JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2008. szeptember 4.1(1)
C‑222/07. sz. ügy
Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA)
(A Tribunal Supremo [Spanyolország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A »határok nélküli televíziózásról« szóló 89/552/EGK irányelv – Európai alkotások – A televíziós műsorszolgáltatóknak az európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására vonatkozó kötelezettsége – Nyelvi kvóta – Minimális harmonizáció – Az EK‑Szerződésben biztosított alapvető szabadságok – Verseny – Állami támogatások – Az állami támogatás fogalma (az EK 87. cikk (1) bekezdése)”
I – Bevezetés
1. A televíziós műsorszolgáltatók nemzeti jogszabályban kötelezhetők‑e arra, hogy bevételeik meghatározott százalékát olyan európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására fordítsák, amelyek eredeti nyelvének ezenfelül az érintett tagállam hivatalos nyelveinek egyike kell lennie? Ez a kérdés áll a spanyol Tribunal Supremo(2) által a Bírósághoz előterjesztett jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem középpontjában.
2. Az alapügyben az Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA) – kereskedelmi televíziótársaságok spanyolországi egyesülete – a televíziós műsorszolgáltatóknak a spanyol jogban előírt azon kötelezettségét kifogásolja, hogy azok éves bevételeik 5%‑ával járuljanak hozzá európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozásához, ahol is e finanszírozás 60%‑a olyan alkotások számára van fenntartva, amelyek eredeti nyelve Spanyolország egyik hivatalos nyelve.(3)
3. A Bíróságot arra kérik, döntse el, hogy az ilyen nemzeti szabályozás összeegyeztethető‑e a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv rendelkezéseivel, az EK‑Szerződésben biztosított alapvető szabadságokkal és a támogatásokra vonatkozó európai joggal.
4. Nem szükséges külön hangsúlyozni, hogy az e kérdésre adott válasz számos tagállam, valamint a Közösség egészének kultúrpolitikájára nem alábecsülendő jelentőséggel, és ezenfelül jelentős gazdasági hatásokkal bír. Már a nemzeti kormányok egész sorának a Bíróság előtti eljárásban való élénk részvétele is mutatja, hogy milyen figyelem kíséri ezt az ügyet.
II – Jogi háttér
A – A közösségi szabályozás
5. Ezen ügy közösségi jogi kereteit – az EK‑Szerződés különböző rendelkezései mellett – a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelvnek is nevezett, a 97/36/EK irányelvvel(4) módosított(5) 89/552/EGK irányelv(6) képezi.
6. A 89/552 irányelv II. fejezetének általános rendelkezéseihez tartozik a 3. cikk (1) bekezdése, amely a következőképpen szól:
„A tagállamoknak továbbra is jogukban áll a joghatóságuk alá tartozó televíziós műsorszolgáltatóktól megkövetelni részletesebb vagy szigorúbb szabályok kidolgozását [helyesen: televíziós műsorszolgáltatók vonatkozásában részletesebb vagy szigorúbb szabályokat előírni] az ezen irányelv hatálya alá tartozó területeken.”
7. A 89/552 irányelvnek a „Televíziós adások terjesztésének és gyártásának előmozdítása” címet viselő III. fejezetében található többek között a 4., 5. és 6. cikk.
8. A 89/552 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„Ahol megvalósítható és megfelelő eszközök állnak rendelkezésre, a tagállamok biztosítják, hogy a 6. cikk értelmében a műsorszolgáltatók európai alkotások számára adásidejük többségi hányadát fenntartsák […]. Tekintettel a műsorszolgáltató információs, oktatási, kulturális és szórakoztatási felelősségére a nézőközönségével szemben, ezt az arányt fokozatosan kell elérni, megfelelő kritériumok alapján.”
9. A 89/552 irányelv 5. cikke a következő szabályozást tartalmazza:
„A tagállamok mindenütt, ahol megvalósítható, és megfelelő eszközök állnak rendelkezésre, biztosítják, hogy a műsorszolgáltatók adásidejüknek legalább 10%‑át tartalékolják európai művek számára, […] vagy a tagállam megítélésétől függően, a műsorkészítési költségvetésük legalább 10%‑át szánják olyan európai alkotások számára, amelyeket a műsorszolgáltatóktól független producerek állítanak elő. Ezt az arányt, tekintettel a műsorszolgáltatók közönségükkel szembeni információs, oktatási, kulturális és szórakoztatási felelősségére, fokozatosan kell elérni, megfelelő szempontok alapján; az újabb keletű alkotások tekintetében megfelelő arány biztosításával kell elérni az előállításuktól számított öt éven belüli sugárzást [helyesen: ennek során megfelelő arányt kell biztosítani az újabb keletű alkotások, azaz a készítésüktől számított öt éven belül sugárzott alkotások számára].”
10. A 89/552 irányelv 6. cikke a következő fogalommeghatározást tartalmazza:
„(1) E fejezet értelmében az »európai alkotások«:
a) a Közösség tagállamaiból származó alkotások […];
[…]
(2) Az 1 a) és b) szakaszban [helyesen: Az (1) bekezdés a) és b) pontjában] említett alkotások olyan alkotások, amelyek elsősorban az (1) bekezdés a) és b) szakaszában [helyesen a) és b) pontjában] említett egy vagy több tagállamban lakóhellyel rendelkező szerzőkkel és munkatársakkal készültek, feltéve, hogy a következő három feltétel közül egynek megfelelnek:
a) az említett államok közül egyben vagy többen lakóhellyel rendelkező egy vagy több producer alkotásai; vagy
b) az alkotások gyártását az említett tagállamok közül egyben vagy többen lakóhellyel rendelkező producer felügyeli és ténylegesen irányítja; vagy
c) az összes koprodukciós költséghez túlnyomó részben az említett államok koproducerei járultak hozzá, és a koprodukciót nem az említett államokon kívül lakóhellyel rendelkező egy vagy több producer irányítja.
[…]”
11. A 89/552 irányelv tizenharmadik, tizenkilencedik, huszonkettedik, huszonharmadik és huszonhatodik preambulumbekezdése ezenfelül a következőképpen szól:
„[13] mivel ez az irányelv meghatározza a műsorterjesztés szabadságának megvalósulásához szükséges minimális szabályokat; ezért nem befolyásolja a tagállamok és hatóságaik felelősségét a szervezet tekintetében – beleértve az engedélyezés, a közigazgatási felhatalmazás vagy adózás rendszereit – a programok finanszírozását és tartalmát; mivel a tagállamokban a kulturális fejlődés függetlensége és a Közösségben a kulturális sokszínűség változatlanul megmarad;
[19] mivel az összes közszolgálati vagy magántulajdonú közösségi televíziós program tekintetében a minimális követelmények megfogalmazása az európai audiovizuális produkciók céljaira eszközül szolgált a fent említett ágazatokban a gyártás, a független gyártás és terjesztés elősegítéséhez, és ezen követelmények kiegészítésül szolgálnak más eszközök mellett, amelyek már ugyanezt a célt szolgálják, illetve amelyekre javaslat születik;
[…]
[22] mivel lényeges a megfelelő eszközök és eljárások alkalmazása a közösségi joggal összhangban az említett célkitűzések megvalósításának elősegítésére, alkalmas intézkedések bevezetésére törekedve az európai audiovizuális műsorkészítés és terjesztés tevékenységének és fejlesztésének ösztönzésére, különösen a szűk gyártási kapacitással vagy korlátozott nyelvi területtel rendelkező országokban;
[23] mivel az európai gyártás fejlesztésére nemzeti támogatási rendszerek alkalmazhatók, amennyiben megfelelnek a közösségi jognak;
[…]
[26] mivel egy meghatározott nyelv előnyének biztosítására aktív politika alkalmazható, ennek érdekében a tagállamok szabadon hozhatnak részletesebb vagy szigorúbb szabályokat, különösen nyelvi szempontok alapján mindaddig, amíg ezek a szabályok összhangban vannak a közösségi joggal és különösen nem vonatkozhatnak a más tagállamokból származó adások továbbadására.”
12. Kiegészítőleg a 97/36 irányelv (44) és (45) preambulumbekezdésére kell továbbá utalni, amelyek értelmében:
„(44) mivel a 89/552/EGK irányelvben és az ezen irányelvben alkalmazott megközelítés célja a szükséges és elégséges alapvető harmonizáció elérése volt a televíziós műsorok szabad mozgásának biztosítására a Közösségben; mivel a tagállamok szabadon alkalmazhatnak a joghatóságuk alá tartozó műsorszolgáltatók vonatkozásában részletesebb vagy szigorúbb szabályokat az ezen irányelv által érintett területeken, beleértve egyebek között a nyelvpolitikai célok, a televízió tájékoztatási, oktatási, kulturális és szórakoztatási szolgáltató szerepére tekintettel a közérdek védelmének, az információs iparban és a médiában a pluralizmus védelmének, valamint a verseny védelmének elérését, tekintettel az erőfölénnyel történő visszaélés, és/vagy az erőfölény létrehozásának vagy megerősítésének elkerülésére, amelyek egyesülések, megállapodások, felvásárlások vagy hasonló kezdeményezések útján jöhetnek létre; mivel ezeknek a szabályoknak a közösségi joggal összhangban kell lenniük;
(45) mivel Európában az audiovizuális termékek gyártása támogatásának célja a tagállamokban műsorszolgáltató szervezeteik keretében folytatható, egyebek között a közérdekű feladat megfogalmazásával bizonyos műsorszolgáltató szervezetek esetében, beleértve azt a kötelezettséget, hogy jelentős mértékben járuljanak hozzá az európai műsorgyártásba történő befektetéshez.”
B – A nemzetközi szabályozás
13. Az Egyesült Nemzetek Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezetének (UNESCO) keretében 2005. október 20‑án, Párizsban elfogadták a kulturális kifejezések sokszínűségének védelméről és előmozdításáról szóló egyezményt(7), amelyben az Európai Közösség mellett annak tagállamainak többsége(8) is részes. Az UNESCO‑egyezmény 2007. március 18‑án lépett hatályba.
14. Az UNESCO‑egyezmény preambuluma többek között megerősíti, hogy a kulturális sokszínűség „az emberiség meghatározó jellemzője”(9), valamint „az emberiség közös öröksége, amely valamennyiünk érdekében védelemre és megőrzésre érdemes”(10). Ezenkívül megbecsüli „a kulturális sokszínűség jelentőségét az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatában és más, egyetemesen elismert okmányokban kihirdetett emberi jogok és alapvető szabadságok teljes megvalósítása szempontjából”(11). A preambulum továbbá kiemeli, hogy „a kulturális sokszínűség egyik alapvető eleme a nyelvi sokszínűség”(12).
15. Az UNESCO‑egyezmény célkitűzései közé tartozik – 1. cikkének tanúsága szerint –
„a) a kulturális kifejezésmódok sokszínűségének védelme és előmozdítása;
[…]
h) az államok arra vonatkozó szuverén jogának hangsúlyozása, hogy megőrizzék, elfogadják és létrehozzák a kulturális kifejezésmódok sokszínűségének védelme és előmozdítása érdekében a saját területükön megfelelőnek ítélt szakpolitikákat és intézkedéseket;
[…]”
16. Az UNESCO‑egyezmény 2. cikkének 2. pontja vezérelvei egyikének tekinti a szuverenitás elvét:
„Az államok az Egyesült Nemzetek Alapokmánya és a nemzetközi jog alapelvei értelmében rendelkeznek azon szuverén joggal, hogy elfogadják a kulturális kifejezésmódok sokszínűségének védelme és előmozdítása érdekében a saját területükön megfelelőnek ítélt szakpolitikákat és intézkedéseket.”
17. Az UNESCO‑egyezmény 5. cikkének (1) bekezdésében a felek megerősítik
„az Egyesült Nemzetek Alapokmányának, a nemzetközi jog alapelveinek és az emberi jogok vonatkozásában egyetemesen elismert okmányoknak megfelelően […] arra irányuló szuverén jogukat, hogy megfogalmazzák és végrehajtsák kulturális politikájukat, valamint intézkedéseket fogadjanak el a kulturális kifejezésmódok sokszínűségének védelme és előmozdítása […] érdekében […]”.
18. Az UNESCO‑egyezmény 6. cikke kivonatosan a következőképpen szól:
„(1) A […] kulturális politikái és intézkedései keretében […] bármely fél elfogadhat olyan intézkedéseket, amelyek célja, hogy védje és előmozdítsa területén a kulturális kifejezésmódok sokszínűségét.
(2) Ezek az intézkedések az alábbiakat foglalhatják magukban:
a) a kulturális kifejezésmódok sokszínűségének védelmére és előmozdítására irányuló szabályozási intézkedések;
b) olyan intézkedések, amelyek lehetőséget nyújtanak a nemzeti kulturális tevékenységeknek, javaknak és szolgáltatásoknak, hogy megteremtésüket, előállításukat, terjesztésüket, elosztásukat és élvezetüket illetően megfelelő módon beilleszkedjenek az ország területén rendelkezésre álló kulturális tevékenységek, javak és szolgáltatások együttesébe, beleértve az említett tevékenységek, javak és szolgáltatások során használt nyelvre vonatkozó intézkedéseket;
[…]”
19. 20. cikkében az UNESCO‑egyezmény a következőképpen szabályozza „más jogi eszközökhöz” fűződő kapcsolatát:
„(1) A felek tudomásul veszik, hogy jóhiszeműen kell teljesíteniük az ezen egyezményben, valamint bármilyen más szerződésben, amelynek részes felei, foglalt kötelezettségeiket. Ennek megfelelően, és ezen egyezmény bármely más szerződés alá rendelése nélkül, a felek:
a) ösztönzik a kölcsönös támogatást ezen egyezmény és bármilyen más szerződés között, amelynek részes felei; és
b) figyelembe veszik ezen egyezmény vonatkozó rendelkezéseit, amikor más olyan szerződést értelmeznek és alkalmaznak, amelynek részes felei, vagy amikor egyéb nemzetközi kötelezettséget vállalnak.
(2) Ezen egyezmény egyetlen rendelkezése sem értelmezhető olyan módon, hogy az módosítaná a felek más olyan szerződés értelmében fennálló jogait és kötelezettségeit, amelynek részes felei.”
C – A nemzeti szabályozás
20. A televízióról és a filmszínházról szóló spanyol jogszabályokhoz tartozik az 1994. július 12‑i 25/1994. sz. törvény(13), amellyel átültették a spanyol jogba a 89/552 irányelvet. E törvény 5. cikkének címe „Európai alkotások”, és többször is módosították. A jelen ügyben ez a rendelkezés az 1999. június 7‑i 22/1999. sz. törvény(14) és a 2001. július 9‑i 15/2001. sz. törvény második kiegészítő rendelkezése(15) által módosított változatában irányadó.
21. Ebben a módosításban a 25/1994. sz. törvény 5. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„A televíziós műsorszolgáltatók éves adásidejük 51%‑át európai audiovizuális alkotások sugárzására tartják fenn.
Azok a televíziós műsorszolgáltatók, amelyekre olyan televíziós csatornák szerkesztői felelőssége hárul, amelyek adásaikba új készítésű, tehát gyártásuktól számított hét évnél nem régebbi nagyjátékfilmeket illesztenek, minden évben, a könyveik szerint az előző pénzügyi évben elért bevételek teljes összegének legalább 5%‑át európai nagy- és kisjátékfilmek és tévéfilmek gyártásának előzetes finanszírozására fordítják, ideértve a filmezés és az audiovizuális ágazat előmozdításáról és támogatásáról szóló törvény 5. cikkének (1) bekezdésében említett eseteket is. E finanszírozás 60%‑át olyan alkotások finanszírozására fordítják, amelyek eredeti nyelve Spanyolország valamely hivatalos nyelve.
E tekintetben tévéfilmek: a nagyjátékfilmekhez hasonló tulajdonságokkal rendelkező audiovizuális alkotások, azaz hatvan percnél hosszabb és végső megoldással záruló egységes alkotások, amelyeknek az a sajátossága, hogy kereskedelmi felhasználásuk nem foglalja magában a filmszínházakban történő bemutatást; működési bevételek: televíziós csatorna vagy csatornák – szóban forgó kötelezettség alapját képező – műsorkészítéséből és üzemeltetéséből eredő bevételek, ahogyan azok a könyvvizsgáló által hitelesített könyveikben megjelennek.
A kormány valamennyi érintett ágazattal történt konzultációt követően rendeletben állapíthatja a valamely audiovizuális alkotás tévéfilmnek való minősítéséhez szükséges időtartamokat.”
22. A 2004. július 9‑i 1652/2004. sz. királyi rendelettel(16) elfogadásra került az „európai és spanyol nagy- és kisjátékfilmek és tévéfilmek előzetes finanszírozását célzó kötelező beruházást szabályozó rendelet”. Ez végrehajtási rendelkezéseket tartalmaz az európai játékfilm-produkciók finanszírozásáról szóló 25/1994. sz. törvény 5. cikke (1) bekezdésében foglalt rendelkezések tekintetében, és különösen a tévészolgáltatók forgalmának kiszámítását és az európai filmművészeti alkotások beszerzésére fordított rész kiszámítását szabályozza. E rendelet 7. cikkének (1) bekezdése értelmében az előzetes finanszírozásra vonatkozó kötelezettség tekintetében figyelembe lehet venni minden olyan kiadást, amely a televíziós műsorszolgáltatónál saját produkciói, produkciós megrendelések, koprodukciók és audiovizuális alkotások közvetítési jogainak megszerzése tekintetében merült fel.
23. Ami az eljárásjogot illeti, az előzetes döntéshozatalra utaló végzés a következő kiegészítő információkat tartalmazza: Spanyolországban a magánjogi jogi személyek – akiknek érdekeit érinti az általános rendelkezéseket tartalmazó rendelet – jogosultak e rendelet megtámadására, és kérelmezhetik annak hatályon kívül helyezését. Ha ezen általános rendelkezéseket a Miniszterek Tanácsa (Consejo de Ministros) bocsátotta ki, ennek bírói megítélésére a Tribunal Supremo közigazgatási tanácsa mint egyetlen fok rendelkezik hatáskörrel; ennek feladata a kormány jogi aktusai jogszerűségének ellenőrzése.
III – A jogvita alapját képező tényállás és az alapeljárás
24. 2004. szeptember 16‑án az UTECA a spanyol Tribunal Supremo (a továbbiakban: kérdést előterjesztő bíróság) előtt keresetet nyújtott be az 1652/2004. sz. királyi rendelettel szemben, és kérelmezte annak hatályon kívül helyezését.
25. A kereset célja, hogy sem a megtámadott királyi rendeletet, sem az e rendeleten alapuló jogszabályokat ne alkalmazzák, mert azok az UTECA álláspontja szerint sértik a spanyol alkotmány különböző rendelkezéseit, és ellentétesek a közösségi joggal.
26. Az UTECA kérésével szembehelyezkedik mind a spanyol államigazgatás(17), mind a Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (FAPAE), az audiovizuális területen működő spanyol producerek magánjogi egyesülete, valamint az Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (EGEDA), az audiovizuális művek alkotóinak szerzői jogait védő értékesítési társaság.
IV – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás
27. A Bírósághoz 2007. május 3‑án érkezett, 2007. április 18‑i végzésével a Tribunal Supremo felfüggesztette az előtte folyó eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő három kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„a) A 97/36/EK irányelvvel módosított 89/552/EGK tanácsi irányelv 3. cikke lehetővé teszi‑e a tagállamok számára, hogy arra kötelezzék a televíziós műsorszolgáltatókat, hogy működési bevételeik meghatározott százalékát európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására fordítsák?
b) Az előző kérdésre adott igenlő válasz esetén összeegyeztethető‑e az említett irányelvvel és az EK 12. cikkel – összefüggésben a többi különös rendelkezéssel, amelyekre e cikk vonatkozik – az a nemzeti jogszabály, amely a fent említett előzetes finanszírozás kötelezettségének előírásán túl e kötelező finanszírozás 60%‑át eredeti spanyol nyelvű alkotások számára tartja fenn?
c) Valamely nemzeti jogszabály által a televíziós műsorszolgáltatók számára előírt azon kötelezettség, hogy működési bevételeik meghatározott százalékát játékfilmek előzetes finanszírozására fordítsák, amelynek 60%‑át kifejezetten eredeti spanyol nyelvű, többségükben a spanyol filmipar által készített alkotásokra kell szánni, ezen ipar számára nyújtott állami támogatásnak minősül‑e az EK 87. cikk értelmében?”
28. A Bíróság előtti eljárásban az UTECA, a FAPAE, az EGEDA, Görögország, Spanyolország és Franciaország Kormánya, az Európai Közösségek Bizottsága, valamint az EFTA ellenőrző hatósága terjesztett elő írásbeli és szóbeli észrevételeket. Továbbá Belgium, Olaszország, Ausztria és Lengyelország Kormányai tettek írásbeli észrevételeket.
V – Értékelés
A – Az első kérdésről: az európai alkotások előzetes finanszírozására vonatkozó kötelezettség összeegyeztethetősége a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelvvel
29. Első kérdésével a Tribunal Supremo a 89/552 irányelv 3. cikkének értelmezését kéri a Bíróságtól. Lényegében azt kell tisztázni, hogy valamely tagállam kötelezheti‑e arra a televíziós műsorszolgáltatókat – ezen irányelv 4. és 5. cikkének kvótaszabályozásán túl –, hogy évente bevételeik meghatározott százalékát európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására fordítsák. Más szavakkal azt a szabályozási mozgásteret kell megtalálni, amely az európai alkotások finanszírozása illetve előzetes finanszírozása tekintetében a tagállamok részére fennmaradt a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelvet követően.
1. Előzetes megjegyzés
30. A 89/552 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok a joghatóságuk alá tartozó televíziós műsorszolgáltatók vonatkozásában részletesebb vagy szigorúbb szabályokat írhatnak elő az ezen irányelv által érintett területeken.
31. E rendelkezésben az jut kifejeződésre, hogy a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv nem harmonizálja teljes mértékben a televíziós műsorszolgáltatókra alkalmazandó jogszabályokat, hanem pusztán minimális szabályokat tartalmaz az általuk sugárzott televíziós műsorok tekintetében.(18)
32. Ugyanakkor helytelen lenne azt feltételezni, hogy a tagállamok csak a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv hatálya alá tartozó területeken írhatnak elő a televíziós műsorszolgáltatók számára szigorúbb vagy részletesebb rendelkezéseket. Habár ez közel állhat a 89/552 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének szövegéhez, amely utal az irányelv által „érintett területekre”. Valójában azonban ez a megfogalmazás pusztán annak tisztázását szolgálja, hogy a tagállamok még az irányelv által szabályozott területeken is túlmehetnek a közösségi jogalkotó által megadott minimálkövetelményeken. Egyébként magától értetődő az, hogy megengedett a televíziós műsorszolgáltatók tevékenységére kiható nemzeti szabályozás egyéb, a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv által egyáltalán nem érintett területeken is.(19)
33. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés megválaszolásához ezért elengedhetetlen az, hogy a spanyolhoz hasonló, meghatározott európai filmek előzetes finanszírozására vonatkozó rendelkezéseket tartalmazó nemzeti szabályozás a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv által érintett területre vonatkozik‑e, avagy annak hatályán teljesen kívül esik. Hiszen mindenesetre bizonyos, hogy a tagállamok az irányelvben foglalt minimálkövetelményeken túlmehetnek.
34. Mindazonáltal a tagállamok által kibocsátott „részletesebb vagy szigorúbb szabályok” nem ütközhetnek az irányelv tartalmába és céljaiba, valamint a közösségi jog egyéb rendelkezéseibe.(20) A tagállamok szabályozási mozgásterének e lehetséges határaihoz kapcsolódnak a következő megfontolások.
2. Nem áll fenn az előzetes finanszírozásra vonatkozó nemzeti szabályozás tekintetében általános tilalom
35. A „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv nem tartalmaz a tagállamok számára konkrét előírásokat az európai alkotások finanszírozása, illetve előzetes finanszírozása tekintetében.(21)
36. És fordítva, az irányelv azt sem tiltja azonban a tagállamoknak, hogy e témát nemzeti jogukban szabályozzák. Az irányelv hallgatásából ugyanis nem következtethetünk arra, hogy a tagállamoknak tilos ilyen szabályozás elfogadása. Épp ellenkezőleg, a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv – preambulumának tanúsága szerint – nem befolyásolja a tagállamok felelősségét a programok finanszírozását és tartalmát illetően.(22)
37. Az UTECA és a lengyel kormány álláspontjával ellentétben következésképpen nem merül ki a tagállamoknak a 89/552 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szabályozási mozgástere abban, hogy az európai alkotások televíziós sugárzásával kapcsolatban kvótákat állapítsanak meg, és ezeket többé-kevésbé szigorúan, illetve részletesen szabályozzák nemzeti jogukban. Az európai alkotások terjesztésének és gyártásának előmozdításakor ugyanis nem korlátozódnak a 89/552 irányelv 4. és 5. cikkében előírt eszközrendszerre.
38. A tagállamok által a 89/552 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében hozható „részletesebb vagy szigorúbb szabályok” koncepciója sokkal inkább a lehetséges nemzeti intézkedések valóban széles spektrumát öleli fel. A közösségi jogalkotó ezt maga tisztázta a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv 1997-ben bekövetkezett módosítása kapcsán, és a 97/36 módosító irányelv (44) preambulumbekezdésében megemlítette a legkülönbözőbb szabályozási tárgyakat, ahol is az „egyebek között” megfogalmazás nyilvánvalóvá teszi, hogy nem taxatív felsorolásról van szó.(23) A 97/36 irányelv (45) preambulumbekezdésében pedig kifejezetten az „európai műsorgyártásba történő befektetés[ről]” beszél.
39. Összességében tehát a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelvből nem olvasható ki a spanyolhoz hasonló nemzeti előzetes finanszírozási szabályozás általános tilalma.(24)
3. Nem tilos bevonni a magán televíziós műsorszolgáltatókat előzetes finanszírozásra vonatkozó nemzeti szabályozásba
40. Az UTECA álláspontja szerint a 89/552 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése a tagállamoknak a szigorúbb szabályok bevezetését pusztán olyan meghatározott televíziós műsorszolgáltatók vonatkozásában engedi meg, akiket közszolgálati feladattal bíztak meg. A rendelkezést a tagállamokban történő közcélú műsorszolgáltatás rendszeréről szóló jegyzőkönyvvel összefüggésben kell szemlélni.(25)
41. Nem osztom ezt az álláspontot. A „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelvtől általánosságban idegen a magán és a közszolgálati, avagy a közszolgálati feladattal megbízott televíziós műsorszolgáltatók közötti különbségtétel. Különösen a 89/552 irányelv itt vizsgálandó 3. cikke (1) bekezdésének szövegében nem szerepel ilyen megkülönböztetés.
42. A közösségi jogalkotó az irányelv 1997‑es módosítása kapcsán ugyan tisztázta, hogy meghatározott televíziós műsorszolgáltatók közszolgálati feladattal rendelkezhetnek, amely magában foglalhatja azt a kötelezettséget, hogy európai műsorgyártásba fektessenek be.(26)
43. Ebből azonban nem következtethetünk arra, hogy egyáltalán csak ilyen közszolgálati feladattal rendelkező televíziós műsorszolgáltatókat kötelezhet jogszabály az európai alkotások előzetes finanszírozására. A tagállamok sokkal inkább akképpen is dönthetnek, hogy jogszabály által a joghatóságuk alá tartozó minden televíziós műsorszolgáltatót ilyen előzetes finanszírozásra köteleznek annak érdekében, hogy így hozzájáruljanak az európai alkotások terjesztésére vonatkozó kvótaszabályozás lehető leghatékonyabban teljesítéséhez (lásd a 89/552 irányelv 4. és 5. cikkét).(27)
44. A „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelvből tehát összességében nem olvasható ki a magán televíziós műsorszolgáltatóknak a spanyolhoz hasonló, előzetes finanszírozásra vonatkozó nemzeti szabályozásba történő bevonásának tilalma.
4. A „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv célkitűzéseivel nem ellentétes az előzetes finanszírozást előíró nemzeti szabályozás
45. Ami a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv célkitűzéseit illeti, a preambulumára vetett pillantás mutatja, hogy a közösségi jogalkotó számára különösen fontos volt az európai televíziós műsorok és az európai audiovizuális alkotások gyártásának előmozdítása.(28) Ez visszatükröződik az irányelv III. fejezetében is, amelynek tárgya – címének tanúsága szerint – nemcsak a televíziós műsorok terjesztésének, hanem gyártásának előmozdítása is.
46. Előmozdítja az európai televíziós programok és audiovizuális alkotások gyártását, és következésképpen összhangban áll a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv célkitűzéseivel az a nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a televíziós műsorszolgáltatók kötelesek hozzájárulni bizonyos európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozásához.(29) Ezt egyébként a Bíróságnak az alapvető szabadságokra vonatkozó ítélkezési gyakorlata értelmében vett közérdeken alapuló kényszerítő ok is igazolja.(30)
47. Ezenfelül illuzórikus lenne a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv 4. és 5. cikkében meghatározott, az európai alkotások televízióban történő terjesztésére vonatkozó minimumkvóták megvalósítása, ha az európai alkotások megfelelő finanszírozás hiányában nem állíthatók elő kellő számban. Ha a tagállamok nemzeti jogukban az európai gyártás finanszírozásának javítása érdekében tesznek intézkedéseket, akkor közvetetten hozzájárulnak az említett kvótaszabályozás megvalósításához is.
48. Következésképpen az irányelv azon speciális célkitűzésével, hogy az európai alkotások televízióban történő terjesztése mellett azok gyártását is előmozdítsa, nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amellyel a televíziós műsorszolgáltatókat meghatározott európai filmek előzetes finanszírozására kötelezik.(31)
49. Ugyanilyen kevéssé áll szemben az ilyen előzetes finanszírozási szabályozás az irányelv fő célkitűzésével, amely a televíziós adások szabad európai sugárzásának biztosítása.(32)
50. Általánosságban a szigorúbb nemzeti szabályok alkalmazásával nem feltétlenül sérül az irányelv televíziós adások szabad sugárzásának biztosítására vonatkozó célkitűzése.(33)
51. A jelen esetben különösen azért kell még kevésbé tartanunk e célkitűzés sérelmétől, mert azon külföldi televíziós műsorszolgáltatók, akiknek az adásait Spanyolországban sugározzák, semmiképpen sem tartoznak az ott érvényes előzetes finanszírozási szabályozás alá.
52. Ami a Spanyolországban letelepedett televíziós műsorszolgáltatókat illeti, ezek ugyan kötelesek az európai alkotások előzetes finanszírozására, ez azonban nem jelent a műsorkészítésükbe való közvetlen beavatkozást. A spanyol jogban felállított, az előzetes finanszírozásra vonatkozó kötelezettség sokkal inkább csupán a 89/552 irányelv 4. és 5. cikkében előírt, az európai alkotások terjesztésére vonatkozó kvótaszabályozás hatékonyabb teljesítését szolgálja, amely kötelezettség minden, a Közösségben székhellyel rendelkező televíziós műsorszolgáltatót terhel.
53. Mindenesetre az előzetes finanszírozási kötelezettséget – a mindenkori televíziós műsorszolgáltató költségvetésére gyakorolt hatásai miatt – a műsorkészítésbe való közvetett beavatkozásnak tekinthetjük. Mivel azonban az előzetes finanszírozásra vonatkozó, a bevételek 5%‑át terhelő kötelezettség a televíziós műsorszolgáltató összköltségvetésének csak viszonylag kis részét érinti, következménye túl jelentéktelen és esetleges(34) ahhoz, hogy műsorkészítési szabadságát komolyan sérthessék, és így az irányelv értelmében akadályozhassák az általa választott televíziós adások szabad sugárzását.
54. Összességében ezért a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv célkitűzéseivel nem ellentétes a spanyolhoz hasonló nemzeti szabályozás, amely a televíziós műsorszolgáltatókat bizonyos európai filmek előzetes finanszírozására kötelezi.
5. Egyéb megfontolások
55. A teljesség kedvéért végül két olyan speciális problémára térek ki, amelyeket a Tribunal Supremo az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéssel összefüggésben felvetett, és amelyek nála kétséget ébresztenek a tekintetben, hogy a spanyolhoz hasonló, előzetes finanszírozásra vonatkozó szabályozás összeegyeztethető‑e a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelvvel.
a) Az európai alkotások meghatározott kategóriái kivehetők‑e a nemzeti előzetes finanszírozási szabályozás alól?
56. A Tribunal Supremo az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében először különösen azt emelte ki, hogy a spanyol televíziós műsorszolgáltatókra kirótt előzetes finanszírozási kötelezettség nem terjed ki a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv 6. cikke értelmében vett összes európai alkotásra, hanem csak néhányukra, nevezetesen olyan játék- és tévéfilmekre, amelyek tartama meghaladja a 60 percet, és nem több részből állnak.
57. Amint azt már kifejtettem,(35) a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv nem ír elő a tagállamok részére semmiféle arra vonatkozó kötelezettséget, hogy nemzeti jogukban szabályozzák az európai alkotások finanszírozását, illetve előzetes finanszírozását. Ennek megfelelően nem is tartalmaz olyan előírást, hogy mely európai alkotások lehetnek adott esetben ilyen nemzeti előzetes finanszírozási szabályozás tárgyai, vagy melyeknek kell annak lenni. A tagállamok alapvetően szabadon határoznak arról, hogyan kívánják részleteiben felépíteni előzetes finanszírozási szabályozásukat, és mely alkotások hivatottak profitálni a kötelező előzetes finanszírozásból.
58. Mindazonáltal itt adódhatnak közösségi jogi korlátok az egyenlő bánásmód, illetve a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvéből, amely a közösségi jog általános elvei közé tartozik,(36) és amelyet a tagállamoknak a közösségi jog hatálya alá eső területeken figyelembe kell venniük.(37) Mivel – amint azt már említettük – a spanyol jogban előírt előzetes finanszírozásra vonatkozó szabályozás az európai alkotások gyártásának előmozdítását szolgálja, érinti a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv hatályát.(38)
59. Az egyenlő bánásmód, illetve a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérően, és az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyformán, amennyiben objektíven nem igazolható az ilyen bánásmód.(39)
60. Minden kétséget kizáróan a spanyol előzetes finanszírozási szabályozás eltérő bánásmódban részesíti a 60 percet meghaladó játék- és tévéfilmeket és egyéb alkotásokat, ideértve a televíziós sorozatokat. Azonban az, hogy itt összehasonlítható vagy eltérő helyzetekről van‑e szó, és hogy adott esetben objektíven igazolható‑e az előzetes finanszírozásra vonatkozó szabályozás, számos körülménytől függ, amelyek értékelésére ezenfelül a nemzeti jogalkotó számára bizonyos mérlegelési mozgásteret kell biztosítani.(40)
61. A „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv például kiemeli a független producerek támogatásának szükségességét.(41) Továbbá helyes lehet azon alkotásokat profitálni hagyni az előzetes finanszírozási szabályozásból, amelyek viszonylag magas gyártási költségekkel rendelkeznek, és amelyek gyártásához különleges nehézségek kapcsolódnak. Mindkét nézőpont azon végkövetkeztetéshez vezethet, hogy a több mint 60 perces játék- és tévéfilmek nem hasonlíthatók össze az egyéb alkotásokkal, különösen a tévésorozatokkal, vagy mindenesetre objektíven igazolható az eltérő bánásmód.
62. Ugyanakkor nem lehetséges a végleges következtetés levonása a Bíróság rendelkezésére álló kevés információ alapján. Egyébként is kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság feladata az alapügy tényállásának értékelése és a közösségi jognak arra történő alkalmazása.(42)
b) Kötelezhetők‑e európai alkotások előzetes finanszírozására azon televíziós műsorszolgáltatók, akik csak minimális új gyártású tévéfilmajánlattal rendelkeznek?
63. A Tribunal Supremo előzetes döntéshozatalra utaló végzésében utalt továbbá arra, hogy az előzetes finanszírozásra vonatkozó kötelezettség minden olyan televíziós műsorszolgáltatót érint, amely felvesz műsorába új gyártású mozijátékfilmeket,(43) akkor is, ha játékfilmajánlata minimális vagy műsorkészítésében alig releváns.
64. Amint azt fent kifejtettem,(44) a tagállamok alapvetően szabadon dönthetnek arról, hogyan kívánják felépíteni részleteiben a nemzeti előfinanszírozási szabályozást. Így azt is meghatározhatják, hogy az előzetes finanszírozásra vonatkozó kötelezettség mely televíziós műsorszolgáltatókat terhelje.
65. Közösségi jogi korlátok itt legfeljebb az egyenlő bánásmód már említett elvéből(45) adódhatnak, továbbá az arányosság elvéből.(46)
66. Ami először is az egyenlő bánásmód elvét illeti, a vitatott spanyol szabályozás – amennyire az kivehető – minden televíziós műsorszolgáltatót ugyanúgy kötelez az európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására. A kérdést előterjesztő bíróságnak azt kell vizsgálnia, hogy a minimális játékfilmkínálattal rendelkező, illetve az egyéb televíziós műsorszolgáltatók helyzete ténylegesen összehasonlítható‑e. Ha nem így van, akkor meg kell vizsgálni, hogy a velük szemben az előzetes finanszírozási szabályozás tekintetében történő egyenlő bánásmód objektíven igazolható‑e. E tekintetben is biztosítani kell a nemzeti jogalkotó számára bizonyos mérlegelési mozgásteret.(47)
67. Ami pedig az arányosság elvét illeti, ez megköveteli, hogy a meghozott intézkedések ne lépjék túl a szóban forgó szabályozás által követett jogszerű célkitűzések megvalósításához szükséges és megfelelő korlátokat, tekintettel arra, hogy amikor választani lehet több megfelelő intézkedés közül, a legkevésbé kényszerítőt kell alkalmazni, és hogy az okozott hátrányok nem lehetnek aránytalanok a kitűzött célokhoz képest.(48) E megfontolások fényében a kérdést előterjesztő bíróságnak különösen azt kell majd megvizsgálnia, hogy a minimális játékfilmkínálattal rendelkező televíziós műsorszolgáltatók számára az európai alkotások előzetes finanszírozására vonatkozó kötelezettség túlzott mértékben terhes‑e, habár a bevételek 5%‑ával az adott televíziós műsorszolgáltató összköltségvetésének viszonylag kicsiny részét érinti.
68. Mindezt nem lehet a Bíróság rendelkezésére álló információk alapján véglegesen megítélni. Mindazonáltal – amint azt már említettem(49) – egyedül a kérdést előterjesztő bíróság feladata az alapügy tényállásának értékelése és a közösségi jognak arra történő alkalmazása.
6. Részeredmény
69. Összefoglalóan meg kell állapítani:
A 89/552 irányelvvel általánosságban és különösen annak 3. cikkével nem ellentétes azon nemzeti szabályozás, amellyel a televíziós műsorszolgáltatókat arra kötelezik, hogy évente bevételeik bizonyos százalékát európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására fordítsák. Az ilyen nemzeti szabályozásnak összeegyeztethetőnek kell lennie az egyéb közösségi jogi rendelkezésekkel.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről: a meghatározott nyelveken készült európai alkotások előzetes finanszírozására vonatkozó kötelezettség megítélése az alapvető szabadságok tekintetében
70. Ha az első kérdésre az általam javasolt értelemben válaszolunk, akkor a második kérdést is ki kell fejteni. Ezzel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy előírhatja‑e jogszabályban valamely tagállam a televíziós műsorszolgáltatók számára, hogy éves kötelező előzetes finanszírozásuk 60%‑át olyan európai játék- és tévéfilmekre fordítsák, amelyek eredeti nyelve e tagállamban hivatalos nyelv.(50)
1. Előzetes megjegyzés
71. Szövege alapján az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdést a 89/552 irányelv értelmezésének és a hátrányos megkülönböztetés közösségi jogi tilalmának szentelték.
72. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés keretei között a 89/552 irányelv kapcsán már kifejtettem,(51) hogy az nem tartalmaz előírásokat a filmek finanszírozására, illetve előzetes finanszírozására vonatkozó nemzeti szabályozások tekintetében. Mindazonáltal e szabályozások összeegyeztethetők kell legyenek a közösségi jog egyéb rendelkezéseivel, különösen az EK‑Szerződésben biztosított alapvető szabadságokkal.(52) Csak e szempontból fejtem tehát ki a következőkben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdést.
73. Amennyiben a második kérdés a hátrányos megkülönböztetésnek az EK 12. cikkben szereplő általános tilalmára vonatkozik, arra kell továbbá emlékeztetni, hogy ez a szabály csak azon esetekben alkalmazható önállóan, amelyekre az EK‑Szerződés nem tartalmaz a hátrányos megkülönböztetést tiltó különös szabályt.(53) Mivel azonban – ahogy azt mindjárt bemutatjuk – a jelen eset az EK‑Szerződésben biztosított több alapvető szabadságot érint, itt nem szükséges kifejtenünk az EK 12. cikket.
2. Az ide vonatkozó alapvető szabadságok és azok korlátozása
74. Az előzetes finanszírozásra vonatkozó spanyol szabályozás előírja a televíziós műsorszolgáltatók számára, hogy olyan európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására fordítsák bevételeik meghatározott százalékát, amelyek eredeti nyelve valamely Spanyolországban elismert hivatalos nyelv.
75. Elméletileg ugyanakkor ilyen filmeket minden tagállamban elő lehet állítani. A gyakorlatban azonban – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja – többségükben Spanyolországban gyártott filmekről van szó.(54) Annak érdekében ugyanis, hogy egy filmet Spanyolország egyik hivatalos nyelvén forgassanak eredeti nyelven, mind a szereplőknek, mind a rendezőnek, az operatőröknek, az asszisztenseknek és az esetleges statisztáknak rendelkezniük kell e nyelv megfelelő ismeretével. Normális esetben az adott nyelv ismeretének olyan jónak kell lennie – legalábbis a színészek esetén –, hogy az anyanyelvihez hasonlítson.(55) E feltételekkel a Közösségben túlnyomórészt Spanyolországban, illetve spanyoloknál találkozunk.
76. Erre tekintettel kísértésbe esik az ember, hogy az előzetes finanszírozásra vonatkozó spanyol szabályozás hatásait különösen az állampolgárság alapján történő közvetett hátrányos megkülönböztetés szempontjából vizsgálja meg, amint azt a Tribunal Supremo és az eljárásban részes egyes felek fejtegetései is sugallják. Ez a szemléletmód azonban arra csábítana, hogy tekintetünket csak a spanyol szabályozás különösen nyilvánvaló hatására korlátozzuk, nevezetesen arra, hogy az a televíziós műsorszolgáltatókat meghatározott terjedelemben hazai filmprojektekbe történő befektetésre sarkallja, és ezzel egyidőben visszatartja őket a külföldi filmprojektekbe történő befektetésektől. Ezzel ellentétben a közvetett hátrányos megkülönböztetés fogalmát nagyon kiterjesztően kellene értelmezni annak érdekében, hogy teljes körűen értékeljük a spanyol szabályozás minden egyéb hatását is, különösen azon személyek szabad mozgására vonatkozó hatásait, akik Európában filmeket gyártanak, vagy közreműködnek filmek forgatásán.
77. Ezért a spanyol szabályozás hatásait együttesen az alapvető szabadságok korlátozásának szempontjából kell megvizsgálni, mégpedig a szolgáltatásnyújtás szabadságának (EK 49. cikk és EK 50. cikk), a letelepedés szabadságának (EK 43. cikk), a tőke szabad mozgásának (az EK 56. cikk (1) bekezdése) és a munkavállalók szabad mozgásának (EK 39. cikk) korlátozása szempontjából. Mint ismeretes, ezen alapvető szabadságok mindegyike tartalmazza mind a hátrányos megkülönböztetés tilalmát, mind pedig a korlátozás tilalmát.(56) A közvetett hátrányos megkülönböztetés és korlátozás közötti határ képlékeny. Olykor a közvetett hátrányos megkülönböztetést csak az adott alapvető szabadság korlátozása különleges esetének tekintik.(57) Emellett szól nem utolsósorban az, hogy már a négy érintett alapvető szabadság közül három esetén a szöveg egyáltalán nem a hátrányos megkülönböztetés, hanem sokkal inkább a korlátozás fogalmára összpontosít (EK 43. cikk, EK 49. cikk és az EK 56. cikk (1) bekezdése). Az ítélkezési gyakorlat is lényegében azonos kritériumok alapján ítéli meg a korlátozás és a közvetett hátrányos megkülönböztetés igazolását.(58)
a) A szolgáltatásnyújtás szabadsága (EK 49. cikk és EK 50. cikk)
78. A szolgáltatásnyújtás szabadsága (EK 49. cikk és EK 50. cikk) először is annyiban érintett, amennyiben a spanyol televíziós műsorszolgáltatók más tagállamokból származó producerek filmjeinek sugárzási jogait szeretnék megszerezni.(59) Azon mértékben, amelyben a spanyol előzetes finanszírozási szabályozás az ottani televíziós műsorszolgáltatókat Spanyolország egyik hivatalos nyelvén játszódó filmek finanszírozására kötelezi, e televíziós műsorszolgáltatók részére kevésbé lesz vonzó más eredeti nyelvű filmek sugárzási jogainak megszerzése; hiszen más nyelvű filmek sugárzási jogainak ilyen megszerzését nem vennék figyelembe az előzetes finanszírozásra vonatkozó kötelezettség keretei között. Ez többnyire külföldi producerek filmjeinek terhére valósul meg. Ezzel egyidőben a külföldi producerek számára kevésbé lesz vonzó a filmjeikre vonatkozó sugárzási jogok spanyolországi terjesztése, mert azok eredeti nyelve rendszerint nem Spanyolország valamely elismert hivatalos nyelve.
79. Ezenfelül a szolgáltatásnyújtás szabadsága – amint azt a Bizottság helyesen megjegyezte – még egy további szempontból is érintett: amennyiben a színészek, rendezők és más, egy film forgatásán részt vevő személyek nem rendelkeznek munkavállalói státusszal, az EK 49. cikk értelmében vett szolgáltatásokat nyújtanak a filmproducernek. A spanyol előzetes finanszírozásra vonatkozó szabályozás így a spanyol filmproducereket arra ösztönzi, hogy többnyire az ott elismert hivatalos nyelveken forgassák a filmeket. Ennek megfelelően a spanyol producerek számára kevésbé lesz vonzó filmjeik forgatásához külföldi színészek, rendezők és egyéb személyzet foglalkoztatása, mert ez a személyi kör rendszerint a belföldiekhez képest kevésbé jól beszéli Spanyolország hivatalos nyelveit. Ezzel egyidőben e személyi kör számára nehezebbé válik szolgáltatásaik felajánlása egy film forgatásához spanyol filmproducereknek.
80. Mindezekre tekintettel a spanyolhoz hasonló előzetes finanszírozásra vonatkozó szabályozás tehát kihatással bír a szolgáltatásnyújtás szabadságára.
b) A letelepedés szabadsága (EK 43. cikk)
81. A letelepedés szabadságára (EK 43. cikk) két szempontból is kihathat a spanyolhoz hasonló előzetes finanszírozásra vonatkozó szabályozás.
82. Egyrészt a spanyol televíziós műsorszolgáltatók számára kevésbé csábítóvá válhat más tagállambeli filmprodukciós társaságok átvétele vagy – koprodukciók tekintetében – azokban számottevő részesedés szerzése.(60) Ugyanis, amennyiben e külföldi filmproducerek nem forgatnak olyan filmeket, amelyek eredeti nyelve Spanyolország hivatalos nyelveinek egyike, tevékenységük nem vehető figyelembe a spanyol televíziós műsorszolgáltatókat az ottani előzetes finanszírozási szabályozás alapján terhelő kötelezettségek teljesítése tekintetében.(61)
83. Másrészt a külföldi filmproducerek és rendezők számára kevésbé vonzóvá válhat a spanyolországi letelepedés vagy ott fióktelep vagy leányvállalat alapítása. Ugyanis, ha filmjeiket Spanyolország hivatalos nyelveitől eltérő nyelven forgatják, akkor azok nem részesülhetnek az ottani előzetes finanszírozási szabályozás előnyeiből.
84. A spanyolhoz hasonló előzetes finanszírozásra vonatkozó szabályozás tehát mindkét szempontból korlátozza a letelepedés szabadságát.
c) A tőke szabad mozgása (az EK 56. cikk (1) bekezdése)
85. Amennyiben a televíziós műsorszolgáltatók pusztán tőkét bocsátanak külföldi filmprodukciós társaságok rendelkezésére – például koprodukciók tekintetében –, vagy egyszerűen részesedést szereznek azokban, anélkül hogy a vállalat irányításában meghatározó befolyást szereznének,(62) a tőke szabad mozgása (az EK 56. cikk (1) bekezdése) érintett.
86. A spanyolhoz hasonló előzetes finanszírozási szabályozás a spanyol televíziós társaságok számára az említett külföldi vállalkozásokba való befektetést kevésbé vonzóvá teheti. Ugyanis, amennyiben e külföldi filmproducerek nem forgatnak olyan filmeket, amelyek eredeti nyelve valamely Spanyolországban elismert hivatalos nyelv, tevékenységük nem vehető figyelembe a televíziós műsorszolgáltatókat a spanyol előzetes finanszírozási szabályozás értelmében terhelő kötelezettségek teljesítése tekintetében. Ezáltal fennáll a tőke szabad mozgásának korlátozása.(63)
d) A munkavállalók szabad mozgása (EK 39. cikk)
87. Ha a színészek, rendezők és a film forgatásán részt vevő egyéb személyek a filmproducer alkalmazottainak státuszával rendelkeznek, akik nála a szolgáltatásaikat tőle függően és díjazás ellenében látják el, akkor ők az EK 39. cikk értelmében vett munkavállalók. Rájuk ennek megfelelően vonatkoznak a fent a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatban említettek(64): az előzetes finanszírozási szabályozás a spanyol filmproducereket arra ösztönzi, hogy főképp az ott elismert hivatalos nyelveken forgassanak filmeket. Ennek megfelelően a spanyol producerek számára kevésbé lesz vonzó külföldi munkavállalók alkalmazása, mert ők rendszerint a belföldiekhez képest kevésbé jól beszélik Spanyolország hivatalos nyelveit. És vice versa, a külföldiek számára nehezebbé válik spanyol filmproducereknél állásajánlatokra jelentkezni. Ily módon a külföldi munkavállalókat korlátozzák szabad mozgásukban.
3. Igazolás
88. A Bíróság ítélkezési gyakorlata(65) értelmében az olyan intézkedés, amely az EK‑Szerződés által biztosított alapvető szabadság korlátozásához vezet, csak akkor igazolható, ha azzal jogos és a Szerződéssel összeegyeztethető célt követnek, és ha azt közérdeken alapuló kényszerítő okok igazolják. Ilyen esetben a korlátozásnak ezenfelül alkalmasnak kell lennie a követett cél elérésének biztosítására, és nem léphet túl az e cél eléréséhez szükséges mértéken.
89. Egyszerűsítve tehát az alapvető szabadság korlátozásának jogszerű célt kell szolgálnia, és ki kell állnia az arányosság próbáját.(66)
a) A jogszerű cél
90. Az előzetes finanszírozásra vonatkozó spanyol szabályozás olyan európai filmek gyártását hivatott előmozdítani, amelyek eredeti nyelve valamely Spanyolországban elismert hivatalos nyelv.
91. Hogy itt elismerésre méltó célról van szó, az nem utolsósorban magából a „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelvből következik. Hiszen preambuluma értelmében a tagállamok szabadon hozhatnak részletesebb vagy szigorúbb szabályokat „különösen nyelvi szempontok alapján”, és mindezt „egy meghatározott nyelv előnyének biztosítására aktív politika alkalmaz[ása]” érdekében.(67) Az irányelv 1997‑es módosítása kapcsán a közösségi jogalkotó még egy további alkalommal kiemelte, hogy a tagállamok a „nyelvpolitikai célok […] elérés[e]” érdekében alkalmazhatnak részletesebb vagy szigorúbb szabályokat.(68)
92. A „határok nélküli televíziózásról” szóló irányelv e nyitottsága meghatározott nyelvek előmozdítása iránt szoros összefüggésben áll azzal az igyekezettel, hogy a tagállamokban továbbra is lehetővé tegyék a független kulturális fejlődést – főképp olyan tagállamokban, amelyek alacsony gyártási kapacitással vagy korlátozott nyelvi térrel rendelkeznek –, és így megőrizzék a Közösség kulturális sokszínűségét.(69)
93. A Maastrichti Szerződésben(70) ez a cél erősen felértékelődött, és immár az elsődleges jogban is kifejeződésre jut. A Közösség így járul hozzá a tagállamok kultúrájának virágzásához, tiszteletben tartva nemzeti és regionális sokszínűségüket, ugyanakkor előtérbe helyezve a közös kulturális örökséget (az EK 151. cikk (1) bekezdése). Támogatja a tagállamok tevékenységét, többek között az európai népek kultúrája és történelme ismeretének és terjesztésének javítása terén, és a művészeti és irodalmi alkotás terén, beleértve az audiovizuális szektort is (az EK 151. cikk (2) bekezdése). Kultúrái sokszínűségének tiszteletben tartása és támogatása a Közösség összes tevékenységét átszelő feladat (az EK 151. cikk (4) bekezdése), tehát a jogalkotásáé is az audiovizuális szolgáltatások területén; végül ez kifejezése annak, hogy az Európai Unió tiszteletben tartja tagállamainak nemzeti identitását (az EU 6. cikk (3) bekezdése).
94. Az Európai Unió számára a kulturális területen a sokszínűség tiszteletben tartása és támogatása azért is olyan lényeges, mert nem utolsósorban ez a sokszínűség az, amely oly jellemző Európára és az európai kultúrára. Ennek megfelelően az „egység a sokféleségben” gondolat az Európai Unió alapjaihoz tartozik,(71) és az Európai Unió Alapjogi Chartájának(72) 22. cikke meghatározza, hogy az Unió tiszteletben tartja a kulturális, vallási és nyelvi sokféleséget.
95. A kulturális sokszínűség jelentőségét nemzetközi szinten a kulturális kifejezések sokszínűségének védelméről és előmozdításáról szóló UNESCO‑egyezmény is hangsúlyozta.(73) Az UNESCO‑egyezmény nem utolsósorban azt emeli ki, hogy a kulturális sokszínűség egyik alapvető eleme a nyelvi sokszínűség.(74)
96. Ugyanebben az értelemben az Európai Bizottság elismeri az Európai Unió alapértékeként a nyelvi sokféleség tiszteletben tartását.(75) Nem olyan régen az Európai Unió Tanácsa is felszólított Európa nyelvi sokféleségének megőrzésére.(76)
97. A nyelv kulturális dimenziója semmi esetre sem korlátozódik az irodalom területére. Éppen az audiovizuális területen rendelkezik döntő jelentőséggel a kultúrák megőrzése és kiteljesedése, valamint az azokról való ismeretek megfelelő terjesztése tekintetében. Ha az audiovizuális alkotásokat, mint a mozi- és tévéfilmeket – például gazdaságossági okokból – csak egyetlen vagy néhány kevés, világszerte igen elterjedt nyelven készítenék el, akkor az szükségképpen a kulturális sokszínűség csorbulásával járna. Hiszen egy film későbbi szinkronizálása más nyelvekre megkönnyítheti ugyan szélesebb közönség számára az érthetőséget, semmit nem változtat azonban azon a kulturális háttéren és értékrenden, amelyen a film alapul, és amelyet az terjeszt.
98. Ennek megfelelően az UNESCO‑egyezmény például hangsúlyozza az államok arra vonatkozó szuverén jogát, hogy intézkedéseket hozzanak a kulturális kifejezések sokszínűségének védelme és előmozdítása érdekében, a kulturális szolgáltatások területén is.(77) Az egyezmény kifejezetten feljogosítja a szerződő feleket arra, hogy az e szolgáltatások során használt nyelvre vonatkozó rendelkezéseket hozzanak.(78)
99. A Közösség és azon tagállamok, amelyek az UNESCO‑egyezmény szerződő felei, kötelesek figyelembe venni ezen egyezményt, amikor más szerződéseket értelmeznek és alkalmaznak, tehát az EK‑Szerződés értelmezésekor és alkalmazásakor is.(79)
100. A Bíróság hosszú évekre visszanyúló ítélkezési gyakorlatára vetett pillantás mutatja, hogy igenis lehetséges ennek figyelembevétele az EK‑Szerződés keretei között. Ennek értelmében „a kultúra [...] előmozdításához kapcsolódó egyes célok” közérdeken alapuló kényszerítő oknak minősülnek,(80) mint például a történelmi és művészeti örökség megőrzése,(81) valamint történelmi kincsek felértékeléséhez és egy ország művészeti és kulturális örökségére vonatkozó ismeretek lehető legjobb terjesztéséhez fűződő érdek.(82)
101. A jelen esetben különösen azt kell még kiemelni, hogy a Bíróság a filmek támogatását,(83) a pluralisztikus rádiózás és televíziózás megteremtését és fenntartását,(84) valamint a rádió és televízió adásai meghatározott minőségének biztosítását(85) elfogadta az alapvető szabadságok korlátozásának igazolásaként. Továbbá alapvetően elismerte a tagállamok arra vonatkozó jogát, hogy nemzeti és hivatalos nyelveiket támogassák.(86)
102. Mindezekre tekintettel álláspontom szerint a spanyol jogalkotó jogszerű célt követ, amikor az európai alkotások gyártásának támogatására szolgáló intézkedéseinek keretei között különösen azon játék- és tévéfilmeket óhajtja támogatni, amelyek eredeti nyelve Spanyolország valamely hivatalos nyelve.
b) Arányosság
103. Azt kell még megvizsgálni, hogy az előzetes finanszírozásra vonatkozó spanyol szabályozás jogszerű célját arányos eszközökkel valósítja‑e meg. Az ítélkezési gyakorlat értelmében a televíziós műsorszolgáltatókat terhelő kötelezettségnek alkalmasnak kell lennie a kívánt cél elérésének biztosítására, és nem léphet túl az e cél eléréséhez szükséges mértéken.(87)
104. Minden kétséget kizáróan a televíziós műsorszolgáltatókat terhelő azon kötelezettség, hogy évente bevételeik meghatározott százalékával hozzájáruljanak a Spanyolország valamely hivatalos nyelvén játszódó európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozásához, alkalmas az adott nyelv és ezzel Spanyolország és országrészei kultúrájának megőrzésére, valamint a mozi és a televízió általi kiteljesedésének és terjesztésének támogatására.(88)
105. Hozzáteszem, hogy az Európai Unió valamely tagállamának vagy régiójának ilyen, a nyelv és a kultúra megőrzésére és előmozdítására szolgáló intézkedései mindig hozzájárulnak az egész európai kultúra előmozdításához is.
106. Valamivel részletesebb kifejtést igényel azonban az, hogy a spanyol szabályozás konkrét felépítésében szükséges‑e a kitűzött cél megvalósításához, vagy túlmegy a szükséges mértéken.
107. A Bizottság álláspontja értelmében a spanyol szabályozás túl általános és határozatlan. Így a Bizottság kifogásolja az objektív és ellenőrizhető kritériumok hiányát, amelyek segítségével biztosítható, hogy csak olyan játék- és tévéfilmeket ölel fel az előzetes finanszírozási szabályozás, amelyek „kulturális terméknek” minősíthetők.
108. Igaz, a Bíróság egyszer már, a Distribuidores Cinematográficos ügyben elutasította egy, a filmtámogatás területét érintő spanyol szabályozás igazolását, többek között azon érveléssel, hogy „[belföldi] filmeket [támogat] tekintet nélkül azok tartalmára vagy minőségére”.(89) Ugyanebben az értelemben Van Gerven főtanácsnok a maga idejében kifogásolta az akkori spanyol szabályozásban a mindenfajta „minőségi ellenőrzés” hiányát.(90)
109. Álláspontom szerint azonban a jelen esetben nem alkalmazható a Distribuidores Cinematográficos ügyben hozott ítélet.
110. Úgy vélem, a jelen ügy nem hasonlítható össze teljes mértékig a Distribuidores Cinematográficos üggyel. Akkoriban ugyanis olyan szabályozást vitattak, amely a „spanyol filmekre” történő hivatkozással kizárólag azon tagállamra utalt, amelyben a filmet gyártották. Ezzel szemben a jelen ügyben nyelvi kritérium a kapcsolódási pont. E nyelvi kritériumnak nem tagadható már eleve a kulturális vonatkozása, gondoljunk a kultúrák megőrzése és kiteljesedése tekintetében a nyelv már említett jelentőségére, valamint a kultúrák ismeretének megfelelő terjesztésére.(91) A Distribuidores Cinematográficos üggyel ellentétben így az itt vitatott spanyol előzetes finanszírozási szabályozás nem bélyegezhető meg azonnal, mint protekcionista, csak gazdasági okokból hozott intézkedés.
111. Teljesen függetlenül attól, hogy a jelen ügy összehasonlítható‑e a Distribuidores Cinematográficos üggyel, meg kell gondolnunk továbbá a kultúra és a média területén a – nyelvi kritériumon túlmenő – tartalom- és minőségellenőrzés negatív következményeit.
112. A kultúra fogalma egy nyitott és pluralisztikus társadalomban meglehetősen széles. Ennek megfelelően a kultúrának számos megjelenési formája létezik, az audiovizuális szektorban is. Eltekintve néhány, itt nem vitatott szélsőséges esettől(92), gyakorlatilag lehetetlennek tűnik számomra olyan objektív és mindenekelőtt igazságos kritériumokat felállítani arra, hogy mi a kultúra, és még inkább, hogy melyek a támogatásban részesítendő „kulturális termékek”. Minden ilyesfajta próbálkozás magában hordozza azt a veszélyt, hogy klasszikus gondolkodási sémákban ragad, és mindenekelőtt elhanyagolja az újabb kulturális hullámok dinamikáját, valamint a társadalmi kisebbségek kulturális tevékenységét.
113. Még ha meg is kísérelnénk objektív kritériumokat felállítani arra vonatkozóan, hogy valamely játék- vagy tévéfilm „kulturális terméknek”(93) vagy „minőségi filmnek”(94) tekinthető‑e, e kritériumok gyakorlatba történő átültetése jelentős bürokratikus költségekhez vezetne. A jogbiztonság minimumának biztosítása érdekében szükséges lenne az, hogy végül is az állam által felállított szakértői testület vagy állam által megbízott intézmény vizsgálja meg, hogy egy filmötlet szóba jöhet‑e a televíziós műsorszolgáltatók által történő előzetes finanszírozás tekintetében, vagy sem. Ezzel az érintett producerekben és művészekben az a benyomás alakulhatna ki, hogy filmötleteik előzetes állami cenzúrának vannak alávetve.
114. Mindez ugyan nem zárja ki azt, hogy valamely tagállam mérlegelési mozgástere keretében(95) megpróbálkozik filmtámogatását tartalmi vagy minőségi kritériumokhoz kötni. Mindazonáltal a közösségi jogból, különösen az alapvető szabadságokból következően álláspontom szerint nem terheli semmiféle arra vonatkozó kötelezettség a tagállamokat, hogy a kultúra támogatásakor szükségképpen tartalmi vagy minőségi kritériumokra támaszkodjanak.
115. Ugyanebben az értelemben ugyanakkor a Bizottságnak jogában áll a kultúra és a kulturális örökség előmozdítására szolgáló állami támogatások engedélyezésére vonatkozó széleskörű mérlegelési jogkörének(96) gyakorlása közben (az EK 87. cikk (3) bekezdésének d) pontja) megszorító álláspontot képviselni, és csak olyan intézkedéseket engedélyezni, amelyek tárgya a közelebbről meghatározott „kulturális termék”.(97) A Bizottság ilyen engedélyezési gyakorlata az állami támogatások területén azonban nem prejudikálja az EK‑Szerződés egyéb rendelkezései, különösen az alapvető szabadságok értelmezését. Semmi sem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy az állami támogatások területén kívül lemondjanak a további tartalmi vagy minőségi kritériumokról, és a kultúrát a lehető legszélesebb mértékben támogassák.
116. A spanyolhoz hasonló előzetes finanszírozási szabályozás igazolása így a közösségi jog szempontjából nem feltétlenül feltételezi azt, hogy hatályát objektív és ellenőrizhető kritériumok alapján olyan játék- és tévéfilmekre korlátozzák, amelyek „kulturális termékekként” vagy „minőségi filmekként” különösen támogatásra érdemesnek tűnnek.
117. Végül meg kell még jegyezni azt, hogy a pénzügyi terhek, ahogy azok a spanyol előzetes finanszírozás keretei között a televíziós műsorszolgáltatókat terhelik, a rendelkezésünkre álló információk értelmében nem teljesen aránytalanok az elérni kívánt céllal. Éves bevételük azon 3%‑a,(98) amelyet a spanyol televíziós műsorszolgáltatóknak Spanyolország hivatalos nyelveinek valamelyikén készült filmek előzetes finanszírozására kell fordítaniuk, arányában viszonylag csekély. Ezenfelül a spanyol szabályozás nem követeli meg a televíziós műsorszolgáltatóktól azt, hogy kizárólag olyan filmek előzetes finanszírozását végezzék, amelyek Spanyolország valamely hivatalos nyelvén készülnek. Sokkal inkább a 60 : 40 aránnyal nem jelentéktelen játékteret enged nekik a más nyelvű európai filmtervekbe történő befektetésre. Az eljárásban részt vevő egyes felek által a Bíróság előtti tárgyaláson szolgáltatott adatok szerint ezenfelül a televíziós műsorszolgáltatók befektethetnek olyan koprodukciókba is, amelyek végterméke több egyenrangú eredeti nyelvvel rendelkezik.(99)
118. Minderre tekintettel arra a következtetésre jutok, hogy a spanyolhoz hasonló előzetes finanszírozási szabályozás alkalmas arra, hogy elérje az általa követett nyelv- és kultúrpolitikai célt, és nem is lép túl az e cél eléréséhez szükséges mértéken. Továbbá a televíziós műsorszolgáltatók számára nem jelent aránytalan megterhelést.
4. Részeredmény
119. Összefoglalásképpen tehát elmondhatjuk:
Az EK‑Szerződésben biztosított alapvető szabadságok nem akadályozzák meg a tagállamot abban, hogy jogszabályban előírja a televíziós műsorszolgáltatók számára azt, hogy a kötelező éves előzetes finanszírozás 60%‑át olyan európai játék- és tévéfilmekre fordítsák, amelyek eredeti nyelve valamely e tagállamban elismert hivatalos nyelv.
C – A harmadik kérdésről: az állami támogatás fogalma
120. Harmadik kérdésével a Tribunal Supremo az EK 87. cikk értelmében vett tagállamok általi vagy állami forrásból nyújtott támogatás fogalmáról kér felvilágosítást. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné tudni, hogy támogatásnak minősül‑e, ha valamely tagállam jogszabály útján arra kötelezi a televíziós műsorszolgáltatókat, hogy évente bevételeik meghatározott százalékát olyan európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozásra fordítsák, amelyek eredeti nyelve e tagállam hivatalos nyelve. E kérdés hátterében a Tribunal Supremo azon feltételezése áll, hogy a 25/1994. sz. törvény(100) értelmében előzetesen finanszírozott filmek többségét a spanyol filmipar gyártja.(101)
121. Az UTECA-tól eltekintve az eljárásban részt vevő valamennyi fél abból indul ki, hogy itt nem az EK 87. cikk értelmében vett támogatásról van szó. Én is ehhez csatlakozom.
122. Valamely intézkedésnek az EK‑Szerződés értelmében vett támogatásnak való minősítése azt feltételezi, hogy mind a négy kumulatív feltétel teljesül, amelyre az EK 87. cikk (1) bekezdése épül.(102) Itt az intézkedés állam általi vagy állami forrásból történő finanszírozásáról van szó (első feltétel), valamely vállalkozás számára előny származik ebből (második feltétel), az intézkedés szelektív (harmadik feltétel), és a verseny ebből eredő torzításával érinti a tagállamok közötti kereskedelmet (negyedik feltétel).(103)
123. Különleges figyelmet érdemel a jelen ügyben az első feltétel, azaz az állam általi vagy állami forrásból nyújtott finanszírozás.
124. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a támogatásként történő minősítés tekintetében ugyan főszabály szerint nincs különbség aközött, hogy az előnyt közvetlenül az állam, avagy olyan köz- vagy magánintézmények nyújtják‑e, amelyeket az állam a támogatási program végrehajtására hozott létre, vagy amelyet azzal bízott meg; hiszen máskülönben az EK 87. cikket és az EK 88. cikket már azáltal is meg lehetne kerülni, hogy független intézményeket hoznak létre, amelyekre átruházzák a támogatások szétosztását.(104)
125. Az előny ugyanakkor csak akkor minősülhet támogatásnak, ha egyrészt közvetlenül vagy közvetve állami forrásból finanszírozzák, másrészt az államnak betudható.(105)
126. Az UTECA álláspontjával ellentétben ezen semmit nem változtatott az utóbbi ítélkezési gyakorlat sem, különösen a GEMO-, Pearle-, Forum 187 és Laboratoires Boiron ügyekben hozott ítéletek. A Pearle‑ügyben hozott ítéletben például éppen azért utasította el a Bíróság, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásról lenne szó, mert hiányzott az állami forrásból történő finanszírozás.(106) A GEMO‑ügyben állami hatóságok által beszedett és kezelt adóbevételből nyújtottak bizonyos szolgáltatásokat, így azok finanszírozása kétségkívül állami forrásból származott, és nem igényelt közelebbi kifejtést.(107) Hasonló volt a helyzet a Forum 187 és Laboratoires Boiron ügyekben, amelyek tárgya állami adók alóli mentesség formáját öltő kedvezmény volt;(108) ott ugyan nem került sor az állam részéről pénz kifizetésére, ám az állam konkrétan lemondott bevételekről.
127. A jelen ügyben a 25/1994. sz. törvény módosított 5. cikkének (1) bekezdése – amelyből a spanyol televíziós műsorszolgáltatók filmek előzetes finanszírozására vonatkozó kötelezettsége származik – kétségkívül a Spanyol Királyság állami intézkedése. Azon esetleges előnyök, amelyek e szabályozásból a filmproducereket érik, mindenféleképpen betudhatók tehát a spanyol államnak.(109)
128. Az állami források filmproducerekre történő átruházására azonban e szabályozás keretei között sem közvetlenül, sem közvetetten nem kerül sor. Állami források ilyen átruházása ugyan nem feltétlenül feltételezi az állam vagyonából történő pénzkifizetést.(110) De legalábbis a filmek előzetes finanszírozására felhasznált pénzeknek az adott filmproducereknek történő kifizetés előtt az állam rendelkezésére kellene állniuk,(111) vagy ennek bármely más módon az állam számára pénzügyi teherrel kell járnia.(112) Jelen esetben nem ez a helyzet.
129. Először is a filmek előzetes finanszírozására a vitatott szabályozás értelmében csak az adott televíziós műsorszolgáltatók pénzeszközeit használják, mindegy, hogy saját gyártású vagy idegen gyártású filmekről van‑e szó. E pénzügyi eszközöket a spanyol állam – amennyire kivehető – nem ellenőrzi, és ugyanilyen kevés befolyása van a tényleges felhasználásukra; nem feltételezhető tehát, hogy e források a rendelkezésére állnának.
130. Másrészt a filmek előzetes finanszírozására vonatkozó rendszer a spanyol állam számára semmiféle pénzügyi teherrel nem jár. Az állam ilyen megterhelése különösen nem következik egyedül abból a körülményből, hogy a televíziós vállalkozások az európai filmek előzetes finanszírozására vonatkozó jogszabályi kötelezettségük miatt valószínűleg kevesebb nyereségre tesznek szert, és ezért csökkennek a spanyol állam adóbevételei.(113) A filmek előzetes finanszírozása és az esetleges adóbevétel‑csökkenések közötti okozati összefüggés ugyanis túl bizonytalan és közvetett ahhoz, hogy arról beszélhessünk, az állam saját költségén biztosít előnyt a filmproducereknek. Ebben különbözik a jelen ügy alapvetően azon ügyektől, amelyekben valamely állam által nyújtott előny bizonyos vállalkozások számára konkrét adókönnyítésekben vagy -mentességekben jelentkezik, ahol az állam adóbevétel-csökkenései kellőképpen előre láthatók, és megegyeznek a nyújtott előnnyel.(114)
131. A filmek előzetes finanszírozási rendszerével a spanyol állam csak meghatározott vállalkozásokat – a televíziós műsorszolgáltatókat – kötelezi törvény útján arra, hogy pénzeszközeik egy részét meghatározott célokra fordítsák, nevezetesen meghatározott nyelveken készített európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására. Az ehhez kapcsolódó, a televíziós műsorszolgáltatók magánautonómiájába való állami beavatkozás ugyan gazdasági előnyökhöz juttathat bizonyos filmproducereket; ezen előnyöket azonban nem állami forrásból finanszírozzák, hanem kizárólag az adott televíziós műsorszolgáltatók forrásaiból.(115)
132. Ennek nem mond ellent az, hogy a filmek előzetes finanszírozására kötelezett spanyol televíziós műsorszolgáltatók között – néhány magánvállalkozás mellett – közszolgálati műsorszolgáltatók is vannak.(116) A közvállalatok vagy a közszolgálati intézmények által kezelt pénzek ugyan egyes esetekben állami forrásnak minősülhetnek.(117) Azonban nem mindig és nem automatikusan ez a helyzet,(118) hanem csak akkor, ha forrásai állandóan állami ellenőrzés alatt, és így az illetékes nemzeti hatóságok rendelkezésére állnak.(119)
133. A közszolgálati műsorszolgáltató vállalkozások a legtöbb esetben különleges autonómiát élveznek az állammal szemben, amely nemcsak műsorkészítésükben, hanem kiadásaik tekintetében is védi őket az állami beavatkozástól. Amennyiben ilyen, az állammal szembeni autonómia megilleti a spanyol közszolgálati televíziós műsorszolgáltatókat is – ennek megállapítása a kérdést előterjesztő bíróság feladata –, annak pénzeszközei egyáltalán nem tekinthetők az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami forrásnak.(120)
134. Még ha azonban a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre is jutna, hogy a spanyol közszolgálati műsorszolgáltatókat kiadásaik tekintetében befolyásolhatja az állam, meg kell gondolni azt, hogy mindenesetre az itt kérdéses, filmek előzetes finanszírozására költött kiadások nem a közszolgálati műsorszolgáltatókkal szembeni különleges állami befolyásra vezethetők‑e vissza, amely rejtett támogatásra engedne következtetni. Sokkal inkább olyan általános törvényi szabályozáson alapulnak, amelynek hatálya semmiképpen sem korlátozódik pusztán a közszolgálati műsorszolgáltatókra, hanem kiterjed nem lényegtelen számú magán televíziós műsorszolgáltatóra is.
135. A 25/1994. sz. törvény módosított 5. cikkének (1) bekezdése semmiféle különbséget nem tesz a magán és a közszolgálati televíziós műsorszolgáltatók között. Így e rendelkezés összehasonlítható egyéb általános állami szabályozásokkal, amelyek közérdekű célt követnek – például egészségvédelem, környezetvédelem vagy a közúti forgalom biztonsága –, és amelyeknek mind a köz-, mind a magánintézmények alá vannak vetve.
136. Így például az a törvényi előírás, hogy a motorkerékpárosok kötelesek sisakot viselni, önmagában még nem a sisakokat gyártó és terjesztő vállalkozások érdekében született támogatási program, habár a sisakok egy részét az állam beszerzi rendőrei számára is. Még ha valamely tagállam belföldi gyártók sisakjainak hordását írná is elő, ez nem támogatási jogi probléma lenne, hanem azt sokkal inkább a belső piac alapvető szabadságainak keretei között – különösen az áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezések fényében – kellene megoldani.
137. Ugyanez a helyzet a spanyol televíziós műsorszolgáltatók itt kérdéses kötelezettségére vonatkozó szabályozással, miszerint a köz érdekében járuljanak hozzá európai filmek előzetes finanszírozásához forrásaik egy részével. Egyedül az a körülmény, hogy a jogalanyok törvényi szabályozás alapján meghatározott kiadásokat kénytelenek eszközölni, és abból harmadik személyek profitálnak, még nem teszi az ilyen szabályozást az EK 87. cikk és EK 88. cikk értelmében vett, államilag finanszírozott támogatási programmá. Az ilyen szabályozás közösségi jogi hatásait sokkal inkább a belső piac alapvető szabadságainak keretei között kell értékelni.(121)
138. Összességében tehát meg kell állapítani, hogy a spanyolhoz hasonló előzetes finanszírozásra vonatkozó szabályozás nem minősül az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állam általi vagy állami forrásból nyújtott támogatásnak.
VI – Végkövetkeztetések
139. A fenti megállapításokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a spanyol Tribunal Supremo kérdéseire a következőképpen válaszoljon:
1) A 89/552/EGK irányelvvel általában és különösen annak 3. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amellyel arra kötelezik a televíziós műsorszolgáltatókat, hogy évente bevételeik meghatározott százalékát európai játék- és tévéfilmek előzetes finanszírozására fordítsák. Az ilyen nemzeti szabályozásnak összeegyeztethetőnek kell lennie a közösségi jog egyéb rendelkezéseivel.
2) Az EK‑Szerződésben biztosított alapvető szabadságok nem akadályozzák meg a tagállamot abban, hogy jogszabályi úton előírja a televíziós műsorszolgáltatóknak, hogy az 1. pontban említett éves előzetes finanszírozás 60%‑át olyan európai játék- és tévéfilmekre fordítsák, amelyek eredeti nyelve e tagállam elismert hivatalos nyelve.
3) Az 1. és 2. pontban leírthoz hasonló szabályozás nem minősül az EK 87. cikk értelmében vett állam általi vagy állami forrásból nyújtott támogatásnak.