TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2010 m. kovo 9 d.(*)
„Principas „teršėjas moka“ – Direktyva 2004/35/EB – Atsakomybė už aplinkos apsaugą – Taikymas ratione temporis – Tarša, atsiradusi iki šiai direktyvai perkelti nustatytos datos ir besitęsianti po jos – Žalos ištaisymo priemonės – Susijusių įmonių pareiga konsultuotis – II priedas“
Sujungtose bylose C‑379/08 ir C‑380/08
dėl Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Italija) 2008 m. birželio 5 d. ir 19 d. nutartimis, kurias Teisingumo Teismas gavo 2008 m. rugpjūčio 21 d., pagal EB 234 straipsnį pateiktų prašymų priimti prejudicinį sprendimą bylose
Raffinerie Mediterranee (ERG)SpA (C‑379/08),
Polimeri Europa SpA,
Syndial SpA
prieš
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero delle Infrastrutture,
Ministero dei Trasporti,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Regione siciliana,
Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),
Assessorato regionale Industria (Sicilia),
Prefettura di Siracusa,
Istituto superiore di Sanità,
Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),
Agenzia regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),
Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,
Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,
Provincia regionale di Siracusa,
Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,
Comune di Siracusa,
Comune di Augusta,
Comune di Melilli,
Comune di Priolo Gargallo,
Azienda Unità sanitaria locale N. 8,
Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, buvusi – Sviluppo Italia SpA,
dalyvaujant
ENI Divisione Exploration and Production SpA,
ENI SpA,
Edison SPA,
ir
ENI SpA (C‑380/08)
prieš
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Regione siciliana,
Istituto superiore di Sanità,
Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi tecnici,
Commissario delegato per l’Emergenza rifiuti e la Tutela delle Acque,
dalyvaujant
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, buvusi – Sviluppo Italia SpA,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh ir C. Toader (pranešėja), teisėjai C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris, E. Juhász, A. Arabadjiev ir J.‑J. Kasel,
generalinė advokatė J. Kokott,
posėdžio sekretorė L. Hewlett, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2009 m. rugsėjo 15 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, atstovaujamos avvocati D. De Luca, M. Caldarera, L. Acquarone ir G. Acquarone,
– Polimeri Europa SpA ir Syndial SpA, atstovaujamų avvocati G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi ir P. Amara,
– ENI SpA, atstovaujamos avvocati G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi ir C. Giuliano,
– Sviluppo Italia Aree Produttive SpA ir Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, buvusi – Sviluppo Italia SpA, atstovaujamų avvocato F. Sciaudone,
– Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato D. Del Gaizo,
– Europos Bendrijų Komisijos, atstovaujamos C. Zadra ir D. Recchia,
susipažinęs su 2009 m. spalio 22 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymai priimti prejudicinį sprendimą pateikti dėl principo „teršėjas moka“ ir dėl 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) (OL L 143, p. 56; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 8 t., p. 357) išaiškinimo.
2 Šie prašymai pateikti nagrinėjant ginčus tarp bendrovių Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA, Syndial SpA bei ENI SpA ir įvairių Italijos nacionalinės, regionų ir savivaldybės valdžios institucijų dėl žalos aplinkai ištaisymo priemonių, kurias nustatė šios institucijos Augustos (Augusta) reide (Italija), aplink kurį yra šių bendrovių įrenginiai ir (arba) žemės sklypai.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
3 Šiose bylose reikšmingose Direktyvos 2004/35 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(1) <...> Priimant sprendimus dėl žalos ištaisymo turėtų būti atsižvelgiama į vietos sąlygas.
(2) Žalos aplinkai išvengimas ir ištaisymas turėtų būti įgyvendinamas plėtojant [taikant] Sutartyje nurodytą „teršėjas moka“ principą ir laikantis tolydžios plėtros principo. Šios direktyvos pagrindinis principas turėtų būti tai, kad subjektas, kurio veikla sukėlė žalą arba neišvengiamą (realią) tokios žalos grėsmę aplinkai, turi būti finansiškai atsakingas, kad paskatintų subjektus priimti priemones ir vystyti technologijas žalos aplinkai pavojui sumažinti, kad sumažintų savo galimą finansinę atsakomybę.
(3) <...> šios direktyvos tikslo, būtent sukurti žalos aplinkai prevencijos ir ištaisymo visuomenei tinkama (protinga) kaina bendrą sistemą, valstybės narės negali pakankamai pasiekti, ir todėl <...> jis gali būti geriau įgyvendintas Bendrijos lygiu <...>.
<...>
(7) Siekiant įvertinti šioje direktyvoje apibrėžtą žalą žemei, pageidautina naudoti rizikos įvertinimo procedūras, skirtas nustatyti neigiamo poveikio mastą žmogaus sveikatai.
<...>
(24) Būtina užtikrinti, kad būtų sukurtos veiksmingos įgyvendinimo ir vykdymo užtikrinimo priemonės, užtikrinant, kad atitinkamai būtų apsaugoti susijusių subjektų ir kitų suinteresuotų šalių teisėti interesai. Kompetentingos institucijos turėtų būti atsakingos už konkrečias užduotis, kurioms reikia atitinkamos administravimo nuožiūros [atitinkamų administravimo įgaliojimų], būtent joms turėtų tekti pareiga įvertinti žalos reikšmingumą (dydį) ir nustatyti, kokių žalos ištaisymo (atlyginimo) priemonių turėtų būti imtasi.
<...>
(30) Šios direktyvos nuostatos neturėtų būti taikomos žalai, padarytai prieš šios direktyvos įgyvendinimo termino pabaigą.
<...>“
4 Direktyvos 2004/35 2 straipsnio 11 punkte „ištaisymo priemonės“ apibrėžtos kaip „veiksmas arba veiksmų derinys, taip pat ir švelninančios arba laikinosios priemonės, skirtos atstatyti, atkurti arba pakeisti pažeistus gamtos išteklius ir (arba) pablogėjusias savybes (funkcijas), arba suteikti tokių išteklių arba savybių (funkcijų) lygiavertę alternatyvą, kaip numatyta II priede“.
5 Tos pačios direktyvos 6 straipsnyje „Žalos ištaisymo (atlyginimo) veikla“ numatyta:
„1. Jei padaryta žala aplinkai, subjektas nedelsdamas praneša kompetentingai institucijai visus svarbius situacijos aspektus ir imasi:
a) visų įgyvendinamų priemonių, kad nedelsdamas kontroliuotų, sustabdytų, pašalintų arba kitaip tvarkytų atitinkamus teršalus ir (arba) kitus žalą sukeliančius veiksnius tam, kad apribotų arba padėtų išvengti tolimesnės žalos aplinkai ir neigiamo poveikio žmonių sveikatai ir tolimesnio savybių (funkcijų) pablogėjimo; ir
b) būtinų žalos ištaisymo priemonių pagal 7 straipsnį.
2. Kompetentinga institucija bet kuriuo metu gali:
a) reikalauti, kad subjektas pateiktų papildomą informaciją apie bet kokią padarytą žalą;
b) imtis, reikalauti, kad subjektas imtųsi, arba duoti nurodymus subjektui dėl visų įgyvendinamų priemonių, kad nedelsdamas kontroliuotų, sustabdytų, pašalintų arba kitaip tvarkytų atitinkamus teršalus ir (arba) kitus žalą sukeliančius veiksnius tam, kad apribotų arba padėtų išvengti tolimesnės žalos aplinkai ir neigiamo poveikio žmonių sveikatai ir tolimesnio funkcijų pablogėjimo;
c) reikalauti, kad subjektas imtųsi būtinų žalos ištaisymo priemonių;
d) duoti subjektui privalomus vykdyti nurodymus, dėl taikytinų būtinų žalos ištaisymo priemonių; arba
e) pati imtis būtinų žalos ištaisymo priemonių.
3. Kompetentinga institucija reikalauja, kad subjektas imtųsi žalos ištaisymo priemonių. Jei subjektas nevykdo straipsnio 1 dalyje arba 2 dalies b, c arba d punktuose nustatytų įpareigojimų, negali būti nustatytas arba nereikalaujama, kad jis atlygintų išlaidas pagal šią direktyvą, kompetentinga institucija gali, jeigu nėra kitos išeities, imtis šių priemonių pati.“
6 Direktyvos 2004/35 7 straipsnyje „Žalos ištaisymo priemonių nustatymas“ įtvirtinta:
„1. Subjektai pagal II priedą nustato galimas žalos ištaisymo priemones ir pateikia jas kompetentingai institucijai patvirtinti, jei kompetentinga institucija nesiėmė veiksmų pagal 6 straipsnio 2 dalies e punktą ir 3 dalį.
2. Kompetentinga institucija nusprendžia, kokių žalos ištaisymo priemonių reikia imtis pagal II priedą ir bendradarbiaudama su atitinkamu subjektu, kaip reikalaujama [prireikus, bendradarbiaudama su atitinkamu subjektu].
3. Kai įvyksta keli žalos aplinkai atvejai ir kompetentinga institucija negali užtikrinti, jog būtinos žalos ištaisymo priemonės būtų taikomos tuo pačiu metu, kompetentinga institucija turi teisę nuspręsti, kurią žalą aplinkai reikia ištaisyti pirmiausia.
Priimdama tokį sprendimą kompetentinga institucija atsižvelgia, inter alia, į tų skirtingų žalos aplinkai atvejų pobūdį, apimtį ir sunkumą, ir į natūralaus atsistatymo galimybę. Taip pat atsižvelgiama į pavojų žmogaus sveikatai.
4. Kompetentinga institucija ragina 12 straipsnio 1 dalyje nurodytus asmenis ir visais atvejais asmenis, kurių žemėje būtų vykdomos žalos ištaisymo priemonės, pateikti savo pastebėjimus, ir atsižvelgia į šiuos pastebėjimus.“
7 Šios direktyvos 8 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta:
„Pagal straipsnio 3 ir 4 dalis [Nepažeisdama šio straipsnio 3 ir 4 dalių] kompetentinga institucija, inter alia, pasinaudodama turto užstatu arba subjekto, sukėlusio žalą arba neišvengiamą (realią) žalos grėsmę, kitomis atitinkamomis garantijomis, susigrąžina išlaidas, kurias ji patyrė dėl žalos prevencijos ar ištaisymo veiksmų, taikytų pagal šią direktyvą.“
8 Tos pačios direktyvos 11 straipsnyje „Kompetentinga institucija“ numatyta:
„1. Valstybės narės paskiria kompetentingą instituciją arba institucijas, atsakingas už šioje direktyvoje numatytų pareigų vykdymą.
2. Kompetentingos institucijos pareiga – nustatyti žalą arba žalos neišvengiamą (realią) grėsmę sukėlusį subjektą, įvertinti žalos reikšmingumą ir nustatyti, kokių žalos ištaisymo priemonių reikėtų imtis pagal II priedą. Todėl kompetentinga institucija turi teisę reikalauti, kad atitinkamas subjektas pats atliktų vertinimą ir pateiktų būtiną informaciją ir duomenis.
3. Valstybės narės užtikrina, kad kompetentinga institucija galėtų suteikti įgaliojimus trečiosioms šalims ar reikalauti jų vykdyti būtinas žalos prevencijos arba jos ištaisymo priemones.
4. Bet kokiame pagal šią direktyvą priimtame sprendime, nustatančiame žalos prevencijos arba jos ištaisymo priemones, nurodomos tikslius [nurodomas tikslus] pagrindas, kuriuo jis yra grindžiamas. Apie tokį sprendimą nedelsiant pranešama atitinkamam subjektui, kuris tuo pačiu metu informuojamas apie jam priklausančius teisinius teisės gynimo būdus [jo turimas teisių gynimo priemones] pagal atitinkamoje valstybėje narėje galiojančius įstatymus ir apie terminus, taikomus tokiems gynimo būdams [terminus, per kuriuos galima tokias priemones įgyvendinti].“
9 Direktyvos 2004/35 12 straipsnyje „Prašymas imtis veiksmų“ nustatyta:
„1. Fiziniai arba juridiniai asmenys:
a) kurie paveikti arba gali būti paveikti dėl žalos aplinkai; arba
b) turintys pakankamą interesą priimant aplinkosauginius sprendimus, susijusius su žala, arba, kita vertus,
c) pareiškiantys apie teisės pažeidimą, jei valstybės narės administracinių pažeidimų kodeksas reikalauja to kaip būtinos sąlygos,
turi teisę pateikti kompetentingai institucijai bet kokius pastebėjimus, apie jiems žinomus žalos aplinkai arba tokios žalos neišvengiamos grėsmės atvejus, ir turi teisę prašyti kompetentingos institucijos imtis veiksmų pagal šią direktyvą.“
10 Direktyvos 2004/35 16 straipsnio „Ryšys su nacionaline teise“ 1 dalyje numatyta, kad ši direktyva „netrukdo valstybėms narėms išsaugoti arba priimti griežtesnes nuostatas, susijusias su žalos aplinkai prevencija ir ištaisymu, įskaitant ir nustatymą papildomų veiklų, kurioms būtų taikomi šios direktyvos žalos prevencijos ir ištaisymo reikalavimai, ir nustatymą papildomų atsakingų šalis [šalių]“.
11 Tos pačios direktyvos 17 straipsnyje „Laikinas taikymas [Taikymas laiko atžvilgiu]“ numatyta, kad ši direktyva netaikoma:
„<...>
– žalai, kilusiai dėl emisijos arba įvykio, įvykusio iki 19 straipsnio 1 dalyje nurodytos datos;
– žalai, kilusiai dėl emisijos arba įvykio, įvykusio po 19 straipsnio 1 dalyje nurodytos datos, jei tokie įvykiai įvyksta dėl konkrečios veiklos, kuri vyko ir pasibaigė iki minėtos datos;
– žalai, jei nuo emisijos arba įvykio, sukėlusio žalą, praėjo daugiau kaip 30 metų.“
12 Šios direktyvos 19 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje nurodyta, kad valstybės narės priima įstatymus ir kitus teisės aktus, kurie įsigaliotų ir įgyvendintų šią direktyvą ne vėliau kaip 2007 m. balandžio 30 dieną.
13 Direktyvos 2004/35 II priedo „Žalos aplinkai ištaisymas“ 1.3 punkte dėl žalos ištaisymo galimybių pasirinkimo nurodyta:
„1.3.1. Pagrįstos žalos ištaisymo galimybės, naudojant geriausias turimas priemones, turėtų būti vertinamos pagal tokius kriterijus:
– kiekvienos galimybės įtaką visuomenės sveikatai ir saugumui,
– galimybės įgyvendinimo kaštus [sąnaudas],
– kiekvienos galimybės sėkmės tikimybę,
– tai, kaip kiekviena galimybė padės išvengti žalos ateityje ir papildomos žalos, kurią gali sukelti galimybės įgyvendinimas,
– tai, kaip kiekviena galimybė yra naudinga gamtos ištekliaus ir (arba) funkcijų kiekvienam komponentui,
– tai, kaip pagal kiekvieną galimybę atsižvelgiama į atitinkamas socialines, ekonomines ir kultūrines problemas ir kitus vietovei būdingus atitinkamus veiksnius,
– laikotarpį, per kurį bus faktiškai atkurta pažeista aplinka,
– tiek, kiek kiekviena galimybė padeda atkurti vietovę, kuriai padaryta aplinkos žala,
– geografinį ryšį su pažeista vietove.
<...>“
Nacionalinė teisė
14 Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi 1997 m. vasario 5 d. Įstatyminiu dekretu Nr. 22, perkeliančiu [1991 m. kovo 18 d. Tarybos] Direktyvą 91/156/EEB [iš dalies keičiančią Direktyvą 75/442/EEB dėl atliekų] (OL L 178, p. 32; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 3), [1991 m. gruodžio 12 d. Tarybos] Direktyvą 91/689/EEB dėl pavojingų atliekų (OL L 377, p. 20; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 78) ir [1994 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos] Direktyvą 94/62/EB dėl pakuočių ir pakuočių atliekų (OL L 365, p. 10; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 13 t., p. 349) (GURI paprastasis priedas, Nr. 38, 1997 m. vasario 15 d., toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 22/1997). Šis įstatyminis dekretas panaikintas ir pakeistas 2006 m. balandžio 3 d. Įstatyminiu dekretu Nr. 152 dėl aplinkos apsaugos normų (GURI paprastasis priedas, Nr. 88, 2006 m. balandžio 14 d.), kurio 299–318 straipsniais Direktyva 2004/35 perkelta į Italijos teisės sistemą.
15 Įstatyminio dekreto Nr. 22/1997 17 straipsnyje buvo numatyta, kad „bet kuris asmuo, viršijęs, net ir atsitiktinai, 1 dalies a punkte numatytas ribas arba sudaręs konkretų ir realų pavojų jas viršyti, savo lėšomis turi imtis užterštų teritorijų ir įrenginių, keliančių taršos pavojų, apsaugos, valymo ir aplinkos atkūrimo priemonių“.
16 1999 m. spalio 25 d. Ministro dekreto Nr. 471 dėl užterštų teritorijų apsaugos, valymo ir aplinkos atkūrimo kriterijų, procedūrų ir tvarkos pagal iš dalies pakeisto ir papildyto 1997 m. vasario 5 d. Įstatyminio dekreto Nr. 22 17 straipsnį (GURI paprastasis priedas, Nr. 293, 1999 m. gruodžio 15 d.) 9 straipsnyje nustatyta:
„Teritorijos savininkas ar bet kuris kitas subjektas, kuris <...> savo iniciatyva nori imtis procedūrų dėl skubių apsaugos, valymo ar aplinkos atkūrimo priemonių pagal Įstatyminio dekreto [Nr. 22/1997] 17 straipsnio 13bis pastraipą, turi pateikti regionui, provincijai ir savivaldybei informaciją apie nustatytą taršą ir būtinas skubios apsaugos priemones, priimtas ir įgyvendinamas sveikatos ir aplinkos apsaugai užtikrinti. Prie pranešimo turi būti pridėti tinkami techniniai dokumentai, pagal kuriuos būtų galima nustatyti šių priemonių pobūdį. <...> Savivaldybė arba, jei tarša apima kelių savivaldybių teritoriją, regionas patikrina priimtų skubios apsaugos priemonių veiksmingumą ir gali nustatyti papildomus reikalavimus ir priemones, pirmiausia susijusius su monitoringu, kurio reikia imtis siekiant nustatyti taršos sąlygas, ir kontrole, siekiant patikrinti, ar veiksmingos priemonės, kurių imtasi visuomenės sveikatos ir supančios aplinkos apsaugai užtikrinti <...>“
17 2006 m. balandžio 3 d. Įstatyminio dekreto Nr. 152 311 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Bet kuris asmuo, kuris ėmęsis neteisėtų veiksmų arba nesiėmęs būtinų veiksmų ar priemonių, pažeisdamas įstatymus ar kitus teisės aktus ar administracinius aktus dėl neatsargumo, nepatyrimo, nerūpestingumo ar techninių taisyklių pažeidimo sukėlė žalą aplinkai, visą ją ar jos dalį pablogindamas, sugadindamas ar sunaikindamas, turi atkurti ankstesnę padėtį, o to nepadaręs, sumokėti valstybei atitinkamą kompensaciją.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
18 Ginčai pagrindinėse bylose yra dalis nagrinėjamų ginčų ieškiniuose, kuriuos pareiškė bendrovės, veikiančios besiribojančioje su Augustos (Augusta) reidu teritorijoje, įvairioms Italijos administracinės valdžios institucijoms, kurios šias bendroves įpareigojo ištaisyti nustatytą taršą Priolo nacionalinės svarbos teritorijoje.
19 Iš esmės ieškovės pagrindinėse bylose kaltina šias administracinės valdžios institucijas ėmusis vienašalių priemonių, nustatydamos šiai teritorijai sukeltos žalos ištaisymo priemones. Konkrečiai kalbant, jos kaltina radikaliai ir nepasitarus su suinteresuotomis šalimis pakeitus projektus, kuriuos šios institucijos jau buvo patvirtinusios. Šie projektai, kuriuos įgyvendinant buvo numatyta, be kita ko, pastatyti hidraulinius požeminių vandenų pylimus, jau buvo pradėti įgyvendinti. Tačiau dabartinis projektas, t. y. fizinio barjero statyba palei visą pakrantę, besiribojančioje su pramonine ieškovių pagrindinėse bylose teritorija, absoliučiai skiriasi nuo ankstesniojo projekto, ir jo niekas neįvertino aplinkosaugos aspektu. Galiausiai tos pačios institucijos kaltinamos neteisingai nustačiusios sąlygą, kad norėdamos naudoti savo pramoninę teritoriją ieškovės turėjo įgyvendinti šiuos darbus, nors realiai jie turėjo būti įgyvendinti kitoje teritorijoje ar sklypuose nei tie, kurių savininkės jos buvo.
20 Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, į kurį ieškovės pagrindinėse bylose jau buvo kreipusios, panaikino šių administracinių valdžios institucijų priimtas, konkrečiai kalbant, viename 2007 m. liepos 21 d. Sprendime Nr. 1254/2007 priemones. Šis teismas nurodė: kadangi pradiniai projektai tarpžinybiniu dekretu jau buvo patvirtinti ir dėl to jie tapo galutiniai ir kurį laiką jau buvo įgyvendinami, galimus šių projektų pakeitimus buvo galima numatyti tik priimant naują tarpžinybinį dekretą. Šis teismas taip pat nusprendė, jog buvo nelogiška reikalauti greičiau įgyvendinti darbus pagal visiškai kitokią nei patvirtinta technologiją. Galiausiai teismas nusprendė, kad šių institucijų sprendimas buvo nemotyvuotas ir jame nebuvo jokio techninio įvertinimo, taip pat neatliktas joks naujų ieškovėms pagrindinėse bylose nustatytų žalos ištaisymo priemonių poveikio aplinkai įvertinimas.
21 Nepaisydamos šio teismo sprendimo Italijos administracinės valdžios institucijos pakartojo savo reikalavimus, be kita ko, pastatyti fizinį barjerą. Dėl to buvo priimtas 2008 m. balandžio 16 d. Ministro dekretas Nr. 4486 „dėl galutinio akto, <...> patvirtinančio 2008 m. kovo 6 d. Sprendžiamojo susirinkimo dėl paslaugų, susijusio su nacionalinės svarbos Priolo teritorija, sprendimus“. Tada ieškovės pagrindinėse bylose dar kartą kreipėsi į prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą, kuriam kilo klausimas, ar tokia administracinė praktika atitinka Sąjungos teisę. Šio teismo nuomone, ypatinga taršos situacija Priolo nacionalinės svarbos teritorijoje, dėl kurios gali nebereikėti ar būti nebesvarbu atlikti su šia teritorija susijusių grėsmių ir atsakomybės analizės, vis dėlto galėjo pateisinti tai, kad šios institucijos, viena vertus, veikė savo iniciatyva, nesilaikydamos rungimosi principo bei administracinių aktų motyvavimo pareigos, ir, kita vertus, nurodė imtis, jų nuomone, tinkamiausių priemonių, galinčių turėti poveikį aplinkai, kurioje vykdoma pramonės gamyba.
22 Šiomis aplinkybėmis Tribunale amministrativo regionale della Sicilia nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar <...> Direktyva [2004/35] <...>, o konkrečiai šiuo atveju – jos 7 straipsniu ir jame minimu II priedu, draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais viešosios administracijos įstaigai suteikiama teisė kaip „pagrįstas žalos aplinkai ištaisymo galimybes“ nurodyti atitinkamos aplinkos terpėje atlikti darbus (šioje byloje – požeminiuose vandenyse palei visą jūros krantą pastatyti „fizinius barjerus“), kitokius ir papildomus, palyginti su tais, kurie pasirinkti po tinkamos rungimosi principu pagrįstos vertinimo procedūros ir kurie buvo patvirtinti, parengti ir jau įgyvendinami?
2. Ar <...> Direktyva [2004/35], o konkrečiai šiuo atveju – jos 7 straipsniu ir jame minimu II priedu, draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais viešosios administracijos įstaigai suteikiama teisė savo iniciatyva duoti tokius nurodymus, neįvertinus specialių teritorijai būdingų sąlygų ir įgyvendinimo išlaidų, palyginti su pagrįstai numatoma nauda, galimos ir tikėtinos šalutinės žalos ir pasekmių visuomenės sveikatai ir saugumui bei įvykdymo terminų?
3. Ar, atsižvelgiant į ypatingą padėtį nacionalinės svarbos Priolo teritorijoje, <...> Direktyva [2004/35], o konkrečiai šiuo atveju – jos 7 straipsniu ir jame minimu II priedu, draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais viešosios administracijos įstaigai suteikiama teisė savo iniciatyva nustatyti tokius nurodymus, kaip antai sąlygos gauti leidimą teisėtai naudotis teritorijomis, kurioms tiesiogiai netaikomas valymo reikalavimas, nes jos jau išvalytos arba bet kuriuo atveju neužterštos, ir kurios yra nacionalinės svarbos Priolo teritorijoje?“
23 2008 m. spalio 21 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos C‑379/08 ir C‑380/08 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdomos rašytinė ir žodinė proceso dalys bei priimtas galutinis sprendimas.
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl priimtinumo
24 Italijos vyriausybė tvirtina, kad prašymai priimti prejudicinį sprendimą yra nepriimtini, be kita ko, dėl to, kad, pirma, dėl pateiktų klausimų Teisingumo Teismas turėtų aiškinti nacionalinės teisės aktus, ir, antra, prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo tikslas yra ne išspręsti jam pateiktą bylą, o veikiau užginčyti apeliacinio teismo praktiką.
25 Šiuo klausimu pakanka priminti, kad nors nagrinėdamas prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas ir negali spręsti dėl nacionalinės priemonės atitikties Sąjungos teisei, jis vis dėlto gali pateikti šios teisės aiškinimo gaires, kurios nacionaliniam teismui padėtų įvertinti šią atitiktį, kad jis galėtų priimti sprendimą nagrinėjamoje byloje (2008 m. gegužės 22 d. Sprendimo citiworks, C‑439/06, Rink. p. I‑3913, 21 punktas ir nurodyta teismų praktika).
26 Be to, teismas, kurio sprendimas nėra galutinis, turi turėti galimybę pateikti Teisingumo Teismui jam rūpimus klausimus, jei mano, jog dėl aukštesnio teismo atlikto teisės klausimų vertinimo turi priimti Sąjungos teisės neatitinkantį sprendimą (šiuo klausimu žr. 1974 m. sausio 16 d. Sprendimo Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, Rink. p. 33, 4 punktą).
27 Atsižvelgiant į tokias pastabas reikia atsakyti į Tribunale amministrativo regionale della Sicilia pateiktus prejudicinius klausimus dėl Direktyvos 2004/35 nuostatų aiškinimo.
Dėl dviejų pirmųjų klausimų
28 Savo pirmaisiais dviem klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2004/35 7 straipsniu ir 11 straipsnio 4 dalimi kartu su šios direktyvos II priedu kompetentingai institucijai suteikiama teisė savo iniciatyva nurodyti pakeisti iš esmės žalos aplinkai ištaisymo priemones, dėl kurių sprendimas priimtas pasibaigus rungimosi principu pagrįstai vertinimo procedūrai, bendradarbiaujant su susijusiais subjektais, ir kurios jau įgyvendintos arba pradėtos įgyvendinti, ir tai daroma šiai institucijai prieš tai neįvertinus šių naujų priemonių išlaidų ir naudos ekonominiu, aplinkos ir sveikatos požiūriais.
29 Atsižvelgiant į pagrindinių bylų faktines aplinkybes, kurias nurodė prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir kurias aptarė Italijos vyriausybė bei Europos Bendrijų Komisija, prieš atsakant į užduotus klausimus reikia nustatyti Direktyvos 2004/35 taikymo ratione temporis šiomis aplinkybėmis sąlygas.
Dėl Direktyvos 2004/35 taikymo ratione temporis
30 Italijos vyriausybė bei Komisija abejoja, ar galima taikyti ratione temporis Direktyvą 2004/35 pagrindinių bylų aplinkybėmis, nes žala aplinkai atsirado iki 2007 m. balandžio 30 d. ir (arba) ją bet kuriuo atveju sukėlė ankstesnė veikla, kuri buvo užbaigta iki tos datos. Tačiau Komisija leidžia suprasti, kad ši direktyva gali būti taikoma žalai, atsiradusiai po 2007 m. balandžio 30 d., kuri kilo dėl dabartinės atitinkamų subjektų veiklos. Vis dėlto jos negalima taikyti ankstesnei nei ši data taršai, kurią sukėlė kiti subjektai nei vykdantys veiklą Augustos reide ir kurios atsiradimu juos bandoma apkaltinti.
31 Šiuo klausimu, kaip matyti iš Direktyvos 2004/35 30 konstatuojamosios dalies, Sąjungos teisės aktų leidėjas manė, kad nuostatos dėl šia direktyva įtvirtintos atsakomybės už aplinkos apsaugą mechanizmo „neturėtų būti taikomos žalai, padarytai prieš [jos] įgyvendinimo termino pabaigą“, t. y. iki 2007 m. balandžio 30 dienos.
32 Šis teisės aktų leidėjas Direktyvos 2004/35 17 straipsnyje aiškiai nurodė situacijas, kurioms ji netaikoma. Kadangi šitaip buvo nustatyta, kurios situacijos nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį ratione temporis, darytina išvada, kad bet kuriai kitai situacijai laiko požiūriu iš principo taikomas šioje direktyvoje įtvirtintas atsakomybės už aplinkos apsaugą mechanizmas.
33 Iš Direktyvos 2004/35 17 straipsnio pirmos ir antros įtraukų matyti, kad ji netaikoma žalai, kilusiai dėl emisijos arba įvykio iki 2007 m. balandžio 30 d., nei tai, kuri kilo po šios datos, jei tokie įvykiai įvyksta dėl konkrečios veiklos, kuri buvo vykdoma ir užbaigta iki minėtos datos.
34 Iš to reikia daryti išvadą, kad ši direktyva taikoma žalai, kilusiai dėl emisijos arba įvykio po 2007 m. balandžio 30 d., jei ši žala kilo arba dėl po šios datos vykdytos veiklos, arba iki šios datos, tačiau kuri iki jos nebuvo užbaigta.
35 Pagal SESV 267 straipsnį, kuris pagrįstas aiškiu nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo funkcijų atskyrimu, Teisingumo Teismas turi teisę aiškinti Sąjungos teisės aktą ar spręsti dėl jo galiojimo tik remdamasis nacionalinio teismo nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis. Todėl pagal šiame straipsnyje numatytą procedūrą ne Teisingumo Teismas, o nacionalinis teismas turi taikyti Sąjungos teisės normas, kurias išaiškino Teisingumo Teismas, nacionalinėms priemonėms ar situacijoms (žr. 2008 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo CEPSA, C‑279/06, Rink. p. I‑6681, 28 punktą).
36 Todėl būtent prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, remdamasis faktinėmis aplinkybėmis, kurias jis vienintelis gali vertinti, turi patikrinti, ar pagrindinėse bylose žala, dėl kurios kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos patvirtino žalos aplinkai ištaisymo priemones, patenka į kurią nors iš šio sprendimo 34 punkte nurodytų situacijų.
37 Jeigu šis teismas nuspręstų, kad Direktyva 2004/35 netaikoma jam pateiktose nagrinėti bylose, tokiu atveju tokią situaciją reglamentuos nacionalinė teisė, laikantis Sutarties nuostatų ir nepažeidžiant kitų antrinės teisės aktų.
38 Šiuo klausimu EB 174 straipsnyje nurodyta, kad Europos bendrijos politika aplinkos srityje siekiama aukšto apsaugos lygio ir kad ji grindžiama principu „teršėjas moka“. Šitaip šia nuostata siekiama nustatyti tik bendruosius Bendrijos teisės principus aplinkos srityje, kadangi remiantis EB 175 straipsniu sprendimą dėl veiksmų, kurių reikia imtis, turi priimti Europos Sąjungos Taryba, prireikus pagal bendro sprendimo priėmimo procedūrą su Europos Parlamentu (šiuo klausimu žr. 1994 m. liepos 14 d. Sprendimo Peralta, C‑379/92, Rink. p. I‑3453, 57 ir 58 punktus).
39 Kadangi EB 174 straipsnis, kuriame įtvirtintas principas „teršėjas moka“, susijęs su Bendrijos veiksmais, šia nuostata negali remtis privatūs asmenys, siekdami, kad nebūtų taikomas toks, koks nagrinėjamas pagrindinėse bylose, nacionalinės teisės aktas, susijęs su į aplinkos politiką patenkančia sritimi, kai netaikomas joks Bendrijos teisės aktas, priimtas EB 175 straipsnio pagrindu, kuris konkrečiai reglamentuoja nagrinėjamą situaciją.
40 Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui padarius išvadą, kad, pirma, Direktyva 2004/35 yra taikoma ratione temporis pagrindinėse bylose, ir, antra, kad tenkinamos šios direktyvos taikymo ratione materiae sąlygos, visų pirma nurodytos 2010 m. kovo 9 d. Sprendimo ERG ir kt. (C‑378/08, Rink. p. I‑0000) 53–59 punktuose, reikia nagrinėti prejudicinius klausimus tokia tvarka.
Dėl žalos ištaisymo priemonių Direktyvos 2004/35 prasme priėmimo tvarkos
– Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
41 Ieškovės pagrindinėse bylose iš esmės nurodo, kad pagal Direktyvos 2004/35 sistemą žalos aplinkai ištaisymo priemonės turi būti nustatomos atitinkamų subjektų siūlymu arba bent jau su jais pasitarus. Iš to darytina išvada, kad kompetentinga institucija vienašališkai arba nepasitarusi su šiais subjektais negali pakeisti žalos aplinkai ištaisymo priemonių, kurias jau patvirtino, juo labiau kai pradinės žalos ištaisymo priemonės jau pradėtos įgyvendinti ir leidžia pasiekti tikslą ištaisyti žalą aplinkai ir panaikinti bet kokią neigiamo poveikio žmonių sveikatai galimybę.
42 Be to, nustatydama žalos aplinkai ištaisymo priemones kompetentinga institucija turi išanalizuoti planuojamų priemonių sąnaudas ir naudą bei galimybes jas techniškai įgyvendinti, kadangi teisėtai galima nustatyti tik tokias priemones, kurios yra „pagrįstos žalos ištaisymo galimybe“, t. y. kurios nėra neproporcingos ir pagrįstos „geriausiomis turimomis priemonėmis“. Galiausiai ši institucija taip pat turi atsižvelgti į galimą žalą, kurią gali sukelti pačios žalos ištaisymo priemonės aplinkai ir žmonių sveikatai.
43 Italijos vyriausybė tvirtina, kad jos teisės aktai atitinka Direktyvos 2004/35 7 straipsnį, nes kompetentinga institucija gali nustatyti ne tik žalos ištaisymo priemones, atitinkančias nurodytąsias šios direktyvos II priede, bet taip pat griežtesnes priemones, kurios gali skirtis nuo priimtųjų suinteresuotųjų subjektų siūlymu, pasibaigus rungimosi principu pagrįstai diskusijai. Tai, kad pagrindinėse bylose tokios diskusijos nesurengtos prieš šiai institucijai priimant vėlesnes priemones, neprieštarauja šios direktyvos reikalavimams.
44 Komisija laikosi nuomonės, kad net sutinkant, jog Direktyva 2004/35 turi būti taikoma pagrindinėse bylose, kompetentingai institucijai nedraudžiama spręsti vienašališkai. Tiesą sakant, šios direktyvos 6 straipsnio 2 dalyje ir 7 straipsnio 2 dalyje šiai institucijai suteikiama didelė diskrecija nustatyti tinkamas žalos ištaisymo priemones, nes joje numatyta, kad šias priemones ji nustato tik „[prireikus] bendradarbiaudama su atitinkamu subjektu“. Šios direktyvos II priede nenumatytos specialios ir imperatyvios žalos ištaisymo formos nei tam skirta ypatinga procedūros tvarka. Jame tiesiog nustatomi kriterijai ir siekiami tikslai renkantis tinkamiausias priemones.
45 Be to, Direktyvos 2004/35 16 straipsnio 1 dalimi valstybės narėms leidžiama išsaugoti arba priimti griežtesnes nuostatas atsakomybės už aplinkos apsaugą srityje, laikantis EB 176 straipsnyje nustatytų sąlygų. Nors pagal tos pačios direktyvos 7 straipsnio 4 dalį kompetentinga institucija turi raginti „asmenis, kurių žemėje būtų vykdomos žalos ištaisymo priemonės, pateikti savo pastebėjimus ir atsižvelgia į šiuos pastebėjimus“, Komisija mano, kad vis dėlto šios institucijos tos pastabos neįpareigoja, tačiau su sąlyga, kad pasirinkta tvarka šios direktyvos II priedo prasme leidžia pasiekti direktyvoje įtvirtintus aplinkosauginius tikslus.
– Teisingumo Teismo atsakymas
46 Pagal Direktyvos 2004/35 6 ir 7 straipsnių sistemą iš esmės žalą aplinkai sukėlęs subjektas turi siūlyti žalos ištaisymo priemones, kurias jis mano atitinkant konkrečią padėtį. Atsižvelgiant į tai, kad šis subjektas turi žinoti, kokią žalą aplinkai sukėlė jo veikla, tokia sistema gali leisti greitai nustatyti ir imtis tinkamų žalos aplinkai ištaisymo priemonių.
47 Vadinasi, iš Direktyvos 2004/35 6 straipsnio 1 dalies matyti, kad jei žala aplinkai padaryta, subjektas nedelsdamas informuoja kompetentingą instituciją ir, be kita ko, imasi būtinų žalos ištaisymo priemonių pagal šios direktyvos 7 straipsnį.
48 Vis dėlto pagal šio 6 straipsnio 2 dalį ši institucija bet kuriuo metu gali, be kita ko, įpareigoti subjektą imtis būtinų žalos ištaisymo priemonių, nurodyti, ką jis turi daryti, kad jas įgyvendintų, ar net galiausiai pati imtis šių priemonių.
49 Be to, pagal Direktyvos 2004/35 7 straipsnio 2 dalį kompetentinga institucija nusprendžia, kokių žalos ištaisymo priemonių reikia imtis pagal II priedą, prireikus bendradarbiaudama su atitinkamu subjektu.
50 Pagal šios direktyvos 11 straipsnį pareiga nustatyti, kokių žalos ištaisymo priemonių reikia imtis pagal šios direktyvos II priedą, bet kuriuo atveju ir galiausiai tenka kompetentingai institucijai.
51 Tokiomis aplinkybėmis reikia pripažinti, kaip teisingai savo išvados 141 ir 142 punktuose pažymėjo generalinė advokatė, kad kompetentinga institucija taip pat turi teisę pakeisti, įskaitant savo iniciatyva, t. y. net nesant pradinio subjekto pasiūlymo, anksčiau patvirtintas žalos aplinkai ištaisymo priemones. Iš tiesų praktikoje šiai institucijai gali tekti konstatuoti, kad, be jau patvirtintų, reikia imtis papildomų veiksmų, ar net prieiti išvados, kad iš pradžių patvirtintos priemonės yra neveiksmingos ir reikia kitų priemonių ištaisyti nustatytą aplinkos taršą.
52 Tačiau šiuo klausimu iš Direktyvos 2004/35 24 konstatuojamosios dalies matyti, kad kuriant ir įgyvendinant veiksmingas priemones šioje direktyvoje nustatytam atsakomybės už aplinkos apsaugą mechanizmui taikyti turi būti tinkamai apsaugoti susijusių subjektų ir kitų suinteresuotų šalių teisėti interesai.
53 Nors minėtos direktyvos 7 straipsnio 4 dalyje reikalaujama, kad kompetentinga institucija visais atvejais privalėtų raginti, be kita ko, asmenis, kurių žemės sklypuose turi būti taikomos žalos ištaisymo priemonės, pateikti savo pastebėjimus ir į juos atsižvelgti, jos 7 straipsnyje, konkrečiai kalbant jo 2 dalyje, nėra analogiškos formuluotės dėl subjektų, susijusių su šios institucijos planuojama nustatyti žalos ištaisymo priemone.
54 Vis dėlto rungimosi principas, kurio laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas, įpareigoja valdžios instituciją išklausyti suinteresuotuosius asmenis prieš priimant jiems skirtą sprendimą (žr. 2007 m. rugsėjo 13 d. Sprendimo Land Oberösterreich ir Austrija prieš Komisiją, C‑439/05 P ir C‑454/05 P, Rink. p. I‑7141, 35 punktą ir nurodytą teismo praktiką).
55 Tokiomis aplinkybėmis, nors atitinkamo subjekto teisė būti išklausytam visais atvejais Direktyvos 2004/35 7 straipsnio 2 dalyje aiškiai nepaminėta, reikia sutikti, kad šios nuostatos negalima aiškinti taip, kad nustatant žalos ištaisymo priemones, įskaitant nurodytas šios direktyvos 6 straipsnio 2 dalies c ir d punktuose, kompetentinga institucija neprivalo jo išklausyti.
56 Iš to matyti, jog tam, kad būtų galima iš esmės pakeisti žalos aplinkai ištaisymo priemones, kurias kompetentinga institucija jau yra patvirtinusi, o tokius pakeitimus jai leidžiama daryti pagal Direktyvą 2004/35, šios direktyvos 7 straipsnio 2 dalyje reikalaujama, kad ši institucija išklausytų subjektus, kuriems nustatė tokias priemones, išskyrus atvejus, kai dėl kritinės aplinkos būklės kompetentinga institucija privalo imtis veiksmų nedelsdama. Be to, pagal šio 7 straipsnio 4 dalį ši institucija visais atvejais privalo raginti, be kita ko, asmenis, kurių žemės sklypuose turi būti įgyvendinamos šios priemonės, pateikti savo pastebėjimus ir į juos atsižvelgti.
57 Kalbant apie duomenis, į kuriuos reikia atsižvelgti įgyvendinant būtinas žalos ištaisymo priemones, iš Direktyvos 2004/35 7 straipsnio 2 dalies ir 11 straipsnio 2 dalies matyti, kad kompetentinga institucija turi įvertinti žalos dydį ir nustatyti, kokių priemonių reikia imtis pagal šios direktyvos II priedą.
58 Direktyvos 2004/35 II priede nustatyta bendra sistema, kurios kompetentinga institucija turi laikytis parinkdama tinkamiausias priemones, kurios užtikrintų žalos aplinkai ištaisymą. Šio priedo 1.3.1 punkte nurodyta, kad pasirinktinos žalos ištaisymo galimybės „turėtų būti vertinamos“ „naudojant geriausias turimas priemones“, kai jos nustatytos pagal kelis šiame punkte išvardytus kriterijus.
59 Sąjungos teisės aktų leidėjas aiškiai ir detaliai nenustatė tikslios metodikos, kurios turi laikytis kompetentinga institucija nustatydama žalos ištaisymo priemones, be kita ko, ir dėl to, kad siekdama, kaip matyti iš Direktyvos 2004/35 24 konstatuojamosios dalies, įgyvendinti jai pagal direktyvos sistemą patikėtą užduotį ši institucija turi turėti tinkamus įgaliojimus, kad galėtų įvertinti žalos dydį ir nustatyti, kokių žalos ištaisymo priemonių turėtų būti imtasi. Tačiau tos pačios direktyvos II priede šiuo tikslu vardijami tam tikri veiksniai, į kuriuos atsižvelgė šis teisės aktų leidėjas kaip į reikšmingus, ir dėl to – į kuriuos kompetentinga institucija turi atsižvelgti, nenurodant išvadų, kurias ji turi padaryti kiekvienu konkrečiu taršos atveju.
60 Šiuo klausimu, kai kompetentinga institucija, įgyvendindama šia direktyva jai suteiktus įgaliojimus, turi atlikti sudėtingus vertinimus, diskrecija, kuria ji naudojasi, taip pat tam tikra dalimi taikoma faktinėms aplinkybėms, kuriomis paremtas jos veiksmas, nustatyti (pagal analogiją žr. 1980 m. spalio 29 d. Sprendimo Roquette Frères prieš Tarybą, 138/79, Rink. p. 3333, 25 punktą; 1999 m. sausio 21 d. Sprendimo Upjohn, C‑120/97, Rink. p. I‑223, 34 punktą ir 2009 m. spalio 15 d. Sprendimo Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Rink. p. I‑0000, 62 punktą).
61 Be to, įgyvendindama šią diskreciją ši institucija privalo rūpestingai ir nešališkai išnagrinėti visas atvejui svarbias aplinkybes (pagal analogiją žr. 1991 m. lapkričio 21 d. Sprendimo Technische Universität München, C‑269/90, Rink. p. I‑5469, 14 punktą ir 2008 m. lapkričio 6 d. Sprendimo Nyderlandai prieš Komisiją, C‑405/07 P, Rink. p. I‑0000, 56 punktą).
62 Tokiomis aplinkybėmis, kai kyla atskirų žalos ištaisymo priemonių pasirinkimo klausimas, o taip yra tuo atveju, kai kompetentinga institucija planuoja pakeisti anksčiau jos pačios nustatytas žalos ištaisymo priemones, pagal Direktyvos 2004/35 7 straipsnio 2 dalį kartu su šios direktyvos II priedo 1.3.1 punktu ji turi įvertinti kiekvieną galimybę remdamasi, be kita ko, šiame punkte išvardytais kriterijais.
63 Vadinasi, kai kompetentinga institucija ketina iš esmės pakeisti žalos aplinkai ištaisymo priemones, dėl kurių sprendimas priimtas pasibaigus rungimosi principu pagrįstai vertinimo procedūrai, bendradarbiaujant su susijusiais subjektais, ir kurios jau įgyvendintos arba pradedamos įgyvendinti, t. y. kai pakeičiama pasirinkta galimybė ištaisyti žalą, ši institucija iš principo turi atsižvelgti į Direktyvos 2004/35 II priedo 1.3.1 punkte išvardytus kriterijus ir, be to, pagal šios direktyvos 11 straipsnio 4 dalį sprendime, kurį ji priims šiuo klausimu, nurodyti konkrečias priežastis, motyvuojančias jos pasirinkimą ir prireikus galinčias pateisinti, kodėl nebuvo atliktas detalus nagrinėjimas šių kriterijų atžvilgiu ar jo nebuvo galima atlikti dėl, pavyzdžiui, kritinės aplinkos būklės.
64 Visų pirma kompetentinga institucija turi užtikrinti, kad galiausiai pasirinkta galimybė leis veiksmingai pasiekti geriausių rezultatų aplinkos apsaugos požiūriu, tačiau nereikalaujant, kad atitinkami subjektai padengtų akivaizdžiai neproporcingas išlaidas, palyginti su tomis, kurias jie turėjo ar būtų turėję padengti pagal ankstesniąją šios institucijos pasirinktą galimybę ištaisyti žalą. Tačiau tai negalioja, kai ši institucija gali įrodyti, kad iš pradžių pasirinktas variantas bet kuriuo atveju pasirodė netinkamas atstatyti, atkurti arba pakeisti pažeistus gamtos išteklius ir pablogėjusias funkcijas Direktyvos 2004/35 2 straipsnio 11 punkto prasme.
65 Galiausiai valstybė narė negali naudingai remtis Direktyvos 2004/35 16 straipsnio 1 dalimi, t. y. siekti to paties tikslo kaip ir direktyva – apsaugoti aplinką (žr. 2005 m. balandžio 14 d. Sprendimo Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Rink. p. I‑2753, 41 punktą), tada, kai ji išsaugo arba priima normas ar leidžia laikytis praktikos, pagal kurią kompetentinga institucija gali būti atleista nuo pareigos, viena vertus, paisyti subjektų teisės būti išklausytiems ir pareigos raginti asmenis, kurių žemės sklypuose turi būti įgyvendinamos žalos ištaisymo priemonės, pateikti savo pastebėjimus ir, kita vertus, detaliai išnagrinėti pasirinktinas galimybes ištaisyti žalą aplinkai.
66 Iš tikrųjų, viena vertus, subjektų teisė būti išklausytiems ir asmenų, kurių žemės sklypuose turi būti vykdomos žalos ištaisymo priemonės, teisė pateikti savo pastebėjimus yra minimali Direktyva 2004/35 suteikiama apsauga, kurios pagrįstai negalima užginčyti. Kita vertus, sprendimas dėl pasirinktos galimybės ištaisyti žalą aplinkai, kurį priėmė kompetentinga institucija detaliai neišnagrinėjusi situacijos pagal Direktyvos 2004/35 II priedo 1.3.1 punkte išvardytus kriterijus, gali lemti, kad, pažeidžiant jos tikslus, bus netinkamai įvertintas žalos dydis ir (arba) nustatyta, kokių žalos ištaisymo priemonių turėtų būti imtasi.
67 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmuosius du klausimus reikia atsakyti, kad Direktyvos 2004/35 7 straipsnis ir 11 straipsnio 4 dalis kartu su šios direktyvos II priedu turi būti aiškinami taip, kad kompetentingai institucijai suteikiama teisė iš esmės pakeisti žalos aplinkai ištaisymo priemones, dėl kurių sprendimas priimtas pasibaigus rungimosi principu pagrįstai vertinimo procedūrai, bendradarbiaujant su susijusiais subjektais, ir kurios jau įgyvendintos arba pradėtos įgyvendinti. Tačiau siekdama priimti tokį sprendimą:
– ši institucija turi išklausyti subjektus, kuriems nustatė tokias priemones, išskyrus atvejus, kai dėl kritinės aplinkos būklės kompetentinga institucija privalo imtis veiksmų nedelsdama,
– ši institucija visais atvejais taip pat privalo raginti, be kita ko, asmenis, kurių žemės sklypuose turi būti įgyvendinamos šios priemonės, pateikti savo pastebėjimus ir į juos atsižvelgti ir
– ši institucija turi atsižvelgti į Direktyvos 2004/35 II priedo 1.3.1 punkte išvardytus kriterijus ir savo sprendime nurodyti priežastis, motyvuojančias jos pasirinkimą ir prireikus galinčias pateisinti, kodėl nebuvo atliktas detalus nagrinėjimas pagal šiuos kriterijus ar jo nebuvo galima atlikti dėl, pavyzdžiui, kritinės aplinkos būklės.
Dėl trečiojo klausimo
68 Savo trečiuoju klausimu prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyva 2004/35 turi būti aiškinama taip, kad ja draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kuriais kompetentingai institucijai gali būti leista nustatyti sąlygą, jog tam, kad subjektai, kuriems taikomos žalos aplinkai ištaisymo priemonės, galėtų įgyvendinti savo teisę naudotis savo žemės sklypais, jie turėtų atlikti jos reikalaujamus darbus net ir tada, kai šiems sklypams tos priemonės netaikomos, nes jiems jau buvo pritaikytos ankstesnės valymo priemonės ar jie niekada nebuvo užteršti.
Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
69 Ieškovės pagrindinėse bylose tvirtina, jog kai žemės sklypas jau išvalytas arba niekada nebuvo užterštas, kompetentinga institucija neturi teisės nustatyti sąlygos, kad norint naudoti sklypą, reikia įgyvendinti kitam sklypui, šiuo atveju – jūros krantui ir dugnui taikomas žalos aplinkai ištaisymo priemones. Tokia praktika pernelyg susiaurintų jų nuosavybės teisę ir prieštarautų proporcingumo principui. Pats subjekto suinteresuotumas įgyvendinti žalos aplinkai ištaisymo priemones yra susijęs su galimybe vėl imtis gamybinės veiklos savo sklype. Be to, ieškovių pagrindinėse bylose sklypai jau buvo išvalyti ar net niekada nebuvo užteršti. Galiausiai šie apribojimai joms nustatyti, nepaisant to, kad jos neplanuotai atliko savo sklypų atkūrimo darbus ir nėra atsakingos už nagrinėjamą žalą.
70 Italijos vyriausybė tvirtina, jog kompetentingos institucijos praktika nustatyti sąlygą, kad norėdamos naudoti savo žemės sklypus ieškovės pagrindinėje byloje turi įgyvendinti žalos aplinkai ištaisymo priemones, yra absoliučiai teisėta ir suderinama su Sąjungos teise. Ši praktika taip pat atitinka atsargumo principą, nes jei atitinkami subjektai galėtų naudotis išvalytomis teritorijomis be apribojimų, tokiu atveju jos galėtų sukurti naują pramonės infrastruktūrą, o tai būtų neįveikiama kliūtis šios institucijos priimtoms žalos ištaisymo priemonėms įgyvendinti.
71 Komisijos teigimu, Direktyva 2004/35 nedraudžia kompetentingai institucijai nustatyti subjektui aplinkos valymo priemones ir reikalauti, jog norėdamas naudoti savo žemės sklypus, kuriems tiesiogiai šios priemonės neskirtos, jis privalėtų jas įgyvendinti. Ji tvirtina, kad tokios priemonės apskritai galėtų būti pašalintos iš Sąjungos teisės taikymo srities.
Teisingumo Teismo atsakymas
72 Pirmiausia reikia pažymėti, pirma, kad, kaip matyti iš prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktos informacijos, pagrindinėse bylose nagrinėjama tarša yra ypatinga tiek savo apimtimi, tiek aplinkai padarytos žalos poveikiu.
73 Antra, reikia priminti, kad net jeigu, kaip tvirtina ieškovės pagrindinėse bylose, jų žemės sklypams nagrinėjamos žalos ištaisymo priemonės netaikomos, nes juose jau pritaikytos ankstesnės valymo priemonės ar jie niekada nebuvo užteršti, vis dėlto šie sklypai yra palei jūros krantą, dėl kurio priimtos šios žalos ištaisymo priemonės, o dėl naujos veiklos šiuose sklypuose gali būti sunkiau išvalyti visą teritoriją.
74 Kaip nurodyta šio sprendimo 37 ir 40 punktuose, jeigu prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nuspręstų, kad Direktyva 2004/35 netaikoma ratione temporis ir (arba) ratione materiae jam pateiktose nagrinėti bylose, tokiu atveju tokią situaciją reglamentuos nacionalinė teisė, laikantis Sutarties nuostatų ir nepažeidžiant kitų antrinės teisės aktų.
75 Vis dėlto, jei ši direktyva turėtų būti taikoma, reikia pažymėti, kad pagal jos sistemą šiems subjektams taikomos pareigos tiek dėl žalos prevencijos, tiek dėl jos ištaisymo. Vadinasi, be kita ko, vadovaujantis atsargumo principu ir kaip matyti iš šios direktyvos 2 konstatuojamosios dalies, šie subjektai turi, viena vertus, imtis būtinų žalos aplinkai prevencijos priemonių.
76 Kita vertus, jei žala aplinkai padaryta, kaip pagrindinėse bylose, Direktyvos 2004/35 6 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad subjektai, be kita ko, turi imtis būtinų žalos ištaisymo priemonių pagal šios direktyvos 7 straipsnį. Prireikus kompetentinga institucija turi teisę įpareigoti juos tai padaryti ar pati nustatyti tokias priemones.
77 Ieškovės pagrindinėse bylose nesutinka su Italijos valdžios institucijų nustatytomis priemonėmis, tvirtindamos, kad jos nesusijusios su jų užimamais žemės sklypais, kurie, beje, jau išvalyti. Tačiau, šių institucijų teigimu, Augustos reide tarša sklinda iš šių sklypų, nes ji išplito jūroje.
78 Tokiu atveju šio sprendimo 72 ir 73 punktuose apibrėžtomis ypatingomis aplinkybėmis Direktyva 2004/35 turi būti aiškinama taip, kad ja leidžiama kompetentingai institucijai nurodyti su visa pajūrio dalimi, kuriai nustatytos žalos ištaisymo priemonės, besiribojančių sklypų savininkams patiems jas įgyvendinti.
79 Direktyvoje 2004/35 nepatikslinta tvarka, kaip kompetentinga institucija gali įpareigoti atitinkamus subjektus įgyvendinti jos nustatytas žalos ištaisymo priemones. Tokiomis aplinkybėmis kiekviena valstybė narė turi nustatyti tvarką, pagal kurią, pirma, jos turi siekti įgyvendinti direktyvos 1 straipsnyje įtvirtintą tikslą – vengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti, kita vertus, laikytis Sąjungos teisės, pirmiausia jos bendrųjų principų.
80 Kalbant apie ieškovių pagrindinėse bylose nurodomą jų nuosavybės teisės pažeidimą, reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką nuosavybės teisė yra vienas bendrųjų Sąjungos teisės principų, tačiau ji nėra absoliuti ir turi būti vertinama pagal jos socialinę funkciją. Todėl gali būti nustatyti naudojimosi nuosavybės teise apribojimai, jeigu jie faktiškai atitinka Bendrijos siekiamus bendrojo intereso tikslus ir siekiamo tikslo atžvilgiu nėra neproporcingas bei neleistinas kišimasis, iš esmės pažeidžiantis šios garantuojamos teisės esmę (1979 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Hauer, 44/79, Rink. p. 3727, 23 punktas; 1989 m. liepos 11 d. Sprendimo Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Rink. p. 2237, 15 punktas; 1999 m. balandžio 29 d. Sprendimo Standley ir kt., C‑293/97, Rink. p. I‑2603, 54 punktas ir 2008 m. rugsėjo 3 d. Sprendimo Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją, C‑402/05 P ir C‑415/05 P, Rink. p. I‑6351, 355 punktas).
81 Kalbant apie pirma nurodytus bendrojo intereso tikslus, taip pat iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad aplinkos apsauga yra vienas iš pagrindinių Bendrijos tikslų (žr. 1985 m. vasario 7 d. Sprendimo ADBHU, 240/83, Rink. p. 531, 13 punktą; 1988 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija prieš Daniją, 302/86, Rink. p. 4607, 8 punktą ir 1998 m. balandžio 2 d. Sprendimo Outokumpu, C‑213/96, Rink. p. I‑1777, 32 punktą).
82 Tokiomis aplinkybėmis pateisinama nustatyti sąlygą, jog tam, kad atitinkami subjektai galėtų įgyvendinti savo teisę naudotis savo žemės sklypais, jie turėtų ištaisyti žalą aplinkai, šitaip įpareigojant juos realiai įgyvendinti šias priemones.
83 Šiuo klausimu, kaip teisingai pažymi Italijos vyriausybė, kompetentinga institucija, siekdama, kad būtų įgyvendintos jos nustatytos žalos aplinkai ištaisymo priemonės, gali teisėtai imtis bet kokios tinkamos priemonės, kad užkirstų kelią aplinkos būklės pablogėjimui tada, kai šios priemonės įgyvendintos, ar net, taikant atsargumo principą, siekdama išvengti kitos žalos aplinkai atsiradimo ar pasikartojimo greta teritorijų, kurioms taikomos šios priemonės, esančiose vietovėse.
84 Iš tiesų nustatyti sąlygą, kad norėdami naudotis žemės sklypais susiję subjektai turi įgyvendinti žalos ištaisymo priemones greta šių žemės sklypų esančiose vietovėse, gali būti būtina, siekiant išvengti, kad kita pramonės veikla, galinti padaryti dar didesnės žalos aplinkai ar trukdyti ją ištaisyti, nebūtų vykdoma netoliese esančiose vietovėse, kurias būtina atkurti.
85 Iš to išplaukia, kad prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiuo klausimu turės patikrinti, ar pagrindinėse bylose tam tikrų prerogatyvų, susijusių su subjektų nuosavybės teise į žemės sklypus, įgyvendinimo sustabdymas gali būti pateisintas tikslu užkirsti kelią aplinkos būklės pablogėjimui tada, kai žalos aplinkai ištaisymo priemonės įgyvendintos, šiuo atveju – reide, ar, taikant atsargumo principą, siekiant išvengti kitos žalos aplinkai atsiradimo ar pasikartojimo žemės sklypuose, esančiuose palei visą jūros krantą, dėl kurio priimtos šios žalos ištaisymo priemonės.
86 Vis dėlto reikia išnagrinėti, ar tokios nacionalinės teisės aktuose numatytos priemonės neviršija to, kas tinkama ir būtina nagrinėjamų teisės aktų teisėtiems tikslams pasiekti, atsižvelgiant į tai, kad kai galima rinktis tarp kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai suvaržančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi nurodytiems tikslams (šiuo klausimu žr. 2008 m. birželio 5 d. Sprendimo Industria Lavorazione Carni Ovine, C‑534/06, Rink. p. I‑4129, 25 punktą ir 2009 m. birželio 11 d. Sprendimo Nijemeisland, C‑170/08, Rink. p. I‑0000, 41 punktą).
87 Šioje vietoje reikia pripažinti, kad pagal Direktyvą 2004/35 atitinkami subjektai turi įgyvendinti kompetentingos institucijos nustatytas žalos ištaisymo priemones, o ši institucija turi galėti juos įpareigoti tai daryti.
88 Žinoma, pagal šios direktyvos 6 straipsnio 2 dalies e punktą ir 8 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą kompetentinga institucija gali pati imtis būtinų žalos ištaisymo priemonių ir padengti jų išlaidas reikalaudama užstato ar kitų tinkamų garantijų.
89 Tačiau reikia pažymėti, kad šioje vietoje kalbama apie suteiktą galimybę kompetentingai institucijai, kuri gali įgyvendinti žalos ištaisymo priemones, verčiau įpareigoti atitinkamus subjektus, o ne jų imtis pati.
90 Be to, šių subjektų nuosavybės teisės apribojimas yra susijęs su jų teise naudotis savo sklypais ir šis apribojimas yra laikinas, nes įgyvendinus žalos ištaisymo priemones, kurias jiems nustatė kompetentingos institucijos, jie galės visiškai naudotis savo prerogatyvomis, susijusiomis su nuosavybės teise.
91 Tokiomis aplinkybėmis minėtos kompetentingos institucijos nustatytos priemonės neviršija to, kas būtina pagrindiniam Direktyvos 2004/35 tikslui – vengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti – pasiekti, kuris šiuo atveju reiškia, kad susiję subjektai turi įgyvendinti šių institucijų nustatytas žalos ištaisymo priemones.
92 Vadinasi, į trečiąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad tokiomis aplinkybėmis, kokios nagrinėjamos pagrindinėse bylose, Direktyva 2004/35 nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kuriais kompetentingai institucijai leidžiama nustatyti sąlygą, jog tam, kad subjektai, kuriems taikomos žalos aplinkai ištaisymo priemonės, galėtų įgyvendinti savo teisę naudotis savo žemės sklypais, jie turėtų atlikti jos reikalaujamus darbus net ir tada, kai šiems sklypams tos priemonės netaikomos, nes jiems jau buvo pritaikytos ankstesnės valymo priemonės ar jie niekada nebuvo užteršti. Tačiau tokia priemonė turi būti pateisinama tikslu užkirsti kelią aplinkos būklės pablogėjimui tada, kai žalos aplinkai ištaisymo priemonės įgyvendintos, ar, taikant atsargumo principą, siekiant išvengti kitos žalos aplinkai atsiradimo ar pasikartojimo subjektams priklausančiuose žemės sklypuose, esančiuose palei visą jūros krantą, dėl kurio priimtos šios žalos ištaisymo priemonės.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
93 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1. 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) 7 straipsnis ir 11 straipsnio 4 dalis kartu su šios direktyvos II priedu turi būti aiškinami taip, kad kompetentingai institucijai suteikiama teisė iš esmės pakeisti žalos aplinkai ištaisymo priemones, dėl kurių sprendimas priimtas pasibaigus rungimosi principu pagrįstai vertinimo procedūrai, bendradarbiaujant su susijusiais subjektais, ir kurios jau įgyvendintos arba pradėtos įgyvendinti. Tačiau siekdama priimti tokį sprendimą:
– ši institucija turi išklausyti subjektus, kuriems nustatė tokias priemones, išskyrus atvejus, kai dėl kritinės aplinkos būklės kompetentinga institucija privalo imtis veiksmų nedelsdama,
– ši institucija visais atvejais taip pat privalo raginti, be kita ko, asmenis, kurių žemės sklypuose turi būti įgyvendinamos šios priemonės, pateikti savo pastebėjimus ir į juos atsižvelgti, ir
– ši institucija turi atsižvelgti į Direktyvos 2004/35 II priedo 1.3.1 punkte išvardytus kriterijus ir savo sprendime nurodyti priežastis, motyvuojančias jos pasirinkimą ir prireikus galinčias pateisinti, kodėl nebuvo atliktas detalus nagrinėjimas pagal šiuos kriterijus ar jo nebuvo galima atlikti dėl, pavyzdžiui, kritinės aplinkos būklės.
2. Tokiomis aplinkybėmis, kokios nagrinėjamos pagrindinėse bylose, Direktyva 2004/35 nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kuriais kompetentingai institucijai leidžiama nustatyti sąlygą, jog tam, kad subjektai, kuriems taikomos žalos aplinkai ištaisymo priemonės, galėtų įgyvendinti savo teisę naudotis savo žemės sklypais, jie turėtų atlikti jos reikalaujamus darbus net ir tada, kai šiems sklypams tos priemonės netaikomos, nes jiems jau buvo pritaikytos ankstesnės valymo priemonės ar jie niekada nebuvo užteršti. Tačiau tokia priemonė turi būti pateisinama tikslu užkirsti kelią aplinkos būklės pablogėjimui tada, kai žalos aplinkai ištaisymo priemonės įgyvendintos, ar, taikant atsargumo principą, siekiant išvengti kitos žalos aplinkai atsiradimo ar pasikartojimo subjektams priklausančiuose žemės sklypuose, esančiuose palei visą jūros krantą, dėl kurio priimtos šios žalos ištaisymo priemonės.
Parašai.