otázke v každom zo sporov vo veci samej sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú články 29 a/alebo 33 smernice 2011/95 vykladať v tom zmysle, že bránia uloženiu takej podmienky miesta pobytu, o akú ide v sporoch vo veci samej, osobe oprávnenej na doplnkovú ochranu, ktorá poberá určité osobitné sociálne dávky s cieľom uľahčenia integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v členskom štáte, ktorý poskytuje takúto ochranu.
58 Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že z hľadiska cieľa uvedeného v predchádzajúcom bode chce podmienka miesta pobytu stanovená v nemeckom práve jednak predísť koncentrácii štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí dostávajú sociálnu pomoc na určitých územiach, a vzniku ohnísk sociálneho napätia, ktoré by mali negatívne účinky na ich integráciu, a jednak naviazať štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú osobitnú integračnú potrebu, na určité miesto pobytu, aby tam mohli využívať služby pomoci v oblasti integrácie.
59 V tejto súvislosti treba konštatovať, že článok 29 smernice 2011/95 nie je relevantný v rámci skúmania tretej prejudiciálnej otázky, keďže osoby oprávnené na doplnkovú ochranu a nemeckí štátni príslušníci sa nenachádzajú v porovnateľnej situácii vzhľadom na cieľ uľahčenia integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín.
60 Pokiaľ ide o článok 33 tejto smernice, z údajov uvedených v bodoch 12 a 13 tohto rozsudku vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, stanovuje v prípade osôb oprávnených na doplnkovú ochranu, ktoré poberajú sociálnu pomoc, zaobchádzanie, ktoré je odlišné od zaobchádzania uplatniteľného všeobecne na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa legálne zdržiavajú na nemeckom území z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva a na nemeckých štátnych príslušníkov.
61 Z úvah uvedených v bode 54 tohto rozsudku vyplýva, že článok 33 smernice 2011/95 bráni tomu, aby bola takouto právnou úpravou uložená podmienka miesta pobytu osobe oprávnenej na doplnkovú ochranu, ktorá poberá sociálnu pomoc, len ak sa osoby oprávnené na doplnkovú ochranu nachádzajú v objektívne porovnateľnej situácii, vzhľadom na cieľ sledovaný touto právnou úpravou, so situáciou štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa legálne zdržiavajú na nemeckom území z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva.
62 Prináleží teda vnútroštátnemu súdu, aby overil, či okolnosť, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý poberá sociálnu pomoc, je osobou s postavením medzinárodnej ochrany, v predmetnom prípade doplnkovej ochrany, znamená, že bude čeliť viac ťažkostiam integrácie ako iný štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa legálne zdržiava v Nemecku a poberá sociálnu pomoc.
63 O takýto prípad by mohlo ísť konkrétne, keď z dôvodu vnútroštátneho pravidla uvedeného vnútroštátnym súdom, podľa ktorého pobyt štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa legálne zdržiavajú v Nemecku z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva, podlieha vo všeobecnosti podmienke týkajúcej sa toho, že tieto osoby musia byť schopné pokryť svoje vlastné potreby, títo štátni príslušníci môžu poberať sociálnu pomoc len po uplynutí legálneho nepretržitého pobytu určitej dĺžky na území hostiteľského členského štátu. V prípade takéhoto pobytu je totiž možné predpokladať, že dotknutí štátni príslušníci tretích krajín sú dostatočne integrovaní v tomto členskom štáte, takže sa nenachádzajú v situácii porovnateľnej so situáciou osôb s postavením medzinárodnej ochrany vo vzťahu k cieľu uľahčenia integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín.
64 Z vyššie uvedeného vyplýva, že na tretiu prejudiciálnu otázku v každom zo sporov vo veci samej treba odpovedať tak, že článok 33 smernice 2011/95 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni uloženiu takej podmienky miesta pobytu, o akú ide v sporoch vo veci samej, osobe oprávnenej na doplnkovú ochranu, ktorá poberá určité osobitné sociálne dávky s cieľom uľahčenia integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v členskom štáte, ktorý poskytuje takúto ochranu, keď uplatniteľná vnútroštátna právna úprava nestanovuje uloženie takéhoto opatrenia štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa legálne zdržiavajú v tomto členskom štáte z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva a poberajú uvedené dávky, ak sa osoby oprávnené na doplnkovú ochranu nenachádzajú v objektívne porovnateľnej situácii, vzhľadom na tento cieľ, so situáciou štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa legálne zdržiavajú na území dotknutého členského štátu z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
O trovách
65 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1. Článok 33 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách na oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany sa má vykladať v tom zmysle, že podmienka miesta pobytu uložená osobám oprávneným na doplnkovú ochranu, akými sú osoby, o ktoré ide vo veci samej, predstavuje obmedzenie slobody pohybu zaručenej týmto článkom, aj keď toto opatrenie nezakazuje tejto osobe voľne sa pohybovať v rámci územia členského štátu, ktorý poskytol túto ochranu, a dočasne sa zdržiavať na tomto území mimo miesta vymedzeného podmienkou miesta pobytu.
2. Články 29 a 33 smernice 2011/95 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia uloženiu takej podmienky miesta pobytu, o akú ide vo veci samej, osobe oprávnenej na doplnkovú ochranu, ktorá poberá určité osobitné sociálne dávky, s cieľom dosiahnuť primerané rozdelenie záťaže vyplývajúcej z vyplácania týchto dávok medzi rôzne príslušné inštitúcie v danej oblasti, ak uplatniteľná vnútroštátna právna úprava nestanovuje uloženie takéhoto opatrenia v prípade utečencov, štátnych príslušníkov tretej krajiny zdržiavajúcich sa legálne v dotknutom členskom štáte z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva alebo v prípade štátnych príslušníkov tohto členského štátu, ktorí poberajú uvedené dávky.
3. Článok 33 smernice 2011/95 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni uloženiu takej podmienky miesta pobytu, o akú ide v sporoch vo veci samej, osobe oprávnenej na doplnkovú ochranu, ktorá poberá určité osobitné sociálne dávky s cieľom uľahčenia integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v členskom štáte, ktorý poskytuje takúto ochranu, keď uplatniteľná vnútroštátna právna úprava nestanovuje uloženie takéhoto opatrenia štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa legálne zdržiavajú v tomto členskom štáte z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva a poberajú uvedené dávky, ak sa osoby oprávnené na doplnkovú ochranu nenachádzajú v objektívne porovnateľnej situácii, vzhľadom na tento cieľ, so situáciou štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa legálne zdržiavajú na území dotknutého členského štátu z iných ako humanitárnych alebo politických dôvodov alebo dôvodov vyplývajúcich z medzinárodného práva, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
Podpisy