JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
18 päivänä heinäkuuta 2013(1)
Asia C‑272/12 P
Euroopan komissio
vastaan
Irlanti,
Ranskan tasavalta,
Italian tasavalta,
Eurallumina SpA ja
Aughinish Alumina Ltd
Muutoksenhaku – Valtiontuki – Riidanalaisen toimen katsominen valtiolta peräisin olevaksi – Valmisteverovapautus – Kivennäisöljyt – Verotuksen yhdenmukaistamisen ja valtiontukien valvonnan välinen suhde – Oikeusvarmuuden periaate – Laillisuusolettama
1. Tässä asiassa unionin tuomioistuimella on mahdollisuus arvioida, onko Euroopan unionin yleinen tuomioistuin ottanut viran puolesta huomioon oikeudellisen perusteen, jota ei voitu ottaa huomioon tällä tavoin.
2. Unionin tuomioistuin käsittelee asiaa nyt toista kertaa. Euroopan komissio valitti uudelleen unionin yleisen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Irlanti ym. vastaan komissio 21.3.2012 antamasta tuomiosta,(2) jolla kumottiin uudelleen komission 7.12.2005 tekemä päätös 2006/323/EY.(3)
3. Komissio määritteli tässä päätöksessä yhteismarkkinoille soveltumattomiksi valtiontuiksi Ranskan tasavallan, Irlannin ja Italian tasavallan soveltamat kivennäisöljyjen valmisteverovapautukset. Euroopan unionin neuvosto oli antanut luvan näihin vapautuksiin komission ehdotuksesta useita vuosia aiemmin valmisteveroja koskevien merkityksellisten direktiivien mukaisesti.
4. Komissio määräsi lisäksi tukien takaisinperinnän alkavaksi siitä päivästä, jolloin ilmoitus muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, sillä se arvioi, että ennen tätä ajankohtaa tuet olivat synnyttäneet tuensaajille perustellun luottamuksen.
5. Unionin yleinen tuomioistuin määräsi valituksenalaisessa tuomiossa riidanalaisen päätöksen kumottavaksi siitä syystä, että neuvoston hyväksymispäätökset, joista viimeisenä päätös 2001/224/EY,(4) olivat lähtökohtaisesti esteenä sille, että komissio voisi katsoa riidanalaiset vapautukset kyseisistä jäsenvaltioista aiheutuviksi ja että se voisi täten luokitella ne valtiontueksi ja määrätä ne osittain takaisin perittäviksi. Kyseinen tuomioistuin totesi, että käsiteltävän asian erityisissä olosuhteissa riidanalaisella päätöksellä loukataan oikeusvarmuuden periaatetta ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevaa periaatetta siltä osin kuin sillä kyseenalaistetaan välittömästi kyseisten jäsenvaltioiden 31.12.2003 asti myöntämien riidanalaisten vapautusten pätevyys sekä, välillisesti mutta väistämättömästi, myös neuvoston hyväksymispäätösten, joista viimeisenä päätös 2001/224, pätevyys ja vaikutukset.
6. Komissio väittää valituksenalaisen tuomion kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi muun muassa, että unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen viran puolesta huomioon ottaman oikeudellisen perusteen eli sen perusteen nojalla, jonka mukaan riidanalaiset kansalliset toimenpiteet eivät johdu jäsenvaltioista, ja jota komission mukaan ei voitu ottaa huomioon ja joka oli kumoamisen todellisena syynä.
7. Tuen tässä ratkaisuehdotuksessa komission käsitystä ja ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että unionin yleinen tuomioistuin on todella ottanut viran puolesta huomioon oikeudellisen perusteen, jota ei voitu ottaa huomioon. Osoitan myös, että tällä toteamuksella voidaan perustella valituksenalaisen tuomion kumoaminen.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Valtiontukijärjestelmä
8. EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei [EY:n perustamissopimuksessa] toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
9. EY 88 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä. Se tekee jäsenvaltioille ehdotuksia yhteismarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi.
2. Jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä.
– –
3. Komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.”
B Verotuksen yhdenmukaistamista koskeva lainsäädäntö
1. Kivennäisöljyjen valmisteveroja koskevat direktiivit
10. Kivennäisöljyjen valmisteveroista on annettu useita direktiivejä: kivennäisöljyjen valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta 19.10.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/81/ETY,(5) kivennäisöljyjen valmisteverojen määrien lähentämisestä 19.10.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/82/ETY(6) sekä energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27.10.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/96/EY,(7) jolla direktiivit 92/81 ja 92/82 kumottiin 31.12.2003 alkavin vaikutuksin.
11. Direktiivin 92/81 8 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta antaa jäsenvaltiolle luvan ottaa käyttöön täydentäviä verovapautuksia tai veronalennuksia erityisistä poliittisista syistä.
Jäsenvaltion, joka haluaa toteuttaa tällaisen toimenpiteen, on ilmoitettava asiasta komissiolle ja annettava tälle myös kaikki asiaan liittyvät tai tarvittavat tiedot. Komissio ilmoittaa ehdotetusta toimenpiteestä muille jäsenvaltioille kuukauden kuluessa.
Neuvoston on katsottava sallineen ehdotetun verovapautuksen tai veronalennuksen, jos kahden kuukauden kuluessa siitä päivästä, jolloin muille jäsenvaltioille on ilmoitettu asiasta toisen alakohdan mukaisesti, komissio tai yksikään jäsenvaltio ei ole pyytänyt neuvostoa tutkimaan asiaa.”
12. Saman direktiivin 8 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos komissio katsoo, ettei 4 kohdassa tarkoitettuja verovapautuksia tai veronalennuksia enää voida soveltaa, erityisesti epärehellisen kilpailun tai sisämarkkinoiden toiminnan vääristymisen vuoksi taikka yhteisön ympäristönsuojelupolitiikkaan liittyvistä syistä, se tekee neuvostolle aiheelliset ehdotukset. Neuvosto päättää asiasta yksimielisesti näiden ehdotusten perusteella.”
13. Direktiivin 92/82 6 artiklassa vahvistetaan, että raskaiden polttoöljyjen valmisteveron vähimmäismäärä, jota jäsenvaltioiden on 1.1.1993 lähtien sovellettava, on 13 euroa 1 000 kilogrammalta.
14. Direktiivin 2003/96 2 artiklan 4 kohdan b alakohdan toisessa luetelmakohdassa säädetään, että direktiiviä ei sovelleta energiatuotteiden käyttöön kaksoiskäyttötuotteina eli tuotteina, joita käytetään sekä lämmityspolttoaineeksi että muihin tarkoituksiin kuin moottoripolttoaineeksi tai lämmityspolttoaineeksi. Tämän vuoksi alumiinioksidin valmistuksessa polttoaineena käytetyn raskaan polttoöljyn valmisteverolle ei ole enää vahvistettu vähimmäismäärää sen jälkeen, kun direktiiviä alettiin soveltaa 31.12.2003. Direktiivin 2003/96 18 artiklan 1 kohdassa annetaan lisäksi jäsenvaltioille lupa soveltaa edelleen 31.12.2006 saakka direktiivin liitteessä II tarkoitettuja alennettuja verokantoja ja vapautuksia, jollei sitä ennen tehtävästä neuvoston tarkistuksesta muuta johdu, ja kyseisessä liitteessä mainitaan alumiinin tuotannossa käytettävän raskaan polttoöljyn vapauttaminen valmisteverosta Gardannen alueella, Shannonin alueella ja Sardiniassa.
2. Päätös 2001/224
15. Päätöksen 2001/224 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioille annetaan lupa soveltaa edelleen päätöksen liitteessä I lueteltuja alennettuja valmisteveroja tai vapautuksia valmisteverosta.
16. Mainitun päätöksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tällä päätöksellä ei rajoiteta perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklaan perustuvien, yhteismarkkinoiden toiminnan vääristymiin liittyvien mahdollisten menettelyjen tuloksia. Sillä ei poisteta jäsenvaltioille perustamissopimuksen 88 artiklan nojalla kuuluvaa velvoitetta ilmoittaa komissiolle mahdollisesti sovellettavista valtiontuista.”
II Asian tausta
17. Irlanti on vapauttanut valmisteverosta vuodesta 1983, Italian tasavalta vuodesta 1993 ja Ranskan tasavalta vuodesta 1997 alkaen kivennäisöljyt, joita käytetään alumiinioksidin tuotannossa Shannonin alueella, Sardiniassa ja Gardannen alueella.
18. Näihin vapautuksiin on saatu lupa neuvostolta päätöksillä 92/510/ETY,(8) 93/697/EY(9) ja 97/425/EY.(10) Neuvosto on jatkanut lupien voimassaoloa useaan otteeseen ja viimeksi 31.12.2006 saakka päätöksellä 2001/224/EY.
19. Komissio aloitti EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn jokaisen kyseessä olevan vapautuksen osalta kolmella 30.10.2001 tehdyllä päätöksellä, jotka julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 2.2.2002.(11) Komissio teki riidanalaisen päätöksen menettelyn päätteeksi.
20. Riidanalaisen päätöksen päätösosassa todetaan muun muassa, että 31.12.2003 asti myönnetyt vapautukset ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, että 3.2.2002 ja 31.12.2003 välisenä aikana myönnetyt tuet eivät ole yhteismarkkinoille soveltuvia tukia, mikäli tuensaajien maksaman veron määrä ei ollut vähintään 13,01 euroa 1 000 kilolta raskasta polttoöljyä, ja että kolmen kyseisen jäsenvaltion on siten perittävä nämä tuet takaisin.
III Valituksenalaista tuomiota edeltänyt oikeudenkäynti
21. Viittaan unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa asioista tehdyn alustavan tarkastelun osalta valituksenalaisen tuomion 25–43 kohtaan.
IV Valituksenalainen tuomio
22. Unionin yleinen tuomioistuin kumosi valituksenalaisella tuomiolla riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä todetaan tai se perustuu toteamukseen siitä, että Ranskan tasavallan, Irlannin ja Italian tasavallan 31.12.2003 asti myöntämät vapautukset alumiinioksidin valmistuksessa polttoaineena käytetyn raskaan polttoöljyn valmisteverosta ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja siltä osin kuin siinä määrätään nämä jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki tarpeelliset toimenpiteet mainittujen vapautusten perimiseksi takaisin tuensaajilta, mikäli tuensaajien maksaman veron määrä ei ollut vähintään 13,01 euroa 1 000 kilolta raskasta polttoöljyä.
23. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 58 kohdassa katsovansa aiheelliseksi tutkia prosessiekonomian periaatteen mukaisesti ensimmäiseksi kanneperusteet ja väitteet, jotka perustuvat oikeusvarmuuden periaatteen ja/tai unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamiseen. Näillä kanneperusteilla ja väitteillä kantajat moittivat komissiota lähinnä siitä, että se on tehnyt osittain tyhjiksi oikeusvaikutukset, joita aiheutui neuvoston hyväksymispäätöksistä, joista viimeisenä päätös 2001/224, joilla kyseisten jäsenvaltioiden sallittiin soveltaa mainittuja vapautuksia 31.12.2006 asti.
24. Muistutettuaan ensin valituksenalaisen tuomion 59–62 kohdassa oikeusvarmuuden periaatteeseen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevaan periaatteeseen liittyvästä oikeuskäytännöstä unionin yleinen tuomioistuin tutki mainitun tuomion 63–74 kohdassa kysymystä valmisteverosääntöjen ja valtiontukisääntöjen välisestä suhteesta.
25. Unionin yleinen tuomioistuin muistutti Euroopan yhteisön toimintakeinoista sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa haittaavien kilpailunvääristymien poistamiseksi valmisteverosääntöjen ja valtiontukisääntöjen alalla ja otti lähtökohdaksi sen, että verolainsäädännön yhdenmukaistamista ja etenkin valmisteveroja koskevilla säännöillä sekä valtiontukisäännöillä pyritään samaan päämäärään eli sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan edistämiseen ehkäisemällä muun muassa kilpailunvääristymisiä. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että kun otetaan huomioon näillä eri säännöillä oleva yhteinen päämäärä, niiden johdonmukainen täytäntöönpano edellyttää, että – toisin kuin komissio on väittänyt – kilpailun vääristymisen käsitteellä on katsottava olevan sama ulottuvuus ja merkitys kansallisten verolainsäädäntöjen yhdenmukaistamisessa ja valtiontukiasioissa.
26. Sama tuomioistuin totesi, että kansallisten verolainsäädäntöjen yhdenmukaistamista koskevilla säännöillä, erityisesti EY 93 artiklassa ja direktiivissä 92/81 mainituilla valmisteverosäännöillä, osoitetaan nimenomaisesti unionin toimielimille – joista komissio tekee ehdotuksen ja neuvosto säätää – vastuu arvioida mahdollisen kilpailunvääristymisen olemassaoloa sen ratkaisemiseksi, sallitaanko jäsenvaltion soveltaa tai soveltaa edelleen vapautusta yhdenmukaistetusta valmisteverosta.
27. Unionin yleinen tuomioistuin mainitsi seuraavaksi EY 87 artiklan 1 kohtaa koskevan oikeuskäytännön. Kyseinen kohta koskee jäsenvaltioiden päätöksiä, joilla ne omien taloudellisten ja sosiaalisten tavoitteidensa ajamiseksi antavat yksipuolisilla ja itsenäisillä päätöksillä yritysten ja muiden oikeussubjektien käyttöön varoja tai tarjoavat niille etuja, joilla on tarkoitus edistää tavoiteltujen taloudellisten ja sosiaalisten tavoitteiden toteuttamista. Se totesi, että jotta etuja voidaan pitää mainitussa kohdassa tarkoitettuina valtiontukina, niiden on erityisesti johduttava valtiosta.
28. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi juuri näiden periaatteiden ja sääntöjen perusteella komission argumentin, jonka mukaan päätös 2001/224 oli välttämätön joskin riittämätön edellytys sille, että kyseiset jäsenvaltiot saattoivat myöntää riidanalaiset vapautukset päätöksen 2001/224 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen perusteella. Kyseinen tuomioistuin päätteli tästä, ettei mainittu perustelukappale voinut koskea käsiteltävän kaltaista tapausta, jossa jäsenvaltiot soveltavat valmisteverovapautuksia pelkästään noudattamalla unionin toimielimen antamaa hyväksyntää, sillä tämä olisi vastoin oikeusvarmuuden periaatteesta johtuvaa välttämätöntä tarvetta varmistaa unionin eri oikeussääntöjen täytäntöönpanon johdonmukaisuus.
29. Unionin yleinen tuomioistuin huomautti, ettei komissio ole koskaan käyttänyt direktiivin 92/81 8 artiklan 5 kohdan tai EY 230 ja EY 241 artiklan mukaisia toimivaltuuksiaan saadakseen hyväksymispäätökset poistetuiksi, muutetuiksi tai kumotuiksi tai saadakseen direktiivin 92/81 julistetuksi mitättömäksi.
30. Tuomion 104 ja 105 kohdassa todetaan seuraavaa:
”104 Tästä seuraa, kuten neuvosto on unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen – – antamassaan vastauksessa perustellusti todennut, että päätös 2001/224 oli jo olemassa ja oli edelleen pätevä silloin, kun komissio teki [riidanalaisen] päätöksen. Päätökseen 2001/224, sitä edeltäneisiin neuvoston hyväksymispäätöksiin ja direktiiviin 92/81, [erityisesti] sen 8 artiklan 4 kohtaan, sovellettiin kaikkiin unionin toimiin liittyvää laillisuusolettamaa. Toimista aiheutuivat kaikki niiden oikeusvaikutukset. Täten Italian tasavalta, Irlanti ja Ranskan tasavalta saattoivat neuvoston hyväksymispäätösten, joista viimeisenä päätös 2001/224, perusteella soveltaa edelleen riidanalaisia vapautuksia Sardiniassa, Shannonin alueella ja Gardannen alueella 31.12.2003 asti. Nämä päätökset olivat lähtökohtaisesti esteenä sille, että komissio voisi [riidanalaisessa päätöksessä] katsoa edellä mainitut riidanalaiset vapautukset kyseisistä jäsenvaltioista aiheutuviksi ja että se voisi täten luokitella ne EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi ja määrätä ne [osittain] takaisin perittäviksi siltä osin kuin se piti niitä EY 87 artiklan 3 kohdan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltumattomina.
”105 Esillä olevan asian erityisissä olosuhteissa on todettava, että riidanalaisella päätöksellä – siltä osin kuin sillä kyseenalaistetaan välittömästi Italian tasavallan, Irlannin ja Ranskan tasavallan 31.12.2003 asti myöntämien riidanalaisten vapautusten pätevyys sekä, välillisesti mutta väistämättömästi, myös neuvoston hyväksymispäätösten, joista viimeisenä päätös 2001/224, pätevyys ja vaikutukset. Tästä syystä riidanalaisella päätöksellä loukataan oikeusvarmuuden periaatetta ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevaa periaatetta.”
V Asianosaisten vaatimukset unionin tuomioistuimessa
31. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen
– päättää oikeudenkäyntikuluista myöhemmin.
32. Irlanti, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta ja Aughinish Alumina Ltd (jäljempänä AAL) vaativat, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen
– velvoittaa Euroopan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
33. Eurallumina SpA (jäljempänä Eurallumina) vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen
– palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen uutta käsittelyä varten, ellei unionin tuomioistuin hyväksy yhtäkään unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion tueksi esittämää perustetta
– velvoittaa Euroopan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VI Valitus
34. Komissio esittää valituksenalaisen tuomion kumoamista ja asian palauttamista unionin yleiseen tuomioistuimeen koskevan vaatimuksensa tueksi viisi valitusperustetta.
35. Kaksi ensimmäistä valitusperustetta ovat osittain prosessuaalisia, ja kolme muuta koskevat unionin oikeuden aineellista rikkomista.
36. Ensimmäisellä valitusperusteella pyritään osoittamaan unionin yleisen tuomioistuimen toimivallan puuttuminen, komission edun vastaiset asian käsittelyssä tapahtuneet oikeudenkäyntivirheet, määräämisperiaatteen loukkaaminen, Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan sekä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan ja 48 artiklan 2 kohdan rikkominen sekä toissijaisesti perustelujen puutteellisuus. Toinen valitusperuste koskee unionin yleisen tuomioistuimen toimivallan puuttumista, EY 87 artiklan 1 kohdan, EY 88 artiklan ja unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan toisen kohdan rikkomista sekä komission edun vastaisia asian käsittelyssä tapahtuneita oikeudenkäyntivirheitä. Kolmannella valitusperusteella pyritään osoittamaan EY 87 ja EY 88 artiklan rikkominen, toimielinten välisen tasapainon periaatteen loukkaaminen sekä se, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisia virheitä neuvoston ja komission toimivallan sekä verotuksen yhdenmukaistamisen ja valtiontukien valvonnan välisten suhteiden määrittämisessä. Komissio väittää neljännessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut virheellisesti päätöstä 2001/224 ja rikkonut unionin toimielinten toimien tulkintasääntöjä. Viides valitusperuste puolestaan koskee yhtäältä oikeusvarmuuden periaatteen, unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista sekä toisaalta perustelujen puutteellisuutta.
37. Aloitan valituksen arvioinnin ensimmäisestä valitusperusteesta.
A Asianosaisten lausumat
38. Ensimmäinen valitusperuste jakautuu kahteen osaan.
39. Valitusperusteen ensimmäisessä osassa komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että se on ottanut viran puolesta huomioon perusteen, jonka mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa on rikottu, koska riidanalaiset vapautukset eivät johdu jäsenvaltioista, tai siitä, että se on määritellyt uudelleen itse kanteen kohteen.
40. Komission mukaan on ilmiselvää, ettei unionin yleinen tuomioistuin kumonnut riidanalaista päätöstä oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamisen vuoksi, koska niitä käsiteltäisiin vain ylimalkaisesti, vaan yksinomaan siitä syystä, että riidanalaiset vapautukset eivät olleet valtiontukea, koska niiden voitiin katsoa johtuvan Euroopan unionista.(12)
41. Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin oli se, joka ratkaistessaan asian sen palauttamisen jälkeen otti keskusteluun mukaan valtiolta peräisin olevaksi katsomista koskevan kysymyksen esittäessään 20.7.2011 päivätyllä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamon kirjeellä asianosaisille seuraavan kysymyksen:
”Voidaanko katsoa, että Italian, Irlannin ja Ranskan 31.12.2003 asti myöntämät riidanalaiset vapautukset täyttävät objektiivisesti EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun, tuen johtumista valtiosta koskevan edellytyksen, siltä osin kuin vapautuksiin on saatu ennakkolupa neuvoston komission ehdotuksesta yksimielisesti direktiivin 92/81 8 artiklan 4 kohdan nojalla tekemillä päätöksillä, viimeisenä päätöksellä 2001/224?”
42. Komission mukaan kantajat totesivat ainoastaan tähän kysymykseen vastatakseen, että riidanalaiset vapautukset eivät ole valtiotukea, koska niiden katsottiin johtuvan unionista, ei jäsenvaltioista.
43. Valituksen vastapuolet kiistävät tämän argumentoinnin.
44. Irlanti ja Italian tasavalta vetoavat siihen, että unionin yleinen tuomioistuin saattoi ottaa viran puolesta huomioon olennaisten menettelymääräysten rikkomisen siltä osin kuin komission olisi pitänyt perusteluvelvollisuutensa täyttääkseen ilmoittaa syyt, joiden vuoksi se katsoi, että riidanalaiset vapautukset johtuivat kyseisistä jäsenvaltioista.
45. Ranskan tasavalta, Eurallumina ja AAL väittävät lisäksi, että valtiolta peräisin olevaksi katsomista koskevalla perusteella laajennetaan niiden esittämiä kanneperusteita ja että unionin yleinen tuomioistuin oli siten vain hyväksynyt oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamiseen liittyvät perusteet ja laajentanut niitä.
46. Ranskan tasavallan, Italian tasavallan ja Euralluminan mukaan väitteellä, jonka mukaan riidanalaiset vapautukset eivät johdu jäsenvaltioista, on lisäksi vain suhteellista merkitystä valituksenalaisen tuomion perusteluissa, eikä se ole siten pääasiallinen syy riidanalaisen päätöksen kumoamiseen.
B Oikeudellinen arviointi
47. Komission ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa esille nousseissa kysymyksissä on kyse siitä, onko unionin yleinen tuomioistuin ottanut viran puolesta huomioon perusteen, jonka mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa on rikottu, koska riidanalaiset vapautukset eivät johdu jäsenvaltioista, ja jota ei voitu ottaa huomioon, sekä siitä, oliko tämä peruste todellinen syy riidanalaisen päätöksen kumoamiseen, mikä oli omiaan johtamaan valituksenalaisen tuomion kumoamiseen.
48. Huomautan aluksi, että unionin tuomioistuinten menettelysäännöistä, erityisesti unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklasta sekä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdasta, ilmenee, että asianosaiset määrittävät ja rajaavat oikeusriidan. Tämän vuoksi unionin tuomioistuimet eivät voi ylittää asianosaisten vaatimuksissa esitettyjä vaatimuksia. Niiden on myös periaatteessa ratkaistava nämä vaatimukset asianosaisten esittämien asian kannalta merkityksellisten oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella.
49. Unionin tuomioistuimissa käytäviä oikeudenkäyntimenettelyjä koskevissa säännöissä ja oikeuskäytännössä on siten määritetty tapauksia, joissa unionin tuomioistuimilla on toimien laillisuuden arviointia koskevan tehtävänsä täyttämiseksi toimivalta ottaa omasta aloitteestaan huomioon oikeusperuste, toisin sanoen peruste, jota kantaja ei ole esittänyt vaatimuksensa tueksi. Perusteen luonne ratkaisee, ottavatko unionin tuomioistuimet perusteen huomioon omasta aloitteestaan.
50. Käsiteltävässä asiassa katson, että Irlannin ja Italian tasavallan argumentit, joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin saattoi ottaa viran puolesta huomioon olennaisten menettelymääräysten rikkomisen siitä syystä, että komissio ei ollut perustellut riidanalaista päätöstä valtiolta peräisin olevaksi katsomisen osalta, on hylättävä suoralta kädeltä.
51. Valtiolta peräisin olevaksi katsominen on nimittäin osa valtiontuen käsitettä.
52. Tältä osin on aiheellista muistuttaa, että EY 87 artiklan 1 kohdassa pidetään yhteismarkkinoille soveltumattomana jäsenvaltion myöntämää taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnettyä tukea, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
53. Mainitussa kohdassa asetetaan soveltumattomuuden edellytykseksi sen tarkastaminen, että neljä edellytystä täyttyy. Yksi niistä on se, että kyse on oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä.(13)
54. Jotta etuja voidaan pitää EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä ja toisaalta niiden on johduttava valtiosta.(14)
55. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiosta johtuvaksi katsomiseen liittyvä kanneperuste, siltä osin kuin se koskee päätöksen aineellista laillisuutta, kohdistuu perustamissopimuksen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkomiseen, ja unionin tuomioistuimet voivat tutkia tämän perusteen vain, jos kantaja on vedonnut siihen.(15)
56. Näin ollen on syytä tutkia ensiksi, vetosivatko Irlanti, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Eurallumina ja AAL siinä yhteydessä, kun asia palautettiin ensimmäisen kerran unionin yleiseen tuomioistuimeen, EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevaan perusteeseen sillä perusteella, etteivät riidanalaiset vapautukset johdu jäsenvaltioista, jotta voidaan seuraavaksi selvittää, ottiko unionin tuomioistuin viran puolesta huomioon kyseisen perusteen.
57. Asiakirja-aineistossa esitettyjen seikkojen perusteella lienee täysin selvää, etteivät kyseiset jäsenvaltiot tai kolmannet osapuolet väittäneet missään kanteensa käsittelyn vaiheessa, kun palautettua asiaa käsiteltiin unionin yleisessä tuomioistuimessa, etteivät riidanalaiset vapautukset ole valtiontukia, koska niitä ei voida katsoa kyseisistä jäsenvaltioista johtuviksi.
58. Sitä vastoin komissio otti valtiolta peräisin olevaksi katsomisen esille vastineessaan asiassa T-56/06 vastatessaan Ranskan tasavallan perusteeseen tämän väittäessä, ettei Ranskan myöntämä vapautus ole tukea, koska se ei vääristä eikä uhkaa vääristää kilpailua.
59. Komissio mainitsi tuolloin asiassa Deutsche Bahn vastaan komissio 5.4.2006 annetun tuomion(16) selostaakseen esimerkein tapauksia, joissa unionin tuomioistuin ja unionin yleinen tuomioistuin ovat joutuneet arvioimaan kansallisia toimenpiteitä valtiontukia koskevien unionin oikeussääntöjen ja perustamissopimuksen muiden määräysten valossa. Komissio osoitti vastakohtapäättelyllä, että vapautus, johon neuvosto on antanut luvan verolainsäädännön yhdenmukaistamista koskevien sääntöjen nojalla, ei sulje pois sitä, että vapautusta voidaan myös pitää EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
60. Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Irlanti annetun tuomion, jolla yhdistetyt asiat T-50/06, T-56/06, T-60/06, T-62/06 ja T-69/06 palautettiin unionin yleiseen tuomioistuimeen, johdosta mainittu tuomioistuin ilmoitti asianmukaisesti kaikille asianosaisille, että menettelyä jatkettaisiin sen työjärjestyksen 117 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen määräysten mukaisesti ja että asianosaiset voisivat esittää kirjallisia huomautuksia.
61. Menettelyn siinä vaiheessa, kun asia palautettiin ensimmäisen kerran unionin yleiseen tuomioistuimeen, kantajat eivät kuitenkaan palanneet komission tulkintaan tämän ottaessa esille edellä mainitussa asiassa Deutsche Bahn vastaan komissio annetun tuomion.
62. Ranskan tasavalta nimittäin katsoi asiassa T-56/06 RENV edelleen, että EY 87 artiklan 1 kohtaan sisältyvä kilpailun vääristymistä koskeva edellytys puuttui väistämättä. Italian tasavalta puolestaan moitti asiassa T-60/06 RENV kautta linjan ainoastaan vapautuksen valikoivuutta koskevasta edellytyksestä. Eurallumina ja AAL puolestaan toistivat asioissa T-62/06 RENV ja T-69/06 RENV väitteet, jotka ne olivat esittäneet asian palauttamista edeltäneessä menettelyssä, eikä kumpikaan niistä viitannut EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomiseen sellaisenaan. Irlanti taas piti asiassa T-50/06 RENV itsepintaisesti kiinni näkemyksestä, jonka mukaan AAL:lle myönnetty vapautus oli voimassa olevaa tukea.
63. Kuten komissio korosti valituksensa 19 kohdassa, unionin yleinen tuomioistuin oli siis ilmiselvästi se, joka todella otti keskusteluun mukaan valtiolta peräisin olevaksi katsomista koskevan näkemyksen kysymyksellä, jonka se esitti asianosaisille 20.7.2011 päivätyllä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamon kirjeellä antaen asianosaisille mahdollisuuden vastata kirjeeseen kirjallisesti ja keskustella siitä unionin yleisessä tuomioistuimessa 14.9.2011 pidetyssä istunnossa.
64. Seuraavaksi on tutkittava, onko kuitenkin mahdollista katsoa, että EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva peruste, joka perustuu siihen, etteivät riidanalaiset vapautukset johdu jäsenvaltioista, voidaan liittää oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamiseen, kuten osa valituksen vastapuolista väittää.
65. Valtiolta peräisin olevaksi katsomista koskeva kysymys ei mielestäni voi toimia ylimääräisenä tai täydentävänä argumenttina, jonka unionin yleinen tuomioistuin on voinut ottaa tutkittavaksi ja jota se on voinut arvioida mainittujen periaatteiden loukkaamista koskevan perusteen yhteydessä.
66. Oikeudelliset perusteet ovat nimittäin nimensä mukaisesti oikeudellisia syitä, joihin osapuoli vetoaa vaatimuksensa tueksi. Täydentävällä argumentilla vahvistetaan perustetta ja pyritään näin ollen samaan päätelmään.
67. Muistutan, että unionin yleinen tuomioistuin on käsiteltävässä asiassa prosessiekonomian periaatteen mukaisesti tutkinut ensiksi oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet ja väitteet päätyäkseen riidanalaisen päätöksen kumoamiseen.
68. En näe, miten EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva peruste, joka liittyy siihen, etteivät riidanalaiset vapautukset johdu jäsenvaltioista, voitaisiin liittää oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamista koskevaan perusteeseen, ja tähän on useita syitä.
69. Nämä kaksi perustetta ovat mielestäni selvästi erillisiä ja toisistaan riippumattomia. Oikeussäännön, jota nämä perusteet koskevat, luonne on näet ensinnäkin erilainen, sillä ensimmäinen peruste koskee perustamissopimuksen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkomista, kun taas toinen peruste koskee unionin oikeuden yleisten periaatteiden loukkaamista. Toiseksi myös näiden kahden perusteen vastaisen toiminnan seuraukset ovat erilaiset.
70. Oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamista koskevalla perusteella pyritään näet kyseenalaistamaan ratkaisu, johon komissio on päätynyt, toisin sanoen tukien takaisin periminen.
71. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut, asioissa T-56/06 RENV ja T-60/06 RENV Ranskan tasavalta moitti komissiota oikeusvarmuuden periaatteen ja Italian tasavalta unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamisesta siltä osin kuin komissio määräsi perimään takaisin tuen, joka väitettiin myönnetyn 3.2.2002 ja 31.12.2003 välisenä aikana.(17)
72. Asioissa T‑62/06 RENV ja T-69/06 RENV Eurallumina moitti komissiota oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen ja AAL oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisesta siltä osin kuin komissio katsoi, että sekä Italian että Irlannin vapautukset ovat osittain yhteismarkkinoille soveltumattomia tukia.(18)
73. EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevalla perusteella, joka liittyy siihen, etteivät vapautukset johdu jäsenvaltioista, pyritään – kun otetaan huomioon, että jäsenvaltiosta johtuminen on osa valtiontuen käsitettä – puolestaan päätelmään, jonka mukaan tämä olosuhde ei asiassa toteutunut.
74. En siis voi olla samaa mieltä Euralluminan kanssa sen väittäessä, että valtiolta peräisin olevaksi katsomisen käsitteessä on kyse ainoastaan oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen soveltamisesta.
75. On lisäksi korostettava, että ennen kuin unionin yleinen tuomioistuin esitti asianosaisille kysymyksen, johon se pyysi kirjallista vastausta, Irlanti ei ollut väittänyt, että Irlannin vapautus ei ollut valtiontukea. Se oli päinvastoin esittänyt, että komissio oli tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että kyse oli uudesta tuesta eikä voimassa olevasta tuesta. Tämä seikka tukee niin ikään näkemystä, joka puhuu sitä vastaan, että puheena oleva peruste voitaisiin liittää oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamista koskevaan perusteeseen.
76. Unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt mielestäni arviointivirheen yhdistäessään EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevan perusteen, joka liittyy siihen, etteivät riidanalaiset vapautukset johdu jäsenvaltioista, edellä mainittujen periaatteiden loukkaamista koskevaan perusteeseen.
77. Tarkastelkaamme lopuksi kysymystä siitä, oliko EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva peruste, joka liittyy siihen, etteivät riidanalaiset vapautukset johdu jäsenvaltioista, todellinen syy riidanalaisen päätöksen kumoamiseen, tai ehkä jopa keskeinen peruste valituksenalaisen tuomion kumoamiselle.
78. On totta, että kyseistä perustetta käsitellään valituksenalaisessa tuomiossa vain muutamassa kohdassa. Perusteella ei kuitenkaan ole nähdäkseni pelkkää suhteellista merkitystä mainitun tuomion perusteluissa, kuten Italian tasavalta ja Eurallumina väittävät.
79. Tämä ristiriita unionin yleisen tuomioistuimen lyhytsanaisuuden ja mainitun perusteen tärkeyden välillä selittyy mielestäni sillä, että unionin yleinen tuomioistuin on liittänyt perusteen, jonka mukaan riidanalaiset vapautukset eivät johdu jäsenvaltioista, oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaamista koskevaan perusteeseen.
80. Tämä yhteen liittäminen käy erityisen hyvin ilmi valituksenalaisen tuomion 104 kohdasta, jossa unionin yleinen tuomioistuin todettuaan ensin, että neuvoston hyväksymispäätöksiin sovellettiin kaikkiin unionin toimiin liittyvää laillisuusolettamaa, katsoi tämän jälkeen, että kyseiset päätökset olivat lähtökohtaisesti esteenä sille, että komissio voisi riidanalaisessa päätöksessä katsoa riidanalaiset vapautukset kyseisistä jäsenvaltioista aiheutuviksi ja että se voisi täten luokitella ne EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi ja määrätä ne osittain takaisin perittäviksi siltä osin kuin se piti niitä EY 87 artiklan 3 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltumattomina.
81. Muistutan, että unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen sillä perusteella, että ”päätöksessä todetaan tai se perustuu toteamukseen siitä, että [riidanalaiset] vapautukset ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea”.
82. Riidanalaisen päätöksen kumoamiseen edellä mainitulla perusteella ei kuitenkaan riitä mielestäni pelkästään oikeusvarmuuden periaatteen ja unionin toimien laillisuusolettamaa koskevan periaatteen loukkaaminen.
83. Peruste, jolla unionin yleinen tuomioistuin saattoi kumota riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä todetaan tai se perustuu toteamukseen siitä, että riidanalaiset vapautukset ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, on mielestäni juuri se, ettei vapautuksia voida katsoa jäsenvaltioista johtuviksi.
84. Tästä seuraa, että komission näkemys, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen kumoamisen todellisena syynä oli se, etteivät riidanalaiset vapautukset johdu jäsenvaltioista, on hyväksyttävä.
85. Näin ollen ilman, että on tarpeen tutkia asianosaisten esittämiä muita väitteitä ja perusteita, valituksenalainen tuomio on kumottava siltä osin kuin sillä on kumottu päätös 2006/323 siitä syystä, että päätöksessä todetaan tai se perustuu toteamukseen siitä, että Ranskan tasavallan, Irlannin ja Italian tasavallan 31.12.2003 asti myöntämät vapautukset alumiinioksidin valmistuksessa polttoaineena käytetyn raskaan polttoöljyn valmisteverosta ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja siltä osin kuin päätöksessä määrätään kyseiset jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki tarpeelliset toimenpiteet mainittujen vapautusten perimiseksi takaisin tuensaajilta, jos tuensaajien maksaman veron määrä ei ole ollut vähintään 13,01:tä euroa 1 000 kilolta raskasta polttoöljyä.
86. Unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan silloin, kun unionin yleisen tuomioistuimen päätös kumotaan, unionin tuomioistuin voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi. Nyt käsiteltävä asia ei ole ratkaisukelpoinen.
87. Näin ollen asia on palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen ja oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.
VII Ratkaisuehdotus
88. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asiat seuraavasti:
1) Unionin yleisen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa T-50/06 RENV, T-56/06 RENV, T-60/06 RENV, T-62/06 RENV ja T-69/06 RENV, Irlanti ym. vastaan komissio, 21.3.2012 antama tuomio kumotaan siltä osin kuin siinä:
– kumotaan Gardannen alueella, Shannonin alueella ja Sardiniassa alumiinioksidin valmistuksessa polttoaineena käytettävien kivennäisöljyjen vapauttamisesta valmisteverosta, jonka Ranska, Irlanti ja Italia ovat panneet täytäntöön, 7.12.2005 tehty komission päätös 2006/323/EY siitä syystä, että mainitussa päätöksessä todetaan tai se perustuu toteamukseen siitä, että Italian tasavallan, Irlannin ja Ranskan tasavallan 31.12.2003 asti myöntämät vapautukset alumiinioksidin valmistuksessa polttoaineena käytetyn raskaan polttoöljyn valmisteverosta ovat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja siltä osin kuin päätöksessä määrätään Italian tasavalta, Irlanti ja Ranskan tasavalta toteuttamaan kaikki tarpeelliset toimenpiteet näiden vapautusten perimiseksi takaisin tuensaajilta, jos tuensaajien maksaman veron määrä ei ole ollut vähintään 13,01:tä euroa 1 000 kilolta raskasta polttoöljyä, sekä
– todetaan, että Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan kantajille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, välitoimimenettelystä asiassa T-69/06 R aiheutuneet oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.
2) Yhdistetyt asiat T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV ja T‑69/06 RENV palautetaan unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistaviksi.
3) Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.