OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVESA BOTA
przedstawiona w dniu 18 lipca 2013 r.(1)
Sprawa C‑272/12 P
Komisja Europejska
przeciwko
Irlandii,
Republice Francuskiej,
Republice Włoskiej,
Eurallumina SpA,
Aughinish Alumina Ltd
Odwołanie – Pomoc państwa – Możliwość przypisania podważonego środka – Zwolnienie z podatku akcyzowego – Oleje mineralne – Relacja pomiędzy harmonizacją podatkową a kontrolą pomocy państwa – Zasada pewności prawa – Domniemanie zgodności z prawem
1. Niniejsza sprawa powinna umożliwić Trybunałowi ocenę, czy Sąd Unii Europejskiej podniósł z urzędu zarzut, którego nie powinien był podnieść.
2. Trybunał po raz drugi rozpoznaje tę sprawę. Komisja Europejska wniosła odwołanie od wyroku Sądu z dnia 21 marca 2012 r. w sprawach połączonych Irlandia i in. przeciwko Komisji(2), w którym ponownie stwierdził on nieważność decyzji Komisji 2006/323/WE z dnia 7 grudnia 2005 r.(3).
3. W decyzji tej Komisja uznała za niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa zwolnienia z podatków akcyzowych od olejów mineralnych stosowane przez Republikę Francuską, Irlandię i Republikę Włoską. Na zwolnienia te Rada Unii Europejskiej kilka lat wcześniej wydała zgodę na wniosek Komisji, zgodnie z dyrektywami obowiązującymi w zakresie podatku akcyzowego.
4. Komisja także nakazała odzyskanie tej pomocy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, stwierdzając, że przed tą datą zwolnienia te doprowadziły do powstania uzasadnionych oczekiwań u podmiotów z nich korzystających.
5. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji orzekając, że decyzje zezwalające Rady, ostatnio decyzja 2001/224/WE(4), stały co do zasady na przeszkodzie przypisaniu przez Komisję zainteresowanym państwom członkowskim spornych zwolnień, a w konsekwencji uznaniu ich za pomoc państwa i nakazaniu jej częściowego zwrotu. Stwierdził, że w szczególnych okolicznościach sprawy sporna decyzja narusza zasadę pewności prawa, jak i zasadę domniemania zgodności z prawem aktów Unii, gdyż bezpośrednio podważa ona ważność spornych zwolnień przyznanych przez te państwa członkowskie do dnia 31 grudnia 2003 r., a także podważa, pośrednio, ale w sposób nieuchronny, ważność decyzji zezwalających Rady, ostatnio decyzji 2001/224 i związane z nią skutki.
6. W uzasadnieniu żądania uchylenia zaskarżonego wyroku Komisja podnosi między innymi, że Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji na podstawie zrzutu, który podniósł z urzędu, czyli zarzutu niemożności przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim, który jej zdaniem nie mógł zostać podniesiony i stanowił rzeczywisty powód tego stwierdzenia nieważności.
7. W niniejszej opinii popieram tezę Komisji i proponuję Trybunałowi, aby orzekł, że Sąd rzeczywiście podniósł z urzędu zarzut, którego nie mógł podnieść i wykażę, że to stwierdzenie uzasadnia samo w sobie uchylenia zaskarżonego wyroku.
I – Ramy prawne
A – System pomocy państwa
8. Artykuł 87 ust. 1 WE stanowi:
„Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w [traktacie WE], wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
9. Artykuł 88 WE przewiduje:
„1. Komisja we współpracy z państwami członkowskimi stale bada systemy pomocy istniejące w tych państwach. Proponuje im ona stosowne środki konieczne ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie wspólnego rynku.
2. Jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu artykułu 87, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane Państwo w terminie, który ona określa.
[…]
3. Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny ze wspólnym rynkiem w rozumieniu artykułu 87, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej”.
B – Uregulowania w zakresie harmonizacji podatkowej
1. Dyrektywy dotyczące podatku akcyzowego od olejów mineralnych
10. Podatek akcyzowy od olejów mineralnych był przedmiotem kilku dyrektyw, a mianowicie dyrektywy Rady 92/81/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie harmonizacji struktury podatków akcyzowych od olejów mineralnych(5), dyrektywy Rady 92/82/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia stawek podatków akcyzowych od olejów mineralnych(6) oraz dyrektywy Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii(7), która uchyliła dyrektywy 92/81 oraz 92/82 z dniem 31 grudnia 2003 r.
11. Jeśli chodzi o dyrektywę 92/81, jej art. 8 ust. 4 miał następujące brzmienie:
„Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia dodatkowych zwolnień lub obniżek ze względu na szczególne polityki.
Państwo członkowskie pragnące wprowadzić taki środek powiadamia o tym Komisję oraz dostarcza Komisji wszelkie właściwe lub konieczne informacje. Komisja informuje inne państwa członkowskie o proponowanych środkach w terminie jednego miesiąca.
Uznaje się, że Rada wydała zezwolenie na utrzymanie proponowanych zwolnień i ulg, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od daty poinformowania innych państw członkowskich zgodnie z ust. 1 ani Komisja, ani żadne państwo członkowskie nie zażądały zbadania sprawy przez Radę”.
12. Artykuł 8 ust. 5 tej dyrektywy stanowił:
„Jeśli Komisja uzna, że zwolnienia lub obniżki przewidziane w ust. 4, nie mogą być dłużej utrzymywane, w szczególności ze względu na nieuczciwą konkurencję lub zakłócenia funkcjonowania rynku wewnętrznego, lub ze względów wspólnotowej polityki ochrony środowiska, przedstawia Radzie właściwe propozycje. Rada stanowi jednomyślnie w przedmiocie takich propozycji”.
13. Jeśli chodzi o dyrektywę 92/82, w jej art. 6 określono minimalną stawkę podatku akcyzowego od ciężkiego oleju opałowego, jaką mają stosować państwa członkowskie od dnia 1 stycznia 1993 r., na 13 EUR/1000 kg.
14. Jeśli chodzi o dyrektywę 2003/96, jej art. 2 ust. 4 lit. b) tiret drugie przewiduje, że nie ma ona zastosowania do produktów energetycznych podwójnego zastosowania, to znaczy wykorzystywanych zarówno jako paliwo do ogrzewania, jak i do celów innych niż paliwo silnikowe lub paliwa do ogrzewania. Wobec tego, począwszy od dnia 31 grudnia 2003 r., od którego dyrektywa weszła w życie, nie obowiązywała już minimalna stawka podatku akcyzowego dla ciężkiego oleju opałowego, wykorzystywanego w produkcji tlenku glinu. Ponadto w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2003/96 państwa członkowskie zostały upoważnione, z zastrzeżeniem wcześniejszego przeglądu przez Radę, do dalszego stosowania, do dnia 31 grudnia 2006 r. obniżonych stawek lub zwolnień wskazanych w załączniku II, który wymienia zwolnienia z podatku akcyzowego od ciężkiego oleju mineralnego stosowanego jako paliwo do produkcji tlenku glinu w regionach Gardanne, Shannon i na Sardynii.
2. Decyzja 2001/224
15. Artykuł 1 ust. 1 decyzji 2001/224 stanowi, że państwa członkowskie są upoważnione do dalszego stosowania obniżonych stawek podatku akcyzowego lub zwolnień z tego podatku określonych w załączniku I do tej decyzji.
16. Motyw 5 decyzji brzmi następująco:
„Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla wyniku jakichkolwiek procedur dotyczących zakłóceń funkcjonowania jednolitego rynku, które mogą zostać podjęte, w szczególności na mocy art. 87 i 88 Traktatu. Niniejsza decyzja nie uchyla obowiązku państwa członkowskiego powiadomienia Komisji, na mocy art. 88 Traktatu, o przypadkach potencjalnej pomocy państwa”
II – Okoliczności poprzedzające powstanie sporu
17. Irlandia od 1983 r., Republika Włoska od 1993 r. oraz Republika Francuska od 1997 r. stosują zwolnienie z podatku akcyzowego od olejów mineralnych wykorzystywanych do produkcji tlenku glinu odpowiednio w regionie Shannon, na Sardynii oraz w regionie Gardanne.
18. Na zwolnienia te zostało udzielone zezwolenia, odpowiednio, w drodze decyzji Rady: 92/510/EWG(8), 93/697/WE(9) oraz 97/425/WE(10). Zezwolenia te były wielokrotnie przedłużane przez Radę, ostatnio w drodze decyzji 2001/224/WE, do dnia 31 grudnia 2006 r.
19. W drodze trzech decyzji z dnia 30 października 2001 r. opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich w dniu 2 lutego 2002 r. (11) Komisja wszczęła postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE w stosunku do każdego ze spornych zezwoleń. W wyniku tego postępowania Komisja wydała sporną decyzję.
20. W rozstrzygnięciu decyzji stwierdzono między innymi, iż sporne zwolnienia, przyznane do dnia 31 grudnia 2003 r., stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu oraz że pomoc ta, przyznana między 3 lutego 2002 r. a 31 grudnia 2003 r., jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w takim zakresie, w jakim podmioty z niej korzystające nie płacą stawki podatku wynoszącej co najmniej 13,01 EUR za 1000 kg ciężkich olejów mineralnych oraz że wspomniana pomoc, niezgodna ze wspólnym rynkiem, powinna zostać odzyskana przez trzy państwa, które jej udzieliły.
III – Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego wyroku
21. W odniesieniu do pierwszego badania spraw przez Sąd i Trybunał odsyłam do pkt od 25 do 43 zaskarżonego wyroku.
IV – Zaskarżony wyrok
22. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono w niej lub oparto się na stwierdzeniu, że zwolnienia z podatku akcyzowego od olejów mineralnych wykorzystywanych jako paliwo do produkcji tlenku glinu przyznane przez Republikę Francuską, Irlandię i Republikę Włoską do dnia 31 grudnia 2003 r. stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i nakazano tym państwom członkowskim podjęcie wszelkich koniecznych środków w celu odzyskania sum stanowiących sporne zwolnienia od podmiotów z nich korzystających w zakresie, w jakim podmioty te nie płaciły stawki podatku akcyzowego wynoszącej co najmniej 13,01 EUR za 1000 kg ciężkich olejów mineralnych.
23. W pkt 58 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą ekonomii procesowej należy wpierw zbadać zarzuty oparte na naruszeniu zasady pewności prawa, względnie zasady domniemania zgodności z prawem aktów Unii. Skarżące zarzucają w nich Komisji, w istocie, że częściowo unicestwiła skutki prawne wywołane przez decyzje zezwalające Rady, ostatnio przez decyzję 2001/224, które zezwalały zainteresowanym państwom członkowskim na stosowanie tych zwolnień do dnia 31 grudnia 2006 r.
24. Przypomniawszy w pkt od 59 do 62 zaskarżonego wyroku orzecznictwo dotyczące zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów Unii, Sąd w pkt od 63 do 74 tego wyroku zbadał kwestię relacji pomiędzy przepisami dotyczącymi podatku akcyzowego a przepisami o pomocy państwa.
25. Przypomniał sposoby działania Wspólnoty Europejskiej mające na celu wyeliminowanie różnego rodzaju zakłóceń, które szkodzą prawidłowemu funkcjonowaniu rynku wewnętrznego w tych dwóch dziedzinach, aby wyjść z założenia, że przepisy dotyczące harmonizacji podatkowej, zwłaszcza przepisy o podatku akcyzowym, oraz przepisy w zakresie pomocy państwa mają ten sam cel, to jest promowanie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez zwalczanie między innymi zakłóceń konkurencji. Sad stwierdził, że w świetle ich wspólnego celu i wbrew poglądowi wyrażonemu przez Komisję, spójne stosowanie tych różnych zespołów przepisów wymaga przyjęcia, że pojęcie zakłócenia konkurencji ma ten sam zakres i to samo znaczenie zarówno w obszarze harmonizacji podatków wewnętrznych, jak i pomocy państwa.
26. Podniósł, że przepisy o harmonizacji krajowego prawa podatkowego, włączając w to przepisy o podatku akcyzowym, określone w art. 93 WE i dyrektywie 92/81, wyraźnie upoważniają instytucje Unii – to jest Komisję, która proponuje, oraz Radę, która decyduje – do oceny, czy konkurencja może zostać zakłócona, przy podejmowaniu decyzji, czy zezwolić państwu członkowskiemu na stosowanie lub dalsze stosowanie wyjątków od zharmonizowanego podatku akcyzowego.
27. Sąd następnie przytoczył orzecznictwo dotyczące art. 87 ust. 1 WE, odnoszącego się do decyzji państw członkowskich, którymi państwa te, mając na uwadze dążenie do ich własnych celów gospodarczych i społecznych, na podstawie jednostronnych i samodzielnych decyzji udostępniają przedsiębiorstwom lub innym podmiotom prawa zasoby finansowe lub przyznają im korzyści, które mają służyć realizacji zamierzonych celów gospodarczych lub społecznych. Podniósł, że aby korzyści mogły zostać uznane za „pomoc” w rozumieniu tego postanowienia, musi między innymi istnieć możliwość ich przypisania państwu.
28. W świetle tych zasad i tych przepisów Sąd miedzy innymi oddalił argument Komisji, zgodnie z którym decyzja 2001/224 była warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym, aby dane państwa członkowskie mogły przyznać sporne zwolnienia w świetle motywu 5 decyzji 2001/224. Z powyższego wywiódł, że ten motyw nie może odnosić się do rozpatrywanego przypadku, w którym państwa członkowskie stosują zwolnienia z podatku akcyzowego, przestrzegając bezwzględnie zezwolenia wydanego przez Unię, gdyż naruszałoby to wynikający z zasady pewności prawa obowiązek zapewnienia spójnego wdrożenia poszczególnych przepisów prawa Unii.
29. Sąd podniósł, że Komisja nigdy nie skorzystała z kompetencji przysługujących jej na mocy art. 8 ust. 5 dyrektywy 92/81 lub art. 230 WE lub 241 WE, aby doprowadzić do uchylenia lub nowelizacji decyzji zezwalających, stwierdzenia nieważności tych decyzji lub dyrektywy 92/81.
30. Punkty 104 i 105 zaskarżonego wyroku mają następujące brzmienie:
„104 Wynika stąd, że jak Rada słusznie podniosła w swej odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd […], w chwili wydawania przez Komisję [spornej] decyzji decyzja 2001/224 istniała i pozostawała w mocy. Decyzja 2001/224, decyzje zezwalające Rady poprzedzające ją i dyrektywa 92/81, a w szczególności jej art. 8 ust. 4, objęte były domniemaniem legalności, z którego korzystają wszelkie akty Unii. Wywierały wszystkie swe skutki prawne. W konsekwencji Republika Włoska, Irlandia i Republika Francuska były uprawnione opierać się na decyzjach zezwalających Rady, ostatnio na decyzji 2001/224, aby w dalszym ciągu stosować sporne wyjątki na Sardynii, w rejonie Shannon oraz w rejonie Gardanne, odpowiednio, do dnia 31 grudnia 2003 r. Decyzje te nie pozwalały, co do zasady, Komisji na to, by w [spornej] decyzji przypisać sporne zwolnienia zainteresowanym państwom członkowskim, a tym samym, by móc je zakwalifikować jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i by móc nakazać częściowe odzyskanie kwot z tytułu zwolnień w zakresie, w jakim uważała je za niezgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 87 ust. 3 WE.
105. W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznaje, że w zakresie, w jakim bezpośrednio podważa ważność spornych zwolnień udzielonych przez Republikę Włoską, Irlandię i Republikę Francuską do dnia 31 grudnia 2003 r., [sporna] decyzja także podważa, pośrednio lecz koniecznie, ważność decyzji zezwalających Rady, ostatnio decyzji 2001/224, i skutki prawne tych decyzji. [Sporna] decyzja tym samym uchybia zasadzie pewności prawa i zasadzie domniemania zgodności z prawem aktów Unii”.
V – Żądania stron przed Trybunałem
31. Komisja wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– przekazanie sprawy do Sądu w celu ponownego rozpoznania;
– pozostawienie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów do orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
32. Irlandia, Republika Francuska, Republika Włoska i Aughinish Alumina Ltd (zwana dalej „AAL”) wnoszą do Trybunału o:
– oddalenie odwołania;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
33. Eurallumina SpA (zwana dalej „Eurallumina”) wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania;
– w przypadku gdyby Trybunał nie zatwierdził żadnego z motywów powołanych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
VI – Odwołanie
34. Na poparcie żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania Komisja przedstawia sześć zarzutów.
35. Dwa pierwsze zarzuty mają częściowo charakter proceduralny, podczas gdy trzy inne dotyczą naruszenia prawa materialnego Unii.
36. Celem pierwszego zarzutu jest wykazanie braku właściwości Sądu, uchybień proceduralnych naruszających interesy Komisji, naruszenia zasady dyspozycyjności, art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 44 ust. 1 i art. 48 ust. 2 regulaminu postępowania przed Sądem, a ewentualnie braku uzasadnienia. Drugi zarzut dotyczy braku właściwości Sądu, naruszenia art. 87 ust. 1 WE i 88 WE, a także art. 61 akapit drugi statutu Trybunału oraz uchybień proceduralnych naruszających interesy Komisji. Trzeci zarzut ma na celu wykazanie naruszenia art. 87 WE i 88 WE, naruszenia zasady równowagi instytucjonalnej oraz faktu, że Sąd popełnił błędy co do prawa przy określaniu zakresu kompetencji, odpowiednio, Rady i Komisji, a także relacji pomiędzy harmonizacją podatkową a kontrolą pomocy państwa. W czwartym zarzucie Komisja podnosi, że Sąd dokonał błędnej wykładni decyzji 2001/224 i naruszył przepisy dotyczące wykładni aktów instytucji Unii. Wreszcie, piąty zarzut dotyczy po pierwsze naruszenia zasad pewności prawa, domniemania zgodności z prawem aktów Unii i dobrej administracji, a po drugie braku uzasadnienia.
37. Analizę odwołania rozpocznę od pierwszego zarzutu.
A – Argumenty stron
38. Pierwszy zarzut jest podzielony na dwie części.
39. W pierwszej części Komisja zarzuca Sądowi w istocie, że podniósł z urzędu zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 WE ze względu na brak możliwości przypisania państwom członkowskim spornych zwolnień lub że zmienił sam przedmiot skargi.
40. Zdaniem Komisji jest oczywiste, że Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji, dlatego że sporne zwolnienia nie stanowią pomocy państwa w zakresie, w jakim można je przypisać Unii, a nie ze względu na naruszenie zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów Unii Europejskiej, które zostały rozważone tylko w sposób ogólny(12).
41. Zdaniem Komisji Sąd, orzekając po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, wprowadził kwestię możliwości przypisania do debaty w momencie, gdy w piśmie sekretariatu z dnia 20 lipca 2011 r. skierował do stron następujące pytanie:
„Czy sporne zwolnienia przyznane przez Włochy, Irlandię i Francję do dnia 31 grudnia 2003 r., na które Rada wydała zgodę na mocy decyzji przyjętych jednomyślnie na wniosek Komisji na podstawie art. 8 ust. 4 dyrektywy 92/81, ostatnio decyzji 2001/224, można uznać za spełniające wymóg możliwości przypisania państwu przewidziany w art. 87 ust. 1 WE?”
42. Zdaniem Komisji skarżące wyłącznie w odpowiedzi na to pytanie podniosły, że sporne zwolnienia nie stanowią pomocy państwa, ponieważ należy je przypisać Unii, a nie państwom członkowskim.
43. Strony pozwane w postępowaniu odwoławczym kwestionują tę argumentację.
44. Irlandia i Republika Włoska argumentują, że Sąd mógł podnieść z urzędu naruszenie istotnych wymogów proceduralnych z tego względu, że Komisja powinna była w celu spełnienia obowiązku uzasadnienia wskazać przyczyny, dla których uznała, że sporne zwolnienia należy przypisać zainteresowanym państwom członkowskim.
45. Poza tym Republika Francuska, Eurallumina i AAL utrzymują, że zarzut dotyczący możliwości przypisania stanowi rozwinięcie zarzutów, które podniosły i że w konsekwencji Sąd po prostu uwzględnił i rozwinął zarzuty dotyczące naruszenia zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów Unii.
46. Ponadto zdaniem Republiki Francuskiej, Republiki Włoskiej i Euralluminy teza o niemożności przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim posiada względne znaczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie jest głównym powodem stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
B – Moja ocena
47. Pierwsza część pierwszego zarzutu Komisji dotyczy kwestii, czy Sąd podniósł z urzędu zarzut – odnoszący się do naruszenia art. 87 ust. 1 WE ze względu na niemożność przypisania państwom członkowskim spornych zwolnień – którego nie powinien był podnieść oraz czy zarzut ten stanowił rzeczywisty powód stwierdzenia nieważności spornej decyzji, który może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
48. Na wstępie przypomnę, że z przepisów dotyczących postępowania przed sądami Unii, a zwłaszcza z art. 21 statutu Trybunału, a także z art. 44 ust. 1 regulaminu postępowania przed Sądem wynika, że strony określają i wytyczają granice sporu. W związku z tym sąd Unii nie może wykraczać poza żądania, które zostały mu przedstawione w skargach. Powinien on również co do zasady orzekać w przedmiocie tych żądań na podstawie stanu prawnego i faktycznego przedstawionego przez strony.
49. Niemniej jednak w przepisach dotyczących postępowania przed każdym z sądów Unii oraz w orzecznictwie określono przypadki, w których sąd Unii w celu wypełnienia misji sądu orzekającego co do zgodności z prawem posiada kompetencje do podniesienia zarzutu z urzędu, czyli zarzutu, który nie został podniesiony przez skarżącego w uzasadnieniu jego żądania. O tym, czy sąd Unii może podnieść z urzędu dany zarzut, decyduje charakter zarzutu.
50. W niniejszej sprawie twierdzę, że argumenty Irlandii i Republiki Włoskiej, zgodnie z którymi Sąd mógł podnieść z urzędu naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, ponieważ Komisja nie uzasadniła spornej decyzji w zakresie dotyczącym możliwości przypisania państwu spornych zwolnień, należy od razu oddalić.
51. Możliwość przypisania państwu jest bowiem elementem pojęcia pomocy państwa.
52. W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 87 ust. 1 WE pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
53. Wspomniane postanowienie uzależnia tę niezgodność od weryfikacji czterech wymogów, w tym wymogu, iż musi to być pomoc przyznawana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych(13).
54. W orzecznictwie wyjaśniono, że aby korzyści mogły zostać zakwalifikowane jako „pomoc” w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, muszą z jednej strony zostać przyznane bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych, a z drugiej strony należy je przypisać państwu(14).
55. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzut braku możliwości przypisania państwu, jako że dotyczy zgodności z prawem materialnym decyzji, wchodzi w zakres naruszenia przepisu prawa dotyczącego stosowania traktatu i może być badana przez sąd Unii tylko w przypadku, gdy skarżący na nią się powołał(15).
56. Należy zatem najpierw zbadać, czy Irlandia, Republika Francuska, Republika Włoska, Eurallumina i AAL w postępowaniu w pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania podniosły zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 WE ze względu na niemożność przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim, aby stwierdzić, czy Sąd podniósł ten zarzut z urzędu czy nie.
57. Uwzględniając akta sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że w skargach wniesionych w toku postępowania po przekazaniu sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania wymienione państwa członkowskie i zainteresowane strony trzecie nie podniosły, że sporne zwolnienia nie stanowią pomocy państwa z tego względu, że nie można ich przypisać danym państwom członkowskim.
58. Kwestia możliwości przypisania została jednak podniesiona przez Komisję w odpowiedzi na skargę w sprawie T‑56/06, kiedy odnosiła się ona do podniesionego przez Republikę Francuską zarzutu, że zwolnienie francuskie nie stanowiło pomocy, ponieważ nie zakłóca ani nie grozi zakłóceniem konkurencji.
59. Komisja odniosła się zatem do sprawy T-351/02 Deutsche Bahn przeciwko Komisji, zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 5 kwietnia 2006 r.(16), w celu zilustrowania przypadków, w których Trybunał lub Sąd miały dokonać oceny środków krajowych w stosunku zarówno do przepisów prawa unijnego dotyczących pomocy państwa, jak i do innych przepisów traktatu. Wykazała poprzez argumentację a contrario, że zwolnienie, na które Rada wydała zezwolenie na podstawie przepisów dotyczących harmonizacji podatkowej może stanowić także pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
60. W związku z ww. wyrokiem w sprawie Komisja przeciwko Irlandii i in., przekazującym sprawy T‑50/06, T‑56/06, T‑60/06, T‑62/06 i T‑69/06 Sądowi do ponownego rozpoznania, Sąd poinformował wszystkie strony, że postępowanie będzie prowadzone zgodnie z art. 117 i nast. regulaminu postępowania i że mają one możliwość złożenia uwag na piśmie.
61. Jednakże skarżące w toku postępowania w pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie powróciły na tym etapie do interpretacji Komisji, kiedy powołała się ona na ww. wyrok w sprawie Deutsche Bahn przeciwko Komisji.
62. W sprawie T‑56/06 RENV Republika Francuska nadal bowiem twierdziła, że bezwzględnie nie został spełniony wymóg określony w art. 87 ust. 1 WE dotyczący naruszenia konkurencji. Co do Republiki Włoskiej, w sprawie T‑60/06 RENV nadal skarżyła się ona wyłącznie na kryterium selektywności zwolnienia. Eurallumina i AAL natomiast w sprawach T‑62/06 RENV i T‑69/06 RENV powtórzyły zarzuty, które podniosły w postępowaniu przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, przy czym żaden z nich nie dotyczył naruszenia art. 87 ust. 1 WE jako takiego. Następnie w sprawie T‑50/06 RENV Irlandia nadal utrzymywała, że zwolnienie przyznane AAL stanowi istniejącą pomoc.
63. A zatem rzeczywiście to Sąd, jak podkreśliła Komisja w pkt 19 odwołania, wprowadził do debaty tezę przypisania poprzez pytanie skierowanie do stron w piśmie sekretariatu z dnia 20 lipca 2011 r., umożliwiając im udzielenie na nie odpowiedzi na piśmie i rozważając je podczas rozprawy, która odbyła się przed nim w dniu 14 września 2011 r.
64. Następnie należy zbadać, czy jest jednak możliwe stwierdzenie, że zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 WE ze względu na niemożność przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim może być powiązany z zarzutem dotyczącym naruszenia zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych, jak utrzymują niektóre ze stron pozwanych w postępowaniu odwoławczym.
65. Moim zdaniem kwestia przypisania nie może stanowić argumentu dodatkowego lub rozwinięcia argumentu, który Sąd mógł uwzględnić lub rozszerzyć w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia wspomnianych zasad.
66. Zarzuty są bowiem z definicji przyczynami prawnymi, na które strona się powołuje w celu uzasadnienia swego roszczenia. Rozwinięcie argumentu wzmacnia zarzut, prowadząc w konsekwencji do takiego samego wniosku.
67. Przypominam, że w niniejszej sprawie Sąd zgodnie z zasadą ekonomii postępowania zbadał najpierw zarzuty dotyczące naruszenia zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych i w konsekwencji stwierdził nieważność spornej decyzji.
68. Nie dostrzegam, w jaki sposób zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 WE ze względu na niemożność przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim mógłby zostać dodany do zarzutu dotyczącego naruszenia zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych, a moja opinia uzasadniona jest kilkoma względami.
69. Moim zdaniem te dwa zarzuty są odrębne i niezależnie, po pierwsze bowiem charakter przepisu prawnego, którego one dotyczą, jest odmienny, ponieważ pierwszy zarzut dotyczy naruszenia przepisu prawa odnoszącego się do traktatu, podczas gdy drugi zarzut dotyczy naruszenia zasad ogólnych prawa Unii. Po drugie odmienne są także konsekwencje związane z naruszeniem tych dwóch zarzutów.
70. Zarzut dotyczący naruszenia zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych zmierza bowiem do podważenia rezultatu, do którego doszła Komisja, czyli odzyskania pomocy.
71. Jak podniósł Sąd w sprawach T‑56/06 RENV i T‑60/06 RENV, Republika Francuska i Republika Włoska zarzuciły Komisji, że naruszyła zasadę pewności prawa w odniesieniu do pierwszej i zasadę domniemania zgodności z prawem aktów unijnych w odniesieniu do drugiej, ponieważ nakazała odzyskanie pomocy przyznanej rzekomo w okresie pomiędzy dniem 3 lutego 2002 r. a dniem 31 grudnia 2003 r.(17).
72. W przypadku spraw T‑62/06 RENV i T‑69/06 RENV Eurallumina i AAL zarzuciły Komisji, że naruszyła zasady pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych w odniesieniu do pierwszej oraz zasadę pewności prawa w odniesieniu do drugiej, ponieważ stwierdziła częściową niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem odpowiednio zwolnienia włoskiego i zwolnienia irlandzkiego(18).
73. Co do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 87 ust. 1 WE ze względu na niemożność przypisania zwolnień państwom członkowskim, zmierza on do stwierdzenia, biorąc pod uwagę, iż możliwość przypisania stanowi konstytutywny element pojęcia pomocy państwa, że elementu tego zabrakło.
74. Nie mogę zatem zgodzić się z opinią Euralluminy, która utrzymuje, że pojęcie przypisania nie jest niczym innym jak zastosowaniem zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych.
75. Ponadto należy dodać, że Irlandia do chwili postawienia przez Sąd stronom pytania z żądaniem odpowiedzi na piśmie nie utrzymywała, iż obowiązujące w tym kraju zwolnienie nie jest pomocą państwa. Przeciwnie, twierdziła, że Komisja popełniła błąd prawny uznając, iż chodzi o nową pomoc, a nie o pomoc istniejącą. Potwierdza to tezę negującą połączenie z zarzutem naruszenia zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych.
76. W mojej ocenie Sąd popełnił błąd w ocenie, łącząc zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 WE ze względu na niemożność przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim z zarzutem dotyczącym naruszenia wspomnianych zasad.
77. Wreszcie zbadam kwestię, czy zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 WE ze względu na niemożność przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim stanowił rzeczywisty powód stwierdzenia nieważności spornej decyzji, ewentualnie istotny powód, który może uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku.
78. Prawdą jest, że w zaskarżonym wyroku tylko kilka punktów poświęcono temu zarzutowi. Jednakże moim zdaniem zarzut ten ma więcej niż tylko względne znaczenie w uzasadnieniu tego wyroku, jak twierdzą Republika Włoska i Eurallumina.
79. Tę rozbieżność pomiędzy zwięzłością wywodów Sądu a znaczeniem, jakie nabiera ten zarzut, wyjaśnia moim zdaniem okoliczność, że Sąd połączył zarzut dotyczący niemożności przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim z zarzutem naruszenia zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych.
80. Punkt 104 zaskarżonego wyroku dobrze ilustruje tę relację, ponieważ Sąd, stwierdziwszy, że decyzje zezwalające Rady korzystały z domniemania legalności, z którego korzystają wszystkie akty Unii, orzekł, że decyzje te nie pozwalały, co do zasady, Komisji na to, by w spornej decyzji przypisać sporne zwolnienia zainteresowanym państwom członkowskim, a tym samym, by móc je zakwalifikować jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i by móc nakazać częściowe odzyskanie kwot z tytułu zwolnień w zakresie, w jakim uważała je za niezgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 87 ust. 3 WE.
81. Przypominam, że Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji „z tego względu, że w decyzji tej stwierdzono lub oparto się na stwierdzeniu, że [sporne] zwolnienia stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE”.
82. Tymczasem według mnie samo naruszenie zasad pewności prawa i domniemania zgodności z prawem aktów unijnych nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności spornej decyzji na podstawie tego uzasadnienia.
83. Powodem, w oparciu o który Sąd mógł stwierdzić nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono w niej lub oparto się na stwierdzeniu, że sporne zwolnienia stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, jest moim zdaniem niemożność przypisania tych zwolnień państwom członkowskim.
84. Z powyższego wynika, że należy uwzględnić tezę Komisji, zgodnie z którą rzeczywistym powodem stwierdzenia nieważności spornej decyzji była niemożność przypisania spornych zwolnień państwom członkowskim.
85. W konsekwencji, bez konieczności badania innych argumentów i zarzutów stron należy uchylić zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim stwierdzono w nim nieważność spornej decyzji z tego względu, że w decyzji tej stwierdzono lub oparto się na stwierdzeniu, iż zwolnienia z podatku akcyzowego od olejów mineralnych wykorzystywanych jako paliwo do produkcji tlenku glinu przyznane przez Republikę Francuską, Irlandię i Republikę Włoską do dnia 31 grudnia 2003 r. stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE oraz nakazano tym państwom członkowskim podjęcie wszelkich środków niezbędnych do odzyskania sum stanowiących wspomniane zwolnienia od podmiotów z nich korzystających w zakresie, w jakim podmioty te nie płaciły stawki podatku akcyzowego wynoszącej co najmniej 13,01 EUR za 1000 kg ciężkich olejów mineralnych.
86. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd. W niniejszym przypadku stan postępowania nie pozwala na wydanie przez Trybunał ostatecznego orzeczenia w sprawie.
87. W konsekwencji niniejszą sprawę należy skierować do ponownego rozpoznania przez Sąd, stanowiąc jednocześnie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zostanie wydane w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
VII – Wnioski
88. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł w następujący sposób:
1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2012 r. w sprawach połączonych T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV i T‑69/06 RENV Irlandia i in. przeciwko Komisji zostaje uchylony w zakresie, w jakim:
– stwierdza nieważność decyzji Komisji 2006/323/WE z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie zwolnienia z podatku akcyzowego od olejów mineralnych wykorzystywanych jako paliwo do produkcji tlenku glinu w regionach Gardanne i Shannon oraz na Sardynii, wprowadzonego odpowiednio przez Francję, Irlandię i Włochy z tego względu, że stwierdzono w niej lub oparto się w niej na stwierdzeniu, że zwolnienia z podatku akcyzowego od olejów mineralnych wykorzystywanych jako paliwo do produkcji tlenku glinu przyznane przez Republikę Francuską, Irlandię i Republikę Włoską do 31 grudnia 2003 r. stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i nakazano tym państwom członkowskim podjęcie wszelkich koniecznych środków w celu odzyskania sum stanowiących sporne zwolnienia od podmiotów z nich korzystających w zakresie, w jakim podmioty te nie płaciły stawki podatku akcyzowego wynoszącej co najmniej 13,01 EUR za 1000 kg ciężkich olejów mineralnych, oraz
– nakazuje Komisji pokrycie jej własnych kosztów oraz kosztów poniesionych przez skarżące, włączywszy w to koszty związane z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego w sprawie T‑69/06 R.
2) Sprawy połączone T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV i T‑69/06 RENV zostają przekazane Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania.
3) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.