JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO
JÁN MAZÁK
7 päivänä kesäkuuta 2010 1(1)
Yhdistetyt asiat C‑188/10 ja C‑189/10
Aziz Melki ja Sélim Abdeli
(Cour de cassationin (Ranska) esittämät ennakkoratkaisupyynnöt)
Unionin oikeuden yleiset periaatteet – Asian pakollinen saattaminen ensiksi Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi tilanteessa, jossa kansallisen säännöksen oletettu perustuslainvastaisuus seuraa siitä, että kyseinen säännös on unionin oikeuden määräysten ja säännösten vastainen – Ei vaikutusta mahdollisuuteen tai velvollisuuteen saattaa kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 267 artiklan nojalla – Unionin oikeuden ensisijaisuus kansalliseen oikeuteen nähden – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Henkilöitä ei tarkasteta sisärajoilla – SEUT 67 ja SEUT 72 artikla – Asetus (EY) N:o 562/2006 – 20 ja 21 artikla
I Johdanto
1. Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 67 ja SEUT 267 artiklan tulkintaa. Cour de cassationin (Ranska) esittämä ensimmäinen kysymys koskee Ranskan tasavallan perustuslain 61-1 §:n soveltamisesta 10.12.2009 annetun Ranskan lain (loi organique) nro 2009-1523, jossa säädetään ”perustuslainmukaisuutta koskevasta ensisijaisesti käsiteltävästä kysymyksestä” kyseisen 61-1 §:n mukaisesti, yhteensopivuutta SEUT 267 artiklan kanssa. Tämä uusi järjestelmä on 1.3.2010 voimaan tulleen perustuslakiuudistuksen tulos, ja siinä otetaan käyttöön lainsäännösten perustuslainmukaisuuden jälkikäteisvalvonta. Cour de cassation pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään, onko SEUT 267 artiklan vastaisena pidettävä Conseil constitutionnelia koskevasta laista 7.11.1958 annetun asetuksen nro 58-1067, sellaisena kuin se on muutettuna Ranskan lailla (loi organique) nro 2009-1523 (jäljempänä asetus nro 58-1067), 23‑2 ja 23‑5 §:ää, joissa asetetaan kansallisille tuomioistuimille velvoite lausua ensisijaisesti siitä, onko niiden käsiteltäväksi saatettu perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys siirrettävä Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi siltä osin kuin kysymys koskee sitä, onko kansallinen säännös Ranskan tasavallan perustuslain vastainen sillä perusteella, että se on ristiriidassa unionin oikeuden määräysten kanssa.
2. Toinen esitetty kysymys koskee Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin, jonka mukaan mainituilla poliisiviranomaisilla on oikeus tarkastaa kenen tahansa henkilöllisyys erityisesti vyöhykkeellä, joka sijaitsee Ranskan sellaisten valtioiden vastaisen maarajan, jotka ovat sopimuspuolina tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyssä yleissopimuksessa (EYVL 2000, L 239, s. 19), joka on allekirjoitettu Schengenissä 19.6.1990 (jäljempänä Schengenissä 19.6.1990 allekirjoitettu yleissopimus), ja tästä rajasta Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan välissä, yhteensopivuutta SEUT 67 artiklan kanssa, jossa määrätään, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 (EUVL L 105, s. 1) 20 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Sisärajat voidaan ylittää kaikkialta ilman, että henkilöihin heidän kansalaisuudestaan riippumatta kohdistettaisiin rajatarkastuksia.”
4. Tämän asetuksen 21 artiklassa, jonka otsikkona on ”Alueen sisällä tehtävät tarkastukset”, säädetään seuraavaa:
”Rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei vaikuta
a) jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kansallisen lainsäädännön nojalla käyttämiin poliisivaltuuksiin, kunhan valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla; tätä sovelletaan myös raja-alueilla. Poliisivaltuuksien käyttämistä ei voida rinnastaa rajatarkastusten suorittamiseen siten kuin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetaan, jos
i) poliisitoimenpiteen tarkoituksena ei ole rajavalvonta,
ii) poliisitoimenpiteet perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, ja niiden erityisenä tarkoituksena on torjua rajat ylittävää rikollisuutta,
iii) poliisitoimenpiteet suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla,
iv) poliisitoimenpiteet toteutetaan satunnaistarkastuksina;
b) kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön nojalla toimivaltaisten viranomaisten, satama- tai lentoasemavirkailijoiden tai liikenteenharjoittajien satamissa ja lentoasemilla suorittamiin henkilöiden turvatarkastuksiin edellyttäen, että samanlaisia tarkastuksia tehdään myös henkilöille, jotka matkustavat jäsenvaltion sisällä;
c) jäsenvaltion mahdollisuuteen säätää omassa lainsäädännössään velvollisuudesta pitää hallussa tai mukana asiakirjoja;
d) kolmansien maiden kansalaisten velvollisuuteen ilmoittaa läsnäolostaan jäsenvaltion alueella Schengenin yleissopimuksen 22 artiklan määräysten mukaisesti.”
5. Tämän asetuksen 37 artiklassa, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltioiden ilmoittamat tiedot”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle viimeistään 26 päivänä lokakuuta 2006 21 artiklan c ja d alakohtaan liittyvät kansalliset säännöksensä – –.
Jäsenvaltioiden ilmoittamat tiedot julkaistaan Euroopan unionin virallisen lehden C-sarjassa.”
6. Ranskan tasavalta on ilmoittanut asetuksen N:o 562/2006 37 artiklan mukaisesti seuraavan tekstin, joka koskee velvollisuutta pitää hallussa tai mukana asiakirjoja tämän asetuksen 21 artiklan c alakohdan mukaisesti:
”Ranskan lainsäädännössä säädetään tästä velvollisuudesta ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua sekä turvapaikkaoikeutta koskevan lain (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, Ceseda) L.611-1 [§:ssä], jonka mukaan vieraan valtion kansalaisten on ilman henkilöllisyyden tarkastusta tai sen jälkeen voitava poliisiviranomaisen pyynnöstä ja valvonnassa sekä poliisin edustajien ja asiamiesten pyynnöstä esittää asiakirjoja, joilla heidät valtuutetaan matkustamaan tai oleskelemaan Ranskan alueella.”(2)
B Kansallinen oikeus
7. Ranskan tasavallan perustuslain 61‑1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Kun tuomioistuimessa vireillä olevan asian yhteydessä väitetään, että lainsäännös on vastoin perustuslaissa taattuja oikeuksia ja vapauksia, Conseil d’État tai Cour de cassation voi siirtää tällaisen kysymyksen käsiteltäväksi Conseil constitutionneliin, joka lausuu siitä säädetyssä määräajassa.
Tämän pykälän soveltamisedellytyksistä säädetään lailla (loi organique).”
8. Ranskan tasavallan perustuslain 62 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Säännöstä, joka on julistettu perustuslain vastaiseksi 61 §:n nojalla, ei voida saattaa voimaan eikä soveltaa.
Säännös, joka on julistettu perustuslain vastaiseksi 61-1 §:n nojalla, kumotaan Conseil constitutionnelin ratkaisun julkaisemisesta tai tässä ratkaisussa määrätystä myöhemmästä ajankohdasta alkaen. Conseil constitutionnel määrittää edellytykset ja rajat, joiden mukaisesti säännöksen aiheuttamat vaikutukset voidaan riitauttaa.
Conseil constitutionnelin ratkaisuihin ei voida hakea muutosta. Ne sitovat julkisen vallan käyttäjiä sekä kaikkia hallintoviranomaisia ja tuomioistuimia.”
9. Ranskan tasavallan perustuslain 88‑1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ranskan tasavalta myötävaikuttaa toimintaan Euroopan unionissa, jonka muodostavat valtiot, jotka ovat vapaasti päättäneet käyttää tiettyä toimivaltaansa yhdessä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen nojalla, sellaisina kuin kyseiset sopimukset ovat Lissabonissa 13.12.2007 allekirjoitetun sopimuksen perusteella.”
10. Lain (loi organique) nro 2009-1523 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Conseil constitutionnelia koskevasta laista 7.11.1958 annetun asetuksen nro 58-1067 II osaston II luvun jälkeen lisätään II bis luku, jossa säädetään seuraavaa:
II bis luku
Perustuslainmukaisuutta koskeva ensisijaisesti käsiteltävä kysymys
1 jakso
Conseil d’État’a tai Cour de cassationia alemmissa tuomioistuimissa sovellettavat säännökset
23‑1 §. − Peruste, jonka mukaan lainsäännös on vastoin perustuslaissa taattuja oikeuksia ja vapauksia, esitetään Conseil d’État’a tai Cour de cassationia alemmissa tuomioistuimissa erillisessä ja perustellussa kirjelmässä, tai muuten se on jätettävä tutkimatta. Tällainen peruste voidaan esittää ensimmäisen kerran toisessa oikeusasteessa. Sitä ei voida esittää tuomioistuimen omasta aloitteesta. – –
23‑2 §. − Tuomioistuin lausuu viipymättä perustellulla päätöksellä perustuslainmukaisuutta koskevan ensisijaisesti käsiteltävän kysymyksen siirrosta Conseil d’État’n tai Cour de cassationin käsiteltäväksi. Tällainen siirto tehdään, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
1) riitautettu säännös on sovellettavissa oikeusriitaan tai oikeudenkäyntimenettelyyn tai se on syytteiden perustana;
2) sitä ei jo ole julistettu perustuslain mukaiseksi Conseil constitutionnelin ratkaisun perusteluissa ja ratkaisuosassa, elleivät olosuhteet ole muuttuneet;
3) kysymys on luonteeltaan painava.
Tuomioistuimen on joka tapauksessa silloin, kun sen käsiteltäväksi saatetaan perusteita, joiden mukaan lainsäännös on ristiriidassa yhtäältä perustuslaissa taattujen oikeuksien ja vapauksien kanssa ja toisaalta Ranskan kansainvälisten sitoumusten kanssa, lausuttava ensisijaisesti siitä, siirretäänkö perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys Conseil d’État’n tai Cour de cassationin käsiteltäväksi.
Kysymyksen siirrosta tehty päätös toimitetaan asianosaisten kirjelmien tai vaatimusten kanssa Conseil d’État’han tai Cour de cassationiin kahdeksan päivän kuluessa päätöksen tekemisestä. Siihen ei voida hakea muutosta. Kysymyksen siirron epääminen voidaan riitauttaa vain ratkaisusta, jolla oikeusriita ratkaistaan kokonaan tai osittain, tehdyn muutoksenhaun yhteydessä.
– –
2 jakso
Conseil d’État’ssa ja Cour de cassationissa sovellettavat säännökset
23-4 §. – Conseil d’État tai Cour de cassation lausuu 23-2 §:ssä tai 23-1 §:n viimeisessä momentissa tarkoitetun siirron vastaanotosta alkaen kolmessa kuukaudessa siitä, siirretäänkö perustuslainmukaisuutta koskeva ensisijaisesti käsiteltävä kysymys Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi. Tämä siirto tehdään silloin, kun 23-2 §:n 1 ja 2 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja kun kysymys on uusi tai luonteeltaan painava.
23‑5 §. − Peruste, jonka mukaan lainsäännös on vastoin perustuslaissa taattuja oikeuksia ja vapauksia, voidaan esittää, myös ensimmäisen kerran kassaatiovalituksessa, Conseil d’État’ssa tai Cour de cassationissa vireillä olevan oikeudenkäynnin yhteydessä. Peruste esitetään erillisessä ja perustellussa kirjelmässä tai muuten se on jätettävä tutkimatta. Sitä ei voida esittää kyseisen tuomioistuimen omasta aloitteesta.
Conseil d’État’n tai Cour de cassationin on joka tapauksessa silloin, kun niiden käsiteltäväksi saatetaan perusteita, joiden mukaan lainsäännös on ristiriidassa yhtäältä perustuslaissa taattujen oikeuksien ja vapauksien kanssa ja toisaalta Ranskan kansainvälisten sitoumusten kanssa, lausuttava ensisijaisesti siitä, siirretäänkö perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi.
Conseil d’État tai Cour de cassation tekee päätöksensä kolmessa kuukaudessa perusteen esittämisestä. Perustuslainmukaisuutta koskeva ensisijaisesti käsiteltävä kysymys saatetaan Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi silloin, kun 23-2 §:n 1 ja 2 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja kun kysymys on uusi tai luonteeltaan painava.
Kun asia on saatettu Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi, Conseil d’État tai Cour de cassation lykkää asian käsittelyä, kunnes Conseil constitutionnel on antanut ratkaisunsa.
– –”
11. Cedesan L.611‑1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Vieraan valtion kansalaisten on ilman henkilöllisyyden tarkastusta voitava rikospoliisiin kuuluvien officiers de police judiciaire -virkamiesten sekä näiden määräyksestä ja vastuulla agents de police judiciaire -virkamiesten ja agents de police judiciaire adjoints -virkamiesten, jotka mainitaan rikosprosessilain 20 ja 21-1 §:ssä, vaatimuksesta esittää todistukset tai asiakirjat, joiden perusteella heillä on lupa liikkua tai oleskella Ranskassa.
Rikosprosessilain 78‑1, 78‑2 ja 78‑2‑1 §:n mukaisesti suoritetun henkilöllisyyden tarkastuksen johdosta vieraan valtion kansalaiset voidaan myös velvoittaa esittämään edellisessä momentissa tarkoitetut todistukset ja asiakirjat.”
12. Ranskan rikosprosessilain 78-1 §:n sanamuoto on seuraava:
”Tässä luvussa säädettyjen sääntöjen soveltamista valvovat 12 ja 13 §:ssä mainitut lainkäyttöviranomaiset.
Jokaisen Ranskan alueella oleskelevan henkilön on suostuttava henkilöllisyyden tarkastukseen, jonka suorittavat seuraavissa pykälissä mainitut poliisiviranomaiset niissä tarkoitetuilla edellytyksillä.”
13. Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 1, 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Rikospoliisiin kuuluvat officiers de police judiciaire -virkamiehet sekä näiden määräyksestä ja vastuulla agents de police judiciaire -virkamiehet ja agents de police judiciaire adjoints -virkamiehet, jotka mainitaan 20 ja 21-1 §:ssä, voivat pyytää henkilöllisyyden osoittamista millä tahansa keinolla keneltä tahansa henkilöltä, jonka osalta on uskottava syy tai useita uskottavia syitä epäillä,
– että hän on tehnyt tai yrittänyt tehdä rikoksen
– että hän valmistelee rikoksen tai rikkomuksen tekemistä
– että hän voi antaa tietoja, joista on hyötyä rikoksen tai rikkomuksen tutkinnalle
– että hän on lainkäyttöviranomaisen määräämien etsintöjen kohteena.
Kirjallisten vaatimusten, jotka procureur de la République (syyttäjäviranomainen ensimmäisessä oikeusasteessa) esittää täsmentämiensä rikosten tutkintaa ja niistä nostettavia syytteitä varten, perusteella kenen tahansa henkilöllisyys voidaan myös tarkastaa samoja yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen paikoissa ja ajanjaksona, jotka kyseinen syyttäjäviranomainen määrittää. Se, että henkilöllisyyden tarkastuksessa paljastuu muita kuin procureur de la Républiquen vaatimuksissa tarkoitettuja rikoksia, ei ole pääasiasta erillisten menettelyjen pätemättömyyden peruste.
Kenen tahansa henkilöllisyys voidaan tämän henkilön käyttäytymisestä riippumatta myös tarkastaa 1 momentissa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen yleiseen järjestykseen, erityisesti henkilöiden tai omaisuuden turvallisuuteen, kohdistuvan vahingon ehkäisemiseksi.”
14. Ranskan rikosprosessilain 78‑2 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kenen tahansa henkilöllisyys voidaan 1 momentissa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen myös tarkastaa laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattamisen tarkistamiseksi vyöhykkeellä, joka sijaitsee Ranskan sellaisten valtioiden, jotka ovat sopimuspuolina Schengenissä 19.6.1990 allekirjoitetussa yleissopimuksessa, vastaisen maarajan ja siitä Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan välissä, sekä päätöksellä lueteltavien kansainväliselle liikenteelle avointen satamien, lentokenttien ja rautatie- tai linja-autoasemien sellaisilla alueilla, joihin yleisöllä on vapaa pääsy. Kansainvälisen liikenteen junassa kyseinen tarkastus voidaan suorittaa rataosuudella, joka sijaitsee rajan ja siitä yli 20 kilometrin etäisyydellä olevan ensimmäisen pysähdyspaikan välillä. Kansainvälisen liikenteen junissa sellaisilla linjoilla, joihin liittyy erityisiä ominaispiirteitä siltä osin, millä pysähdyspaikoilla ne pysähtyvät, tarkastus voidaan kuitenkin suorittaa myös kyseisen pysähdyspaikan ja sellaisen pysähdyspaikan välisellä osuudella, joka sijaitsee ensiksi mainitusta pysähdyspaikasta enintään 50 kilometrin etäisyydellä. Kyseiset rautatielinjat ja pysähdyspaikat luetellaan ministeriön päätöksellä. Kun kyse on moottoritieosuudesta, joka alkaa tämän momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulta vyöhykkeeltä, ja kun ensimmäinen tietullien keräysasema sijoittuu kyseisen rajasta 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan ulkopuolelle, tarkastus voidaan lisäksi suorittaa ensimmäistä tietullien keräysasemaa edeltävillä pysäköintialueilla, ensimmäisellä tietullien keräysasemalla ja sen yhteydessä olevilla pysäköintialueilla. Tässä säännöksessä tarkoitetut tietullien keräysasemat luetellaan päätöksellä. Se, että henkilöllisyyden tarkastuksessa paljastuu muu kuin edellä tarkoitettujen velvollisuuksien noudattamatta jättämistä koskeva rikos, ei ole pääasiasta erillisten menettelyjen pätemättömyyden peruste.”
III Tosiseikat
15. Melki ja Abdeli, jotka molemmat ovat Algerian kansalaisia ja laittomasti Ranskassa, joutuivat poliisin suorittaman Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin mukaisen tarkastuksen kohteeksi vyöhykkeellä, joka sijaitsee Ranskan Belgian vastaisen maarajan ja tästä rajasta Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan välissä. Ranskan tasavallan préfet du Nord (pohjoisen prefekti) antoi 23.3.2010 sekä Melkille että Abdelille tiedoksi käännyttämispäätöksen ja päätöksen pitää heidät säilössä tiloissa, jotka eivät kuulu vankeinhoitoviranomaisten vastuualueeseen.
16. Melki ja Abdeli toimittivat kumpikin juge des libertés et de la détentionille, jolta prefekti haki heidän pitämistään edelleen säilössä, perustuslainmukaisuutta koskevan ensisijaisesti käsiteltävän kysymyksen sisältävän kirjelmän. Kumpikin väitti, että Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentti on vastoin Ranskan tasavallan perustuslaissa taattuja oikeuksia ja vapauksia. Juge des libertés et de la détention määräsi 25.3.2010 antamillaan kahdella määräyksellä, että Cour de cassationin käsiteltäväksi oli siirrettävä seuraava kysymys:
”Onko rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentti vastoin Ranskan tasavallan perustuslaissa taattuja oikeuksia ja vapauksia?”
17. Juge des libertés et de la détention määräsi lisäksi, että Melkin ja Abdelin säilössä pitämistä oli jatkettava 15 päivällä.
18. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Melki ja Abdeli vetoavat Ranskan tasavallan perustuslain 88-1 §:ään tukeakseen väitettään siitä, että Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentti on tämän perustuslain vastainen. He väittävät, että Lissabonin sopimukseen perustuvilla sitoumuksilla, mukaan lukien henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskeva sitoumus, on kyseisen perustuslain 88-1 §:n nojalla perustuslain asema ja että Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentti, jossa sallitaan rajatarkastukset Ranskan EU:n jäsenvaltioiden vastaisilla rajoilla, on vastoin henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevaa periaatetta, josta määrätään SEUT 67 artiklassa, jonka mukaan unioni varmistaa sen, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla.
IV Ennakkoratkaisupyyntö
19. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnöissään ensiksi, että asetuksen nro 58-1067 23‑2 §:stä seuraa, että pääasiaa käsittelevät tuomioistuimet eivät ennen perustuslainmukaisuutta koskevan kysymyksen saattamista toimivaltaisten tuomioistuinten ratkaistavaksi voi lausua siitä, onko lainsäännös yhteensopiva kansainvälisten yleissopimusten kanssa.(3) Ranskan tasavallan perustuslain 62 §:n mukaisesti Conseil constitutionnelin ratkaisuihin ei myöskään voida hakea muutosta, ja kyseiset ratkaisut sitovat julkisen vallan käyttäjiä sekä kaikkia hallintoviranomaisia ja tuomioistuimia. Cour de cassationin mukaan tästä seuraa, että pääasiaa käsittelevillä tuomioistuimilla ei lain (loi organique) nro 2009‑1523 takia ole mahdollisuutta esittää ennakkoratkaisukysymystä unionin tuomioistuimelle ennen perustuslainmukaisuutta koskevan kysymyksen siirtämistä toimivaltaisten tuomioistuinten käsiteltäväksi. Lisäksi on niin, että jos Conseil constitutionnel katsoo, että riitautettu säännös on yhteensopiva unionin oikeuden kanssa, ne eivät enää voisi kyseisen ratkaisun jälkeen saattaa ennakkoratkaisukysymystä unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Cour de cassation esittää lisäksi, että asetuksen nro 58‑1067 23-5 §:n mukaan myöskään Cour de cassation ei tällaisessa tapauksessa voisi saattaa kysymystä unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi huolimatta SEUT 267 artiklan pakottavista määräyksistä eikä lausua säännöksen yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa.
20. Toiseksi Cour de cassation tiedustelee, ovatko Ranskan rikosprosessilain 78‑2 §:n 4 momentin säännökset yhteensopivia SEUT 67 artiklan kanssa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan SEUT 67 artikla ei sisällä sellaista vapaan liikkuvuuden periaatteeseen kohdistuvaa poikkeusta, joka perustuisi yleistä järjestystä tai kansallista turvallisuutta koskevaan varaumaan, joka sisältyy Schengenissä 19.6.1990 allekirjoitettuun yleissopimukseen.
21. Näissä olosuhteissa Cour de cassation on esittänyt kahdella 16.4.2010 päivätyllä pyynnöllä unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko Lissabonissa 13.12.2007 allekirjoitetun, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan vastaisena pidettävä sellaista lainsäädäntöä, joka ilmenee – – asetuksen nro 58-1067 23‑2 §:n 2 momentista ja 23‑5 §:n 2 momentista – – niiltä osin kuin kyseisissä säännöksissä asetetaan tuomioistuimille velvoite lausua ensisijaisesti siitä, onko niiden käsiteltäväksi saatettu perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys siirrettävä Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi siltä osin kuin kysymys koskee sitä, onko kansallinen säännös perustuslain vastainen sillä perusteella, että se on ristiriidassa unionin oikeuden määräysten kanssa?
2) Onko Lissabonissa 13.12.2007 allekirjoitetun, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 67 artiklan vastaisena pidettävä rikosprosessilain 78‑2 §:n 4 momentin kaltaista lainsäädäntöä, jossa säädetään, että ’kenen tahansa henkilöllisyys voidaan 1 momentissa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen myös tarkastaa laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattamisen tarkistamiseksi vyöhykkeellä, joka sijaitsee Ranskan sellaisten valtioiden, jotka ovat sopimuspuolina Schengenissä 19.6.1990 allekirjoitetussa yleissopimuksessa, vastaisen maarajan ja siitä Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan välissä, sekä päätöksellä lueteltavien kansainväliselle liikenteelle avointen satamien, lentokenttien ja rautatie- tai linja-autoasemien sellaisilla alueilla, joihin yleisöllä on vapaa pääsy. Kansainvälisen liikenteen junassa kyseinen tarkastus voidaan suorittaa rataosuudella, joka sijaitsee rajan ja siitä yli 20 kilometrin etäisyydellä olevan ensimmäisen pysähdyspaikan välillä. Kansainvälisen liikenteen junissa sellaisilla linjoilla, joihin liittyy erityisiä ominaispiirteitä siltä osin, millä pysähdyspaikoilla ne pysähtyvät, tarkastus voidaan kuitenkin suorittaa myös kyseisen pysähdyspaikan ja sellaisen pysähdyspaikan välisellä osuudella, joka sijaitsee ensiksi mainitusta pysähdyspaikasta enintään 50 kilometrin etäisyydellä. Kyseiset rautatielinjat ja pysähdyspaikat luetellaan ministeriön päätöksellä. Kun kyse on moottoritieosuudesta, joka alkaa tämän momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulta vyöhykkeeltä, ja kun ensimmäinen tietullien keräysasema sijoittuu kyseisen rajasta 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan ulkopuolelle, tarkastus voidaan lisäksi suorittaa ensimmäistä tietullien keräysasemaa edeltävillä pysäköintialueilla, ensimmäisellä tietullien keräysasemalla ja sen yhteydessä olevilla pysäköintialueilla. Tässä säännöksessä tarkoitetut tietullien keräysasemat luetellaan päätöksellä’?”
22. Asiat C‑188/l0 ja C‑189/l0 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten unionin tuomioistuimen presidentin 20.4.2010 antamalla määräyksellä.
23. Cour de cassation on pyytänyt ennakkoratkaisupyynnöissään unionin tuomioistuinta antamaan ratkaisunsa kiireellisessä menettelyssä.
24. Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 12.5.2010 antamallaan määräyksellä, että nämä asiat käsitellään nopeutetussa menettelyssä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklan ja sen työjärjestyksen 104 a artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti.
25. Melki ja Abdeli, Ranskan, Belgian, Tšekin, Saksan, Kreikan, Alankomaiden, Puolan ja Slovakian hallitukset sekä komissio esittivät kirjallisia huomautuksia. Kaikki Slovakian hallitusta lukuun ottamatta esittivät suullisia huomautuksia 2.6.2010 pidetyssä istunnossa.
V Toinen ennakkoratkaisukysymys
26. Olen sitä mieltä, että ensiksi on tarkasteltava toista esitettyä kysymystä, koska katson, että vastaus ensimmäiseen kysymykseen voidaan löytää unionin tuomioistuimen vakiintuneesta asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä, kun taas toisella kysymyksellä on tiettyä uutuusarvoa.
A Toisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
27. Ranskan hallitus katsoo, ettei toista ennakkoratkaisukysymystä voida ottaa tutkittavaksi. Tältä osin se väittää, että pääasiat, joiden yhteydessä juge des libertés et de la détention on lausunut Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa, on rauennut.(4) Näin ollen ainoa vielä vireillä oleva oikeudenkäynti on sen mukaan oikeudenkäynti, joka seuraa perustuslainmukaisuutta koskevan ensisijaisesti käsiteltävän kysymyksen siirtämisestä Cour de cassationin käsiteltäväksi, jotta tuomioistuin antaisi ratkaisunsa kysymyksen mahdollisesta siirtämisestä Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi. Conseil constitutionnel on kuitenkin 12.5.2010 antamassaan ratkaisussa nro 2010-605 DC vahvistanut oikeuskäytäntönsä, jonka nojalla kansainvälisen tai unionin oikeuden noudattamisen valvonta ei kuulu perustuslainmukaisuuden valvontaan eikä siis sen toimivaltaan. Näissä olosuhteissa Ranskan hallitus katsoo, että kysymys siitä, onko Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentti yhteensopiva SEUT 67 artiklan kanssa, on vailla merkitystä sen ainoan oikeudenkäynnin yhteydessä, joka on vielä vireillä Cour de cassationissa. Näin ollen vastaus, jonka unionin tuomioistuin antaisi Cour de cassationin toiseen kysymykseen, olisi tarpeeton. Niin muodoin tätä kysymystä ei Ranskan hallituksen mukaan voida ottaa tutkittavaksi.
28. On huomattava, että Ranskan hallituksen esittämä toisen kysymyksen tutkittavaksi ottamista koskeva vastustus perustuu sen tekemään kansallisen oikeuden tulkintaan, jonka mukaan unionin oikeuden noudattamisen valvonta ei kuulu perustuslainmukaisuuden valvontaan (5) eikä siten kuulu Conseil constitutionnelin toimivaltaan. Tältä osin Ranskan hallitus nojautuu erityisesti 12.5.2010 annettuun ratkaisuun nro 2010-605 DC.
29. Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisupyynnöissä olevat viittaukset asetuksen nro 58-1067 23-2 ja 23-5 §:ään, joissa ei säädetä ainoastaan perusteista, joiden mukaan lainsäännös on ristiriidassa Ranskan tasavallan perustuslaissa taattujen oikeuksien ja vapauksien kanssa, vaan myös perusteista, joiden mukaan tietty säännös on ristiriidassa Ranskan tasavallan kansainvälisten sitoumusten ja näin ollen unionin oikeuden kanssa, olen sitä mieltä, ettei unionin tuomioistuimelle esitetyistä asiakirjoista käy selvästi ilmi, että Cour de cassationin esittämä toinen ennakkoratkaisukysymys on täysin vailla merkitystä sen kyseisessä tuomioistuimessa vireillä olevan oikeudenkäynnin yhteydessä, joka koskee perustuslainmukaisuutta koskevan ensisijaisesti käsiteltävän kysymyksen tutkittavaksi ottamista. Minusta näyttää siltä, että 12.5.2010 annettu ratkaisu nro 2010‑605 DC on tulkintaväline, joka koskee asetuksen nro 58-1067 23‑2 ja 23‑5 §:ää, mutta että kyseisellä ratkaisulla ei ole muutettu kyseessä olevien säännösten sanamuotoa.
30. Tästä seuraa, että toinen kysymys on mielestäni otettava tutkittavaksi.
B Pääasia
31. Pääasian kantajat katsovat, ettei asetuksessa N:o 562/2006 tehdä mitään eroa jäsenvaltioiden kansalaisten ja kolmansien valtioiden kansalaisten välillä, joilla on liikkumisvapaus unionin alueella. He huomauttavat, että SEUT 67 ja SEUT 77 artiklassa ei oteta huomioon mitään kyseisen vapauden käyttämistä koskevaa lievennystä tai poikkeusta ja että näissä artikloissa määrätään pelkästään, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla, eikä mikään seikka palauta tarkastusmahdollisuutta. Pääasian kantajien mukaan Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentti sinänsä on ristiriidassa tämän vapauden kanssa siltä osin kuin tarkastukset tehdään ainoastaan ”laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattamisen tarkistamiseksi”. He katsovat, että kyseinen säännös mahdollistaa järjestelmällisten henkilöllisyyden tarkastusten lisäämisen Ranskan raja-alueilla ja siis unionin sisärajoilla. Sitä paitsi heidän mukaansa Ranskan tuomioistuimet soveltavat Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:ää nimenomaan tämän suuntaisesti. Pääasian kantajat katsovat lisäksi, että ne asetuksen N:o 562/2006 23–25 artiklassa selvästi määritellyt poikkeukselliset tilanteet, joissa on mahdollisuus suorittaa tarkastuksia sisärajoilla, eroavat Ranskan säännöksessä huomioon otetuista tilanteista.
32. Ranskan hallitus huomauttaa, että kyseiset säännökset ovat perusteltuja ensinnäkin läpikulkumatkalla olevan väestön huomattavien määrien vuoksi. Kansallisten poliisiviranomaisten on siis voitava suorittaa kyseessä olevalla vyöhykkeellä laissa säädettyjen asiakirjojen hallussapitoa koskevia tarkastuksia erityisesti laittoman maahanmuuton torjumiseksi tehokkaasti. Cedesan L.611-1 §:n nojalla vieraan valtion kansalaisten on nimittäin voitava esittää todistukset tai asiakirjat, joiden perusteella heillä on lupa liikkua tai oleskella Ranskassa. Toisaalta kyseessä olevat säännökset ovat Ranskan hallituksen mielestä perusteltuja, koska on välttämätöntä torjua tietyntyyppistä rikollisuutta rajanylitysalueilla ja rajojen lähistöllä. Ranskan hallituksen mukaan poliisin Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin nojalla suorittamat tarkastukset vyöhykkeellä, joka ulottuu Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydelle rajasta, eroavat selvästi rajatarkastuksista. Ensinnäkin näillä tarkastuksilla pyritään tarkastamaan henkilön henkilöllisyys joko rikosten tai yleiseen järjestykseen kohdistuvien häiriöiden ehkäisemiseksi tai rikoksen tekijöiden etsimiseksi. Toiseksi ne perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka ovat osoittaneet, että tarkastukset kyseisellä alueella ovat erityisen hyödyllisiä. Kolmanneksi ne suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla. Ranskan hallitus katsoo, että näillä tarkastuksilla ei ole mitään rajavalvonnan tunnusmerkkejä, joita asetuksen N:o 562/2006 7 artiklan mukaan ovat muuttumattomuus, jatkuvuus ja järjestelmällisyys.
33. Saksan hallitus on sitä mieltä, että poliisin suorittamat tarkastukset (ei järjestelmälliset) raja-alueella ovat edelleen mahdollisia, jos asetuksen N:o 562/2006 21 artiklassa säädettyjä edellytyksiä noudatetaan. Kreikan hallitus katsoo, että Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:ssä säädettyjen poliisin toimenpiteiden tarkoituksena ei ole rajavalvonta eivätkä ne johda alueelle pääsyn epäämiseen. Se on sitä mieltä, että näiden toimenpiteiden tarkoituksena on ainoastaan tarkistaa, että tarkastetun henkilön hallussa on ja että hän voi esittää – mihin hänellä on velvollisuus – laissa säädetyt luvat ja asiakirjat henkilöllisyytensä osoittamiseksi. Kreikan hallituksen mukaan näitä tarkastuksia ei tehdä järjestelmällisesti vaan harkintavalta niiden osalta kuuluu asianomaisille viranomaisille, jotka ”voivat” määrätä niitä ja jotka eivät ole siihen velvollisia. Tämän vuoksi se katsoo, että nämä toimenpiteet koskevat tarkastuksia, jotka suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla. Lopuksi Kreikan hallitus katsoo, että kyseiset poliisitoimenpiteet ovat perusteltuja yleiseen turvallisuuteen mahdollisesti kohdistuvien uhkien vuoksi ja että niillä pyritään nimenomaan torjumaan rajat ylittävää rikollisuutta.
34. Slovakian hallitus katsoo, että jäsenvaltioilla on oikeus yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä suorittaa alueellaan poliisitarkastuksia, jos niiden tarkoituksena ei ole sisärajojen valvonta, ja tämä koskee esimerkiksi toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on rajat ylittävän rikollisuuden tai terrorismin torjunta. Se on lisäksi sitä mieltä, että oikeus suorittaa henkilöllisyyden tarkastuksia jäsenvaltion sisärajoilla ja siten varmistaa, että velvollisuutta pitää mukana tai hallussa viisumia ja oleskelulupaa noudatetaan, on myös yhteensopiva asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan c alakohdan kanssa.
35. Alankomaiden hallitus huomauttaa, että Ranskan toteuttama valvonta raja-alueella poikkeaa tarkoituksensa ja sisältönsä vuoksi rajavalvonnasta. Rajavalvonnan tarkoituksena on varmistaa, että henkilöt, kulkuneuvot ja esineet voidaan päästää Schengen-alueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden alueelle tai pois sieltä. Tämä valvonta on suuntautunut Schengen-alueeseen kuuluvan jäsenvaltion alueelle pääsyn edellytyksiin tai sieltä poistumisen edellytyksiin. Kyseinen valvonta sisältää joka tapauksessa sen tarkistamisen, että asianomaisen hallussa on voimassa oleva matkustusasiakirja. Siinä tapauksessa, että kyseessä on pääsy alueelle, oleskelun tarkoitus ja toimeentuloon tarvittavat varat voidaan myös tarkistaa. Alankomaiden hallituksen mukaan voidaan myös tarkastaa, voiko henkilön, kulkuneuvon tai esineen pääsy alueelle muodostaa uhkan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Tässä on sen mukaan kysymys aivan muusta valvonnasta kuin Ranskan raja-alueella toteuttamasta valvonnasta. Viimeksi mainitun tarkoituksena on laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen, erityisesti henkilöllisyystodistusten tai oleskelulupien, hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattamisen tarkistaminen. Näiden asiakirjojen hallussapidon tarkistaminen on sisältönsä puolesta aivan toisenluonteista ja toiseen tarkoitukseen tähtäävää valvontaa kuin rajavalvonta. Sitä paitsi Ranskan raja-alueella toteuttama valvonta poikkeaa rajavalvonnasta, sellaisena kuin Alankomaiden hallitus sen ymmärtää, myös valvonnan toteuttamistavan osalta. Alankomaiden hallituksen mukaan rajavalvontaa toteutetaan järjestelmällisesti ja jatkuvasti kaikkiin sellaisiin henkilöihin nähden, jotka ylittävät rajan. Belgian hallituksen mukaan SEUT 67 artiklaa on luettava Schengenissä 19.6.1990 allekirjoitetun yleissopimuksen valossa; tämä sopimus on unionin oikeuden erottamaton osa eikä siinä kielletä kansallisia viranomaisia suorittamasta henkilöllisyyden tarkastusta. Näin ollen Belgian hallituksen mukaan unionin oikeuden vastaisena ei ole pidettävä sellaista lainsäädäntöä, joka ilmenee Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentista.
36. Tšekin hallitus katsoo, että asetuksessa N:o 562/2006 vahvistettujen edellytysten mukaan on suljettu pois, että jäsenvaltion poliisi osoittaa yleisesti suurempaa tiukkuutta henkilöllisyyden tarkastuksissa raja-alueella (Schengen-alueen rajojen sisäpuolella) kuin muulla jäsenvaltion alueella riippumatta siitä, johtuuko tämä asenne lakien tai asetusten säännöksistä, sisäisistä toimintaohjeista tai pelkästään toimivaltaisten toimielinten käytännöstä. Tämän hallituksen mukaan poliisin erityisten toimivaltuuksien tai menettelyjen perustaminen sellaista valvontaa varten, joka liittyy yleisesti ottaen tiettyyn raja-alueeseen ilman konkreettista, huomioon ottamisen arvoista syytä, on luonteeltaan sisärajojen valvontatoimenpide. Tämä johtopäätös ei mitenkään muuta sitä, että jäsenvaltiolla on mahdollisuus suorittaa poliisitarkastuksia alueellaan yleisen normin perusteella, toisin sanoen ilman yhteyttä sisärajoihin ja niiden ylittämiseen. Komissio katsoo, että jollei kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvista arvioinneista muuta johdu, ainoa ryhmä henkilöitä, jotka todennäköisemmin havaitaan rajan läheisyydessä suoritettavissa henkilöllisyyden tarkastuksissa, koostuu nimenomaan henkilöistä, jotka ovat ylittäneet rajan laittomasti. Näin ollen komission mukaan Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin säännöksessä ei ole kyse pelkästään sen tarkistamisesta, että henkilöllisyysasiakirjojen hallussapitoa koskevaa velvollisuutta noudatetaan. Ne on sitä vastoin luokiteltava peitellyiksi rajatarkastuksiksi, jotka kielletään lähtökohtaisesti asetuksen N:o 562/2006 20 artiklassa.(6)
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on vedonnut ennakkoratkaisupyynnöissään nimenomaan SEUT 67 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan unioni varmistaa sen, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla. Tämän vuoksi katson, että Cour de cassationin toisen ennakkoratkaisukysymyksen lähtökohtana on, että Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin säännökset voisivat merkitä henkilötarkastuksia sisärajoilla.
38. Koska katson tämän kysymyksen liittyvän ainoastaan henkilöiden liikkumiseen sisärajojen yli, en tarkastele ulkorajoilla tapahtuviin tarkastuksiin sovellettavia sääntöjä enkä laajaa joukkoa muita toimenpiteitä, jotka on toteutettu unionissa sen korvaamiseksi, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla, mihin jäsenvaltiot ovat pyrkineet.(7)
39. Kun asetus N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä annettiin, otettiin käyttöön toimenpiteitä, joilla pyritään varmistamaan, ettei henkilöitä tarkasteta, kun he ylittävät sisärajat, ja sääntöjä, joita sovelletaan unionin jäsenvaltioiden ulkorajat ylittäviin henkilöihin kohdistuvaan rajavalvontaan.(8) Asetuksen N:o 562/2006 johdanto-osan 20 perustelukappaleen mukaan tässä asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.
40. Asetuksen N:o 562/2006 20 artiklasta ilmenee, että sisärajat voidaan ylittää kaikkialta ilman, että henkilöihin heidän kansalaisuudestaan riippumatta kohdistettaisiin rajatarkastuksia. Kun asetuksen N:o 562/2006 20 artiklassa säädetään, ettei henkilöihin kohdisteta tarkastuksia sisärajoilla, siinä kielletään lähtökohtaisesti kyseiset tarkastukset.(9) Asetuksen N:o 562/2006 2 artiklan 10 alakohdan mukaan ”rajatarkastuksilla” tarkoitetaan ”rajanylityspaikoilla suoritettavia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että henkilöt ja heidän kulkuneuvonsa sekä heidän hallussaan olevat esineet voidaan päästää jäsenvaltioiden alueelle tai pois sieltä”.
41. Tästä seuraa, että rajatarkastukset kohdistuvat oikeuteen päästä jäsenvaltioiden alueelle tai pois sieltä.(10)
42. On todettava, että tämän saman asetuksen 21 artiklassa säädetään, että rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei vaikuta tiettyihin jäsenvaltioiden valtaoikeuksiin. Olen kuitenkin sitä mieltä, että ilmaisuja, joita käytetään osoittamaan näitä valtaoikeuksia, on tulkittava suppeasti, kun otetaan huomioon, että ne ovat poikkeuksia rajavalvonnan poistamista sisärajoilta koskevasta yleisestä periaatteesta. Jäsenvaltioiden on käytettävä näitä valtaoikeuksia noudattaen vilpittömän mielen periaatetta ja kyseisen yleisperiaatteen tarkoituksen ja hengen mukaisesti.
43. Näin ollen kyseiset valtaoikeudet, jotka luetellaan tyhjentävästi asetuksen N:o 562/2006 21 artiklassa, eivät saisi mielestäni vaikuttaa rajavalvonnan poistamiseen sisärajoilta. Tämä käy myös selvästi ilmi asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan a alakohdasta, jossa säädetään, että rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei vaikuta muun muassa jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kansallisen lainsäädännön nojalla käyttämiin poliisivaltuuksiin myöskään raja-alueilla siltä osin kuin näiden valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla. Tässä samassa säännöksessä esitetään neljä edellytystä, joiden täyttyessä poliisivaltuuksien käyttämisellä ei voitaisi katsoa olevan vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla, nimittäin ensinnäkin, jos poliisitoimenpiteen tarkoituksena ei ole rajavalvonta, toiseksi, jos ne perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, ja niiden erityisenä tarkoituksena on torjua rajat ylittävää rikollisuutta, kolmanneksi, jos ne suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla, ja neljänneksi, jos ne toteutetaan satunnaistarkastuksina.
44. Asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan a alakohdan sanamuodosta ei käy selvästi ilmi, ovatko kyseessä olevat neljä edellytystä kumulatiivisia vai eivät. Lisäksi olen sitä mieltä, että näiden edellytysten, erityisesti kolmannen ja neljännen, välillä on tiettyä päällekkäisyyttä. Mielestäni nämä neljä edellytystä on esitetty ainoastaan esimerkkinä,(11) kun avainkysymys on se, onko poliisitoimenpiteillä vastaava vaikutus kuin rajatarkastuksilla, mitä kysymystä on tarkasteltava tapauskohtaisesti.
45. Kyseessä olevat edellytykset ovat siis tekijöitä tai osoituksia, jotka voivat auttaa toteamaan, että poliisivaltuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla, mutta yhden tai useamman edellytyksen olemassaolo ei välttämättä ole ratkaiseva tekijä tältä osin. Tämän vuoksi olen sitä mieltä, että asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan a alakohdasta seuraa, että poliisivaltuuksien käyttämisen ulkopuolelle jäävät toimenpiteet, joilla on vastaava vaikutus kuin rajatarkastuksilla, vaikka ne konkreettisessa tapauksessa täyttävät yhden tai useamman asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan a alakohdassa säädetyn edellytyksen.(12)
46. Asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan c alakohdassa säädetään, että rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta ei vaikuta jäsenvaltion mahdollisuuteen säätää omassa lainsäädännössään velvollisuudesta pitää hallussa tai mukana asiakirjoja.(13) Olen kuitenkin sitä mieltä, että mahdolliset tarkastukset todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa ja mukana kuljettamista koskevan velvollisuuden noudattamisen tarkistamiseksi voivat muodostaa olosuhteiden mukaan esteen rajavalvonnan poistamista sisärajoilta koskevalle yleisperiaatteelle erityisesti, jos näitä tarkastuksia käytetään järjestelmällisesti, mielivaltaisesti tai tarpeettoman rajoittavasti.(14)
47. Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että pääasian kantajiin Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin mukaisesti kohdistunut poliisin suorittama tarkastus on tapahtunut vyöhykkeellä, joka rajoittuu Ranskan Belgian vastaiseen maarajaan ja rajasta Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydellä olevaan linjaan. Näyttää siltä, että jollei kansallisen tuomioistuimen suorittamasta arvioinnista muuta johdu, kyseessä olevat tarkastukset eivät tapahtuneet rajanylityspaikassa eivätkä sitä paitsi rajallakaan. Olen sitä mieltä – kuten komissio on sitä paitsi esittänyt – että asetuksen N:o 562/2006 20 artiklan tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi ja huolimatta tämän asetuksen 2 artiklan 10 alakohdan sanamuodon tietystä epäselvyydestä(15) rajatarkastusten ei välttämättä tarvitse tapahtua maantieteellisellä alueella, joka osuu yhteen rajan kanssa, jotta niitä voitaisiin pitää henkilöihin sisärajoilla kohdistuvina tarkastuksina. Mielestäni sen tarkistamiseksi, ettei tarkastuksilla rikota asetuksen N:o 562/2006 20 artiklaa, on tarkasteltava erityisesti niiden tarkoitusta ja/tai niitä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ja/tai niiden vaikutuksia kyseessä olevan tapauksen erityispiirteiden mukaan.(16)
48. Henkilöiden tarkastamatta jättäminen sisärajoilla nimittäin vaarantuisi, jos jäsenvaltiot voisivat toteuttaa peiteltyjä rajatarkastuksia alueidensa sisällä erillään rajoista.
49. Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin soveltamisalan tutkimiseksi – ja jollei kansallisen tuomioistuimen suorittamasta arvioinnista muuta johdu – tätä säännöstä on verrattava erityisesti kyseisen 78-2 §:n muihin säännöksiin, joissa säädetään edellytyksistä, joilla Ranskan poliisiviranomaiset voivat suorittaa henkilöllisyyden tarkastuksia.
50. Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 1 momentin mukaan Ranskan poliisiviranomaiset voivat pyytää henkilöllisyyden osoittamista keneltä tahansa henkilöltä, jonka osalta on uskottava syy tai useita uskottavia syitä epäillä, että hän on tehnyt tai yrittänyt tehdä rikoksen, että hän valmistelee rikoksen tai rikkomuksen tekemistä, että hän voi antaa tietoja, joista on hyötyä rikoksen tai rikkomuksen tutkinnalle, tai että hän on lainkäyttöviranomaisen määräämien etsintöjen kohteena. Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 2 momentissa säädetään, että kirjallisten vaatimusten, jotka procureur de la République esittää täsmentämiensä rikosten tutkintaa ja niistä nostettavia syytteitä varten, perusteella kenen tahansa henkilöllisyys voidaan tarkastaa samoja yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen. Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 3 momentin mukaisesti kenen tahansa henkilöllisyys voidaan myös tarkastaa kyseisen 78-2 §:n 1 momentissa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen yleiseen järjestykseen kohdistuvan vahingon ehkäisemiseksi.(17)
51. Näyttää siltä, että Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin soveltamisala poikkeaa selvästi muista kyseisen pykälän edellä mainituista säännöksistä. Yhtäältä Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momenttia sovelletaan tietyllä Ranskan alueen maantieteellisellä vyöhykkeellä, joka on rajattu etukäteen lailla, ja toisaalta kenen tahansa henkilöllisyys voidaan tarkastaa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattamisen tarkistamiseksi. Näin ollen tätä säännöstä voidaan soveltaa ilman mitään rajoituksia jokaiseen henkilöön, joka on kohdealueella.(18)
52. Tästä seuraa, että Ranskan rikosprosessilain 78‑2 §:n 4 momentissa toteutetaan kiistämättä erillinen ja ankarampi järjestelmä raja-alueilla suoritettavia henkilöllisyyden tarkastuksia varten kuin Ranskan muuta aluetta varten.
53. Ranskan hallitus on selittänyt unionin tuomioistuimelle, että Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin mukaisesti toteutettujen tarkastusten tarkoituksena on tarkistaa henkilön henkilöllisyys joko rikosten tekemisen tai yleiseen järjestykseen kohdistuvien häiriöiden ehkäisemiseksi tai rikoksen tekijöiden etsimiseksi. Olen kuitenkin sitä mieltä, etteivät unionin tuomioistuimelle esitetyt asiakirjat tue tätä huomautusta. Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n kolme ensimmäistä momenttia koskevat nimenomaan näitä tarkoituksia varten suoritettavia henkilöllisyyden tarkastuksia, jollei kansallisen tuomioistuimen suorittamasta arvioinnista muuta johdu.(19) Sitä vastoin Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin mukaisesti suoritetut henkilöllisyyden tarkastukset kohdentuvat ainoastaan kyseessä olevan henkilön maantieteelliseen sijaintiin eli erityisesti alueeseen, joka ulottuu 20 kilometrin etäisyydelle rajasta Ranskaan päin mitattuna.
54. Kun otetaan huomioon kyseessä olevien henkilöllisyyden tarkastusten maantieteellinen soveltamisala, se, että niitä voidaan soveltaa jokaiseen mainitulla maantieteellisellä alueella oleskelevaan henkilöön, ja sitä tavoitetta, johon niillä pyritään, koskevan pätevän selityksen puuttuminen, pidän niitä rajan ylittämiseen liittyvinä tarkastuksina, jotka eivät kuulu asetuksen N:o 562/2006 21 artiklan mukaisten jäsenvaltioiden valtaoikeuksien soveltamisalaan. Kaiken edellä esitetyn perusteella pidän kyseessä olevia henkilöllisyyden tarkastuksia peiteltynä rajavalvontana, joka kielletään asetuksen N:o 562/2006 20 artiklassa, eivätkä ne kuulu tämän asetuksen 21 artiklassa säädettyihin rajoitettuihin poikkeuksiin.
55. Tämän vuoksi olen sitä mieltä, että SEUT 67 artikla ja asetuksen N:o 562/2006 20 ja 21 artikla ovat esteenä Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin kaltaiselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että ”kenen tahansa henkilöllisyys voidaan 1 momentissa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen myös tarkastaa laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattamisen tarkistamiseksi vyöhykkeellä, joka sijaitsee Ranskan sellaisten valtioiden, jotka ovat sopimuspuolina Schengenissä 19.6.1990 allekirjoitetussa yleissopimuksessa, vastaisen maarajan ja siitä Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan välissä, sekä päätöksellä lueteltavien kansainväliselle liikenteelle avointen satamien, lentokenttien ja rautatie- tai linja-autoasemien sellaisilla alueilla, joihin yleisöllä on vapaa pääsy. Kansainvälisen liikenteen junassa kyseinen tarkastus voidaan suorittaa rataosuudella, joka sijaitsee rajan ja siitä yli 20 kilometrin etäisyydellä olevan ensimmäisen pysähdyspaikan välillä. Kansainvälisen liikenteen junissa sellaisilla linjoilla, joihin liittyy erityisiä ominaispiirteitä siltä osin, millä pysähdyspaikoilla ne pysähtyvät, tarkastus voidaan kuitenkin suorittaa myös kyseisen pysähdyspaikan ja sellaisen pysähdyspaikan välisellä osuudella, joka sijaitsee ensiksi mainitusta pysähdyspaikasta enintään 50 kilometrin etäisyydellä. Kyseiset rautatielinjat ja pysähdyspaikat luetellaan ministeriön päätöksellä. Kun kyse on moottoritieosuudesta, joka alkaa tämän momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulta vyöhykkeeltä, ja kun ensimmäinen tietullien keräysasema sijoittuu kyseisen rajasta 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan ulkopuolelle, tarkastus voidaan lisäksi suorittaa ensimmäistä tietullien keräysasemaa edeltävillä pysäköintialueilla, ensimmäisellä tietullien keräysasemalla ja sen yhteydessä olevilla pysäköintialueilla. Tässä säännöksessä tarkoitetut tietullien keräysasemat luetellaan päätöksellä”.
VI Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
56. Ensimmäisellä kysymyksellään, joka liittyy SEUT 267 artiklan tulkintaan, Cour de cassation pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään, onko tämän määräyksen vastaisena pidettävä sellaista kansallista lainsäädäntöä, joka ilmenee Ranskan tasavallan perustuslain 61-1 §:n soveltamista koskevasta laista (loi organique), niiltä osin kuin tässä lainsäädännössä asetetaan tuomioistuimille velvoite lausua ensisijaisesti siitä, onko niiden käsiteltäväksi saatettu perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys siirrettävä Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi siltä osin kuin kysymys koskee sitä, onko kansallinen säännös perustuslain vastainen sillä perusteella, että se on ristiriidassa unionin oikeuden määräysten kanssa. Cour de cassation kysyy erityisesti, loukataanko Ranskan tuomioistuinten SEUT 267 artiklassa taattua vapautta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä menettelysäännöillä, jotka otettiin käyttöön ensinnäkin asetuksen nro 58-1067 23-2 §:llä, jossa edellytetään, että tuomioistuimen on silloin, kun sen käsiteltäväksi saatetaan perusteita, joiden mukaan lainsäännös on ristiriidassa yhtäältä perustuslaissa taattujen oikeuksien ja vapauksien kanssa ja toisaalta Ranskan tasavallan kansainvälisten sitoumusten kanssa, lausuttava ensisijaisesti siitä, siirretäänkö perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys Conseil d’État’n tai Cour de cassationin käsiteltäväksi, jonka asiana on päättää, siirtääkö se asian Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi, ja toiseksi tämän asetuksen 23‑5 §:llä, jossa edellytetään, että Conseil d’État’n tai Cour de cassationin on silloin, kun sen käsiteltäväksi saatetaan tällaisia perusteita, lausuttava ensisijaisesti siitä, onko perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys siirrettävä Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi. Tältä osin olen sitä mieltä, että Ranskan tasavallan perustuslain 62 §:ää, johon Cour de cassation viittaa ennakkoratkaisupyynnöissään ja jossa säädetään, että Conseil constitutionnelin ratkaisuihin ei voida hakea muutosta, on myös tarkasteltava ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä.
57. Katson, että Cour de cassation pyrkii ensimmäisellä kysymyksellään erityisesti saamaan selville, voidaanko kansallisessa oikeudessa rajoittaa kansallisen tuomioistuimen vapautta saattaa ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 267 artiklan mukaisesti.
A Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
58. Ranskan hallitus katsoo, ettei ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä voida ottaa tutkittavaksi. Tältä osin se väittää, että tämä kysymys perustuu ilmeisen virheelliseen kansallisen oikeuden tulkintaan niin, että se on luonteeltaan puhtaasti hypoteettinen. Komissio ei vastusta ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamista mutta tuo ilmi epävarmuustekijöitä ennakkoratkaisupyynnöissä esitettyjen kansallisten oikeussääntöjen osalta. Se katsoo erityisesti, että Ranskan Conseil constitutionnelin harjoittaman perustuslainmukaisuuden valvonnan ulottuvuus ei ilmene selvästi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamista tiedoista.
59. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole lausua ennakkoratkaisumenettelyssä kansallisten säännösten tulkinnasta eikä antaa ratkaisua siitä, onko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tulkinnut niitä oikein. Unionin tuomioistuimen tehtävänä on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon mukaisesti ottaa huomioon ennakkoratkaisukysymyksiin liittyvät tosiasiat ja oikeudelliset seikat sellaisina kuin ne on ennakkoratkaisupyynnössä esitetty.(20)
60. Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että ne perustuvat premissiin, jonka mukaan Ranskan oikeudessa ja erityisesti asetuksen nro 58-1067 23-2 ja 23-5 §:ssä sekä Ranskan tasavallan perustuslain 62 §:ssä rajoitetaan kansallisten tuomioistuinten, myös ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, vapautta saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 267 artiklan mukaisesti ja lausua kansallisen säännöksen yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa. Kun otetaan huomioon, että pääasioissa on kyse kansallisen oikeuden yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa,(21) ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys ei ole mielestäni selvästi vailla merkitystä pääasioiden oikeudenkäynneissä annettavan ratkaisun kannalta.
61. Edellä esitetyn perusteella on todettava, että ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys voidaan ottaa tutkittavaksi.
B Pääasia
62. Aluksi huomautan, että unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus lausua oikeudenkäyntiasioista, joissa kansallisen oikeuden säännöksillä rajoitettiin kansallisen tuomioistuimen mahdollisuutta esittää ennakkoratkaisukysymys unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan mukaisesti.(22) Unionin tuomioistuin on asiaa koskevissa tuomioissaan järjestelmällisesti ilmaissut kantansa, jonka mukaan kansallisilla tuomioistuimilla on erittäin laajat mahdollisuudet esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä unionin oikeuden pätevyydestä ja tulkinnasta. Vastauksena ensimmäiseen esitettyyn kysymykseen palautan näin ollen mieleen unionin tuomioistuimen hyvin vakiintuneen ja yhdenmukaisen asiaa koskevan oikeuskäytännön. Sitä paitsi ensimmäiseen kysymykseen annettavaan vastaukseen ei saa mielestäni vaikuttaa se, että kyseessä olevan lain (loi organique) tavoitteena näyttää olevan antaa yksityisille prosessioikeudellista lisäsuojaa kansallisen oikeuden mukaisesti.
63. Unionin tuomioistuimella on SEU 19 artiklan 3 kohdan b alakohdan ja SEUT 267 artiklan mukaisesti toimivalta antaa kansallisten tuomioistuinten pyynnöstä ennakkoratkaisu unionin oikeuden tulkinnasta tai unionin toimielinten antamien säädösten pätevyydestä.(23)
64. Unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla annetun toimivallan pääasiallisena tarkoituksena on varmistaa se, että kansalliset tuomioistuimet soveltavat unionin oikeutta yhdenmukaisesti. Unionin tuomioistuin ja kansalliset tuomioistuimet pyrkivät tähän päämäärään yhteistyön hengessä(24) sekä keskinäisen luottamuksen ja oikeudellisen vuoropuhelun perusteella. SEU 19 artiklalla ja SEUT 267 artiklalla perustettu ennakkoratkaisumenettely on prosessuaalinen väline, joka on ratkaisevan tärkeä unionin oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen ja noudattamisen varmistamiseksi kaikissa 27 jäsenvaltion kansallisissa tuomioistuimissa.
65. SEUT 267 artiklan sanamuodosta käy selvästi ilmi, että unionin tuomioistuimen, joka toimii yhteistyön hengessä, toimivalta on hyvin laaja, eikä se ole lähtökohtaisesti taipuvainen jättämään tutkimatta kansallisten tuomioistuinten esittämiä kysymyksiä, jotka koskevat perussopimusten tulkintaa tai unionin toimielinten antamien säädösten pätevyyttä ja tulkintaa.
66. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana nimittäin on, että unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(25) Lisäksi SEUT 267 artiklasta ilmenee, että kansalliset tuomioistuimet voivat pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ainoastaan silloin, kun niissä on vireillä oikeusriita ja kun niissä vireillä olevan menettelyn tarkoituksena on ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen.(26) Yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian ominaispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta.(27) Kun näin ollen esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuin on lähtökohtaisesti velvollinen ottamaan niihin kantaa.(28)
67. Kansalliset tuomioistuimet, joiden päätöksiin saa kansallisen lainsäädännön mukaan hakea muutosta, voivat SEUT 267 artiklan toisen kohdan nojalla vapaasti harkita, onko mahdollisesti tarpeen esittää unionin tuomioistuimelle tulkintaa koskeva ennakkoratkaisukysymys, jos niiden ratkaistavana on unionin oikeutta koskeva kysymys, kun taas kansallisten tuomioistuinten, joiden päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on SEUT 267 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos tällainen kysymys tulee esille.(29)
68. Tältä osin asiassa Cilfit ym. annetusta tuomiosta(30) ilmenee selvästi, että kansallisten tuomioistuinten, joiden päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on silloin, kun unionin oikeutta koskeva kysymys on tullut niiden ratkaistavaksi, noudatettava niille kuuluvaa velvollisuutta saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, elleivät ne ole todenneet, että esille tullut kysymys on vailla merkitystä tai että unionin tuomioistuin on jo tulkinnut kyseessä olevaa unionin oikeuden säännöstä tai määräystä taikka että se, miten unionin oikeutta on sovellettava, on niin ilmeistä, ettei tästä ole mitään perusteltua epäilystä.(31)
69. Asiassa Rheinmühlen-Düsseldorf annetussa tuomiossa(32) on korostettu, että kansallisilla tuomioistuimilla on erittäin laajat mahdollisuudet saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos ne katsovat, että niiden käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys sellaisten unionin oikeuden säännösten tai määräysten tulkinnasta tai pätevyyden arvioinnista, joiden suhteen niiden on tehtävä päätös.(33) Lisäksi oikeuskäytännössä on katsottu, että kansallisen tuomioistuimen mahdollisuutta saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ei voida lähtökohtaisesti poistaa kansallisen oikeuden säännöllä, joka sitoo tuomioistuimen ylemmän oikeusasteen tuomioistuimen tekemiin oikeudellisiin arviointeihin.(34) Tältä osin unionin tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa ERG ym. antamassaan tuomiossa(35) todennut, että tuomioistuimella, jonka päätöksiin saa hakea muutosta, on oltava vapaus saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi aiheelliseksi katsomiaan kysymyksiä, jos se katsoo, että ylemmän oikeusasteen tekemän oikeudellisen arvioinnin takia sen olisi annettava unionin oikeuden vastainen ratkaisu.
70. Unionin tuomioistuin on äskettäin asiassa Kücükdeveci antamassaan tuomiossa(36) korostanut, että SEUT 267 artiklan toisessa kohdassa on kysymys mahdollisuudesta ja – käsitykseni mukaan – että jäsenvaltioiden tuomioistuimilla on tämän määräyksen mukaisesti harkintavaltaa. Tässä asiassa tuli esille kysymys siitä, onko kansallisella tuomioistuimella velvollisuus esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö unionin oikeuden tulkinnasta ennen kuin se voi jättää soveltamatta kansallisen säännöksen, jota se pitää unionin oikeuden vastaisena silloin, kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kansallisen oikeuden nojalla voi jättää soveltamatta kansallista säännöstä, jollei Bundesverfassungsgericht (liittovaltion perustuslakituomioistuin, Saksa) ole todennut sitä ensin perustuslain vastaiseksi. Unionin tuomioistuin totesi, että yksityisten välistä oikeusriitaa käsittelevän kansallisen tuomioistuimen tehtävänä oli varmistaa unionin oikeuden noudattaminen jättämällä tarvittaessa soveltamatta sen kanssa ristiriidassa oleva kansallisen lainsäädännön säännös riippumatta siitä, käyttääkö se sillä SEUT 267 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa olevaa mahdollisuutta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö unionin oikeuden tulkinnasta.(37)
71. Lisäksi asiassa Mecanarte annetussa tuomiossa(38) on todettu, että SEUT 267 artiklalla perustetun järjestelmän tehokas vaikutus edellytti, että kansallisilla tuomioistuimilla on erittäin laajat mahdollisuudet saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tuomioistuin totesi tässä tuomiossa – asiassa, joka on mielestäni lisäksi jokseenkin rinnastettavissa esillä olevaan asiaan –, että kansallinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu unionin oikeutta koskeva oikeusriita ja jonka mielestä kansallinen säännös on vastoin perustuslakia, ei menetä SEUT 267 artiklassa määrättyä mahdollisuutta tai vapaudu kyseisessä artiklassa määrätystä velvollisuudesta saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi unionin oikeuden tulkintaa tai pätevyyttä koskevia kysymyksiä sen takia, että kansallisen oikeussäännön perustuslainvastaisuuden toteaminen edellyttää pakollista asian saattamista perustuslakituomioistuimen käsiteltäväksi.(39) Lisäksi siitä kysymyksestä, voiko kansallinen tuomioistuin vapautua ennakkoratkaisun pyytämisestä siltä osin kuin kansallisessa oikeusjärjestyksessä perustetaan keinot kansallisen säännöksen epäkohtien korjaamiseksi, unionin tuomioistuin on todennut, että SEUT 267 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu kansallisen tuomioistuimen harkintavalta ulottuu myös kysymykseen siitä, missä oikeudenkäyntimenettelyn vaiheessa on syytä esittää ennakkoratkaisukysymys unionin tuomioistuimelle. Tämän vuoksi se, että unionin oikeuden rikkominen voitaisiin korjata kansallisen oikeusjärjestelmän puitteissa, ei muuta mitenkään SEUT 267 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettua kansalliselle tuomioistuimelle myönnettyä harkintavaltaa.
72. Näin ollen olen sitä mieltä, että unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee selvästi, että unionin oikeuden tehokas vaikutus jäisi toteutumatta, jos pakollinen asian saattaminen perustuslakituomioistuimen käsiteltäväksi voisi rajoittaa tai siirtää SEUT 267 artiklan toisen kohdan mukaista kansallisille tuomioistuimille myönnettyä itsenäistä toimivaltaa saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymyksiä, jotka koskevat unionin oikeuden tulkintaa tai pätevyyttä niissä vireillä olevissa asioissa.
73. Lisäksi katson, että silloin, kun kansallisessa oikeudessa rajoitetaan tai siirretään kansallisten tuomioistuinten harkintavaltaa esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä SEUT 267 artiklan mukaisesti, olisi sovellettava ensisijaisuuden periaatetta, joka on unionin oikeuden kulmakivi. Tämä periaate on vielä äskettäin palautettu mieliin julistuksissa, jotka on liitetty 13.12.2007 allekirjoitetun Lissabonin sopimuksen hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan.(40)
74. Hyvin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallinen tuomioistuin, jonka tehtävänä on toimivaltansa rajoissa soveltaa unionin oikeussääntöjä, on velvollinen varmistamaan näiden oikeussääntöjen täyden vaikutuksen niin, että se tarvittaessa jättää omasta aloitteestaan soveltamatta kaikkia unionin oikeuden kanssa ristiriidassa olevia kansallisia säännöksiä – myös myöhemmin annettuja – ilman, että sen on pyydettävä tai odotettava, että nämä säännökset ensin poistetaan lainsäädäntöteitse tai jossain muussa perustuslaillisessa menettelyssä.(41)
75. Katson, että SEUT 267 artikla on erottamaton osa jäsenvaltioiden oikeusjärjestystä, jossa se on ensisijainen kansallisen oikeuden sääntöihin nähden siltä osin kuin ne eivät ole yhteensopivia sen kanssa. Jokainen tuomioistuin voi ja sen pitää soveltaa SEUT 267 artiklaa kokonaisuudessaan ja tämän artiklan ja kansallisen oikeuden säännöksen välisessä ristiriitatilanteessa jättää tarvittaessa omasta aloitteestaan soveltamatta kyseinen säännös sen käsiteltävänä olevassa asiassa.
76. On myös korostettava, että sen lisäksi, että kansallisilla tuomioistuimilla on SEUT 267 artiklan toisen kohdan nojalla niiden käsiteltävinä olevissa asioissa harkintavaltaa sen suhteen, esittävätkö ne unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, ja että tätä valtaa ei voida rajoittaa tai siirtää kansallisilla toimenpiteillä, unionin tuomioistuimen antama ennakkoratkaisu sitoo näitä tuomioistuimia pääasiassa annettavan ratkaisun osalta.(42) Edellä mainitussa asiassa Simmenthal annetussa tuomiossa on katsottu, että ennakkoratkaisumenettelyn tehokas vaikutus heikentyisi, jos kansallista tuomioistuinta estettäisiin soveltamasta välittömästi unionin oikeutta unionin tuomioistuimen ratkaisun tai oikeuskäytännön mukaisesti. Näin ollen olen sitä mieltä, että unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnön johdosta antaman ratkaisun ja kansallisen tuomioistuimen, myös perustuslakituomioistuimen, ratkaisun välisessä ristiriitatilanteessa unionin oikeuden ensisijaisuus velvoittaa kansallista tuomioistuinta soveltamaan unionin tuomioistuimen ratkaisua ja jättämään soveltamatta sen vastaisen kansallisen tuomioistuimen ratkaisun.(43)
77. Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittelemät kansalliset oikeussäännöt ja erityisesti säännöt, jotka koskevat perustuslainmukaisuutta koskevaa ensisijaisesti käsiteltävää kysymystä, olen sitä mieltä, että SEUT 267 artikla on esteenä sellaiselle lainsäädännölle, joka ilmenee asetuksen nro 58-1067 23‑2 §:n 2 momentista ja 23-5 §:n 2 momentista, niiltä osin kuin kyseisissä säännöksissä asetetaan tuomioistuimille velvoite lausua ensisijaisesti siitä, onko niiden käsiteltäväksi saatettu perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys siirrettävä Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi siltä osin kuin kysymys koskee sitä, onko kansallinen säännös Ranskan tasavallan perustuslain vastainen sillä perusteella, että se on ristiriidassa unionin oikeuden määräysten kanssa.
VII Ratkaisuehdotus
78. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Cour de cassationin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) SEUT 67 artikla sekä henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 20 ja 21 artikla ovat esteenä Ranskan rikosprosessilain 78-2 §:n 4 momentin kaltaiselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että ”kenen tahansa henkilöllisyys voidaan 1 momentissa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen myös tarkastaa laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattamisen tarkistamiseksi vyöhykkeellä, joka sijaitsee Ranskan sellaisten valtioiden, jotka ovat sopimuspuolina Schengenissä 19.6.1990 allekirjoitetussa yleissopimuksessa, vastaisen maarajan ja siitä Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan välissä, sekä päätöksellä lueteltavien kansainväliselle liikenteelle avointen satamien, lentokenttien ja rautatie- tai linja-autoasemien sellaisilla alueilla, joihin yleisöllä on vapaa pääsy. Kansainvälisen liikenteen junassa kyseinen tarkastus voidaan suorittaa rataosuudella, joka sijaitsee rajan ja siitä yli 20 kilometrin etäisyydellä olevan ensimmäisen pysähdyspaikan välillä. Kansainvälisen liikenteen junissa sellaisilla linjoilla, joihin liittyy erityisiä ominaispiirteitä siltä osin, millä pysähdyspaikoilla ne pysähtyvät, tarkastus voidaan kuitenkin suorittaa myös kyseisen pysähdyspaikan ja sellaisen pysähdyspaikan välisellä osuudella, joka sijaitsee ensiksi mainitusta pysähdyspaikasta enintään 50 kilometrin etäisyydellä. Kyseiset rautatielinjat ja pysähdyspaikat luetellaan ministeriön päätöksellä. Kun kyse on moottoritieosuudesta, joka alkaa tämän momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulta vyöhykkeeltä, ja kun ensimmäinen tietullien keräysasema sijoittuu kyseisen rajasta 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan ulkopuolelle, tarkastus voidaan lisäksi suorittaa ensimmäistä tietullien keräysasemaa edeltävillä pysäköintialueilla, ensimmäisellä tietullien keräysasemalla ja sen yhteydessä olevilla pysäköintialueilla. Tässä säännöksessä tarkoitetut tietullien keräysasemat luetellaan päätöksellä”.
2) Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittelemät kansalliset oikeussäännöt ja erityisesti perustuslainmukaisuutta koskevaa ensisijaisesti käsiteltävää kysymystä koskevat säännöt, SEUT 267 artikla on esteenä sellaiselle lainsäädännölle, joka ilmenee Conseil constitutionnelia koskevasta laista 7.11.1958 annetun asetuksen nro 58/1067, sellaisena kuin se on muutettuna 10.12.2009 annetulla lailla (loi organique) nro 2009/1523, 23-2 §:n 2 momentista ja 23-5 §:n 2 momentista, niiltä osin kuin kyseisissä säännöksissä asetetaan tuomioistuimille velvoite lausua ensisijaisesti siitä, onko niiden käsiteltäväksi saatettu perustuslainmukaisuutta koskeva kysymys siirrettävä Conseil constitutionnelin käsiteltäväksi siltä osin kuin kysymys koskee sitä, onko kansallinen säännös Ranskan tasavallan perustuslain vastainen sillä perusteella, että se on ristiriidassa unionin oikeuden määräysten kanssa.