Yhdistetyt asiat C‑197/11 ja C‑203/11

Eric Libert ym.

vastaan

Gouvernement flamand (C‑197/11)

ja

All Projects & Developments NV ym.

vastaan

Vlaamse Regering (C‑203/11)

(Cour constitutionnellen esittämät ennakkoratkaisupyynnöt (Belgia))

Perusvapaudet – Rajoitus – Oikeuttaminen – Valtiontuki – Julkisen rakennusurakan käsite – Tietyissä kunnissa sijaitsevat maa-alueet ja rakennukset – Alueellinen säännöstö, jossa maa-alueiden ja rakennusten luovutuksen edellytykseksi asetetaan mahdollisen ostajan tai vuokraajan ”riittävä side” kohdekuntaan – Rakennuttajille ja tonttijaon hakijoille asetettu sosiaalinen velvoite – Verokannustimet ja tukimekanismit

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 8.5.2013

1.        Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Rajat – Yhteen ainoaan jäsenvaltioon rajoittuvaa riitaa koskeva kysymys – Toimivalta, joka liittyy muista jäsenvaltioista tuleviin henkilöihin mahdollisesti kohdistuviin vaikutuksiin

(SEUT 267 artikla)

2.        Unionin kansalaisuus – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Sijoittautumisvapaus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Pääomien ja maksujen vapaa liikkuvuus – Kiinteistöjä koskeviin liiketoimiin kohdistuvat rajoitukset – Alueellista säännöstöä, jossa asetetaan tietyissä kunnissa sijaitsevien kiinteistöjen luovuttamisen edellytykseksi se, että maakunnallinen arviointilautakunta tarkastaa, onko mahdollisella ostajalla tai vuokraajalla ”riittävä side” näihin kuntiin, ei voida hyväksyä – Oikeuttaminen – Sosiaalista asuntotuotantoa koskeva politiikka ei oikeuta mainittua säännöstöä

(SEUT 21, SEUT 45, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 22 ja 24 artikla)

3.        Pääomien ja maksujen vapaa liikkuvuus – Kiinteistöjä koskeviin liiketoimiin kohdistuvat rajoitukset – Alueellinen säännöstö, jonka mukaan tietyille talouden toimijoille asetetaan ”sosiaalinen velvoite”, kun niille myönnetään rakennuslupa tai hyväksytään tonttijako – Hyväksyttävyys – Oikeuttaminen – Sosiaalista asuntotuotantoa koskeva politiikka – Edellytykset – Oikeasuhteisuus – Asian arvioimisen kuuluminen kansalliselle tuomioistuimelle

(SEUT 63 artikla)

4.        Valtiontuki – Käsite – Verokannustimien ja tukimekanismien, joiden tarkoituksena on olla korvaus sosiaalisesta velvoitteesta, joka rakennuttajille ja tonttijaon hakijoille on asetettu, kuuluminen valtiontuen käsitteen alaan – Edellytykset – Taloudellisen edun syntyminen eikä korvaus julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä – Asian arvioimisen kuuluminen kansalliselle tuomioistuimelle

(SEUT 107 artiklan 1 kohta; komission päätös 2005/842)

5.        Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Rajat – Kansallisen tuomioistuimen toimivalta – Oikeusriidan tosiseikkojen selvittäminen ja arviointi – Unionin tuomioistuimen tulkitsemien säännösten soveltaminen

(SEUT 267 artikla)

6.        Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 2004/18 – Julkiset rakennusurakat – Käsite – Sellaisten sosiaaliasuntojen toteuttamisen, jotka on toteuttamisensa jälkeen myytävä säännöstellyin hinnoin sosiaalisesta asumisesta vastaavalle julkiselle elimelle tai tämän elimen välityksellä niin, että se toimii asunnot toteuttaneen palveluntarjoajan sijasta, kuuluminen julkisen rakennusurakan käsitteen alaan – Edellytykset – Asian arvioimisen kuuluminen kansalliselle tuomioistuimelle

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohta)

1.        Ks. tuomion teksti.

(ks. 33, 34 ja 36 kohta)

2.        SEUT 21, SEUT 45, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artikla sekä unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin 2004/38 22 ja 24 artikla ovat esteenä alueelliselle säännöstölle, jossa asetetaan tietyissä kunnissa sijaitsevien kiinteistöjen luovuttamisen edellytykseksi se, että maakunnallinen arviointilautakunta tarkastaa, onko mahdollisella ostajalla tai vuokraajalla ”riittävä side” näihin kuntiin. Mainitunlainen säännöstö on nimittäin kyseisissä unionin oikeuden määräyksissä ja säännöksissä taattujen perusvapauksien rajoitus.

Jäsenvaltion sosiaalista asuntotuotantoa koskevaan politiikkaan liittyvät vaatimukset, joiden tarkoituksena on varmistaa se, että pienituloisille tai muutoin huono-osaisille paikallisväestöön kuuluville henkilöille tarjotaan riittävästi asuntoja, voivat toki olla yleistä etua koskevia pakottavia syitä ja siis oikeuttaa mainitunlaiset rajoitukset.

Kyseiset toimenpiteet kuitenkin ylittävät sen, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Mainitussa säännöstössä säädetyt vaihtoehtoiset edellytykset, joiden täyttyminen maakunnallisen arviointilautakunnan on järjestelmällisesti tarkastettava, jotta se voi todeta, että mahdollisen ostajan ja kyseisen kunnan välistä riittävää sidettä koskeva edellytys täyttyy, voivat nimittäin täyttää kyseisen vähemmän varakkaan väestön lisäksi myös sellaiset muut henkilöt, joilla on riittävästi varoja ja jotka näin ollen eivät tarvitse mitään erityistä sosiaalista suojaa mainituilla markkinoilla.

Jotta hallinnollinen ennakkolupajärjestelmä voisi siis olla oikeutettu huolimatta siitä, että sillä poiketaan tällaisesta perusvapaudesta, sen on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen tiedossa ja joilla varmistetaan, että tällä järjestelmällä voidaan asettaa kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle riittävät rajat. Näin ei ole silloin, kun yhdessä mainituista edellytyksistä vaaditaan, että mahdollisella ostajalla tai vuokraajalla on osoitettava olevan kyseiseen kuntaan ammatillinen side, perheside, sosiaalinen side tai taloudellinen side jonkin merkittävän ja pitkäaikaisen olosuhteen perusteella, kun otetaan huomioon mainitun edellytyksen epämääräisyys ja se, ettei tilanteita, joissa sen voidaan katsoa täyttyvän, ole täsmennetty.

(ks. 48, 51, 52, 55 ja 57–60 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

3.        SEUT 63 artiklaa on tulkittava niin, ettei se ole esteenä säännöstölle, jonka mukaan tietyille talouden toimijoille asetetaan ”sosiaalinen velvoite”, kun niille myönnetään rakennuslupa tai tonttijako hyväksytään, jos kansallinen tuomioistuin toteaa, että kyseinen säännöstö on tarpeen sen tavoitteen saavuttamiseksi, että pienituloisille tai muutoin huono-osaisille paikallisväestöön kuuluville henkilöille tarjotaan riittävästi asuntoja, ja siihen soveltuva.

Se, että tietyt rakennuttajat ja tonttijaon hakijat joutuvat rakennusluvan tai tonttijaon saadakseen suostumaan menettelyyn, jossa niiden on täytettävä sosiaalinen velvoite, joka merkitsee osan rakennushankkeesta osoittamista sosiaaliasuntojen rakentamiseen tai rahasumman maksamista kunnalle, jossa kyseinen hanke toteutetaan, on nimittäin pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus, koska kyseiset sijoittajat eivät voi vapaasti käyttää maa-alueitaan tarkoituksiin, joita varten ne aikovat ne hankkia.

Jäsenvaltion sosiaalista asuntotuotantoa koskevaan politiikkaan liittyvät vaatimukset voivat yleiseen etuun perustuvana pakottavana syynä kuitenkin oikeuttaa mainitun velvoitteen. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida, täyttääkö mainitunlainen velvollisuus oikeasuhteisuuden vaatimuksen.

(ks. 65–69 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

4.        Verokannustimia ja tukimekanismeja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtiontukina. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on arvioida, täyttyvätkö valtiontuen olemassaolon edellytykset, ja jos niin on, sen on tutkittava, sovelletaanko toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on olla korvaus sosiaalisesta velvoitteesta, joka rakennuttajille ja tonttijaon hakijoille on asetettu, kuitenkin EY 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen tehtyä päätöstä 2005/842.

Tältä osin tukina pidetään myös toimenpiteitä, jotka toteutettuna muodossa tai toisessa voivat suosia yrityksiä suoraan tai välillisesti tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi saanut tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan. Jos taas valtion toimenpidettä on pidettävä korvauksena, joka on vastike edunsaajayritysten suorittamista sellaisista palveluista, jotka johtuvat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, siten, että kyseiset yritykset eivät todellisuudessa saa taloudellista etua ja että kyseinen toimenpide ei näin ollen aseta kyseisiä yrityksiä edullisempaan kilpailutilanteeseen suhteessa niiden kilpailijayrityksiin, tällainen toimenpide ei kuulu SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Näin voi olla sellaisten toimenpiteiden osalta, joiden tarkoituksena on korvata sosiaalinen velvoite, joka tonttijaon hakijoille ja rakennuttajille on asetettu ja joka merkitsee osan niiden rakennushankkeesta osoittamista sosiaaliasuntojen rakentamiseen tai rahasumman maksamista kunnalle, jossa kyseinen hanke toteutetaan.

Jotta tällaista korvausta ei tietyssä konkreettisessa tapauksessa luokiteltaisi valtiontueksi, tiettyjen edellytysten on kuitenkin täytyttävä. Ensinnäkin tällaisen korvauksen saajana olevan yrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi. Kun tältä osin otetaan huomioon muun muassa jäsenvaltioilla oleva laaja harkintavalta, ei voida sulkea pois sitä, että sosiaalisen asumisen palvelut voidaan luokitella julkiseksi palveluksi. Se, että sosiaalinen velvoite ei ehkä suoraan hyödytä yksityishenkilöitä, jotka hakevat sosiaaliasuntoja, vaan sosiaalisen asumisen yhtiöitä, ei vaikuta mitenkään kyseisen palvelun luokitteluun. Toiseksi ne parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi, jotta vältettäisiin sellaisen taloudellisen edun sisältyminen korvaukseen, joka olisi omiaan suosimaan edunsaajayritystä suhteessa sen kilpailijayrityksiin. Kolmanneksi korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Neljänneksi kyseinen korvaus on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä resursseilla varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.

(ks. 83–89, 91, 92 ja 102 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)

5.        Ks. tuomion teksti.

(ks. 94 ja 95 kohta)

6.        Sellaisten sosiaaliasuntojen toteuttaminen, jotka on toteuttamisensa jälkeen myytävä säännöstellyin hinnoin sosiaalisesta asumisesta vastaavalle julkiselle elimelle tai tämän elimen välityksellä niin, että se toimii asunnot toteuttaneen palveluntarjoajan sijasta, kuuluu julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa määritellyn julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten käsitteen piiriin, jos kyseisessä säännöksessä säädetyt arviointiperusteet täyttyvät, minkä tarkastaminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä.

(ks. 119 kohta ja tuomiolauselman 4 kohta)