ÜLDKOHTU OTSUS (seitsmes koda)
16. veebruar 2017(*)
EAGF ja EAFRD – Pindalapõhised meetmed – Rahastamisest välja jäetud kulud – Kindla määraga finantskorrektsioonid – Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 52 – Põhjendamiskohustus – Proportsionaalsus
Kohtuasjas T‑145/15,
Rumeenia, esindajad: R.‑H. Radu, V. Angelescu, R. Mangu, D. Bulancea, M. N. Horumbă, E. Mierlea ja M. T. Crainic, hiljem R.‑H. Radu, V. Angelescu, R. Mangu, M. N. Horumbă, E. Mierlea ja M. T. Crainic,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: A. Biolan ja G. von Rintelen,
kostja,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel esitatud nõue tühistada osaliselt komisjoni 16. jaanuari 2015. aasta rakendusotsus (EL) 2015/103, mille kohaselt Euroopa Liidu rahastamine ei kata teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames (ELT 2015, L 16, lk 33),
ÜLDKOHUS (seitsmes koda),
koosseisus: president M. van der Woude (ettekandja), kohtunikud M. Kancheva ja I. Ulloa Rubio,
kohtusekretär: ametnik I. Drăgan,
arvestades kirjalikku menetlust ja 14. juulil 2016 toimunud kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust ja asjaolud
1 Nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003 (ELT 2009, L 30, lk 16), artiklis 14 kohustatakse liikmesriike looma ühtset haldus- ja kontrollsüsteemi (edaspidi „ühtne süsteem“). Ühtne süsteem on pindalatoetuste kavade peamine juhtimise ja kontrolli vahend. Määruse nr 73/2009 artikli 15 kohaselt koosneb ühtne süsteem põllumajandusettevõtete ja abitaotluste elektroonilisest andmebaasist, põldude identifitseerimise süsteemist, mis tugineb arvutipõhisele geograafilise informatsiooni süsteemile (edaspidi „LPIS-GIS-süsteem“) vastavalt kõnealuse määruse artiklile 17.
2 Ühise juhtimise raamistikus koosneb Euroopa Liidu õigusnormidega kehtestatud igakülgne põllumajanduskulutuste juhtimise ja kontrollimise süsteem, mis loodi tagamaks piisavat kindlust, et antavate toetuste seaduslikkuse ja korrektsusega seotud vigade tekkimise riske hallatakse tulemuslikult, sisuliselt neljast tasandist:
– esimene tasand kujutab endast liikmesriikide tasandil kohustustuslikku haldusstruktuuri, mille aluseks on makseasutuste ja nende akrediteerimise eest vastutava asutuse loomine;
– teise tasandi moodustavad makseasutuste kohaldatavad põhjalikud kontrollide ja hoiatavate sanktsioonide süsteemid;
– kolmanda tasandi moodustavad liikmesriikide määratud sõltumatute sertifitseerimisasutuste a posteriori läbi viidud kontrollid vastavalt nõukogu 21. juuni 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1290/2005 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta (ELT 2005, L 209, lk 1) artiklile 7 ja komisjoni 21. juuni 2006. aasta määruse (EÜ) nr 885/2006, millega nähakse ette nõukogu määruse (EÜ) nr 1290/2005 kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad seoses makseasutuste ja teiste organite akrediteerimise ning EAGFi ja EAFRD raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega (ELT 2006, L 171, lk 90), artiklile 5, mis kuuluvad ratione temporis läbi viimisele hetkest, mil Rumeenia lepitusorgan on kontrollinud taotlusaastaid 2009 ja 2010;
– neljas tasand kujutab endast Euroopa Komisjoni teostatavat raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlust ja hõlmab nii iga-aastast raamatupidamisarvestuse kontrollimist ja heakskiitmist kui ka mitmeaastasi vastavusmenetlusi.
3 Komisjoni 16. jaanuari 2015. aasta rakendusotsuses (EL) 2015/103, mille kohaselt Euroopa Liidu rahastamine ei kata teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames (ELT 2015, L 16, lk 33; edaspidi „vaidlustatud otsus“), teatas komisjon, et kulude hulgas, mida liidu rahastamine ei kata, on teatavad Rumeenia poolt taotlusaastate 2009 ja 2010 eest kantud kulud.
4 Selle otsusega teatati, et liidu rahastamine ei kata ka 128 368 775 euro suurust kogusummat – mis koosneb 92 471 526 euro suurusest summast eelarvepunkti 6701 all ja 35 897 249 euro suurusest summast eelarvepunkti 6711 all –, millele kohaldatakse kindla suurusega korrektsioonimäärasid: 10% korrektsioonimäära taotlusaastal 2009 kantud kulude puhul ja 5% taotlusaastal 2010 kantud kulude puhul, mille põhjuseks olid „[h]aldusalaste ristkontrollide ja kohapealsete kontrollide puudused“.
5 Vaidlustatud otsus lõpetab ühtlasi vastavuse kontrolli menetluse, mis viiakse läbi Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013, ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549), artikli 52 alusel, mis kuulub ratione temporis kohaldamisele alates kõnealuse otsuse vastuvõtmisest 16. jaanuaril 2015.
6 Liidu ja ELi liikmesriikide vahelise Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) ühise juhtimise raamistikus maksis põllumajandustootjatele pindalatoetusi, mis jäeti vaidlustatud otsusega liidu rahastamise alt välja, Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, Põllumajandusmaksete ja sekkumise amet, Rumeenia), mis on Rumeenia toetuste haldamise ja kontrolli eest vastutav makseasutus. Kõik tuvastatud kontrollipuudused olid seotud toetuskõlbliku pindala kindlaksmääramisega, välja arvatud puudus J (vt edaspidi punkt 20), mis oli seotud ettemaksete tegemise ja sanktsioonide arvutamisega.
7 Vaidlustatud otsus põhines puudustel, mis ilmnesid APIA läbi viidud abikõlblikkuse tingimuste kontrollimisel ja mille komisjon tuvastas kahe Rumeenias läbi viidud pindalatoetustega seotud uurimise käigus, mis toimusid määruse nr 1290/2005 artikli 37 alusel taotlusaasta 2009 kohta 2.–6. novembrini 2009 (uurimine AA/2009/20) ja taotlusaasta 2010 kohta ajavahemikus 27. septembrist – 1. oktoobrini 2010 (uurimine AA/2010/16). Nende uurimiste eesmärk oli kindlaks teha, kas pindalatoetuste kavade haldamine ja kontroll toimus taotlusaastal kooskõlas liidu seadusandlusega; „auditi konkreetsem eesmärk [seisnes] järelevalve teostamises parandusmeetmete võtmise üle ühtse haldus- ja kontrollsüsteemi puudustega seoses (vastavalt tegevuskavale)“. Rumeenia esitatud teabe kohaselt, mida komisjon ei ole vaidlustanud, viidi seda kolmeaastast tegevuskava, mille eesmärk oli peamiselt Rumeenia LPIS-GIS-süsteemi kaasajastamine 2008., 2009. ja 2010. aasta ortofotodega, komisjoni nõusolekul ellu alates 2009. aasta juunist ja see lõpetati 2011. aasta lõpus.
8 Komisjon edastas 7. aprilli 2010. aasta ja 18. märtsi 2011. aasta kirjadega Rumeeniale eelmainitud uurimiste tulemused ning palus määruse nr 885/2006 artikli 11 lõike 1 kohaselt esitada täiendavat teavet. Rumeenia ametiasutused vastasid 7. juuni 2010. aasta ja 19. mai 2011. aasta kirjades.
9 Komisjon kutsus kokku kahepoolse koosoleku, mis leidis aset 1. juunil 2012. Koosoleku protokoll edastati Rumeenia ametivõimude 17. jaanuari 2013. aasta kirjaga. Protokolli punktis 3 pealkirjaga „Järeldus ja rahaline mõju“ märkis komisjon, et ta „jääb oma seisukoha juurde, mille kohaselt Rumeenias elluviidud süsteemi, peamiselt LPIS-GIS-süsteemi puhul, aga ka kohapealsete ja halduskontrollide teostamisel esinevad teatavad olulised puudused“. Ta täpsustas, et „vastavalt dokumendile VI/5330/97 [„Juhised EAGFi tagatisfondi raamatupidamisarvestuse heakskiitmise ja kontrollimise otsuse koostamisel finantstagajärgede arvutamiseks“] vastavad need puudused põhikontrollides (st haldusalastes ristkontrollides ja kohapealsetes kontrollides) ning teisestes kontrollides (st sanktsioonide arvutamine ja maksmine) esinevatele puudustele ning tekitavad riski, et fondid võivad kanda suurt kahju [ühise põllumajanduspoliitika] esimese ja teise samba kuludega seoses“. Ta lisas, et „kõnealuste tuvastuste rahalise mõju kohta meenutab ta siiski Rumeenia ametivõimudele, et neil on võimalus esitada selged tõendid, mis näitaksid, et vastavalt eelnimetatud töödokumendile on risk fondide jaoks väiksem kui tavaliselt kohaldatav kindla määraga korrektsioonist tulenev summa.“
10 Rumeenia ametivõimud vastasid 18. märtsi 2013. aasta kirjaga.
11 Komisjon teatas vastavalt määruse nr 885/2006 artikli 11 lõike 2 kolmandale lõigule 21. augusti 2013. aasta kirjas Rumeeniale oma ettepanekust jätta liidu poolt taotlusaasta 2009 puhul rahastamata 90 174 906 eurot ja taotlusaasta 2010 puhul 50 362 738 eurot. Kirja lisades 1 ja 2 olid nimetatud rahastamata jätmise põhjused, komisjoni kavandatavad meetmed ning kavatsus kohaldada taotlusaastal 2009 kantud kulude puhul 10% korrektsioonimäära ja taotlusaasta 2010 puhul 5% määra.
12 Rumeenia pöördus vastavalt määruse nr 885/2006 artikli 16 lõikele 1 finantskorrektsiooni tegemise ettepaneku peale 4. oktoobri 2013. aasta kirjaga lepitusorganisse. Lepitusorgani 21. märtsil 2014 koostatud aruanne edastati Rumeenia ametivõimudele sama aasta 26. märtsil.
13 Aruandes jõudis lepitusorgan järeldusele, et poolte vahel on võimalik osaline kokkulepe, mis põhineb järgmistel kaalutlustel:
„6.1. Lepitusorgan märgib, et pooled on nõus vaatama läbi korrektsiooni aluse, mis on seotud teatavate, eelarveaasta 2009 summade võimaliku ülekandmisega eelarveaastasse 2010, ning samuti märkimisväärsete tagasimaksetega tingimusel, et ametivõimud esitavad vastavad tõendid.
6.2. Korrektsioonitaseme kohta tuleb märkida, et 2009. aastaks välja pakutud kindla suurusega 10% määr on kõrgem, kui see, mida kohaldati 2008. aastal (7,4%) ja kõrgem kui määr, mis on ette pandud 2010. aastaks. Lepitusorganil tekib küsimus, kas 2009. aasta korrektsioonimäära ei saa määrata kindlaks täpsemalt, nii et see sarnaneks rohkem määraga, millega on nõustutud 2008. aasta puhul. See eeldab aga, et arvutused hõlmavad kõiki puudusi ja et neis peetakse silmas fondidel tekkida võivat riski. Lepitusorgan ei saa aga hinnata, kas see on võimalik.
6.3. Lepitusorgan võtab arvesse ametivõimude deklareeritud tagasimaksete kõrget protsenti [ja nende] taotlust esitada [komisjoni] talitustele täpne aruanne summadest, mis on kantud fondide kreeditisse ning asjaolu tõendamist, et tagasimaksed võlgnetakse [komisjoni viidatud puuduste tõttu Rumeenia ühtses haldus- ja kontrollsüsteemis, haldusalastes ristkontrollides ja kohapealsetes kontrollides ning sanktsioonide arvutamisel ja maksmisel].
Sellest tuleneb loogiliselt, et kui ametivõimude poolt arvutatud korrektsioonid, mille kohta on tehtud vastavad ettepanekud, on õiged, tuleb finantskorrektsiooni(de) määra vähendada, kui rohkem kui pool alusetult makstud toetussummadest on tagasi makstud.“
14 Seda aruannet silmas pidades edastas Rumeenia 11. aprilli 2014. aasta kirjaga komisjonile täiendava teabe.
15 Komisjon teatas Rumeeniale oma lõpliku seisukoha 19. juunil 2014.
16 Komisjon teatas Rumeeniale 19. jaanuari 2015. aasta kirjaga vaidlustatud otsusest, millele oli lisatud kokkuvõttev aruanne. Komisjon andis kõnealuses aruandes esmalt ülevaate erinevatest tuvastatud puudustest ja põhjendas iga üksiku puuduse (mida ta tähistas suurtähtedega „A“, „E“, „F“, „G“ ja „I“) finantsmõju kohta liidu eelarvele antud individuaalse hinnangu puhul, mille Rumeenia ametivõimud olid andnud, miks ta sellega nõus ei ole. Seejärel jõudis komisjon aruandes esiteks järeldusele, et kuna Rumeenia ametivõimud ei ole esitanud täiendavat teavet, ei ole võimalik arvutada liidule tekitatava rahalise kahju riski, ning seetõttu on põhjendatud kindla suurusega määra kohaldamine. Komisjon tugines seejuures sertifitseerimisasutuse taotlusaastate 2009 ja 2010 kohta esitatud aruannete sisule. Sisuliselt leidis ta, et see asutus esitas ühtse süsteemiga hõlmatud üldkogumi kohta märkusteta arvamuse, aga ühtlasi leidis, et on tõendatud, et üldkogumi kohta käivas statistikas võib esineda märkimisväärne viga, mille ülemine veapiir võib taotlusaasta 2009 puhul olla 2,7% ja taotlusaasta 2010 puhul 4,24%. Peale selle ei ole Rumeenia sertifitseerimisasutus esitanud komisjoni sõnul viimati nimetatud aasta puhul usaldusväärselt arvutatud veamäära; komisjon tugines siinkohal Euroopa Kontrollikoja auditiaruandele, milles on käsitletud sertifitseerimisasutuse poolt ühtse süsteemiga (kindluse suurendamise menetlus) hõlmatud EAGFi kulude kontrollistatistika heakskiitmist eelarveaastal 2011, mis vastab taotlusaastale 2010. Teiseks on komisjon seisukohal, et kohaldatava kindla suurusega korrektsioonimäära kindlakstegemisel on puuduste tõttu LPIS-GIS-süsteemi toimimises ja haldusalastes ristkontrollides põhjendatud 10% korrektsioonimäära kohaldamine taotlusaastaks 2009. Taotlusaasta 2010 kohta arvab komisjon, et esinevate puuduste tõttu on põhjendatud 5% määra kohaldamine, võttes arvesse LPIS-GIS-süsteemi fotode kaasajastamist ja haldusalaste ristkontrollide muutumist tõhusamaks.
17 Täpsemalt märkis komisjon kokkuvõtvas aruandes taotlusaasta 2009 kohta, et rahalise kahju võivad kaasa tuua kolme liiki puudused. Erinevad puudused, mis auditite tulemusel tuvastati (vaata eespool punkt 7) ja millele komisjon on viidanud tähtedega A–J, on jagatud kolme gruppi.
18 Esimest liiki puudused kujutavad endast LPIS-GIS-süsteemi toimimishäireid (puudused A ja B, vaata tagapool punkt 23) ja puudujääke haldusalastes ristkontrollides (puudused C, D ja E). Lüngad neis põhikontrollides põhjendavad 10% finantskorrektsioonimäära kohaldamist vastavalt komisjoni suunistele finantskorrektsioonide kohaldamiseks, mis on määratletud dokumendis „Juhised EAGFi tagatisfondi raamatupidamisarvestuse heakskiitmise ja kontrollimise otsuse koostamisel finantstagajärgede arvutamiseks“ (edaspidi „dokument VI/5330/97“), ja milles on niisuguse määra kohaldamine ette nähtud juhul, kui üht või mitut põhikontrolli ei ole läbi viidud või need ei ole olnud tõhusad.
19 Teist liiki tuvastatud puudused on seotud kohapealsete kontrollide ja külastustega (puudused F ja G) ning järjestikuste kohapealsete kontrollide ja kaugseire teel läbiviidavate kontrollidega (puudused H ja I). Nende puudujääkide kogumi tõttu põhikontrollide läbiviimisel on komisjoni hinnangul põhjendatud 5% korrektsioonimäära kohaldamine vastavalt dokumendile VI/5330/97, milles on niisuguse määra kohaldamine ette nähtud juhul, kui kõik põhikontrollid on läbi viidud, kuid samas ei ole järgitud kohaldatavates õigusnormides soovitatud arvu, sagedust või rangust.
20 Kolmandat liiki puudused on seotud maksete ja sanktsioonide arvutamisega (puudus J). Nende teiseste kontrollidega seotud puuduste puhul on komisjoni hinnangul põhjendatud dokumendis VI/5330/97 ette nähtud 2% korrektsioonimäära kohaldamine. Kui kaht esimest liiki puudused, millele on viidatud eespool punktides 18 ja 19, on seotud nii EAGFi kui ka EAFRDga, siis kolmandat liiki puudused ainult EAFRDga.
21 Komisjoni hinnangul on 5% ja 2% korrektsioonimäärad põhjendatud vastavalt teist ja kolmandat liiki puuduste esinemisega (vt eespool punktid 19 ja 20) ja hõlmatud 10% määraga, mida kohaldatakse esimest liiki puuduste esinemise tõttu (vt eespool punkt 18) dokumendi VI/5330/97 alusel, milles on ette nähtud, et kui ühes ja samas süsteemis tuvastatakse mitu puudust, ei kumuleerita kindla määraga korrektsioone, vaid kontrollisüsteemis kui tervikus sisalduvate ohtude näitajaks võetakse kõige suurem puudus.
22 Taotlusaasta 2010 kohta nähtub kokkuvõtvast aruandest veel, et komisjoni hinnangul võivad fondidele rahalise kahju tuua kaasa kahte liiki puudused.
23 Esimest liiki puudused kujutavad endast LPIS-GIS-süsteemi toimimishäireid, mis tuvastati juba taotlusaasta 2009 puhul (vt eespool punkt 18), ehk täpsemalt:
– puudus A, mille kohaselt esinevad Rumeenia LPIS-GIS-süsteemis ebatäpsused: teatavad maatükid, mis ei ole abikõlblikud, ei ole endiselt veel jäetud välja maksimaalse toetuskõlbliku pindala hulgast võrdlusmaatüki kohta;
– puudus B, mis on seotud Rumeenia ametivõimude poolt põllumajandustootjatele aastatel 2009 ja 2010 edastatud teabe ebatäpsusega, vaatamata muutustele paremuse suunas Rumeenia kohustuse puhul esitada eeltäidetud vorme. See on toonud kaasa arvukalt eksimusi, mida on kinnitanud märkimisväärne osa põllumajandustootjatest, kes on deklareerinud rohkem maad.
24 Kokkuvõtvas aruandes märkis komisjon ka, et põhikontrollidega seotud puudused A ja B annavad alust 5% finantskorrektsiooniks, vaatamata olukorra paranemisele Rumeenia LPIS-GIS-süsteemi puhul ortofotode kaasajastamisega seoses 2010. aastal.
25 Teine puuduste liik, millele komisjon taotlusaasta 2010 puhul kokkuvõtvas aruandes tugines, on identne taotlusaasta 2009 puhul esile toodud kolmandat liiki puudustega (vt eespool punkt 20) ning vastab puudusele J. Selle alusel on komisjoni hinnangul põhjendatud 2% määra kohaldamine, mis on hõlmatud 5% määraga, mida kohaldatakse dokumendi VI/5330/97 alusel esimest liiki puuduste tõttu (vt eespool punktid 21 ja 24).
Menetlus ja poolte nõuded
26 Rumeenia esitas käesoleva hagi avaldusega, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 29. märtsil 2015. Menetluse kirjalik osa lõpetati pärast vasturepliigi esitamist 16. oktoobril 2015.
27 Rumeenia taotles Üldkohtusse 13. novembril 2015 saabunud menetlusdokumendiga kohtuistungi korraldamist suuliste seisukohtade ärakuulamiseks, märkides põhjendused, miks ta soovis, et tema seisukohad ära kuulataks. Üldkohus (seitsmes koda) rahuldas ettekandja-kohtuniku ettekande alusel taotluse.
28 Kuna ühel koja liikmel esines takistus käesoleva asja arutamisel osalemiseks, määras seitsmenda koja president Üldkohtu kodukorra artikli 17 lõike 2 alusel koja koosseisu täiendamiseks kotta teise kohtuniku.
29 Menetlust korraldavate meetmete raames esitas Üldkohus pooltele palju kirjalikke küsimusi, millele need ettenähtud tähtajaks vastasid.
30 Poolte kohtukõned ja Üldkohtu küsimustele antud vastused kuulati ära 14. juuli 2016. aasta kohtuistungil.
31 Rumeenia palub Üldkohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus teda puudutavas osas;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
32 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagiavaldus rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Rumeenialt.
Õiguslik käsitlus
33 Hagi põhjenduseks esitab Rumeenia kolm väidet. Esimese väite kohaselt on rikutud määruse nr 1306/2013 artiklit 52 ega ole järgitud dokumendi VI/5330/97 nõudeid. Kaks ülejäänud väidet käsitlevad vastavalt põhjendamiskohustuse ja proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist.
34 Esmalt tuleb märkida, et välja arvatud puuduse H puhul, mis on seotud kohapealsete kontrollide hilinemisega (vt eespool punkt 19), ei vaidlusta Rumeenia talle ette heidetud puudusi kontrollide läbiviimisel.
35 Rumeenia vaidlustab aga tuvastatud puuduste alusel vaidlustatud otsuses ette nähtud rahalised tagajärjed. Ilma et Rumeenia eitaks teatavate puuduste esinemist Rumeenia ühtses süsteemis, tugineb ta eelkõige pingutustele, mida ta on teinud LPIS-GIS-süsteemi kvaliteedi tõstmiseks (vt eespool punktid 1 ja 7). Süsteemi kaasajastati ortofotodega aastatel 2008, 2009 ja 2010 ning see lõpetati 1. veebruaril 2010. Komisjon oleks neid muutusi paremuse poole pidanud tunnustama.
36 Rumeenia tuletab siinkohal meelde, et ühtset süsteemi kasutatakse Rumeenias 2007. aastast. Põllumajandustoetuste kavade haldamise ja rakendamise eest vastutaval makseasutusel APIA (vt eespool punkt 6) oli aastatel 2007 ja 2008 raskusi Rumeenia põllumajandusstruktuuri eripära tõttu, mis hõlmab miljoneid väikese suurusega pereettevõtteid. Kui komisjon tuvastas LPIS-GIS-süsteemi toimimises puudujääke ja viis pärast haldusalaseid ristkontrolle läbi kohapealseid kontrolle, kohaldas ta seega taotlusaasta 2007 puhul 10% finantskorrektsiooni ja taotlusaasta 2008 puhul 7,4% korrektsiooni, mille ta arvutas ekstrapoleerimismeetodil sertifitseeritud kontrollistatistika põhjal veamäära alusel vastavalt Rumeenia ametivõimude ettepanekule.
37 Käesolevas kohtuasjas heidab Rumeenia komisjonile ette, et hoolimata muutustest paremuse poole (vt eespool punkt 35) kohaldas komisjon taotlusaasta 2009 puhul 10% määraga finantskorrektsiooni ja taotlusaasta 2010 puhul 5% korrektsiooni selle asemel, et arvutada välja tegelik majanduslik kahju liidu jaoks nagu taotlusaasta 2008 puhul (vt eespool punkt 36). Kui kasutada ekstrapoleerimise meetodit, ei tohiks korrektsioonimäär olla taotlusaasta 2009 puhul kõrgem kui 5,5% ja taotlusaasta 2010 puhul kõrgem kui 3,989%.
38 Käesolevas kohtuasjas on asjakohane hinnata esmalt teist väidet põhjendamiskohustuse rikkumise kohta.
39 Rumeenia heidab komisjonile ette, et see ei ole kordagi selgitanud põhjusi, miks ta ei nõustunud Rumeenia ametivõimude argumentide ja tõenditega liidu fondide rahalise kahju riski arvutamise võimaluse kohta. Siinkohal väidab Rumeenia nii kirjalikult kui ka kohtuistungil, et haldusmenetluses tegi ta ettepaneku kahel alternatiivsel viisil arvutamiseks. Esimese arvutusmeetodi puhul, mis põhineb iga tuvastatud puuduse finantstagajärgede individuaalsel hindamisel, ei esitanud komisjon põhjusi, miks ta ei nõustunud Rumeenia ametivõimude tehtud individuaalsete hindamistega, mis tõendasid, et suurema osa puuduste puhul on kahju saamise risk vähene või olematu. Komisjon ei põhjendanud piisavalt oma keeldumist kohaldada käesoleval juhul teist välja pakutud meetodit, mis põhineb kontrollistatistika tulemuste ekstrapoleerimisel.
40 Teise võimalusena väidab Rumeenia eeldusel, et kindla suurusega määra kohaldamine on õiguslikult piisavalt põhjendatud ja määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 2 kohaselt õigustatud, sest rahalise kahju riski on võimatu teha täpsemalt kindlaks ebaproportsionaalsete jõupingutusteta – sellele vaidleb Rumeenia aga vastu –, et vaidlustatud otsus ei vasta ka põhjendamiskohustuse nõuetele 10% määra valiku puhul taotlusaastaks 2009 (vt eespool punkt 18) ja 5% määra valiku puhul taotlusaastaks 2010 (vt eespool punktid 24 ja 25).
41 Seega tuleb eelnimetatud etteheiteid ebapiisava põhjenduse kohta hinnata üksteise järel, ja nimelt esiteks komisjoni keeldumist hinnata individuaalselt iga tuvastatud puuduse tõttu liidu fondide jaoks tekkiva kahju riski, teiseks komisjoni keeldumist kohaldada käesoleval juhul ekstrapoleerimise meetodit, ning kolmandaks 10% määra kohaldamist esimest liiki puuduste esinemise tõttu taotlusaasta 2009 puhul ja 5% määra kohaldamist esimest liiki tuvastatud puuduste tõttu taotlusaasta 2010 puhul. Esmalt tuleb aga sõnastada mõned nende kolme etteheite hindamisel olulised tähelepanekud.
Sissejuhatavad märkused
42 Kõigepealt tuleb meenutada, et ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustus on vorminõue, mida tuleb eristada küsimusest põhjenduste põhjendatuse kohta, mis kuulub vaidlustatud akti sisulise õiguspärasuse hindamise valdkonda. Seda arvestades peab põhjendus vastama asjaomase akti olemusele ning sellest peab selgelt ja üheselt selguma akti vastu võtnud institutsiooni kui akti autori arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel võetud meetme põhjusi mõista ja pädeval kohtul kontrolli teostada (kohtuotsus, 29.9.2011, Elf Aquitaine vs. komisjon, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punktid 146 ja 147).
43 Eelkõige on huve kahjustava akti põhjendamise kohustuse, mis kuulub kaitseõiguste tagamise põhimõtte juurde, eesmärk esiteks anda huvitatud isikule piisavalt teavet selle kohta, kas otsus on piisavalt põhjendatud või on see vigane – mis võimaldab otsuse kehtivuse liidu kohtus vaidlustada – ja teiseks võimaldada viimati nimetatud kohtul teostada kontrolli selle akti õiguspärasuse üle (kohtuotsus, 19.6.2014, FLS Plast vs. komisjon, C‑243/12 P, EU:C:2014:2006, punkt 49). Põhjendamiskohustus ei piirdu kaitseõiguste tagamisega, vaid see on osa üldisema eesmärgi saavutamisest, milleks on tagada, et liidu kohtul on võimalik teostada tema ees vaidlustatud akti õiguspärasuse üle järelevalvet (vt selle kohta kohtujuristi ettepanek, Mengozzi, kohtuasi Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:3, punkt 99).
44 Samas ei ole nõutud, et põhjendus täpsustaks kõiki erinevaid asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. Otsuse põhjenduste vastavust eespool punktis 42 nimetatud nõuetele tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja asjaomase valdkonna õiguslikku regulatsiooni silmas pidades (vt kohtuotsus, 3.12.2015, Poola vs. komisjon, T‑367/13, ei avaldata, apellatsioonimenetlus pooleli, EU:T:2015:933, punkt 111 ja seal viidatud kohtupraktika).
45 Esiteks tuleb siinkohal märkida, et komisjoni otsused vastavuskontrolli alal tehakse kokkuvõtva aruande ning komisjoni ja puudutatud liikmesriigi vahelise kirjavahetuse alusel. Selles vastavusotsuste väljatöötamise spetsiifilises kontekstis tuleb otsus lugeda piisavalt põhjendatuks, kui adressaadiks olev riik on selle otsuse väljatöötamise menetlusse olnud tihedalt kaasatud ja ta on teadlik kaalutlustest, mille alusel komisjon pidas vajalikuks vaidlusalused summad fondide rahastamisest välja jätta (kohtuotsus, 3.12.2015, Poola vs. komisjon, T‑367/13, ei avaldata, apellatsioonimenetlus pooleli, EU:T:2015:933, punkt 112).
46 Eelneva alusel tuleb teha järeldus, et komisjoni kohustust põhjendada oma keeldumist mitte hinnata tuvastatud puuduste finantstagajärgi, nagu tegi selleks ettepaneku asjaomane liikmesriik, tuleb hinnata komisjoni lõplikule otsusele eelnenud võistlevas menetluses poolte arutluskäiku ning argumentide edasiarendamist silmas pidades, kui selle menetluse eesmärk on asjaomase liikmesriigi esitatud teabe alusel saavutada kokkulepe finantskorrektsiooni määra üle või kui kokkulepet ei saavutata, siis poolte seisukohtade omavaheline kooskõlastamine vastavalt määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikele 3.
47 Lisaks on komisjonil kohustus põhjendada üksnes nendest hindamise osistest keeldumist, mille liikmesriigi pädev ametivõim on haldusmenetluse käigus esitanud piisavalt täpselt. Kui komisjoni kohustuseks on tõendada liikmesriigipoolset põllumajandusturu ühise korralduse eeskirjade rikkumist, siis juhul, kui see rikkumine on tõendatud, on liikmesriigil vajaduse korral kohustus tõendada, et komisjon on oma finantsjäreldustes eksinud. Liikmesriik peab sellisel juhul esitama detailse ja võimalikult kompleksse tõendusmaterjali oma arvutuste kohta ja vajaduse korral tõendama komisjoni arvutuste ebatäpsust (kohtuotsus, 7.10.2004, Hispaania vs. komisjon, C‑153/01, EU:C:2004:589, punkt 67).
48 Tuvastatud puuduste finantstagajärgedega seotud tõendamiskoormise niisugust jaotust selgitab asjaolu, et EAGFi ja EAFRD rahastamist haldavad peamiselt liikmesriikide ametiasutused, kes on kohustatud tagama liidu eeskirjade range järgimise, ja see põhineb liikmesriikide ja liidu ametiasutuste vastastikusel usaldusel. Üksnes liikmesriigil on võimalik teada ja täpselt välja selgitada EAGFi ja EAFRD arvete töötlemiseks vajalikke andmeid, kuna komisjon ei asu piisavalt lähedal, et tal oleks võimalik saada ettevõtjatelt talle vajalikke andmeid (vt selle kohta kohtuotsus, 4.9.2009, Austria vs. komisjon, T‑368/05, ei avaldata, EU:T:2009:305, punkt 182 ja seal viidatud kohtupraktika).
49 Teiseks ilmneb kohtupraktikast, et väljakujunenud otsustuspraktikaga kooskõlas olevat otsust võib põhjendada kokkuvõtlikult, täpsemalt viitega nimetatud praktikale. Seevastu peab liidu ametiasutus oma arutluskäiku sõnaselgelt kirjeldama juhul, kui otsus läheb palju kaugemale kui varasemad otsused (vt kohtuotsus, 14.1.2016, Prantsusmaa vs. komisjon, T‑549/13, EU:T:2016:6, punktid 24 ja 25 ning seal viidatud kohtupraktika).
50 Samuti tuleb tähele panna, et liidu ametiasutus, kelleks käesoleval juhul on komisjon, peab sõnaselgelt vastama täpsele ja üksikasjalikule teabele, mille on esitanud liikmesriik, kes soovib haldusmenetluses täita oma tõendamiskoormist, nii et ta on kohustatud tõendama tuvastatud puuduste finantstagajärgi, suheldes selleks komisjoniga, et leida lahendus, mis oleks kõige enam kooskõlas kohaldatavates õigusnormides kehtestatud nõuetega.
51 Teiseks tuleb märkida, et määruse nr 1306/2013 artiklil 52 alusel läbiviidava vastavuse kontrollimise menetluse tulemusena määratakse vastavusotsuses finantskorrektsiooni määr kindlaks konkreetsete ja sõnaselgete eeskirjade kogumi alusel, mis tulenevad kohaldatavatest õigusnormidest ja komisjoni määratletud suunistest nende õigusnormide rakendamiseks, jättes teatavad kulud liidu rahastamisest välja. Need suunised ei ole mõeldud mitte ainult liikmesriikidele vajaliku teabe andmiseks, täpsemalt välja jäävate summade kindlaksmääramiseks, vaid ka kõnealuse teabe usaldusväärsuse hindamiseks, samuti kriteeriumide kindlakstegemiseks, mida kohaldatakse vajaduse korral kindla suurusega korrektsiooni määramiseks, kui komisjon leiab, et esitatud teave ei ole välja jäävate summade täpsemaks määratlemiseks piisavalt usaldusväärne.
52 Kuna liikmesriikide ametiasutused on põhimõtteliselt täiesti teadlikud kõikidest eeskirjadest ja reeglitest, mis tulenevad asjakohastest õigusnormidest ja nendega kooskõlas olevatest, komisjoni poolt määratletud suunistest, võib otsus, millega kehtestatakse liikmesriigile finantskorrektsioon, piirduda reeglina viidetega tavalisele praktikale, nimetades ära faktilised asjaolud, millele komisjon selles otsuses vastavalt eespool punktis 49 viidatud kohtupraktikale tugineb. Nii ei ole see aga siis, kui komisjon loobub oma tavalisest praktikast ja võtab liikmesriikide esitatud teabe usaldusväärsuse tõendamiseks vastu uued suunised, eelkõige selle teabe sertifitseerimise nõuete kohta.
53 Käesoleval juhul on aga teatis suunistega, millele komisjon väidetavalt vaidlustatud otsuses tugines, 19. jaanuari 2010. aasta teatis sertifitseerimisasutuste abil kindluse suurendamise kohta seoses tehingute seaduslikkusega ja korrektsusega lõpliku toetusesaaja tasandil (edaspidi „19. jaanuari 2010. aasta teatis“). Teatisega (punkt 2) nähakse ette niisuguse kontrollistatistika sertifitseerimissüsteemi tõhustamine, millel põhineb finantskorrektsiooni summa ekstrapoleerimise meetod, mida komisjon keeldub vaidlustatud otsuses kohaldamast, et „luua kindlam alus [selle] statistika usaldusväärsuse hindamiseks“. Liikmesriigid, kes otsustasid rakendada kindluse suurendamise süsteemi, nägid ette, et sertifitseerimisasutused viivad läbi uue kõikehõlmava kontrolli iga kulutuste üldkogumi puhul makseasutuse poolt kohapealsete kontrollide käigus kontrollitud tehingutest moodustatud esindusliku valimi alusel. Valimis on igast üldkogumist 110 kuni 180 tehingut. Valideerimiskontrolli käigus ei piirduta üksnes kohapealsete kontrollide kvaliteedi kontrollimisega, vaid sellega on hõlmatud kogu toimiku haldamine, alates toetustaotluse saamisest kuni lõppmakse arvutamise ja tegemiseni, sh võimalike sanktsioonide kohaldamine.
54 Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et esimeste kordade ajal, kui igas liikmesriigis rakendatakse kindluse suurendamise süsteemi, mis seab kontrollistatistika veamäära valideerimisele sertifitseerimisasutuse poolt uusi märkimisväärseid nõudeid, peab komisjon selgelt ja otsesõnu selgitama, millised olid konkreetsed põhjused, miks liikmesriigi ametiasutuste tehtud kahju riski arvutuse ettepanek tagasi lükati – juhul kui seda tehti –, kuna see arvutus tugineb kontrollistatistikale, mida ei olnud sertifitseeritud kooskõlas uute suunistega.
55 Teiseks ei tohi 19. jaanuari 2010. aasta teatises määratletud suunised jätta liikmesriike ilma võimalusest teha ettepanek iga üksiku tuvastatud puuduse finantsmõju individuaalseks hindamiseks (vt tagapool punkt 61). Nagu selgelt nähtub ka 19. jaanuari 2010. aasta teatisest, võivad liikmesriigid fakultatiivselt otsustada ekstrapoleerimise meetodi kasuks, tehes seda andmete alusel, mis on vastavalt teatises määratletud suunistele kindluse suurendamise süsteemi esemeks.
56 Seega, kui see ei nõua ebaproportsionaalseid jõupingutusi, peab komisjon põhimõtteliselt tulenevalt määruse nr 1306/2013 artiklist 52 kontrollima liikmesriigi poolt vajaduse korral tehtud ettepanekut erinevate tuvastatud puuduste rahalise mõju individuaalseks hindamiseks ja – kui ta keeldub selle finantskorrektsiooni summa arvutamise meetodi rakendamisest – oma keeldumist õiguslikult piisaval määral põhjendama. Põhimõtteliselt piisab isegi kokkuvõtlikust põhjendusest, et põhjendamise kohustus oleks vastavalt eespool punktides 42–45 ja 47–49 viidatud kohtupraktikale täidetud.
57 Kolmandaks on – olgu välja pakutud arvutusmeetod milline tahes – küllalt sõnaselget põhjendust vaja iseäranis liikmesriikidele, kes peavad tegutsema koos komisjoniga, et ühest küljest tagada, et põllumajandustootjaid toetavate abikavade raames tehtud kulutused oleksid liidu eeskirjadega kooskõlas, ja et teisest küljest saaks rikkumiste korral liidu fondidele tekkiva riski ulatuse võimalikult täpselt kindlaks määrata. Niisugune põhjendamiskohustus on ühtlasi vastavuses dokumendis VI/5330/97 määratletud suunistega, milles on sisuliselt märgitud, et komisjon võtab arvesse liikmesriikide poolt nende kontrollisüsteemi tehtud parandusi, ja rõhutatud, et „vastavuskontrolli eesmärk peab olema ennetav ja parandav ning seda ei tuleks käsitada kui sanktsioonide kehtestamise vahendit; sellega peavad kaasnema kohased menetluslikud tagatised juhul, kui korrektsiooni määramine osutub vältimatuks“.
58 Neid põhimõtteid silmas pidades tuleb hinnata kolme, eespool punktis 41 nimetatud Rumeenia poolt esitatud põhjenduse puudumist käsitlevat etteheidet, mis puudutavad esiteks komisjoni keeldumist liikmesriigi ametiasutuste poolt iga puuduse rahalise mõju individuaalsest hindamisest; teiseks komisjoni keeldumist ekstrapoleerimise meetodi kasutamisest; ning kolmandaks komisjoni otsust kohaldada 10% kindla suurusega korrektsioonimäära taotlusaasta 2009 puhul ja 5% määra taotlusaasta 2010 puhul.
Erinevate puuduste rahalise mõju individuaalsest hindamisest keeldumise põhjendatus
59 Rumeenia tugines oma kirjalikes seisukohtades sellele, et komisjon ei põhjendanud, miks ta ei nõustunud erinevate puuduste individuaalse hindamisega, mida Rumeenia oli läbi viinud. Vastates Üldkohtu küsimusele kinnitas Rumeenia kohtuistungil, et esiteks tegi ta haldusmenetluse ajal ettepaneku hinnata individuaalselt kahju riske, mida iga neist erinevatest tuvastatud puudustest liidu eelarvele tekitab. Üksnes seetõttu, et komisjon ei võtnud arvesse Rumeenia ametivõimude esitatud arvutusi, et hinnata enamiku puuduste rahalist mõju, pakkusid ametivõimud lepituse käigus välja kohaldada kontrollistatistika alusel ekstrapoleerimise meetodit. Vastupidi komisjoni väidetele kohtuistungil ei tähendanud see, kui Rumeenia ametivõimud ei vastanud täiendava teabe nõudmisele – mis käsitles konkreetseid aspekte, nimelt eelkõige puudust G, mis puudutab erinevusi 3protsendilise või sellest väikesema pindala käsitlemisel (vt eespool punkt 19) –, mille komisjon esitas 17. jaanuaril 2013 saadetud kirjas, mis sisaldas 1. juunil 2012 toimunud kahepoolse kohtumise järeldusi, et Rumeenia oleks loobunud individuaalsest hindamisest, mille läbiviimiseks ta tegi ettepaneku.
60 Kohtuistungil tunnistas komisjon, et teoreetiliselt on võimalik viia läbi erinevate tuvastatud puuduste rahalise mõju individuaalne hindamine, täpsustades – ilma et Rumeenia oleks sellele vastu vaielnud –, et kahepoolsel kohtumisel keeldus ta erinevate tuvastatud puuduste rahalise mõju individuaalsest hindamisest, milleks Rumeenia ametivõimud ettepaneku tegid. Rumeenia ametivõimud ei vastanud komisjoni sõnul teatavatele komisjoni küsimustele ja eelkõige lepituse ajal ei jätkanud argumentide esitamist individuaalsel hindamisel põhineva arvutusmeetodi kohta, nii et komisjonile tundus, et nad loobusid selle meetodi kohaldamisest. Seega ei ole Rumeenia argumendid individuaalse hindamise kohta, millele ta Üldkohtus tugines, enam asjakohased.
61 Siinkohal tuleb esmalt meenutada, et määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 2 kohaselt lähtub komisjon liidu rahastamisest väljajätmisel alusetult kulutatud summade kindlaksmääramisest ning kui nende kindlaksmääramine ei ole proportsionaalsete jõupingutustega võimalik, võib ta kohaldada ekstrapoleeritud või kindla määraga korrektsioone. Sellest järeldub, et põhimõtteliselt on lubatud lähtuda korrektsiooni arvutamisel erinevate puuduste rahalise mõju individuaalsest hindamisest asjaomase liikmesriigi esitatud teabe alusel, kui individuaalne hindamine ei nõua ebaproportsionaalseid jõupingutusi.
62 Teisalt tuleb hinnata, kas Rumeenia ametivõimud loobusid individuaalsest hindamisest, nagu väidab komisjon.
63 Selle kohta tuleb esiteks märkida, et üksnes asjaolu, et Rumeenia ametivõimud ei vastanud komisjoni teatavatele täiendavatele teabenõuetele, ei saa tõlgendada nii, et nad loobusid ettepanekust arvutada korrektsioonimäära erinevate puuduste rahalise mõju individuaalse hindamise alusel.
64 Teiseks ei nähtu toimikumaterjale uurides, et Rumeenia oleks kusagil sõnaselgelt loobunud kohaldamast seda arvutusmeetodit iga üksiku puuduse puhul.
65 Kolmandaks tuleb seoses küsimusega, kas Rumeenia ametivõimud loobusid kaudselt erinevate puuduste finantstagajärgede individuaalsest hindamisest, tähele panna, et pärast seda, kui komisjoni ei nõustunud kahepoolsel kohtumisel Rumeenia ametivõimude poolt läbi viidud erinevate puuduste rahalise mõju individuaalse hindamisega, ei esitanud Rumeenia ametivõimud puuduste rahalise mõju kohta täpsemat individuaalset hinnangut ei oma 18. märtsi 2013. aasta vastuses kahepoolse kohtumise järelduste kohta, ei siis, kui ta vastas komisjonipoolsele täiendava teabe nõudele, mille komisjon esitas 17. jaanuaril 2013, ega menetluse järel.
66 Peale selle ei tõstatanud Rumeenia ametivõimud 4. oktoobri 2013. aasta lepitustaotlust sisaldavas kirjas (vt eespool punkt 12) pealkirja all „Finantstagajärjed“ iga üksiku puuduse arvutusmeetodi probleemi. Liidu fondide jaoks tekkiva kahju riski arvutamise meetod, mille Rumeenia pakkus välja 4. oktoobri 2013. aasta kirja selles osas, käsitles arvutust seoses kõigi puudustega ja tugines kontrollistatistika põhjal veamäära ekstrapoleerimisel. Rumeenia ametiasutused märkisid, et teatavatest puudustest tulenev risk oli väiksem kui olulisuse lävi ning teatasid tehtud tagasimaksetest. Nende asjaolude alusel tegid Rumeenia ametivõimud kokkuvõttes sõnaselge ettepaneku kohaldada ekstrapoleerimise meetodit, mida oli juba rakendatud taotlusaasta 2008 puhul ja mille tulemusena ei ületaks korrektsioonimäär taotlusaastaks 2009 5,5% ja taotlusaastaks 2010 3,99%.
67 Seetõttu keskendus lepitusmenetlus ekstrapoleerimise meetodile. Nagu ilmneb lepitusorgani 21. märtsil 2014 koostatud aruandest (vt eespool punktid 12 ja 13), oli selle organi antud soovituste eesmärk ainult lähendada poolte kohtumiste ajal väljendatud lahknevaid seisukohti küsimuses, kas on võimalik kohaldada eelnimetatud ekstrapoleerimise meetodit seoses taotlusaastatega 2009 ja 2010.
68 Samas tuleb ka tähele panna, et 4. oktoobri 2013. aasta lepitusnõude esimeses osas (vt eespool punkt 12), milles käsitletakse erinevate tuvastatud puuduste individuaalset hindamist, kordasid Rumeenia ametivõimud sisuliselt oma järeldusi üksikute puuduste finantstagajärgede piiratud ulatuse kohta. Konkreetselt LPIS-GIS-süsteemi puudujääkidega seotud puuduse A rahalise mõju arvutamisel (vt eespool punktid 18 ja 23) tuginesid Rumeenia ametivõimud uuele, järgmise aasta LPIS-GIS-süsteemi andmetega võrdlemise meetodile, võrreldes sellega, mida nad tõid välja 18. mai 2012. aasta vastuses kutsele tulla kahepoolsele kohtumisele ning samuti 18. märtsi 2013. aasta vastuses selle kohtumise järeldustele.
69 Neljandaks mainis komisjon iga puuduse A, E, F, G ja I kohta üksikult kokkuvõtvas aruandes Rumeenia ametivõimude läbiviidud fondidele kahju tekkimise riski individuaalset hindamist (vt eespool punktid 17–19), mis tõendab, et ka komisjon ise ei arvanud vaidlustatud otsust vastu võttes, et Rumeenia ametivõimud loobusid selle arvutusmeetodi kohaldamisest.
70 Eelnevat arvesse võttes ei saa asuda seisukohale, et Rumeenia loobus iga konkreetse puuduse läbi fondidele kahju tekkimise riski individuaalsest arvutusmeetodist.
71 Neil tingimustel pidi komisjon väljendama vaidlustatud otsuses või kokkuvõtvas aruandes, mis sellele lisati, oma seisukohta kõigi individuaalse hindamisega seotud asjaolude kohta, millele Rumeenia ametivõimud haldusmenetluses tuginesid, ning oma seisukohta põhjendama.
72 Sel puhul oleks olnud piisav, kui komisjon oleks märkinud lühidalt peamised põhjused, miks ta ei nõustunud sellega, et kasutatakse Rumeenia ametivõimude väljapakutud alternatiivset ekstrapoleerimise hindamismeetodit erinevate puuduste tekitatud kahju riski individuaalseks hindamiseks – ja seda enne kui Rumeenia ametivõimud keskendusid lepitusmenetluses esitatud argumentatsioonis viimati nimetatud meetodile.
73 Käesoleval juhul tuleb aga asuda seisukohale, et kahe kontrollimise all olnud taotlusaasta puhul – 2009. ja 2010. aasta puhul – ei sisaldanud kokkuvõttev aruanne niisuguseid põhjendusi isegi mitte lühidalt. Teatavate puuduste puhul on komisjon piirdunud Rumeenia ametivõimude tehtud arvutustele osundamisega, aga ei ole oma keeldumist põhjendanud.
74 Põhikontrolliga seotud puuduse A puhul ei põhjendanud komisjon, miks ta ei nõustunud meetodiga, mis seisnes aasta N andmete võrdlemises aasta N + 1 andmete võrdlemisega (vt tagapool punkt 68). Rumeenia ametivõimude väitel aga tõendab taotlusaasta 2009 LPIS-GIS-süsteemi andmete võrdlemine 2010. aasta andmetega, et põllumajandusmaa pindala vähenes LPIS-GIS-süsteemi kaasajastamise tulemusena üksnes 2,3%. Taotlusaasta 2010 andmete võrdlemise kohta 2011. aasta andmetega märkis ta, et LPIS-GIS-süsteemi kaasajastamise tulemusel oli vähenenud pindala 1,88% ning see on madalam kui 2protsendiline olulisuse lävi.
75 Kokkuvõtvas aruandes sisalduvast tabelist LPIS-GIS-süsteemi ortofotode paremaks muutmise kohta nähtub taotlusaasta 2010 andmete kohta, millega Rumeenia ametivõimud võrdlesid taotlusaasta 2009 andmeid, et suur osa ortofotodest olid endiselt puudulikud ja paremaks olid muutunud üksnes 33% neist. Samas ei kirjeldanud komisjon kokkuvõtvas aruandes ega kokkupuudete ajal Rumeenia ametivõimudega haldusmenetluse ajal selgelt põhjusi, miks ta leidis, et hoolimata väikestest muutustest paremuse poole LPIS-GIS-süsteemis ning haldusalaste ristkontrollide puhul, ei ole võimalik hinnata individuaalselt võrdlusmeetodi kohaselt puuduse A rahalist mõju taotlusaastaks 2009. Peale selle ei toonud komisjon taotlusaastal 2010 välja ühtegi märkust taotlusaastale 2011 vastava LPIS-GIS-süsteemi ortofotode kvaliteedi kohta, millega Rumeenia ametivõimud võrdlesid 2010. aasta andmeid.
76 Taotlusaasta 2009 kohta tuleb märkida, et selle aasta puhul ei olnud vaidlustatud otsus piisavalt põhjendatud eelkõige osas, milles keelduti liidu rahastamisest välja jäetavate summade arvutamisel arvesse võtmast Rumeenia ametivõimude välja pakutud individuaalset hindamist puuduste E, F ja G puhul, mis olid tuvastatud üksnes sel taotlusaastal (vt eespool punktid 18, 19 ja 69).
77 Kaugseire tulemuste ebakorrektse käsitlemisega seotud puuduse E ja puuduse G puhul, mis puudutab erinevusi 3protsendilise või sellest väiksema pindala käsitlemisel, piirdus komisjon kokkuvõtvas aruandes sellega, et ta viitas Rumeenia ametiasutuste arvutustulemustele vastavate puuduste rahalise mõju kohta, ilma et oleks märkinud põhjusi, miks ta kahtleb nende arvutuste usaldusväärsuses. Rumeenia ametiasutuste hinnangul oli puuduse E rahaline mõju 856 159,59 eurot ja puuduse G mõju 5478,03 eurot.
78 Puuduse F puhul teatavate abikõlbmatute maatükkide sissearvestamise kohta tunnistas komisjon sõnaselgelt, et sel puudusel on üksnes piiratud rahaline mõju – ja nii nähtub ka Rumeenia ametivõimude läbi viidud hindamisest. Rumeenia ametivõimud leidsid, et see mõju ei ole oluline, sest sisse arvestatud abikõlbmatute maatükkide kogupindala oli 646,41 hektarit. Komisjon ei esitanud samas ühtegi järeldust finantskorrektsiooni summa arvutamise kohta, mis sisuliselt näis kinnitavat, et ta jääb puuduse F puhul seisukoha juurde, mille tulemusel nõustuti aastal 2009 erandkorras üledeklareerimisega.
79 Seevastu oli õiguslikult piisavalt põhjendatud see, miks ei nõustutud abikõlbmatute maatükkide aktsepteerimist käsitleva puuduse I tekitatud rahalise riski hindamisega. Komisjon märkis kokkuvõtvas aruandes, et Rumeenia ametivõimud esitasid selle puuduse finantsriski arvutuse, mille kohaselt ulatus risk 88 465,14 euroni. Samas märkis komisjon selle kohta, et auditi ajal inspektorite kontrollitud valimist tulenevat finantsriski ei saa otse ekstrapoleerida üldkogumile, nagu tegid seda Rumeenia ametivõimud.
80 Kõigil eeltoodud põhjustel tuleb asuda seisukohale, et käesoleva asja asjaoludel on põhjendatud etteheide, mille kohaselt ei ole piisavalt põhjendatud, miks ei nõustutud erinevate puuduste individuaalse hindamise meetodiga esiteks seoses puudusega A taotlusaastate 2009 ja 2010 puhul ning teiseks puudustega E, F ja G taotlusaasta 2009 puhul.
Kontrollistatistika veamäära alusel ekstrapoleerimismeetodi kohaldamisest keeldumise põhjendamine
81 Rumeenia tuletas meelde, et kui ta tegi lepitusmenetluses ettepaneku kohaldada ekstrapoleerimise meetodit, mida ta oli juba rakendanud taotlusaasta 2008 puhul, siis teatas komisjon – nagu kinnitas ka lepitusorgani aruanne (aruande punktid 4 ja 5) –, et põhimõtteliselt on seda meetodit lubatud kasutada, aga seda ei saa kasutada taotlusaastate 2009 ja 2010 puhul.
82 Seega heidab Rumeenia komisjonile ette, et see ei põhjendanud haldusmenetluses ega vaidlustatud otsuses, miks ta ei nõustunud kohaldama taotlusaastate 2009 ja 2010 puhul eelmainitud arvutusmeetodit, nii nagu oli varem tavaks.
Taotlusaasta 2009
83 Taotlusaasta 2009 kohta ilmneb lepitusorgani aruandest, et komisjon ei nõustunud arvutama fondide jaoks tekkiva kahju riski ekstrapoleerimise meetodi alusel (nii nagu pakkusid välja Rumeenia ametiasutused), väites eelkõige, et selle arvutusega ei ole kõik puudused kaetud ning ei võeta arvesse kohaldamata sanktsioone. Peale selle tugineb komisjon asjaolule, et sertifitseerimisasutus tõi taotlusaasta 2009 puhul ülemise veapiirina välja 2,7%.
84 Komisjon oli juba teatanud 21. augusti 2013. aasta ametlikus teatises, mis eelnes vahetult lepitusnõudele (vt eespool punkt 11), et sertifitseerimisasutus „sõnastas oma aruandes märkusteta arvamuse ühtse süsteemiga hõlmatud EAGFi üldkogumi kohta“, aga leidis „siiski, et on tõendatud, et ühtse süsteemiga hõlmatud EAGFi üldkogumi kohta käivas statistikas võib esineda sisuline viga, arvestades tuvastatud erinevusi, [ja täpsemalt] väga tõenäolist 0,9% veapiiri (mis jääb alla 2% olulisuse läve), aga mille ülemine veapiir võib olla kõrgem kui 2,7%. Kokkuvõtvasse aruandesse (punkt 12.12.2) võttis komisjon selle argumendi üle sisuliselt samas sõnastuses, nagu see oli eelnevalt osundatud 21. augusti 2013. aasta teatise lõigus.
85 Üldkohtusse esitatud hagiavalduses leidis Rumeenia, et tulenevalt komisjoni põhjendamiskohustusest on tal esiteks kohustus täpsustada, millised puudused ei olnud välja pakutud ekstrapoleerimismeetodiga hõlmatud. Teiseks oleks komisjon pidanud selgitama põhjusi, miks ta ei teinud alternatiivset arvutust ekstrapoleerimismeetodi alusel – mille kasutamisega ta nõustus –, võttes arvesse neid puudusi, mida Rumeenia ametivõimude tehtud arvutus ei hõlmanud. Lisaks väitis Rumeenia kohtuistungil, et komisjoni esitatud sertifitseerimisnõue kuulub kohaldamisele alles taotlusaastast 2010.
86 Komisjon rikkus oma põhjendamiskohustust ka sellega, et ei põhjendanud, miks ta ei võtnud arvesse Rumeenia ametivõimude argumente finantskorrektsiooni summa ekstrapoleerimise teel arvutamiseks. Peale selle jättis põhjenduste puudumine nii haldusmenetluses kui ka vaidlustatud otsuses Rumeenia riigi ilma tagatistest, mis on asjaomastele liikmesriikidele ette nähtud, et nad saaksid esitada oma seisukoha (kohtuotsus, 7.6.2013, Portugal vs. komisjon, T‑2/11, EU:T:2013:307, punkt 54).
87 Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et komisjon lubas ekstrapoleerimist kasutada taotlusaasta 2008 puhul, ja sama meetodi kasutamiseks tegi Rumeenia ettepaneku käesolevas kohtuasjas käsitluse all olevate taotlusaastate 2009 ja 2010 puhul.
88 Samas on poolte vahel eriarvamused küsimuses, kas käesoleval juhul muutis komisjon eelkõige taotlusaasta 2009 puhul oma nõudmisi liikmesriigi ametiasutuste poolt esitatud teabe sertifitseerimissüsteemile võrreldes taotlusaastaga 2008. Kuid vaidlustatud otsusest, poolte kirjalikest seisukohtadest ega esitatud dokumentidest ei leia ühtegi viidet, mis võimaldaks aru saada, milline oli komisjoni arvates taotlusaasta 2009 puhul kohaldatav sertifitseerimissüsteem ja eelkõige, kas see süsteem oli identne taotlusaasta 2008 puhul rakendatava süsteemiga.
89 Oma kirjalikes seisukohtades piirdus komisjon sellega, et ta lähemalt selgitamata kinnitas, et taotlusaasta 2009 puhul „ei olnud sertifitseerimisasutus sertifitseerinud vea määra“. Alles oma kirjalikes ja seejärel suulistes vastustes Üldkohtu küsimustele väitis komisjon, et kindluse suurendamise süsteem kuulus rakendamisele alates taotlusaastast 2008.
90 Komisjon väitis Üldkohtu küsimustele antud kirjalikes vastustes ning kohtuistungil, et 19. jaanuari 2010. aasta teatises ette nähtud sertifitseerimissüsteemi ei olnud taotlusaastate 2008 ja 2010 vahel muudetud. Ta kinnitas, et taotlusaasta 2008 puhul „[oli] veamäär sertifitseeritud vastavalt tema juhistele“. Komisjon selgitas, et lepitamist nõudsid Rumeenia ametiasutused alles 2010. aastal ja et riski liidu eelarvele arvutati lepitusmenetluse käigus. Rumeenia tundis komisjoni sõnul seega 19. jaanuari 2010. aasta teatise sisu, mida oli liikmesriikidega kontrollitud juba aastal 2009 ja ta sai kohaldada kindluse suurendamise süsteemi juba taotlusaastal 2008.
91 Neil tingimustel arvas komisjon taotlusaastaga 2009 seoses, et kontrollistatistika usaldusväärsuse tagamiseks sai kohaldada 19. jaanuari 2010. aasta teatises ette nähtud kindluse suurendamise süsteemi, et arvutada ekstrapoleerimise teel välja finantskorrektsioon – nagu juba taotlusaastal 2008. Komisjon lisas, et taotlusaasta 2009 kohta käivad arvandmed ei ole komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 796/2004, millega kehtestatakse nõukogu määrustes (EÜ) nr 1782/2003 ja (EÜ) nr 73/2009 ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid, ning nõukogu määruses (EÜ) nr 479/2008 ette nähtud nõuetele vastavuse rakendamise üksikasjalikud reeglid (ELT 2004, L 141, lk 18), artikli 76 lõike 1 kohaselt kättesaadavad enne 15. juulit 2010. Komisjon järeldas sellest, et kindluse suurendamise süsteemi võis kohaldada taotlusaasta 2009 kohta esitatud arvandmete suhtes.
92 Peale selle meenutab komisjon, et kindluse suurendamise süsteem on valikuline (vt eespool punktid 53 ja 60). Samas märkis komisjon, et ta leidis, et kui liikmesriik otsustab seda süsteemi mitte rakendada, ei saa ta tugineda makseasutuse kontrollistatistikale, mis põhineb ekstrapoleerimise meetodil.
93 Kohtuistungil vaidles Rumeenia omakorda vastu sellele, et 19. jaanuari 2010. aasta teatises ette nähtud kindluse suurendamise süsteemi rakendati juba taotlusaasta 2008 puhul. Ta kinnitas, et ei valinud selle süsteemi kohaldamist ei taotlusaastaks 2008 ega taotlusaastaks 2009.
94 Veel väidab Rumeenia, et kuna puudusid selged ja etteaimatavad eeskirjad, ei tähenda üksnes asjaolu, et liikmesriigid ja komisjon arutasid juba 19. jaanuari 2010. aasta teatise üle omavahel 2009. aastal, ja et APIA taotlusaasta 2009 kohta koostatud kontrollistatistika ei olnud kättesaadav enne 15. juulit 2010, et kindluse suurendamise süsteem oli juba kohaldatav kõnealuse kontrollistatistika sertifitseerimise ajal 2010. aastal.
95 Vastupidi komisjoni väidetele kohtuistungil tuleb tõdeda, et kokkuvõttev aruanne taotlusaasta 2008 finantskorrektsioonide kohta, mille komisjon lisas Üldkohtu küsimuste peale esitatud kirjalikele vastustele, ei sisalda ühtegi viidet sertifitseerimise liigi kohta, mida oli kõnealuse taotlusaastal rakendanud Rumeenia ja millega oli nõustunud komisjon. Selles aruandes (punkt 12.4.5) ei maininud komisjon – erinevalt taotlusaastate 2009 ja 2010 kohta koostatud kokkuvõtvatest aruannetest (vt eespool punkt 84 ja tagapool punkt 107) – sertifitseerimisasutuse poolt teatavaks tehtud kontrollistatistika maksimaalset veamäära. Ta rõhutas üksnes, et see asutus – kelle poole Rumeenia pöördus pärast lepitamist selleks, et ta kontrolliks kontrollistatistika usaldusväärsust tõendamaks, et kahju risk fondide jaoks oli madalam kui 10% korrektsioon, mille kohta tegi ettepaneku komisjon – kinnitas, et „kõnealusest kontrollistatistikast erinevate pindalatoetuste kavade kohta tulenevad erinevad veamäärad ei olnud oluliselt valed“. Sellest on võimalik teha üksnes järeldus, et erinevus makseasutuse veamäära ja sertifitseerimisasutuse veamäära vahel ei ületanud komisjoni lubatud kõrvalekallet.
96 Ühtlasi tuleb tagasi lükata komisjoni kohtuistungil esitatud argumendid, mille kohaselt ilmnes 19. jaanuari 2010. aasta teatisest sõnaselgelt (vt eespool punkt 53), et komisjoni ette nähtud kindluse suurendamise süsteemi sai kohaldada alates taotlusaastast 2008. Selles teatises tuletas komisjon tõepoolest kõigepealt meelde, et alates eelarveaastast 2008, mis vastab taotlusaastale 2007, pidid sertifitseerimisasutused kontrollima ja kinnitama ühtse süsteemiga hõlmatud EAGF kulude ja EAFRD kulude kontrollistatistika, selleks et anda komisjonile tagatis statistika usaldusväärsuse kohta. Praktikas tähendas see seda, et sertifitseerimisasutused võtavad komisjonile edastatavate kontrollitulemuste puhul arvesse makseasutuste käes olevat üksikasjalikku teavet ja nad esitavad arvamuse kohapealsete kontrollide kvaliteedi kohta, viies uuesti läbi vähemalt 10 kohapealset kontrolli iga kululiigi kohta. Seejärel rõhutab komisjon nimetatud teatises, et vastamaks kontrollikoja väljendatud kriitikale, mis käsitles niisuguste kontrollide ebapiisavust, mille läbiviimise eest sertifitseerimisasutused vastutavad, kujutas kõnealune teatis endast ettepanekut sertifitseerimissüsteemi tõhustamiseks.
97 Pidades silmas taotlusaasta 2008 kohta koostatud kokkuvõtva aruande ebatäpsust (vt eespool punkt 95), ei ole Üldkohtul võimalik kindlaks teha, kas Rumeenia valis selle taotlusaasta jaoks kindluse suurendamise süsteemi.
98 Käesoleval juhul kõne all oleva taotlusaasta 2009 kohta tuleb täheldada, et kahe taotlusaasta, 2009. ja 2010. aasta kohta koostatud kokkuvõtvas aruandes viidatakse Rumeenia ametivõimude poolt kindluse suurendamise süsteemi kasutamisele üksnes taotlusaasta 2010 puhul, mitte aga taotlusaasta 2009 puhul. Seega tuleb arvestada tõigaga, et olenemata küsimusest, kas 19. jaanuari 2010. aasta teatises määratletud suunised kuulusid kohaldamisele, ei valinud Rumeenia igatahes kindluse suurendamise süsteemi, mis oli taotlusaastaks 2009 teatises ette nähtud.
99 Mis puudutab taotlusaastat 2009, siis komisjoni pelk viide haldusmenetluses ja kokkuvõtvas aruandes (vt eespool punkt 84) väga tõenäolisele 0,9protsendilisele veapiirile (mis jääb alla 2protsendilist olulisuse läve), mille ülemine veapiir võib olla 2,7%, ei võimalda komisjoni halduspraktika muutmisega seoses, mis toimus 19. jaanuari 2010. aasta teatises määratletud suuniste kaudu (vt eespool punkt 53), määratleda ei sertifitseerimise nõudeid ega ka võimalikke suunised, mis täpsustaksid neid nõudeid, millele komisjon vaidlustatud otsuses tugines selleks, et seada kahtluse alla Rumeenia ametiasutuste esitatud andmete usaldusväärsus. Lisaks ei nähtu vaidlustatud otsusest selgelt 2,7% ülemise veapiiri mõju kontrollistatistika usaldusväärsusele, kuivõrd sertifitseerimisasutus esitas ühtlasi oma kokkuvõttes „märkusteta arvamuse ühtse süsteemiga hõlmatud EAGFi üldkogumi kohta“ ja leidis, et „kõige tõenäolisem“ veapiir on 0,9%.
100 Oma aruandes oli lepitusorgan aga juba märkinud, et ei ole võimalik aru saada põhjustest, miks ei olnud korrektsioonitaset taotlusaastaks 2009 võimalik määratleda täpsemalt, kohaldades arvutusmeetodit, mis sarnanes komisjoni poolt taotlusaasta 2008 puhul aktsepteeritule (vt eespool punkt 13).
101 Järelikult tuleb tõdeda, et vaidlustatud otsuse põhjendus ei võimalda aru saada, milline oli komisjoni arvates sertifitseerimissüsteem, mida asjaomased liikmesriigid pidid oma sertifitseerimisasutustele taotlusaastaks 2009 kehtestama selleks, et saaks kinnitada, et nende makseasutuste koostatud kontrollistatistika veamäär on piisavalt usaldusväärne ja see saab olla finantskorrektsioonide arvutamise kehtivaks aluseks.
102 Tuleb lisada, et komisjoni poolt sertifitseerimissüsteemi valdkonnas kohaldatavad kriteeriumid, mis on kehtestatud taotlusaasta 2009 kohta käiva kontrollistatistika usaldusväärsuse tagamiseks, näivad olevat sama arusaamatud nagu 19. jaanuari 2010. aasta teatises ette nähtud uus sertifitseerimissüsteem, mis toob kaasa – nagu rõhutab ka komisjon ise selles teatises – sertifitseerimisasutuste rolli ja ülesannete märkimisväärse laienemise. Arvestades uue süsteemi rakendamisega nõutavate kohanduste tähtsust, oli seda vajalikum, et komisjon põhjendaks selgelt ja otsesõnu oma keeldumist kohaldada Rumeenia ametiasutuste poolt taotlusaasta 2009 puhul välja pakutud ekstrapoleerimise meetodit (vt eespool punkt 48).
103 Neil tingimustel ei võimalda vaidlustatud otsuse põhjendus sellisena, nagu see nähtub kokkuvõtvast aruandest ning komisjoni kokkupuudetest Rumeenia ametivõimudega haldusmenetluse ajal (mida tõendavad toimiku materjalid), aru saada, kas komisjon kehtestas alates taotlusaastast 2009 sertifitseerimise valdkonnas rangemaid nõudeid võrreldes oma varasema praktikaga, ja eelkõige kas ta loobus oma senisest praktikast, mida ta järgis taotlusaasta 2008 puhul.
104 Seega ei võimalda niisugune põhjendus Rumeenial aru saada põhjustest, miks komisjon keeldus kohaldamast välja pakutud ekstrapoleerimise meetodit, ega hinnata, kas keeldumisega oli seotud viga, mis võimaldab selle õiguspärasust vaidlustada liidu kohtus, samuti ei võimalda see põhjendus Üldkohtul teostada järelevalvet vastavalt eespool punktides 42 ja 43 viidatud kohtupraktikale.
105 Eelneva alusel tuleb nõustuda, et etteheide, mille kohaselt ei selgitanud komisjon, miks ta keeldus vaidlustatud otsuses taotlusaasta 2009 puhul kohaldamast välja pakutud ekstrapoleerimise meetodit, on põhjendatud.
Taotlusaasta 2010
106 Taotlusaasta 2010 kohta on nii 21. augusti 2013. aasta ametlikus teatises kui ka kokkuvõtvas aruandes otsesõnu märgitud, et komisjon lähtub kindluse suurendamise süsteemist. Nendes dokumentides on tõepoolest öeldud, et Rumeenia ametiasutused esitasid andmed sertifitseerimisasutuse koostatud kindluse suurendamise süsteemi alusel.
107 Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et komisjon on õiguslikult piisavalt põhjendanud oma keeldumist kohaldada Rumeenia ametiasutuste poolt välja pakutud ekstrapoleerimise meetodit, tuues kokkuvõtvas aruandes välja kaks põhjust. Esiteks märkis komisjon, et sertifitseerimisasutus tõendas tõenäolise, 1,9975% veapiiri olemasolu, mille ülemine veapiir võib aga olla 4,24%. Teiseks tugines ta asjaolule, et kontrollikoda jõudis oma auditiaruandes, milles on käsitletud Rumeenia sertifitseerimisasutuse poolt ühtse süsteemiga (kindluse suurendamise süsteem) hõlmatud EAGFi kulude kontrollistatistika heakskiitmist eelarveaastal 2011 (mis vastab taotlusaastale 2010), järeldusele, et sertifitseerimisasutuse kontroll ei ole usaldusväärne, sest see ei ole komisjoni suunistega kooskõlas, ning et ta ei avastanud muid rikkumisi.
108 Seega ei saa nõustuda etteheitega, milles leitakse, et vaidlustatud otsus ei ole põhjendatud osas, milles on loobutud taotlusaasta 2010 puhul kohaldamast ekstrapoleerimise meetodit.
10% kindla suurusega määra kohaldamise põhjendamine taotlusaasta 2009 puhul ja 5% kindla suurusega määra kohaldamise põhjendamine taotlusaasta 2010 puhul
109 Sõltumata küsimusest, kas nende kahe kõne all oleva aasta puhul on iseenesest põhjendatud kindla suurusega korrektsioonimäära kasutamine, tuleb analüüsida, kas 10% kindla suurusega määra valimine taotlusaasta 2009 puhul ja 5% kindla suurusega määra valimine taotlusaasta 2010 puhul on piisavalt põhjendatud.
Taotlusaasta 2009 puhul 10% kindla suurusega määra valimise põhjendus
110 Esiteks ei nähtu põhjendused, miks valiti taotlusaasta 2009 puhul 10% kindla suurusega korrektsioonimäär, selgelt kokkuvõtvast aruandest, milles on sisuliselt piirdutud märkusega, et puuduste tõttu LPIS-GIS-süsteemi toimimises ja haldusalastes ristkontrollides, mis kujutab endast põhikontrollide läbiviimise puudust ja näitab kontrollisüsteemi ebatõhusust, on fondidel kõrgendatud kahju risk ning seetõttu on EAGFi ja EAFRD puhul põhjendatud 10% korrektsioonimäära kohaldamine.
111 Siinkohal tuleb meelde tuletada, et dokumendis VI/5330/97 on 10% määra kohaldamine ette nähtud eelkõige siis, kui üht või mitut põhikontrolli ei ole korralikult läbi viidud, neid on läbi viidud harva või need ei ole abitaotluse kõlblikkuse kindlaks määramisel olnud tõhusad. Seevastu on 5% määra kohaldamine kõnealuses dokumendis ette nähtud üksnes juhul, kui kõik põhikontrollid on tehtud, kuid samas ei ole järgitud kohaldatavates õigusnormides soovitatud arvu, sagedust või rangust.
112 Kuid kokkuvõtvas aruandes ega Rumeenia ametiasutustega peetud kirjavahetuses ei ole komisjon selgitanud põhjusi, miks ta arvab, et LPIS-GIS-süsteemi toimimishäireid (puudused A ja B) ja puudujääke haldusalastes ristkontrollides (puudused C, D ja E) saab samastada ühe või mitme põhikontrolli ebatõhususega. Sõnaselge põhjendus selle kohta oleks olnud seda enam vajalik, et pärast Rumeenia LPIS-GIS-süsteemi kehtestamist Rumeenia liitumise järel oli koostamisel tegevuskava (vt eespool punkt 7).
113 Teiseks ei ole komisjoni argumendid 10% määra kohaldamist põhjendades järjepidevad. Kostja vastuses leiab komisjon, et iga üksik puudus puudustes A–E annab alust niisuguse määra kohaldamiseks, kuna tegemist on puudustega põhikontrolli läbiviimisel.
114 Repliigis põhjendab komisjon 10% määra kohaldamist siiski „puuduste kumuleerumisega LPIS-GIS-süsteemi toimimises ja haldusalastes ristkontrollides“, see tähendab puuduste A–E kumuleerumisega. Rõhutades LPIS-GIS-süsteemi tähtsust, täpsustab komisjon, et puudused LPIS-GIS-süsteemi toimimises ei kujuta ainsat asjaolu, mis tõi kaasa 10% määra kohaldamise. Ta meenutab siinkohal, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on „põllumajanduslike maatükkide identifitseerimine pindalaga seotud korra nõuetekohase kohaldamise võtmeküsimus“, et „ainuüksi maatükkide identifitseerimise usaldusväärse süsteemi puudumine võib liidu eelarve jaoks tuua kaasa kahju tekkimise kõrgendatud riski“ ja et „ainuüksi LPIS-GIS-süsteemi puudulikkus võib olla aluseks 5% kindla suurusega korrektsioonimäära kohaldamiseks“ (kohtuotsus, 16.6.2015, Portugal vs. komisjon, T‑3/11, ei avaldata, EU:T:2015:388, punkt 43). Komisjon täpsustab, et puudus A üksinda ei saa õigustada 10% kindla suurusega määra kohaldamist. Niisiis tugineb komisjon 10% määra kohaldamisel puuduste A–E kombinatsioonile, mis toob kaasa kontrollisüsteemi ebatõhususe ja millega on dokumendi VI/5330/97 kohaselt omakorda põhjendatud niisuguse määra kehtestamine (vt eespool punkt 111).
115 See selgitus, mille komisjoni esitas oma repliigis ja mida ta kinnitas kohtuistungil Üldkohtu küsimusele vastates, ei nähtunud aga selgelt kokkuvõtvast aruandest ja on vastuolus komisjoni poolt kostja vastuses esitatud argumentidega (vt eespool punkt 113).
116 Kõigist eeltoodud põhjendustest lähtudes tuleb asuda seisukohale, et vaidlustatud otsus ei ole piisavalt põhjendatud osas, milles on taotlusaastaks 2009 korrektsioonimäärana ette nähtud 10%.
Taotlusaasta 2010 puhul 5% kindla suurusega määra valimise põhjendus
117 Kokkuvõtvas aruandes põhjendas komisjon 5% kindla suurusega määra kohaldamist taotlusaasta 2010 puhul „puudustega LPIS-GIS-süsteemi toimimises ja haldusalastes ristkontrollides, mis kujutavad endast põhikontrollide läbiviimise puudust ja näitavad kontrollisüsteemi ebatõhusust, tuues fondide jaoks kaasa kõrgendatud kahju riski“. Komisjon täpsustab, et „[v]õttes arvesse Rumeenia ametiasutuste tehtud muudatusi paremuse poole 2010. aastal, eelkõige fotode kaasajastamist ja haldusalaste ristkontrollide muutumist tõhusamaks (uut tarkvara, et vältida valemakseid või topeltmakseid), on põhjendatud 5% korrektsioonimäär“.
118 Samas oli kokkuvõtvas aruandes erinevate tuvastatud puuduste kontrollimisel märgitud taotlusaasta 2010 puhul ära üksnes puudused A ja B, mis käsitlesid vigu LPIS-GIS-süsteemis, aga mitte puudusi C, D ja E, mis käsitlesid haldusalaste ristkontrollide muutumist. Samamoodi on kostja vastuses.
119 Kohtuistungil täpsustas komisjon Üldkohtu küsimusele vastates, et ta tugines 5% määra kohaldamisel puudustele A ja B, mis käsitlevad ebatäpsusi, mis esinesid vastavalt LPIS-GIS-süsteemis ja põllumajandustootjatele esitatud teabe puhul. Ta täpsustas veel, et juba ainuüksi puuduse A puhul on põhjendatud 5% määra kohaldamine.
120 Kokkuvõtva aruande järjekindlusetuse tõttu, milles – kuigi selles on viidatud üksnes LPIS-GIS-süsteemi puudujääkidele (puudused A ja B), kui taotlusaasta 2010 puhul tuvastatud puudustele (vt eespool punkt 118) – on 5% määra põhjendamisel nimetatud samuti puudujääke haldusalastes ristkontrollides (puudused C, D ja E) (vt eespool punkt 117), tekivad tõsised kahtlused küsimuses, kas selle määra valik oli põhjendatud eelmainitud kahte liiki puudustega või tugines see üksnes puudujääkidele LPIS-GIS-süsteemis.
121 Peale selle ei ole kokkuvõtvast aruandest – pidades silmas selle ebatäpsust ja mitmetimõistetavust – mingilgi moel võimalik aru saada, et komisjoni hinnangul piisas üksnes puudusest A LPIS-GIS-süsteemi ebatäpsuse kohta 5% määra valiku põhjendamiseks, nagu see institutsioon kohtuistungil selgitas (vt eespool punkt 119).
122 Seega tuleb asuda seisukohale, et vaidlustatud otsus ei ole põhjendatud osas, milles on taotlusaastaks 2010 korrektsioonimäärana ette nähtud 5%.
Järeldus teise väite hindamise kohta
123 Kõigi eeltoodud kaalutluste alusel tuleb teha järeldus, et teine väide on taotlusaastate 2009 ja 2010 puhul põhjendatud osas, milles vaidlustatud otsuses keelduti Rumeenia ametivõimude välja pakutud puuduste rahalise mõju individuaalsest hindamisest (vt eespool punkt 80).
124 Taotlusaasta 2009 puhul tervikuna on see väide samuti igal juhul põhjendatud osas, mis puudutab komisjoni keeldu kohaldada ekstrapoleerimise meetodit (vt eespool punkt 105).
125 Samamoodi tuleb nõustuda teise väitega, mis puudutab 10% kindla suurusega määra kohaldamist taotlusaasta 2009 puhul (vt eespool punkt 116) ja 5% määra taotlusaasta 2010 puhul (vt eespool punkt 122).
126 Järelikult tuleb vaidlustatud otsus tühistada põhjendamatuse tõttu taotlusaasta 2009 puhul tervikuna Rumeeniat puudutavas osas ilma, et oleks vaja hinnata kõnealuse taotlusaasta puhul esimest ja kolmandat väidet.
127 Vaidlustatud otsus tuleb põhjendamatuse tõttu tühistada samuti taotlusaastat 2010 puudutavas osas, kuivõrd selles on kehtestatud kindla suurusega korrektsioonimäär, ilma et oleks õiguslikult piisavalt põhjendatud keeldumist kasutada tuvastatud puuduste individuaalsel hindamisel põhinevat arvutusmeetodit, mille pakkusid välja Rumeenia ametiasutused (vt eespool punkt 123).
128 Määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikest 2 (mis kinnitab sisuliselt dokumendis VI/5330/97 määratletud suuniseid) tuleneb, et komisjon võib kindla määraga korrektsioone kohaldada üksnes siis, „kui juhtumi laadi või selle tõttu, et liikmesriik ei ole esitanud komisjonile vajalikku teavet, ei ole võimalik proportsionaalsete jõupingutustega teha täpsemalt kindlaks liidule tekitatud rahalist kahju.“
129 Seega, kuna Rumeenial säilis käesoleval juhul võimalus teha ettepanek tuvastatud puuduste rahalise mõju individuaalseks hindamiseks, ei olnud komisjonil õigust kohaldada kindla suurusega korrektsioonimäära ilma väljapakutud hindamisest keeldumist nõuetekohaselt põhjendamata, kui see ei nõua ebaproportsionaalseid pingutusi – komisjon sellega aga ei nõustunud (vt eespool punktid 55 ja 56).
130 Selle alusel tuleb teha järeldus, et – ilma et oleks vaja hinnata teisi väiteid – vaidlustatud otsus tuleb põhjendamatuse tõttu Rumeeniat puudutavas osas tervikuna tühistada, sest selles on taotlusaastate 2009 ja 2010 puhul kohaldatud kindla suurusega korrektsioonimäärasid.
Kohtukulud
131 Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
132 Kuna komisjon on kohtuvaidluse kõikide oma nõuete osas kaotanud, ja Rumeenia on kohtukulude hüvitamist nõudnud, mõistetakse kõik kohtukulud välja komisjonilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (seitsmes koda),
otsustab:
1. Tühistada komisjoni 16. jaanuari 2015. aasta rakendusotsus (EL) 2015/103, mille kohaselt Euroopa Liidu rahastamine ei kata teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames, Rumeeniat käsitlevas osas.
2. Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja Rumeenia kohtukulud.
Van der Woude | Kancheva | Ulloa Rubio |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 16. veebruaril 2017 Luxembourgis.
Allkirjad
Sisukord
Vaidluse taust ja asjaolud
Menetlus ja poolte nõuded
Õiguslik käsitlus
Sissejuhatavad märkused
Erinevate puuduste rahalise mõju individuaalsest hindamisest keeldumise põhjendatus
Kontrollistatistika veamäära alusel ekstrapoleerimismeetodi kohaldamisest keeldumise põhjendamine
Taotlusaasta 2009
Taotlusaasta 2010
10% kindla suurusega määra kohaldamise põhjendamine taotlusaasta 2009 puhul ja 5% kindla suurusega määra kohaldamise põhjendamine taotlusaasta 2010 puhul
Taotlusaasta 2009 puhul 10% kindla suurusega määra valimise põhjendus
Taotlusaasta 2010 puhul 5% kindla suurusega määra valimise põhjendus
Järeldus teise väite hindamise kohta
Kohtukulud