CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 12 februarie 2015(1)
Cauza C‑106/14
Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD),
Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB)
împotriva
Ministre de l’écologie, du développement durable et de lʼénergie
[cerere de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Franța)]
„Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 (Regulamentul REACH) – Înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice (REACH) – Noțiunea de articol – Articol asamblat din mai multe articole – Obligația de a comunica informații în cazul utilizării unor substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Determinarea concentrației – Producție, import și livrare”
I – Introducere
1. În cazul în care un articol conține mai mult de 0,1 % dintr‑o substanță care prezintă motive de îngrijorare deosebită, Regulamentul REACH(2) prevede anumite obligații de a comunica informații atât Agenției Europene pentru Produse Chimice (denumită în continuare: „ECHA”), cât și beneficiarilor și consumatorilor.
2. Modul în care se determină acest prag al concentrației în cazul în care un articol este asamblat din mai multe componente, care reprezintă la rândul lor articole, face obiectul unor dispute între diferite state membre și Comisia Europeană. În special, Comisia, susținută de majoritatea statelor membre, opinează că determinarea concentrației substanței care prezintă motive de îngrijorare deosebită ar trebui făcută în raport cu articolul asamblat. Unele state membre – majoritatea părților din cadrul prezentei proceduri – se opun acestei abordări și susțin că ar fi suficient ca respectiva concentrație să fie atinsă în diferiții constituenți. În acest caz, obligațiile de informare s‑ar naște cu o frecvență semnificativ mai mare.
3. În mod evident, această dispută are o semnificație considerabilă pentru libera circulație a articolelor, întrucât ar putea avea ca rezultat ca, în diferitele state membre, articolele să fie supuse unor condiții diferite. Pentru acest motiv este necesară o clarificare din partea Curții.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
1. Regulamentul REACH
4. Trebuie să subliniem următoarele considerente ale Regulamentului REACH:
„(1) Prezentul regulament ar trebui să asigure un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și a mediului, precum și libera circulație a substanțelor, ca atare, în amestecuri sau în articole, îmbunătățind totodată competitivitatea și inovația. De asemenea, prezentul regulament ar trebui să promoveze dezvoltarea unor metode alternative de evaluare a pericolelor pe care le prezintă substanțele.
[…]
(3) Ar trebui să se asigure un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și a mediului în cadrul aproprierii dispozițiilor legislative privind substanțele, în vederea realizării unei dezvoltări durabile. Această legislație ar trebui să se aplice în mod nediscriminatoriu, fie că substanțele fac obiectul schimburilor comerciale pe piața internă, fie la nivel internațional, în conformitate cu angajamentele internaționale ale Comunității.
[…]
(29) Deoarece răspunderea pentru articole ar trebui să revină fabricanților și importatorilor acestora, este necesar să se impună o obligație de înregistrare a substanțelor care sunt destinate a fi emise în mediu din compoziția unor articole și care nu au fost înregistrate pentru utilizarea respectivă. În ceea ce privește substanțele care prezintă motive de îngrijorare deosebită din compoziția articolelor în cantități sau concentrații mai mari decât limitele prevăzute, în cazul în care nu poate fi eliminată expunerea la substanța respectivă și aceasta nu a fost înregistrată de către nicio persoană pentru utilizarea respectivă, este necesar să fie informată Agenția în acest sens. De asemenea, Agenția ar trebui să fie autorizată să solicite depunerea unei cereri de înregistrare în cazul în care are motive să creadă că eliberarea unei substanțe în mediu din articolul respectiv poate prezenta un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu și în cazul în care substanța este prezentă în articolele respective în cantități totale mai mari de o tonă/fabricant sau importator/an. Agenția ar trebui să aibă în vedere necesitatea unei propuneri de restricționare în cazul în care consideră că utilizarea unor astfel de substanțe în compoziția articolelor prezintă un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu, risc care nu este controlat în mod adecvat.
[…]
(56) Responsabilitatea administrării riscurilor prezentate de substanțe care le revine producătorilor sau importatorilor presupune, printre altele, comunicarea informațiilor privind substanțele respective către alți operatori, cum ar fi utilizatorii din aval sau distribuitorii. De asemenea, fabricanții sau importatorii de articole ar trebui să furnizeze utilizatorilor industriali și profesionali, precum și consumatorilor, la cerere, informații privind utilizarea în condiții de securitate a articolelor. Această responsabilitate importantă ar trebui să se aplice, de asemenea, și de‑a lungul întregului lanț de aprovizionare pentru a le permite tuturor operatorilor implicați să își îndeplinească obligațiile în ceea ce privește administrarea riscurilor care decurg din utilizarea substanțelor.
[…]
(117) Cetățenii Uniunii Europene ar trebui să aibă acces la informații privind substanțele chimice la care pot să fie expuși, pentru a le permite să ia decizii în cunoștință de cauză cu privire la utilizarea substanțelor respective. […]
[…]”
5. Articolul 1 din Regulamentul REACH definește obiectivele și domeniul de aplicare al acestuia:
„(1) Scopul prezentului regulament este de a se asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și a mediului, inclusiv promovarea unor metode alternative pentru evaluarea pericolelor pe care le prezintă substanțele, precum și libera circulație a substanțelor pe piața internă, asigurând totodată sporirea competitivității și a inovației.
[…]
(3) Prezentul regulament se bazează pe principiul că este în sarcina producătorilor, a importatorilor și a utilizatorilor din aval să se asigure că produc, introduc pe piață sau utilizează substanțe care nu au efecte adverse asupra sănătății umane sau asupra mediului. Dispozițiile acestuia se bazează pe principiul precauției.”
6. Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul REACH conține o dispoziție privind momentul în care un articol nu mai este considerat ca atare:
„Substanțele, amestecurile sau articolele în sensul articolului 3 din prezentul regulament nu sunt considerate deșeuri […]”
7. Articolul 3 din Regulamentul REACH definește diferite noțiuni care prezintă importanță în speță:
„3. Prin «articol» se înțelege un obiect căruia i se dă, în cursul fabricației, o formă, o suprafață sau un aspect special care îi determină funcția într‑un grad mai mare decât o face compoziția sa chimică;
4. prin «fabricant al unui articol» se înțelege orice persoană fizică sau juridică care fabrică sau asamblează un articol în Comunitate;
[…]
11. prin «importator» se înțelege orice persoană fizică sau juridică stabilită pe teritoriul Comunității care este responsabilă pentru import;
12. prin «introducere pe piață» se înțelege furnizarea către un terț sau punerea la dispoziția acestuia, fie contra cost, fie cu titlu gratuit […].
[…]
33. prin «furnizor al unui articol» se înțelege orice fabricant sau importator al unui articol, distribuitor sau alt operator din cadrul lanțului de aprovizionare care introduce un articol pe piață;
[…]”
8. Articolul 7 din Regulamentul REACH prevede anumite obligații de informare a ECHA cu privire la articole:
„(2) Orice fabricant sau importator de articole notifică Agenției […] dacă substanța îndeplinește criteriile enunțate la articolul 57 și este identificată în conformitate cu articolul 59 alineatul (1), în cazul în care sunt îndeplinite toate condițiile de mai jos:
(a) substanța este prezentă în articolele respective în cantități care totalizează, anual, peste o tonă/fabricant sau importator;
(b) substanța este prezentă în articolele respective în concentrație de peste 0,1 % din greutate.
(3) Alineatul (2) nu se aplică în cazul în care fabricantul sau importatorul pot să excludă expunerea oamenilor sau a mediului în condiții de utilizare, inclusiv de eliminare, normale sau previzibile în mod rezonabil. În asemenea cazuri, fabricantul sau importatorul furnizează instrucțiuni corespunzătoare beneficiarului articolului.
[…]
(5) Agenția poate lua decizii prin care să impună fabricanților sau importatorilor de articole să prezinte o cerere de înregistrare, în conformitate cu prezentul titlu, pentru orice substanțe din compoziția articolelor respective, în cazul în care sunt îndeplinite toate condițiile de mai jos:
(a) substanța este prezentă în articolele respective în cantități care totalizează, anual, peste o tonă/fabricant sau importator;
(b) Agenția are motive să suspecteze că:
(i) se emite substanță din articolele respective și
(ii) emisia substanței din articolele respective prezintă un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu;
(c) substanța nu face obiectul alineatului (1).
Prezentarea cererii de înregistrare este însoțită de taxa cerută în conformitate cu titlul IX.
(6) Alineatele (1)-(5) nu se aplică substanțelor care au fost deja înregistrate pentru utilizarea respectivă.
[…]”
9. Articolul 33 din Regulamentul REACH prezintă în mod concret obligațiile furnizorului de a comunica beneficiarilor și consumatorilor informații privind articolele:
„(1) Orice furnizor al unui articol care conține o substanță care îndeplinește criteriile formulate în articolul 57, identificată în conformitate cu articolul 59 alineatul (1), într‑o concentrație de peste 0,1 % din greutate, îi furnizează beneficiarului articolului suficiente informații, pe care le are la dispoziție, pentru a permite utilizarea în condiții de securitate a articolului, inclusiv, cel puțin, denumirea substanței respective.
(2) La cererea unui consumator, orice furnizor al unui articol care conține o substanță care îndeplinește criteriile formulate în articolul 57, identificată în conformitate cu articolul 59 alineatul (1), într‑o concentrație de peste 0,1 % din greutate, îi furnizează consumatorului suficiente informații, pe care le are la dispoziție, pentru a permite o utilizare în condiții de securitate a articolului, inclusiv, cel puțin, denumirea substanței respective.
Informațiile relevante se furnizează gratuit în termen de 45 de zile de la data primirii cererii.”
10. Obiectivele reglementărilor privind substanțele care prezintă motive de îngrijorare deosebită sunt prezentate în cuprinsul articolului 55 din Regulamentul REACH:
„Scopul prezentului titlu este de a asigura buna funcționare a pieței interne, precum și de a garanta totodată că riscurile care decurg din utilizarea substanțelor care prezintă o îngrijorare deosebită sunt controlate corespunzător și că aceste substanțe sunt substituite progresiv cu substanțe sau tehnologii alternative adecvate, în cazul în care acestea sunt fezabile din punct de vedere economic și tehnic. În acest scop, toți producătorii, importatorii și utilizatorii din aval analizează disponibilitatea alternativelor și examinează riscurile acestora și fezabilitatea tehnică și economică a substituirii.”
11. Substanțele care prezintă motive de îngrijorare deosebită sunt definite la articolul 57 din Regulamentul REACH:
„În anexa XIV pot fi incluse următoarele substanțe în conformitate cu procedura stabilită la articolul 58:
(a) substanțele care îndeplinesc criteriile de clasificare în clasa de pericol cancerigenitate categoria 1A sau 1B în conformitate cu secțiunea 3.6 din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 1272/2008;
(b) substanțele care îndeplinesc criteriile de clasificare în clasa de pericol mutagenicitatea celulelor embrionare categoria 1A sau 1B în conformitate cu secțiunea 3.5 din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 1272/2008;
(c) substanțele care îndeplinesc criteriile de clasificare în clasa de pericol toxicitate pentru reproducere categoria 1A sau 1B, efecte adverse asupra funcției sexuale și fertilității sau asupra dezvoltării, în conformitate cu secțiunea 3.7 din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 1272/2008;
(d) substanțele care sunt persistente, bioacumulative și toxice, în conformitate cu criteriile formulate în anexa XIII la prezentul regulament;
(e) substanțele care sunt foarte persistente și foarte bioacumulative, în conformitate cu criteriile formulate în anexa XIII la prezentul regulament;
(f) substanțele, cum ar fi cele care afectează sistemul endocrin sau cele care au proprietăți persistente, bioacumulative și toxice sau foarte persistente și foarte bioacumulative, care nu îndeplinesc criteriile menționate la litera (d) sau (e), pentru care există dovezi științifice ale unor probabile efecte grave asupra sănătății umane și a mediului, care suscită un nivel de îngrijorare echivalent cu cel pentru alte substanțe enumerate la literele (a)-(e) și care sunt identificate individual, de la caz la caz, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 59.”
12. Articolul 59 din Regulamentul REACH prezintă procedura aplicată de ECHA cu privire la introducerea substanțelor care îndeplinesc criteriile menționate la articolul 57 pe așa‑numita „listă a substanțelor candidate” la o introducere a unei obligații de autorizare.
2. Ghidul Agenției Europene pentru Produse Chimice
13. Problema care face obiectul prezentului litigiu este abordată în „Ghidul cerințelor pentru substanțele din articole (versiunea 2) din 1 aprilie 2011”(3). Potrivit secțiunii 4.4. din ghid, concentrația unei substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebite din articolele cu componente diferite trebuie determinată în raport cu întregul articol:
„O substanță SVHC de pe lista substanțelor candidate poate fi conținută în concentrații diferite în componentele diferite ale aceluiași articol, cum ar fi o concentrație în carcasa unui calculator și o altă concentrație în transformator. Pentru ca obligațiile conform articolelor 7 alineatul (2) și 33 să se aplice, concentrația acestei substanțe SVHC trebuie să depășească 0,1 % (g/g) în întregul articol […]”
B – Dreptul francez
14. Procedura principală se referă la legalitatea „Avizului către operatorii economici cu privire la obligația de a comunica informații despre substanțele conținute în articole, în aplicarea articolului 7 alineatul (2) și a articolului 33 din Regulamentul nr. 1907/2006 (REACH) – Interpretarea pragului de 0,1 % din greutate, prevăzut la articolul 7 alineatul (2) și la articolul 33”, emis de Ministre de l’écologie, du développement durable des transports et du logement (Ministrul Mediului, Dezvoltării Durabile, Transportului și Locuinței), la 8 iunie 2011 (denumit în continuare: „avizul ministrului”).
15. Potrivit datelor furnizate de instanța de trimitere, acesta prevede următoarele:
„Cu trimitere la publicarea la 1 aprilie 2011, pe site‑ul Agenției Europene pentru Produse Chimice […] a ghidului revizuit privind aplicarea Regulamentului REACH substanțelor conținute în articole și mai exact cu trimitere la nota directorului executiv, atașată acestui ghid, care indică faptul că acesta nu a făcut obiectul unui consens între toate statele membre ale Uniunii Europene/Spațiului Economic European, autoritățile franceze informează prin prezentul aviz operatorii economici cu privire la interpretarea adoptată în Franța pentru aplicarea articolului 7 alineatul (2) și a articolului 33 din Regulamentul REACH. Acestea precizează că noțiunea de articol înseamnă fiecare obiect care corespunde definiției articolului în sensul REACH, și anume «căruia i se dă în cursul fabricației o formă, o suprafață sau un aspect special care îi determină funcția într‑un grad mai mare decât o face compoziția sa chimică» [articolul 3 punctul 3]. Astfel, un articol poate fi asamblat din unul sau mai multe obiecte care corespund definiției articolului, iar dispozițiile prevăzute la articolul 7 alineatul (2) și la articolul 33 se aplică fiecăruia dintre acestea.”
III – Procedura principală și cererea de decizie preliminară
16. În cadrul procedurii principale, două federații franceze de societăți comerciale contestă avizul ministrului. Consiliul de Stat francez (Conseil d’État), care a fost sesizat cu soluționarea litigiului, adresează Curții următoarea întrebare preliminară:
„Obligațiile care rezultă din articolul 7 alineatul (2) și din articolul 33 din Regulamentul REACH se aplică, în cazul în care un «articol» în sensul acestui regulament este compus din mai multe elemente care corespund ele însele definiției «articolului» pe care acesta o dă, numai cu privire la articolul asamblat sau cu privire la fiecare dintre elementele care corespund definiției «articolului»?”
17. Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (Federația Întreprinderilor de Comerț și de Distribuție) împreună cu Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (Federația Magazinelor de Bricolaj și de Amenajare a Locuinței, denumite în continuare: „FCD și FMB”), Republica Franceză, Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Irlanda, Republica Elenă, Republica Austria, Regatul Suediei, Regatul Norvegiei și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. Cu excepția Greciei și a Austriei, ele au participat și la ședința din 8 ianuarie 2015.
IV – Apreciere juridică
18. În scopul unei mai bune înțelegeri a cererii de decizie preliminară, întrebarea trebuie încadrată în contextul normativ reprezentat de Regulamentul REACH (a se vedea secțiunea A). În continuare, trebuie detaliate noțiunea de articol (a se vedea secțiunea B) și obligațiile fabricanților și ale importatorilor privind notificarea ECHA în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) (a se vedea în acest sens secțiunea C punctele 1. și 2.), precum și obligațiile furnizorilor în ceea ce privește informarea beneficiarilor și consumatorilor în conformitate cu articolul 33 (a se vedea în acest sens secțiunea C punctul 3.).
A – Cu privire la contextul normativ al întrebării preliminare
19. Întrebarea preliminară privește dispozițiile Regulamentului REACH privind așa‑numitele „substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită”, ale căror caracteristici sunt definite la articolul 57. Potrivit acestui articol, substanțele menționate periclitează sănătatea umană întrucât sunt cancerigene, mutagene sau toxice pentru reproducere [articolul 57 literele (a)-(c)]. De asemenea, ele pot afecta mediul întrucât sunt persistente, bioacumulative și toxice sau foarte persistente, foarte bioacumulative și foarte toxice [articolul 57 literele (d)-(e)]. În cazuri particulare este suficient ca acestea să prezinte caracteristici similare [articolul 57 litera (f)].
20. Prin decizie a Comisiei, ca urmare a procedurii de comitologie, astfel de substanțe pot fi preluate în anexa XIV la Regulamentul REACH, care după ultima modificare(4) cuprinde 31 de substanțe(5). Potrivit articolului 56, utilizarea substanțelor din această anexă trebuie de regulă autorizată în conformitate cu articolele 60-64.
21. Cu toate acestea, dispozițiile care trebuie examinate se referă la substanțe care figurează deja pe o așa‑numită listă a substanțelor candidate pentru includerea în anexă. Potrivit unei proceduri prevăzute la articolul 59, ECHA poate determina dacă aceste substanțe au caracteristicile substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită. Dintre substanțele care figurează în lista substanțelor candidate se selectează substanțele a căror includere în anexa XIV trebuie verificată mai exact. De altfel, la o întrebare care le‑a fost adresată în acest sens în cadrul ședinței, părțile din procedură au răspuns unanim că, după includerea lor în anexa XIV, aceste substanțe vor continua să figureze pe lista substanțelor candidate.
22. Ultima dată, pe lista substanțelor candidate figurau 155 de substanțe(6). Este posibil să existe și alte substanțe cu aceste caracteristici(7), însă cât timp nu au fost incluse în lista substanțelor candidate, întrebarea preliminară nu se referă la acestea(8).
23. Potrivit articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH, orice fabricant sau importator de articole notifică ECHA dacă o substanță care figurează în lista substanțelor candidate este prezentă în articolele respective în cantități care totalizează anual peste o tonă/fabricant sau importator precum și într‑o concentrație de peste 0,1 % din greutate (g/g).
24. În plus, articolul 33 alineatul (1) din Regulamentul REACH prevede că orice furnizor al unui articol care conține o substanță candidată într‑o concentrație de peste 0,1 % din greutate (g/g) îi furnizează beneficiarului articolului suficiente informații, pe care le are la dispoziție, pentru a permite utilizarea în condiții de securitate a articolului, inclusiv, cel puțin, denumirea substanței respective. În conformitate cu alineatul (2), furnizorul pune la dispoziția consumatorilor, la cererea acestora, aceleași informații.
25. Cererea de decizie preliminară privește aplicarea pragului concentrației de 0,1 din greutate (g/g) în articol. Trebuie să se clarifice dacă, în cazul articolelor ale căror componente sunt la rândul lor articole, acest prag se aplică întregului articol sau fiecăreia dintre respectivele subarticole.
26. Mai multe state membre ilustrează acest caz cu exemplul unei biciclete, ale cărei mânere sunt din material plastic și conțin plastifianți, care figurează în lista substanțelor candidate care prezintă motive de îngrijorare deosebită. Pragul concentrației ar putea fi atins dacă ne raportăm la mânerele ca atare, dar probabil nu va fi atins în raport cu întreaga bicicletă. Alte exemple prezentate sunt fotolii a căror tapițerie conține substanțe candidate sau avioane întregi în care sunt instalate astfel de fotolii.
B – Cu privire la noțiunea de articol în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul REACH
27. Cele mai multe dintre statele membre participante se întemeiază pe definiția de la articolul 3 punctul 3 din Regulamentul REACH. Potrivit acestor dispoziții, prin „articol” se înțelege un obiect căruia i se dă, în cursul fabricației, o formă, o suprafață sau un aspect special care îi determină funcția într‑un grad mai mare decât o face compoziția sa chimică.
28. Contrar sugestiei Irlandei, funcția nu trebuie să fie de natură autonomă, cu alte cuvinte să fie dobândită de obiect în mod independent față de alte obiecte. Modul de redactare nu oferă niciun indiciu în acest sens, iar domeniul de aplicare al noțiunii de articol este delimitat într‑un sens prea larg, întrucât funcția unei multitudini de obiecte se poate realiza numai în combinație cu alte obiecte, substanțe sau amestecuri. Pe lângă mânerele și tapițeriile menționate, am putea evoca de asemenea șuruburile. Cu toate acestea, și asemenea obiecte sunt puse în circulație pentru a putea fi utilizate la fabricarea unor articole mai complexe, de exemplu pentru fabricarea de biciclete, fotolii sau avioane.
29. În schimb, un lingou de plumb sau granulele din plastic(9) nu sunt articole, ci substanțe, așadar elemente chimice și compuși ai acestora în sensul articolului 3 punctul 1 din Regulamentul REACH. Funcția lor nu este determinată în primul rând de formă, suprafață sau aspect, ci de compoziția lor chimică. În plus, potrivit articolului 3 punctul 2, mai există și amestecuri de substanțe diferite, ca de exemplu vopselurile sau lacurile lichide.
30. Pentru ca analiza să fie completă, trebuie să precizăm că obligațiile de analizat privind notificarea ECHA [articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH] și informarea beneficiarilor și consumatorilor (articolul 33) nu se aplică în cazul alimentelor în conformitate cu articolul 2 alineatele (5) și (6).
31. Din definiție nu rezultă că o componentă a unui articol care reprezintă un articol la rândul ei încetează să mai fie articol atunci când este asamblată împreună cu alte subarticole pentru a forma un articol întreg.
32. După cum subliniază Belgia și Norvegia, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul REACH reglementează mai degrabă numai în ce moment articolele nu mai trebuie considerate ca atare, și anume atunci când devin deșeuri în sensul dreptului Uniunii.
33. Contrar opiniei Irlandei, un subarticol nu își pierde neapărat funcția atunci când este asamblat în cadrul unui alt articol. După cum am menționat anterior, adesea un subarticol își va îndeplini funcția doar prin integrarea sa într‑un articol întreg. Astfel, funcția mânerelor sus‑menționate este cea de a fi utilizate drept componente ale unei biciclete.
34. Cu toate acestea, prin asamblare, un subarticol poate primi și o altă formă, o altă suprafață sau un alt aspect, care pot să îi modifice funcția. Acest aspect prezintă relevanță de exemplu în cazul materialelor textile care pot fi utilizate pentru diferite articole. Acest potențial de funcții este restricționat considerabil atunci când ele sunt prelucrate pentru a tapița un fotoliu – ca în exemplul prezentat de Belgia. Cu toate acestea, și un subarticol a cărui funcție este restricționată își păstrează de regulă o funcție autonomă care îl diferențiază de alte subarticole utilizate pentru articolul întreg. Husa unui fotoliu are altă funcție decât celelalte subarticole utilizate, cum ar fi căptușeala, eventual arcurile utilizate sau scheletul fotoliului.
35. Identificarea unui subarticol nu mai este posibilă numai în măsura în care, la integrarea sa într‑un articol întreg, un articol pierde orice formă, suprafață sau aspect special care determină funcția într‑un grad mai mare decât o face compoziția sa chimică. Cu toate acestea, în practică, astfel de cazuri ar trebui să prezinte o importanță redusă. În cazul unor posibile exemple, trebuie să se reflecteze întotdeauna la aspectul dacă chiar de la început este vorba despre articole, iar nu numai despre substanțe.
36. Cât timp, în pofida integrării într‑un articol întreg, un subarticol își păstrează forma, suprafața sau aspectul special, care îi determină funcția într‑un grad mai mare decât o face compoziția sa chimică, acesta trebuie considerat în continuare articol. Astfel, la determinarea concentrației unor substanțe, noțiunea de articol ca atare pledează în favoarea luării în considerare mai degrabă a unui subarticol decât a articolul întreg.
C – Cu privire la legătura cu obligațiile de informare prevăzute la articolul 7 alineatul (2) și la articolul 33 din Regulamentul REACH
37. Cu toate acestea, definiția articolelor se aplică în legătură cu obligații specifice care incumbă fabricanților sau importatorilor [articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH] sau furnizorilor unui articol (articolul 33).
38. În opinia Comisiei, aceste persoane nu produc, importă sau livrează subarticole, ci respectivul articol întreg. Astfel, concentrația substanțelor candidate trebuie apreciată în raport cu întregul articol.
39. În schimb, conform avizului emis de autoritățile franceze, atacat în procedura principală, și potrivit opiniei multor alte state membre, pragul concentrației ar trebui determinat pentru fiecare subarticol.
40. Totuși, această divergență de opinie trebuie detaliată separat pentru fabricant, importator și furnizorul de articole.
1. Cu privire la fabricantul de articole în sensul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH
41. În conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH, obligația de a notifica ECHA revine în primul rând fabricantului de articole. Potrivit articolului 3 punctul 4, fabricantul unui articol este orice persoană fizică sau juridică care fabrică sau asamblează un articol în Uniune.
42. Atunci când un fabricant produce sau asamblează un articol întreg prin combinarea unor subarticole, nu înseamnă că el a fabricat sau a asamblat și aceste subarticole. Într‑o economie bazată pe diviziunea muncii, fabricantul unui articol întreg va achiziționa probabil componentele necesare, în parte sau integral, de la alți producători. Exemplele prezentate – biciclete, fotolii, avioane, autoturisme –ilustrează perfect acest aspect.
43. Totuși, nu ar fi compatibil cu semnificația noțiunii „fabricant” ca fabricantului articolului întreg să îi fie alocată și producția subarticolelor pe care le‑a utilizat, în măsura în care, în fapt, acestea au fost produse sau asamblate de alți fabricanți. Acesta poate fi considerat fabricantul componentelor‑articole numai în măsura în care le‑a produs sau le‑a asamblat el însuși.
44. Prin urmare, fabricantul unui articol întreg, asamblat din subarticole care, în pofida integrării într‑un articol întreg, și‑au păstrat forma, suprafața sau aspectul special, dar care au fost produse sau asamblate de alți fabricanți, este obligat să notifice ECHA atunci când întregul articol cuprinde o substanță care îndeplinește criteriile formulate în articolul 57, care este identificată în conformitate cu articolul 59 alineatul (1) și care depășește o concentrație de 0,1 % din greutate (g/g).
45. Contrar opiniei Franței și a Germaniei, de exemplu, nu este necesar ca fabricanții să aibă totuși obligația notificării prezenței unor substanțe candidate în subarticolele folosite întrucât, după cum recunosc și alte părți din procedură, ECHA obține aceste informații fără să fie necesară solicitarea fabricantului articolului întreg în acest sens. Atunci când acestea sunt produse sau importate în Uniunea Europeană, obligația de notificare revine fabricantului sau, după cum vom arăta, importatorului sub‑articolului.
2. Cu privire la importatorul de articole în sensul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH
46. În al doilea rând, potrivit articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH, obligația de notificare a ECHA revine importatorului de articole.
47. Potrivit articolului 3 punctul 11 din Regulamentul REACH, prin „importator” se înțelege orice persoană fizică sau juridică stabilită pe teritoriul Uniunii care este responsabilă pentru import, și anume pentru introducerea fizică pe teritoriul vamal al Uniunii (articolul 3 punctul 10).
48. Potrivit modului de redactare a acestor definiții, importatorul unui articol întreg asamblat din subarticole, care își păstrează forma, suprafața sau aspectul special, în pofida integrării într‑un articol întreg, este considerat și importatorul subarticolelor. Ce altă persoană fizică sau juridică ar trebui să fie responsabilă pentru introducerea fizică a acestor subarticole pe teritoriul vamal al Uniunii?
49. Și interpretarea dată mai sus noțiunii de fabricant constituie un argument în favoarea considerării importatorului unui articol întreg ca importator al subarticolelor pe care le conține întrucât, potrivit acestei interpretări, noțiunile de fabricant și importator se completează reciproc și garantează o informare cuprinzătoare a ECHA. Aceasta ar primi informațiile necesare privind utilizarea substanțelor din lista substanțelor candidate în subarticole fie de la fabricantul efectiv al subarticolelor din cadrul Uniunii, fie de la importatori, indiferent dacă sunt importatori ai subarticolelor sau importatori ai articolelor întregi care conțin subarticole.
50. În raport cu acest argument, obiecțiile Comisiei, ale FCD și FMB, precum și ale Irlandei și Greciei nu sunt întemeiate.
a) Cu privire la lipsa unei reglementări clare
51. În opinia Comisiei, dacă legiuitorul ar fi dorit să impună importatorului obligația de notificare cu privire la subarticole, ar fi formulat această intenție mai clar în modul de redactare a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH. Acest aspect ar fi evident în restricțiile prevăzute la punctul 23 subpunctele 5-7 din anexa XVII, precum și la punctul 61 din aceeași anexă, unde sunt prevăzute de asemenea în mod explicit limite ale concentrațiilor unor articole sau ale unor „componente ale acestora”. În cadrul procesului legislativ au existat chiar diferite propuneri pentru o formulare corespunzătoare(10), însă acestea nu s‑ar fi impus.
52. Cu toate acestea, Danemarca și Germania arată în mod întemeiat că paralela cu anexa XVII nu este obligatorie. Cel puțin restricțiile referitoare la cadmiu prevăzute la punctul 23 au fost preluate din Directiva 76/769/CEE(11), în care nu s‑a utilizat noțiunea de articol. Prin urmare, includerea componentelor ar face necesară o reglementare expresă. Faptul că, la completarea ulterioară a anexei XVII, de exemplu cu restricționările aplicate în cazul dimetil fumaratului la punctul 61, legiuitorul s‑a orientat după această practică de reglementare nu prezintă o importanță deosebită pentru interpretarea dispozițiilor Regulamentului REACH, care nu sunt direct legate de această anexă.
53. În ceea ce privește trimiterile la propunerile formulate în cadrul procesului legislativ, trebuie să recunoaștem că includerea subarticolelor în dispozițiile articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH ar fi putut fi reglementată mai clar. Cu toate acestea, ele nu a fost nici excluse din dispoziție. Prin urmare, lipsa unei reglementări mai precise poate însemna că propunerile de precizare au fost considerate superflue sau că nu s‑a putut ajunge la un consens cu privire la una din cele două variante de interpretare. Astfel, nici acest argument nu obligă la o interpretare a noțiunii de importator într‑un sens atât de restrâns precum cel sugerat de Comisie.
b) Cu privire la securitatea juridică
54. Nici invocarea de către Irlanda a principiului securității juridice nu modifică cu nimic acest aspect. Potrivit principiului general al securității juridice, care constituie un principiu fundamental al dreptului Uniunii, o reglementare trebuie în special să fie clară și precisă pentru ca justițiabilii să își poată cunoaște fără ambiguitate drepturile și obligațiile și să ia decizii în consecință(12).
55. Cu toate acestea, principiul securității juridice nu impune ca o normă să excludă orice îndoială cu privire la interpretarea ei. Mai degrabă va prezenta relevanță dacă respectivul act juridic este afectat de o ambiguitate de natură să constituie un obstacol în calea posibilității de a înlătura cu suficientă certitudine eventuale îndoieli privind domeniul de aplicare sau sensul dispoziției(13). În speță, acest aspect este posibil și nici Irlanda nu exprimă îndoieli în acest sens.
56. În schimb, nu este evident motivul pentru care, potrivit principiului securității juridice, una din cele două variante de interpretare a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH cu privire la importatori ar trebui să fie privilegiată.
57. Noi înțelegem aceste susțineri mai degrabă în sensul că, dacă Ghidul ECHA ar dobândi caracter obligatoriu, dificultățile de interpretare a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH ar dispărea. Vom detalia aceste aspecte imediat.
c) Cu privire la Ghidul ECHA
58. Atât avizul emis de autoritățile franceze, care face obiectul litigiului principal, cât și opinia majorității statelor membre participante la procedură sunt contrare ghidului publicat de ECHA cu acordul majorității statelor membre(14). Astfel, potrivit acestui ghid, prezintă relevanță concentrația determinată în raport cu întregul articol.
59. În mod similar cu alte ghiduri ale ECHA, și acest text este util pentru înțelegerea dispozițiilor aplicabile, în special în măsura în care documentează opinia convergentă a Comisiei și a statelor membre. Potrivit articolului 77 alineatul (2) litera (g), Secretariatul ECHA are sarcina de a furniza orientări tehnice și științifice în vederea aplicării articolului 7 de către fabricanții și importatorii de articole. În plus, articolul 77 alineatul (2) litera (k) prevede elaborarea unor informații explicative privind regulamentul. Cu toate acestea, interpretarea dată dispozițiilor dreptului Uniunii într‑o orientare nu poate avea forță juridică obligatorie(15).
60. Nici sublinierea Greciei potrivit căreia organismele Uniunii dispun de o marjă largă de apreciere a situațiilor complexe din punct de vedere economic sau tehnic nu modifică cu nimic acest aspect. Deși ECHA dispune de asemenea de această marjă de apreciere, de exemplu la includerea unor substanțe în lista substanțelor candidate în conformitate cu articolul 59 din Regulamentul REACH(16), în speță nu se ridică problema unei aprecieri de fapt, ci a interpretării dreptului Uniunii, iar aceasta este de competența exclusivă a Curții, și în situația unor probleme juridice complexe.
61. Un aviz corespunzător, care figurează pe prima pagină a Ghidului ECHA, indică acest aspect în mod clar: „Utilizatorilor li se reamintește însă că textul Regulamentului REACH reprezintă singura referință legală autentică și că informațiile din acest document nu constituie consiliere juridică.”
62. Prin urmare, Ghidul ECHA nu are caracter obligatoriu.
d) Cu privire la piața internă
63. În legătură cu Ghidul ECHA, Comisia face referire de asemenea la o posibilă atingere adusă pieței interne, imaginabilă în situația în care statele membre interpretează diferit obligația de notificare în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH, iar, în lipsa notificării, unele dintre acestea pun sub semnul îndoielii, în conformitate cu articolul 5 din regulament, posibilitatea punerii în circulație a acestor articole.
64. Cu toate că asemenea riscuri pentru piața internă subliniază necesitatea răspunsului la întrebarea din cererea de decizie preliminară, ele nu constituie un argument în favoarea unei anumite interpretări a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH.
e) Cu privire la proporționalitate
65. Cu toate acestea, Comisia consideră că obligația de notificare a substanțelor candidate aflate în compoziția subarticolelor este disproporționată.
66. În conformitate cu articolul 5 alineatul (1) a doua teză și alineatul (4) TUE, principiul proporționalității este obligatoriu pentru Uniune și este unul dintre principiile generale din dreptul Uniunii. Potrivit acestui principiu, actele instituțiilor Uniunii nu pot să depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, având în vedere că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(17).
67. Obligarea importatorilor de a notifica ECHA substanțele candidate, aflate în cantitățile corespunzătoare în compoziția subarticolelor asamblate în articolele întregi importate, este adecvată pentru îndeplinirea obiectivelor urmărite prin obligația de notificare. Notificarea permite ECHA să ia în considerare respectivele cantități de substanțe și utilizarea lor, atunci când, în conformitate cu articolul 58 alineatul (3) din Regulamentul REACH, face selecția substanțelor pentru care Comisia introduce o obligație de autorizare. Informarea permite ECHA să prezinte o cerere de înregistrare pentru aceste substanțe, în conformitate cu articolul 7 alineatul (5), sau să verifice o propunere de restricționare potrivit articolului 69, astfel cum prevede considerentul (29).
68. Obligația de notificare este și necesară pentru atingerea acestor obiective. În lipsa înregistrării, ar exista riscul ca ECHA să nu fie informată cu privire la utilizarea unor cantități considerabile – mai mari de o tonă/importator/an – de substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită aflate în compoziția unor articole.
69. În acest context, trebuie să respingem susținerea Comisiei, precum și a FCD și FMB potrivit căreia includerea subarticolelor nu ar fi necesară, întrucât restricțiile, obligația de autorizare sau măsurile de protecție luate de statele membre în conformitate cu articolul 129 din Regulamentul REACH ar garanta protecția sănătății umane și a mediului într‑o măsură suficientă. Astfel, notificarea ECHA are tocmai rolul de a contribui la clarificarea necesității unor restricții sau a unei obligații de autorizare. Astfel, nu pare exclusă nici situația în care luarea de măsuri de protecție în statele membre poate fi determinată de notificările transmise ECHA.
70. Cu toate acestea, prin argumentația sa, Comisia susține că dezavantajele obligației de notificare cu privire la subarticole sunt disproporționate în raport cu obiectivele urmărite.
71. În acest sens, ea se întemeiază pe dificultățile importatorilor de a obține informațiile necesare de la furnizorii lor din state terțe. Adesea, ei nu ar ști dacă articolele au în compoziția lor substanțe candidate, întrucât, în statele terțe, asemenea informații nu au fost transmise de‑a lungul lanțului de aprovizionare. Asemenea informații ar fi parțial considerate și secrete comerciale.
72. În consecință, FCD și FMB subliniază costurile analizei articolelor cu privire la prezența și concentrația substanțelor candidate. Verificarea unui pantof ar costa 2 200-2 400 de euro. În schimb, în situația în care ar trebui să se verifice subarticolele unui pantof, costurile aferente s‑ar ridica la 22 800 de euro.
73. Cu toate acestea, după cum susține, de exemplu, Germania, nu este clar dacă, în fapt, limitarea obligațiilor de notificare la articolele întregi ar avea ca efect degrevarea dorită, întrucât concentrația substanțelor candidate ar trebui verificată în continuare în cazul fiecărui articol întreg. În schimb, ECHA propune cu acordul majorității statelor membre ca importatorul să determine inițial concentrația în toate subarticolele din compunere, iar apoi, pe baza acestor valori, să calculeze concentrația pentru articolul întreg(18).
74. Având în vedere că oricum trebuie determinată concentrația din subarticole, nu înțelegem de ce comunicarea acestor informații existente către ECHA ar prezenta dezavantaje excesive. Dimpotrivă, astfel cum au susținut unele state membre, în situația în care notificarea se referă la subarticole, sarcina este chiar mai redusă, întrucât concentrația nu trebuie determinată cu precizie, după cum susțin unele state membre. Este suficient să se constate dacă se depășește pragul concentrației și cantitatea totală de o tonă/importator/an. În plus, pentru notificarea în conformitate cu articolul 7 alineatul (4) litera (f) din Regulamentul REACH, trebuie să se determine intervalul cantitativ al substanței (substanțelor), cum ar fi 1-10 tone sau 10-100 de tone (pe an).
75. Pozițiile FCD și FMB, a Irlandei, precum și a Comisiei se înțeleg mai degrabă numai în situația în care importatorii nu respectă cu strictețe Ghidul ECHA, ci se întemeiază pe estimări mai mult sau mai puțin precise pentru a exclude o notificare. În cadrul ședinței, pentru asemenea situații clare, Comisia a propus chiar în mod explicit o astfel de procedură, care nu se întemeiază pe Ghidul ECHA.
76. Cu toate acestea, sarcinile pe care le reprezintă obligația de notificare în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH pot fi apreciate adecvat numai în contextul normativ al acesteia.
77. Astfel, trebuie să observăm în primul rând că se evită cel puțin anumite duble însărcinări întrucât, potrivit articolului 7 alineatul (6) din Regulamentul REACH, obligația de comunicare nu se aplică atunci când importatorul sau alte persoane au înregistrat deja substanța candidată pentru utilizarea respectivă(19).
78. În situația în care nu s‑a efectuat înregistrarea, notificarea potrivit articolului 7 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul REACH este necesară numai dacă substanța este prezentă în compoziția respectivelor articole într‑o cantitate care depășește în total o tonă/importator/an. Prin urmare, este vorba despre cantități semnificative de substanțe candidate cu caracteristicile unor substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită. Se poate presupune de asemenea că respectivii importatori importă fie relativ multe articole care au această substanță în compoziție, fie mai puține articole cu o concentrație relativ ridicată.
79. În plus, obligația de notificare prevăzută la articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul REACH nu se aplică în cazul în care fabricantul sau importatorul poate să excludă expunerea oamenilor sau a mediului, în condiții de utilizare, inclusiv de eliminare, normale sau previzibile în mod rezonabil. Potrivit acestei dispoziții, fabricantul sau importatorul furnizează instrucțiuni corespunzătoare beneficiarului articolului.
80. Prin urmare, chiar și în situația calculului concentrației pe baza respectivelor subarticole, notificarea este obligatorie numai dacă nu se poate exclude expunerea oamenilor sau a mediului la cantități semnificative de substanțe cu caracteristicile unor substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită.
81. În această situație, atât obiectivul unui nivel de protecție ridicată a sănătății umane și a mediului, cât și principiul precauției impun notificarea ECHA, pentru ca aceasta să poată lua eventual măsurile de protecție necesare potrivit Regulamentului REACH. Acest obiectiv este menționat la articolul 1 alineatele (1) și (3), precum și în considerentele (1), (3), (9) și (69) ale Regulamentului REACH, însă rezultă și din articolele 9, 11, din articolul 191 alineatul (2) TFUE, precum și din articolele 35 și 37 din Carta drepturilor fundamentale.
82. Acest obiectiv și acest principiu sunt îndeplinite de sarcina care revine importatorilor conform articolul 1 alineatul (3) din Regulamentul REACH, și anume de a se asigura că introduc pe piață și utilizează substanțe care nu au efecte adverse asupra sănătății umane sau a mediului. Așadar, în lumina riscurilor prezentate și având în vedere limitarea obligației de notificare la importul unor cantități relativ mari din aceste substanțe, importatorilor le‑ar reveni sarcina de a colecta informațiile necesare și de a notifica ECHA.
83. Astfel, trebuie să pornim de la premisa că producătorii din statele terțe care doresc să producă cantități deloc neglijabile de articole pentru piața europeană vor furniza importatorilor informațiile necesare privind prezenta unor substanțe candidate în subarticole. În măsura în care, în acest sens, producătorii ar trebui să culeagă informații de‑a lungul propriului lanț de aprovizionare din state terțe, standardele din Regulamentul REACH s‑ar răspândi chiar și în afara granițelor Uniunii prin obligația de notificare.
84. Prin urmare, evaluarea obligației de notificare a importatorilor, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH, în funcție de concentrația substanțelor candidate aflate în compoziția subarticolelor, nu este disproporționată, ci chiar indicată.
f) Cu privire la pretinsa discriminare a importatorilor
85. În acest context, s‑a susținut de asemenea că importatorii și fabricanții Uniunii sunt tratați diferit, întrucât fabricanții pot primi vizibil mai ușor informații de la furnizorii din Uniune.
86. Cu toate acestea, o restricționare a obligației de a comunica informații la articolele întregi în care se atinge pragul concentrației nu va elimina această diferență de tratament, ci va reduce cel mult numărul situațiilor în care se aplică.
87. În plus, o restricționare a obligației de notificare, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH, la articolele întregi ar defavoriza fabricanții din Uniune. Potrivit acestei dispoziții, fabricanții și importatorii de subarticole ar avea obligația înregistrării și ar transfera costurile corespunzătoare asupra beneficiarilor lor, fabricanții de articole întregi. Astfel, ar deveni mai convenabil importul articolului întreg decât fabricarea acestuia în Uniune.
88. De altfel, Curtea a reținut deja că, pentru a se asigura o concurență reală în cadrul Uniunii, importatorii trebuie să fie supuși acelorași obligații ca acelea la care sunt supuși producătorii Uniunii sau (cel puțin) unor obligații similare care conduc la o ajustare a costurilor(20). De asemenea, protejarea producătorilor Uniunii de dezavantajele concurențiale care ar putea rezulta din situația diferită rezervată importatorilor este un obiectiv legitim al legiuitorului Uniunii(21).
89. Astfel, nici repercusiunile asupra importatorilor și fabricanților din Uniune nu reprezintă un argument împotriva obligației de notificare pe baza concentrației de substanțe candidate în compoziția subarticolelor.
g) Concluzie intermediară
90. Prin urmare, importatorul unui articol întreg, asamblat din subarticole care, în pofida integrării lor într‑un articol întreg, își păstrează forma, suprafața sau aspectul special, are obligația de a notifica ECHA atunci când o substanță care îndeplinește criteriile formulate în articolul 57 din Regulamentul REACH și care a fost identificată în conformitate cu articolul 59 alineatul (1) este prezentă într‑un subarticol în concentrație de peste 0,1 % din greutate (g/g).
3. Cu privire la furnizorul de articole în sensul articolului 33 din Regulamentul REACH
91. Potrivit articolului 33 din Regulamentul REACH, orice furnizor al unui articol care conține o substanță candidată într‑o concentrație de peste 0,1 din greutate (g/g) îi furnizează beneficiarului articolului, precum și, la cerere, consumatorului suficiente informații, pe care le are la dispoziție, pentru a permite utilizarea în condiții de securitate a articolului, inclusiv, cel puțin, denumirea substanței respective.
92. Articolul 3 punctul 33 din Regulamentul REACH cuprinde o definiție largă a noțiunii de furnizor al unui articol. Astfel, noțiunea include fabricantul sau importatorul, precum și distribuitorul sau alți operatori din cadrul lanțului de aprovizionare care introduc articolul pe piață. Articolul 3 punctul 12 definește de asemenea în sens larg noțiunea de introducere pe piață. Aceasta include furnizarea către un terț sau punerea la dispoziția acestuia, fie contra cost, fie cu titlu gratuit.
93. Aceste definiții largi susțin o interpretare potrivit căreia furnizorul unui articol întreg este și utilizator al subarticolelor pe care le conține și care, în pofida integrării lor în articolul întreg, își păstrează forma, suprafața sau aspectul special. Definițiile ar trebui interpretate mai degrabă restrictiv, pentru a aprecia obligațiile furnizorilor numai pe baza concentrației substanțelor candidate în articolul întreg.
94. În principiu, inclusiv interpretarea dată mai sus articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH cu privire la importatori este favorabilă aprecierii obligațiilor furnizorilor de a comunica informații în raport cu concentrația substanțelor candidate în subarticole.
a) Cu privire la diferențele dintre articolul 33 și articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH
95. Cu toate acestea, obligația de informare în conformitate cu articolul 33 din Regulamentul REACH este diferită din câteva puncte de vedere de obligația de notificare în conformitate cu articolul 7 alineatul (2).
96. Una din principalele diferențe o reprezintă aspectul că informațiile privind substanțele candidate nu sunt transmise ECHA, ci beneficiarilor sau consumatorilor articolelor. Prin urmare, există posibilitatea ca aceștia să nu achiziționeze articolul din cauza prezenței unei substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită. În special în cazul consumatorilor, nu se poate exclude ca o astfel de decizie să se întemeieze pe o apreciere eronată a riscurilor pe care le implică substanța respectivă.
97. Cu toate acestea, informarea consumatorilor nu implică un dezavantaj al obligației de informare, care ar face ca aceasta să pară disproporționată. Ea corespunde mai degrabă obiectivului unui nivel ridicat de protecție a consumatorului, urmărit potrivit articolului 38 din Carta drepturilor fundamentale și articolului 169 alineatul (1) TFUE, care include, în temeiul acestei din urmă dispoziții, în special dreptul consumatorului la informare. Acest aspect este prevăzut în mod explicit în considerentele (56) și (117) ale Regulamentului REACH. Furnizorii trebuie să evite eventuale aprecieri eronate ale consumatorilor printr‑o informare adecvată cu privire la pericolele reprezentate de aceste substanțe.
98. De altfel, Germania subliniază în mod întemeiat că impulsul, produs prin obligația de informare, de a renunța pe cât posibil la substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită corespunde obiectivelor acestor reglementări în ceea ce privește substanțele respective. Articolul 55 din Regulamentul REACH prevede în mod explicit că scopul acestor dispoziții este ca substanțele să fie substituite progresiv cu substanțe sau tehnologii alternative adecvate, în cazul în care acestea sunt fezabile din punct de vedere economic și tehnic.
99. Pentru informarea beneficiarilor nu poate fi valabil altceva decât în cazul informării consumatorilor, întrucât consumatorii nu pot primi informațiile decât dacă anterior acestea au fost transmise de‑a lungul lanțului de aprovizionare.
100. După cum susțin diferite state membre, ar fi nesatisfăcător ca transmiterea acestor informații să fie întreruptă de‑a lungul lanțului de aprovizionare, doar pentru motivul că un subarticol a fost integrat într‑un articol întreg și nu se mai atinge pragul concentrației de 0,1 din greutate (g/g) în articolul întreg. Nici sarcina furnizorilor nu s‑ar reduce astfel în mod semnificativ.
101. Cu toate acestea, există diferențe față de obligația de notificare prevăzută la articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH, care pot spori considerabil sarcinile privind obligația de informare în conformitate cu articolul 33.
102. În primul rând, lipsește pragul cantitativ de o tonă/an/furnizor prevăzut la articolul 7 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul REACH. În consecință, obligația de informare poate lua naștere deja la venituri foarte reduse. Acest aspect prezintă relevanță în special la importul de articole. În timp ce, în situația unor cantități mai mari, pare destul de probabil ca fabricanții sau furnizorii din state terțe să pună la dispoziție informațiile necesare, cu cât sunt mai reduse cantitățile importate, cu atât această probabilitate ar putea scădea.
103. În plus, obligația de informare nu dispare atunci când, în condiții de utilizare, inclusiv de eliminare, normale sau previzibile în mod rezonabil, furnizorul poate exclude expunerea omului și a mediului, astfel cum se prevede la articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul REACH în ceea ce privește notificarea ECHA. Prin urmare, sarcina obligației de informare s‑ar putea aplica, chiar dacă nu se preconizează nicio expunere.
104. În sfârșit, obligația de informare în temeiul articolului 33 din Regulamentul REACH există indiferent dacă respectiva substanță candidată a fost înregistrată deja pentru utilizarea respectivă. Este posibil să existe situații în care, în scopurile prevăzute la articolul 7 alineatul (2), să nu fie necesar să se clarifice dacă un articol conține într‑adevăr o substanță candidată, întrucât posibilitatea utilizării unui asemenea articol a fost deja înregistrată. Cu toate acestea, articolul 33 ar impune necesitatea unei asemenea constatări.
105. Prin restricționarea obligației de informare la cazurile în care pragul concentrației este atins în întregul articol, aceste puncte de vedere sunt abordate numai indirect.
106. Pe de o parte, și în cazul obligației de informare prevăzute la articolul 33 din Regulamentul REACH se consideră că Ghidul ECHA impune în principiu calcularea concentrației în articolul întreg pe baza concentrației din subarticolele aflate în compunerea sa. În cazul în care furnizorul respectă această abordare, informarea beneficiarilor cu privire la substanțele candidate aflate în compoziția subarticolelor nu ar conduce la sarcini nerezonabile.
107. Pe de altă parte însă, este posibil ca articolele întregi care ating pragul concentrației să fie importate numai în cantități reduse sau ca riscul de expunere să poată fi exclus în cazul acestor articole. Nu este evident motivul pentru care, în aceste cazuri, obligația de informare ar fi mai adecvată decât cu privire la subarticole.
108. Principalul efect al interpretării apărate de Comisie și de Irlanda este că dezavantajele menționate iau naștere într‑un număr mai redus de cazuri. Cu toate acestea, este posibil ca același subarticol să conducă la obligații de informare atunci când este livrat ca articol separat, în timp ce la includerea lui într‑un articol întreg să nu mai fie necesară informarea. Acest aspect ar fi deosebit de nesatisfăcător atunci când furnizorul unui articol întreg a primit informațiile necesare de la furnizorul subarticolului, iar transmiterea mai departe către beneficiari sau consumatori ar fi astfel rezonabilă.
b) Cu privire la interpretarea articolului 33 din Regulamentul REACH în lumina principiului proporționalității
109. Cu toate acestea, este posibil ca articolul 33 din Regulamentul REACH să fie interpretat în conformitate cu principiul informării de‑a lungul lanțului de aprovizionare, astfel încât să se evite obligații de informare necorespunzătoare.
110. Potrivit articolului 33 din Regulamentul REACH, furnizorul va pune la dispoziția atât a beneficiarilor, cât și a consumatorilor suficiente informații, pe care le are la dispoziție, pentru a permite o utilizare în condiții de securitate a articolului, inclusiv, cel puțin, denumirea substanței respective.
111. La o primă vedere, această dispoziție poate fi înțeleasă – cel puțin pe baza unor versiuni lingvistice, de exemplu versiunea germană sau engleză – în sensul că furnizorul trebuie să comunice cel puțin denumirea substanței candidate, chiar și în situația în care nu dispune de respectiva informație. În principiu, în situația în care furnizorul nu a primit suficiente date de la furnizorii săi, el ar trebui să verifice dacă substanțele candidate sunt prezente în articol în concentrația corespunzătoare.
112. O astfel de obligație de verificare pare problematică în special atunci când o expunere poate fi exclusă, însă și în situația unor articole livrate în cantități foarte mici.
113. Cu toate acestea, la o întrebare formulată în acest sens, toate părțile implicate au răspuns că, în principiu, susțin această interpretare, întemeindu‑se pe ideea că un furnizor ar trebui să dispună de informațiile necesare pentru a respecta articolul 33 din Regulamentul REACH, iar la nevoie trebuie să le obțină.
114. Cu toate acestea, s‑ar evita impunerea unor sarcini disproporționate furnizorilor chiar și în situația în care comunicarea denumirii substanței s‑ar realiza sub rezerva că furnizorul dispune de această informație. Modul de redactare a articolului 33 din Regulamentul REACH nu se opune acestei interpretări. Indicarea denumirii poate fi înțeleasă mai degrabă ca un aspect al informației care permite o utilizare a articolului în condiții de siguranță. Totuși, aceste informații trebuie transmise numai dacă sunt disponibile. Pe baza versiunii franceze a articolului 33, această interpretare este în mod evident mai plauzibilă decât impunerea comunicării denumirii substanței chiar dacă aceasta este necunoscută.
115. Dacă de‑a lungul lanțului de aprovizionare se respectă articolul 7 alineatul (2) și articolul 33 din Regulamentul REACH, un furnizor de articole ar dispune de denumirea substanței dacă ECHA ar fi fost notificată cu privire la prezența substanței respective.
116. În situația în care nu s‑ar aplica articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH, furnizorii ar putea dispune și de informațiile privind substanțele candidate din articole, în măsura în care articolele ar fi fabricate în Uniune, întrucât fabricanții ar trebui să cunoască dacă substanțele candidate sunt prezente în concentrația necesară. Astfel, această informație ar putea fi transmisă fără dificultăți beneficiarilor și consumatorilor.
117. În schimb, se poate presupune că importatorii unor articole în cantități mici adesea nu dispun de informații cu privire la substanțele candidate.
118. În plus, aceste informații nu ar fi în mod obligatoriu disponibile în cazul în care, în conformitate cu articolul 7 alineatele (3) sau (6) din Regulamentul REACH, la import nu s‑ar fi realizat notificarea ECHA întrucât importatorul ar putea exclude o expunere sau întrucât substanța candidată a fost înregistrată deja pentru o utilizare în astfel de articole. În aceste situații, pentru aplicarea articolului 7 alineatul (2), nu este necesar să se clarifice în mod obligatoriu dacă substanța este într‑adevăr prezentă în articol.
119. La o primă vedere, se pare că există riscul ca interpretarea articolului 33 din Regulamentul REACH să afecteze în mod semnificativ efectul util al acestei dispoziții. Este adevărat că, inițial, furnizorii articolelor importate ar fi probabil scutiți de obligațiile de informare privind prezența substanțelor candidate, eventual într‑o măsură semnificativă.
120. Cu toate acestea, scutirea nu ar putea ajunge până acolo încât furnizorii să poată afirma, fără cunoașterea unor asemenea situații, că articolele nu ar conține substanțe candidate. Ei ar trebui să declare cel puțin că nu au primit informații în acest sens.
121. În plus, lipsa informațiilor privind substanțele candidate nu înseamnă că furnizorii pot ignora eventuale pericole. După cum susține de exemplu Comisia, există și alte dispoziții cu privire la siguranța articolelor, cum ar fi, în cazul bunurilor de larg consum, Directiva 2001/95/CE privind siguranța generală a produselor(22). În cadrul garantării calității, potrivit acestor alte dispoziții, furnizorii ar trebui să reducă riscurile reprezentate de prezența substanțelor candidate și eventual să obțină informații corespunzătoare, pe care trebuie să le transmită mai departe de‑a lungul lanțului de aprovizionare. În schimb, atunci când prezența eventuală a substanțelor candidate nu reprezintă niciun risc, este acceptabil să se renunțe la această informare. Așadar, includerea unor asemenea alte dispoziții privind siguranța produselor are ca efect o orientare în funcție de posibile riscuri pentru care – după cum au subliniat diferite părți participante la procedură – nu sunt îndeplinite condițiile obligației de informare.
122. În consecință, cu toate că, potrivit acestei interpretări, obligația de informare în conformitate cu articolul 33 din Regulamentul REACH ar depăși cadrul obligației de notificare prevăzute la articolul 7 alineatul (2), nu ar lua naștere sarcini nerezonabile, întrucât respectivele informații nu ar trebui colectate special în scopul îndeplinirii obligației de informare, ci sunt deja disponibile.
c) Concluzie intermediară
123. Prin urmare, în conformitate cu articolul 33 din Regulamentul REACH, furnizorul unui articol întreg, asamblat din subarticole care, în pofida integrării lor într‑un articol întreg, își păstrează forma, suprafața sau aspectul special, are obligația de a informa beneficiarul și, la cerere, consumatorul cu privire la o substanță care îndeplinește criteriile formulate în articolul 57 și care a fost identificată potrivit articolului 59 alineatul (1), atunci când într‑un subarticol concentrația acesteia depășește 0,1 din greutate (g/g), iar furnizorii dispun de informații corespunzătoare.
V – Concluzie
124. Prin urmare, propunem Curții să răspundă cererii de decizie preliminară astfel:
„1) În condițiile în care sunt îndeplinite restul condițiilor prevăzute la articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul REACH,
a) fabricantul unui articol întreg, asamblat din subarticole care, în pofida integrării lor în articolul întreg, își păstrează forma, suprafața sau aspectul special, dar produs sau asamblat de alți fabricanți, are obligația notificării ECHA atunci când o substanță care îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 57 și care a fost identificată potrivit articolului 59 alineatul (1) este prezentă în articolele respective în concentrație de peste 0,1 % din greutate (g/g), iar
b) importatorul unui articol întreg, asamblat din subarticole care, în pofida integrării lor în articolul întreg, își păstrează forma, suprafața sau aspectul special, are obligația notificării ECHA atunci când o substanță care îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 57 și care a fost identificată potrivit articolului 59 alineatul (1) este prezentă într‑un subarticol în concentrație de peste 0,1 % din greutate (g/g).
2) Furnizorul unui articol întreg, asamblat din subarticole care, în pofida integrării lor în articolul întreg, își păstrează forma, suprafața sau aspectul special are, potrivit articolului 33 din Regulamentul REACH, obligația de a informa beneficiarul și, la cerere, consumatorul atunci când o substanță care îndeplinește criteriile formulate la articolul 57 și care a fost identificată în conformitate cu articolul 59 alineatul (1) este prezentă într‑un subarticol în concentrație de peste 0,1 % din greutate (g/g), iar furnizorii dispun de informații corespunzătoare.”