РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
30 май 2013 година(*)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Транспорт —Директива 91/440/ЕИО — Развитие на железниците в Общността — Директива 2001/14/ЕО — Разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура — Член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14 — Трайна липса на финансова стабилност — Член 6, параграф 1 и член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440 — Липса на мерки за стимулиране на управителя на инфраструктурата — Член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14 — Изчисляване на таксата за минималния достъп“
По дело C‑512/10
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 26 октомври 2010 г.,
Европейска комисия, за която се явяват г‑н H. Støvlbæk и г‑жа K. Herrmann, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Република Полша, за която се явяват г‑н M. Szpunar, г‑жа K. Bożekowska-Zawisza и г‑н Laszuk, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от:
Чешка република, за която се явяват г‑н M. Smolek, г‑н T. Müller и г‑жа J. Očková, в качеството на представители,
Италианска република, за която се явява г‑жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г‑н S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
встъпили страни,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г‑н A. Tizzano, председател на състав, г‑н A. Borg Barthet (докладчик), г‑н E. Levits, г‑н J.‑J. Kasel и г‑жа M. Berger, съдии,
генерален адвокат: г‑н N. Jääskinen,
секретар: г‑жа A. Impellizzeri, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 20 септември 2012 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 13 декември 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С иска си Европейската комисия иска от Съда да установи, че:
– като не е приела необходимите мерки, за да гарантира, че образуванието, на което е възложено упражняването на съществените функции, изброени в приложение II към Директива 91/440/ЕИО на Съвета от 29 юли 1991 година относно развитието на железниците в Общността (ОВ L 237, стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 86), изменена с Директива 2004/51/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. (ОВ L 164, стр. 164; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 86, наричана по-нататък „Директива 91/440“), е независимо от предприятието, което предоставя железопътните транспортни услуги,
– като не е взела необходимите мерки, за да осигури своевременно финансовата стабилност на управителя на инфраструктурата,
– като не е въвела механизъм за стимулиране, който може да насърчи управителя да намалява разходите и таксите за ползване на инфраструктурата,
– като не е транспонирала надлежно разпоредбите относно събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, които се съдържат в Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура (ОВ L 75, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66), изменена с Директива 2004/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. (ОВ L 164, стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 62, наричана по-нататък „Директива 2001/14“),
Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и приложение II към нея, по член 4, параграф 2, член 6 параграфи 2 и 3, член 7, параграф 3, член 8, параграф 1 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14, както и по член 6, параграф 1 от последната във връзка с член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440.
Правна уредба
Право на Съюза
2 Член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440 гласи:
„3. Държавите членки могат също, [при спазване на] членове [73 ЕО], [87 ЕО] и [88 ЕО], да предоставят на управителя на инфраструктурата финансиране съобразно задачите, размера и финансовите [нужди], по-специално за обезпечаване на нови инвестиции.
4. В рамките на общата политика, определена от държавата, управителят на инфраструктурата изготвя бизнес план, включващ инвестиционни и финансови програми. Планът цели осигуряването на оптимално и ефективно използване и развитие на инфраструктурата, като при това осигурява финансов баланс и определя средствата за постигане на тези цели“.
3 Член 6 от Директива 2001/14 има следното съдържание:
„1. Държавите членки определят условия, включително авансови плащания, където е необходимо, с цел осигуряване при нормални условия на работа и през един разумен период от време [на баланс между приходите и разходите] на управителя на инфраструктурата, като приходите от таксите[, събирани за ползване на] инфраструктурата, печалбата от други търговски дейности и държавното финансиране, от една страна, покриват разходите по инфраструктурата, от друга.
Без да се засяга възможната дългосрочна цел за покриване на всички разходи по инфраструктурата от потребителя за всички видове транспорт на базата на лоялна недискриминационна конкуренция между отделните видове, в случаите, когато железопътният транспорт е в състояние да се конкурира с другите видове транспорт, в рамките на таксуването по членове 7 и 8, държавата членка може да изисква управителят на инфраструктурата да [балансира своите приходи и разходи] без държавно финансиране.
2. Съобразявайки се с безопасността и поддържането и подобряването на качеството на инфраструктурното обслужване, на управителите на инфраструктурата следва да се осигурят стимули за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, както и на равнището на таксите за достъп.
3. Държавите членки осигуряват прилагането на разпоредбата на параграф 2 или посредством договорно споразумение между компетентен орган и управителя на инфраструктурата за период, не по-малък от три години, при държавно финансиране, или посредством предприемането на подходящи регулаторни мерки[, предвиждащи необходимите правомощия].
[…]“.
4 Съгласно член 7, параграф 3 от Директива 2001/14:
„Без да се засягат разпоредбите на параграфи 4 или 5 или на член 8, таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения се определят от размера на разходите, [свързани пряко с] извършването на [железопътната] услуга“.
5 Член 8, параграф 1 от същата директива предвижда:
„С оглед постигане на пълно възстановяване на [извърш]ените от управителя на инфраструктурата разходи държавата членка може, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начисли надбавки на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи, като при това гарантира оптимална конкурентоспособност по-специално на международните железопътни товарни превози. Схемата за таксуване отчита увеличенията на производителността, постигнати от железопътните предприятия.
Размерът на таксите обаче не следва да изключва използването на инфраструктурата от пазарни сегменти, които могат да покриват поне разходите, [свързани пряко с] извършване на железопътната услуга, плюс определен процент печалба, който пазарът може да понесе“.
Полското право
Законът от 2000 г.
6 Член 15 от Закона за продажбата, преструктурирането и приватизацията на държавното предприятие Polskie Koleje Państwowe (ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe“) от 8 септември 2000 г. (Dz. U. от 2000 г., № 84, позиция 948) в редакцията си, която е приложима в настоящия спор (наричан по-нататък „Законът от 2000 г“.), гласи:
„1. PKP SA учредява акционерно дружество, което отговаря за управлението на железопътните линии и действа под наименованието „PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna“, наричано по-нататък „PLK SA“.
[…]
4. PLK SA ще бъде управител на железниците по смисъла на (Закона за железопътния транспорт (ustawa o transporcie kolejowym) от 28 март 2003 г. (Dz. U. от 2007 г., № 16, позиция 94, наричан по-нататък „Законът за железопътния транспорт“)“.
Законът за железопътния транспорт
7 Съгласно член 33, параграфи 1—8 от Закона за железопътния транспорт:
„1. Управителят [на инфраструктурата] определя размера на дължимите такси за ползването на инфраструктурата от железопътните превозвачи.
2. Основната такса за ползването на железопътната инфраструктура се определя, като се вземат предвид извършените от управителя разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
3. Таксата за ползването на железопътната инфраструктура се състои от основна такса и допълнителни такси.
3а. В рамките на основната такса управителят прилага отделна такса за:
1) минимален достъп до железопътната инфраструктура, включващ услугите, посочени в част I, параграф 1 от приложението към закона;
2) достъп до съоръженията за поддръжка на влаковете, обхващащ услугите, посочени в част I, параграф 2 от приложението към закона.
4. Основната такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура се изчислява въз основа на движението на влаковете и определените единични ставки според категорията на железопътната линия и вида на влака, като това се прави поотделно за превоза на пътници и на стоки.
4а. Управителят може да прилага минимална единична ставка при основната такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура. Минималната ставка е приложима при еднакви условия за всички железопътни превозвачи на пътници за ползването на железопътната инфраструктура, свързана с извършваните дейности съгласно договора за предоставяне на обществени услуги.
[…]
4c. Основната такса за достъп до съоръженията за поддръжка на влаковете се изчислява въз основа на поръчаните услуги и съответните единични ставки, като размерът се променя в зависимост от вида услуги, посочени в част I, параграф 2 от приложението към закона.
5. Единичната ставка на основната такса за минимален достъп до железопътната инфраструктура се определя на влак, за километър пробег.
5a. За да определи единичните ставки на основната такса, управителят изважда от сумата, предвидена за разходи по предоставянето на железопътната инфраструктура за ползване от железопътните превозвачи, субсидията, предназначена за обновяване и поддържане на инфраструктурата, която се предоставя от бюджета на държавата или местните власти, както и предвидените средства, предоставени от Железопътния фонд.
[…]
5c. Увеличението на единичните ставки на основната такса за железопътния превоз на пътници, извършван по силата на договор за предоставяне на обществени услуги, през периода на валидност на разписанията по смисъла на член 30, параграф 5, не може да надвишава размера на инфлационния индекс, предвиден в проектозакона за бюджета за съответната година.
6. Управителят е длъжен да оповести публично, съгласно установената практика, размера и видовете ставки на основната такса и на допълнителните такива, като прави разграничение между превоза на пътници и превоза на стоки.
7. С изключение на таксите за ползване на ток за тракцията, единичните ставки на основната такса и на допълнителните такси заедно с изчисленията относно размера им се предоставят на председателя на [Службата за железопътен транспорт].
8. В 30-дневен срок от получаването им председателят на [Службата за железопътен транспорт] одобрява ставките, посочени в параграф 7 [от настоящия член] или отказва да ги одобри, ако установи нарушения на правилата, предвидени в параграфи [2—6 от настоящия член], на член 34 или на разпоредбите, приети на основание член 35“.
8 Член 38a, параграфи 1 и 2 от Закона за железопътния транспорт гласи:
„1. Министърът, който отговаря за транспорта, може да съфинансира със средства от държавния бюджет или от Железопътния фонд разходите за обновяване и поддържане на железопътната инфраструктура, за да намали разходите и размера на таксите за ползване, ако инфраструктурата е предоставена за ползване от управителя съгласно определените в закона принципи.
2. Предвидената в параграф 1 цел се постига чрез сключването на договор между министъра, който отговаря за транспорта, и управителя за срок, по-дълъг или равен на 3 години“.
Наредбата на министъра от 2009 г.
9 Член 6 от Наредбата на министъра на инфраструктурата относно условията за достъп и ползване на железопътната инфраструктура (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej) от 27 февруари 2009 г. (Dz. U. от 2009 г., № 35, позиция 274, наричана по-нататък „наредбата на министъра от 2009 г“.) гласи:
„Посочената в член 33, параграф 4 от [Закона за железопътния транспорт] основна такса се изчислява, като броят на реализираните влак-километри се умножи по приложимата ставка за категорията на съответната железопътна линия, определена въз основа на средния дневен трафик, позволената техническа скорост при отчитане на постоянните ограничения и определените за предоставения маршрут вид и общо брутно тегло на влака“.
10 Съгласно член 7 от наредбата на министъра от 2009 г:
„Единичните ставки на посочената в член 6 основна такса се определят за:
1) пътническите влакове,
2) товарните влакове“.
11 Член 8 от наредбата на министъра от 2009 г. предвижда:
„1. При изчисляването на ставките за предоставянето на железопътната инфраструктура управителят взема предвид:
1) преките разходи, покриващи:
a) разходите по поддържане,
b) разходите за управление на движението,
c) амортизацията;
2) непреките разходи за дейността, покриващи разумните разходи на управителя, които са различни от посочените в точки 1 и 3;
3) финансовите разходи, свързани с изплащането на заеми по договори, сключени от управителя с цел развитието и модернизацията на предоставената инфраструктура;
4) определените експлоатационни дейности за различните категории линии и влакове, посочени в член 7.
2. Ставката се променя в зависимост от категорията на железопътната линия и общото брутно тегло на влака, като се има предвид, че увеличаването на тези параметри води до увеличаване на ставката.
3. При една и съща категория на линията и едно и също общо брутно тегло ставките за движението на посочените в член 7 влакове трябва да бъдат еднакви.
4. Ставките за посочените в член 7 влакове се представят във вид на таблица, в която на редовете се посочва общото тегло на влаковете, а в колоните се посочват железопътните линии“.
Процедура, предхождаща съдебното производство
12 На 10 май 2007 г. Комисията изпраща въпросник до Република Полша, за да се увери, че посочената държава членка е транспонирала правилно във вътрешния си правов ред Директива 2001/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 г. за изменение на Директива 91/440 (ОВ L 75, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 38), Директива 2001/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за изменение на Директива 95/18/ЕО на Съвета относно лицензиране на железопътните предприятия (ОВ L 75, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 63) и Директива 2001/14 (наричани по-нататък заедно „първи пакет от мерки за железопътния транспорт“). С кореспонденция от 5 юли 2007 г. полските власти отговарят на въпросника.
13 На 21 октомври 2007 г. Комисията иска допълнителни уточнения, които Република Полша ѝ предоставя с писмо от 20 декември 2007 г.
14 С официално уведомително писмо от 26 юни 2008 г. въз основа на получената информация от Република Полша Комисията предупреждава тази държава членка, че трябва да се съобрази с разпоредбите от директивите от първия пакет от мерки за железопътния транспорт. Изтъкнатите основни нередности са свързани с липсата на независимост на PLK SA и събирането на таксите за достъп до инфраструктурата.
15 На 26 август 2008 г. Република Полша отговаря на официалното уведомително писмо на Комисията.
16 На 9 октомври 2009 г. Комисията изпраща на Република Полша мотивирано становище, в което, от една страна, я упреква, че не е приела необходимите мерки, за да гарантира независимостта на управителя на железопътната инфраструктура от железопътните превозвачи, и от друга страна, приканва тази държава членка да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с това становище в двумесечен срок от получаването му.
17 С кореспонденция от 9 декември 2009 г. Република Полша отговаря на мотивираното становище и оспорва твърдяното от Комисията неизпълнение.
18 При тези обстоятелства Комисията предявява настоящия иск.
Производство пред Съда
19 С Определение на председателя на Съда от 13 април 2011 г. Чешката република и Италианската република са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Република Полша.
20 С акт, подаден в секретариата на Съда на 12 април 2013 г., Комисията уведомява Съда, че оттегля първото твърдение от иска си, изведено от нарушение на член 6, параграф 3 от Директива 91/440, както и на член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14.
21 В писменото си становище по оттеглянето Република Полша иска Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, свързани с това твърдение за нарушение.
По иска
По второто твърдение за нарушение, изведено от трайната липса на финансова стабилност
Доводи на страните
22 Комисията упреква Република Полша, затова че не е взела необходимите мерки, за да осигури своевременно финансовата стабилност на управителя на инфраструктурата, а именно PLK SA, в нарушение на задълженията ѝ по член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 във връзка с член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440. В това отношение Комисията уточнява, че от отговора на посочената държава членка на мотивираното становище следва, че балансът между разходите и приходите ще бъде постигнат едва през 2012 г.
23 Република Полша твърди, че финансовата стабилност на управителя на инфраструктурата е постигната, като се има предвид резултатът от дейността преди амортизационни отчисления. От член 6, параграф 1 на Директива 2001/14 по никакъв начин не следвало, че финансовата стабилност трябва да бъде постигната, като се включат амортизационните отчисления, и по-конкретно тези за железопътните линии, които са били или ще бъдат премахнати в бъдеще, поради което разходите за евентуалното им подновяване не са били взети предвид при определянето на таксите за достъп до инфраструктурата.
24 Що се отнася до член 7, параграф 3 от Директива 91/440, Република Полша твърди, от една страна, че членове 33—35 от Закона за железопътния транспорт, които се отнасят за таксите, заплащани от железопътните превозвачи, гарантират финансирането на железопътната инфраструктура, и от друга страна, че държавният бюджет и Железопътният фонд, чрез които е възможно финансирането на разходите за обновяване и поддръжка на структурата на основание членове 38 и 38 а от този закон, представляват втори източник за финансиране. Приходите на PLK SA, получени от извършването на дейности, различни от предоставянето на железопътната инфраструктура, представлявали трети източник за финансирането му.
25 По отношение на член 7, параграф 4 от Директива 91/440, Република Полша твърди, че в съответствие с изискванията на устава си PLK SA изготвя годишни финансови планове, част от които са годишните инвестиционни програми, като те следва да се изготвят по начин, гарантиращ финансирането им от различни източници.
Съображения на Съда
26 Съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 държавите членки определят условия с цел осигуряване при нормални условия на работа и през един разумен период от време на баланс между приходите и разходите на управителя на инфраструктурата, като приходите от таксите, събирани за ползване на инфраструктурата, печалбата от други търговски дейности и държавното финансиране, от една страна, покриват разходите по инфраструктурата, от друга.
27 Според Република Полша, обратно на твърденията на Комисията, тази разпоредба не задължава държавите членки да осигурят баланс между приходите и разходите на управителя на инфраструктурата, а само да предоставят необходимото финансиране с цел резултатът от дейността преди амортизационните отчисления да бъде балансиран.
28 В това отношение най-напред следва да се отбележи, че според принципите на счетоводството амортизацията не е „разход“ — понятие, предполагащо наличието на паричен поток, — а стойност, несвързана с прехвърляне на парични средства, като при това използването на посочения термин в член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 не може да се приеме за определящо, тъй като от своя страна втора алинея от същия параграф се отнася за „разходите по инфраструктурата“.
29 Следва да се отбележи, както прави генералният адвокат в точка 55 от заключението си, че използването на термина „авансови плащания“ в член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 — доколкото той a priori, изглежда, предполага, че посоченото в тази разпоредба задължение цели да се защити не балансът между приходите и разходите, а ликвидността на управителя — би могло да бъде довод в полза на поддържаното от Република Полша тълкуване.
30 Въпреки това е важно също да се отбележи, както прави генералният адвокат в точка 57 от заключението си, че разпоредбите на член 7 от Директива 91/440 — които предвиждат съответно в параграфи 3 и 4 от същия член, от една страна, възможност държавите членки да предоставят на управителя на инфраструктурата достатъчно финансиране съобразно неговите задачи, размер и финансови нужди и от друга страна, задължение за управителя на инфраструктурата да изготви бизнес план, позволяващ постигането на финансова стабилност в рамките на приетата от държавата обща политика — имат за цел именно да гарантират ликвидността на управителя на инфраструктурата.
31 Поради това, ако се тълкува в смисъл, че задължението за балансиране на приходите и разходите на управителя на инфраструктурата цели да защити не баланса между приходите и разходите, а неговата ликвидност, член 6, параграф 1 от Директива № 2001/14 би бил лишен от собствено приложно поле спрямо това на член 7, параграфи 3 и 4 от Директива 91/440.
32 Освен това следва да се отбележи, че съгласно член 35, параграф 1, буква б) от Четвърта директива 78/660/ЕИО на Съвета от 25 юли 1978 година, приета на основание член [44, параграф 2, буква ж) ЕО], относно годишните счетоводни отчети на някои видове дружества (ОВ L 222, стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 17, том 1, стр. 21) включването на амортизацията на активите е счетоводно задължение, без което годишният счетоводен отчет на капиталово дружество като PLK SA не може да даде вярна и точна представа за имуществото, финансовото състояние и резултатите от дейността на дружеството в съответствие с член 2, параграф 3 от същата директива.
33 Трябва също така да се добави, както прави генералният адвокат в точка 59 от заключението си, че задължението за намаляване на стойността на активите не зависи от това дали дружеството има намерение да поднови даден дълготраен актив или не.
34 С оглед на гореизложените съображения предвиденото в член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 задължение трябва да се тълкува в смисъл, че цели постигането на баланс между приходите и разходите на управителя на инфраструктурата от счетоводна гледна точка.
35 Липсата на баланс в отчета за приходите и разходите на управителя на инфраструктурата сама по себе си обаче не е достатъчна, за да се направи изводът, че въпросната държава членка не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 1. Всъщност съгласно текста на посочената разпоредба, за да се стигне до това заключение, трябва да се установи също, че липсата на баланс от счетоводна гледна точка е налице „при нормални условия на работа и през един разумен период от време“.
36 В това отношение Комисията твърди, че ако PLK SA е натрупало загуби в размера, посочен от Република Полша в отговора ѝ на официалното уведомително писмо, би било невъзможно PLK SA да постигне предвидената в член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 финансова стабилност. Освен това Комисията счита, че тази държава членка не е предоставила на управителя на инфраструктурата достатъчно финансиране предвид задачите, размера и финансовите му нужди.
37 Съгласно съдържащите се в исковата молба данни дефицитът на PLK SA е нараснал от 2 % през 2006 г. на 10 % (прогнозни данни) през 2009 г. През същия период държавното финансиране се е увеличило от 10,8 % на 19,3 % (прогнозни данни), при положение че покриването на разходите с приходите от такси за достъп до инфраструктурата същевременно е намаляло от 79,4 % през 2006 г. на 64,4 % през 2009 г. (прогнозни данни).
38 Република Полша обаче изтъква, че е предвидено през 2015 г. държавата да покрива разходите по инфраструктурата в общ размер до 37,5 %, което според нея би довело до чувствително намаляване на размера на таксите за железопътните превозвачи.
39 В своята писмена дуплика Република Полша припомня, че в отговора си на мотивираното становище е предоставила плана на правителството, предвиждащ увеличение на финансирането на управителя на инфраструктурата с цел постигането на бюджетен баланс през 2012 г. Освен това въпросната държавата членка предвижда постигането на бюджетен баланс и на етапа на планиране на приходите и разходите на PLK SA. Като посочва, че крайният резултат ще зависи от икономическата конюнктура, Република Полша уточнява, че през 2009 г. е отбелязан спад от 17 % в обема на железопътния превоз на стоки спрямо предходната година.
40 Във връзка с това трябва да се отбележи, че член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 не съдържа никакво уточнение относно приложението на критерия „разумен период от време“, който съгласно член 8, параграф 4, първа алинея от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, стр. 32), заменяща, считано от 15 декември 2012 г., именно Директива 2001/14, не може да надхвърля пет години.
41 В разглеждания случай от материалите по делото следва, че Република Полша е предоставила първата субсидия от 340 милиона полски злоти (PLN) на PLK SA през 2006 г., след като управителят е започнал дейността си. През 2010 г. годишната държавна субсидия е била увеличена на 900 милиона PLN, за да достигне 1 200 милиона PLN през 2012 г. — годината, през която трябвало да бъде постигната финансовата стабилност. В крайна сметка е предвидено през следващите години посочената субсидия да се увеличава със 100 милиона PLN всяка година.
42 Съгласно данните по делото полската железопътна мрежа е много гъста, в лошо състояние и в голямата си част ниско рентабилна. Освен това независимото управление на железопътната инфраструктура е започнало наскоро, като първата държавна субсидия е отпусната през 2006 г. В същото време, въпреки постоянното предоставяне на финансови средства от страна на полската държава на управителя на инфраструктурата, приходите на последния са намалели, отчасти поради дълбоката икономическа криза, пред която се изправи Европейският съюз. Въпреки това изготвеното от полската държава финансово планиране предвижда постигане на бюджетен баланс през 2012 г.
43 Предвид гореизложените факти не може де се заключи, че Република Полша не е определила подходящи условия с цел осигуряване, при нормални условия на работа и през един разумен период от време, поне на баланс между, от една страна, приходите, получавани от таксите за ползване на инфраструктурата, и от друга страна, разходите за последната.
44 Поради това второто твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията в подкрепа на иска ѝ, трябва да се отхвърли.
По третото твърдение за нарушение, изведено от липсата на мерки, насърчаващи управителя да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп
Доводи на страните
45 Комисията твърди, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2001/14, тъй като не е въвела предвидения в тези разпоредби механизъм за стимулиране, който може да насърчи управителя да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп до нея.
46 Комисията по-специално твърди, че член 38а от Закона за железопътния транспорт не създава механизъм за стимулиране, който да насърчи управителя да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп.
47 Република Полша най-напред посочва, че макар Директива 2001/14 да задължава държавите членки да приемат мерки за стимулиране с оглед повишаване на ефективността на управителя на инфраструктурата, тя обаче не определя естеството им.
48 По-нататък посочената държава членка твърди, че министърът, който отговаря за транспорта, съвместно с дружеството PKP SA, контролирано изцяло от държавата, взема решение дали да изплати допълнителни възнаграждения на членовете на управителния съвет на PKP SA с цел повишаване ефективността на управителя на инфраструктурата.
49 Република Полша посочва също, че по отношение на PLK SA се използват и други методи за стопанско управление, като например вземането на решение в размера на таксата за достъп до инфраструктурата да не се включват разходите за услуги по защита на железницата, а тези услуги да се финансират със средства, получавани от дружеството от други видове дейности, или пък обвързването на размера на публичните средства, предназначени за оперативната дейност на управителя, с ефективността на дейността му.
50 На последно място Република Полша посочва, че чрез член 33 от Закона за железопътния транспорт, съгласно който единичните ставки на таксите се представят за одобрение на председателя на Службата за железопътен транспорт, в достатъчна степен се прилагат предвидените в член 6, параграф 3 от Директива 2001/14 регулаторни мерки.
51 Чешката република твърди, че изискването за мерки за стимулиране — с цел намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп — е крайната цел на член 6, параграф 2 от Директива 2001/14, тоест положението, което трябва да бъде постигнато. Както обаче изрично е предвидено в тази разпоредба, необходимо е създаването на предварителни условия за това. По този начин, ако иска да постигне посочената цел, държавата членка трябва да осигури безопасността, поддържането и подобряването на качеството на инфраструктурното обслужване.
52 Чешката република добавя, че ако инфраструктурата е в лошо състояние, тези условия не са налице. В този случай сключването на договор между държавата членка и управителя на инфраструктурата относно финансирането на разходите за ремонт или поддържане на инфраструктурата е мярка, насочена към постигането на крайната цел, определена от член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 и която трябва да се приеме за достатъчна предвид състоянието на инфраструктурата.
53 В отговора си на писменото становище при встъпване на Чешката република Комисията твърди, че такова тълкуване на член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 е неправилно.
54 Според посочената институция от тази разпоредба не следва, че задължението за приемане на мерки за стимулиране зависи от състоянието на железопътната инфраструктура. Напротив, това задължение съществувало само по себе си. Следователно със сключването на договор между съответната държава членка и управителя на инфраструктурата относно финансирането на разходите за ремонт и поддържане на инфраструктурата, който не съдържа мерки, стимулиращи управителя да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп, не се изпълнявало предвиденото в тази разпоредба задължение.
Съображения на Съда
55 Съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 при съобразяване с изискванията за безопасност, както и с поддържането и подобряването на качеството на инфраструктурното обслужване, на управителите на инфраструктурата следва да се осигурят мерки за стимулиране с цел намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп за нейното ползване.
56 Член 6, параграф 3 от посочената директива предвижда, че произтичащото от параграф 2 от същия член задължение трябва да се изпълни или посредством многогодишно споразумение, сключено между управителя на инфраструктурата и компетентния орган, в което се предвижда държавно финансиране, или посредством подходящи регулаторни мерки, предвиждащи необходимите правомощия.
57 В разглеждания случай трябва да се констатира, че макар член 38а, параграфи 1 и 2 от Закона за железопътния транспорт да предвижда като цел намаляването на разходите и размера на таксите за ползване, той обаче пропуска да определи стимулиращия механизъм, чрез който трябва да се постигне тази цел.
58 Освен това е безспорно, че посоченият закон не въвежда регулаторни мерки, предвиждащи необходимите правомощия с цел управителят на инфраструктурата да дава отчет за управлението си пред компетентен орган, както се предвижда в член 6, параграф 3 от Директива 2001/14.
59 В допълнение следва да се отбележи, че Република Полша не твърди, че посочените от нея мерки, изброени в точки [47 и 48] от настоящото решение — дори ако се допусне, че е възможно да се считат за стимулиращи мерки по смисъла на член 6, параграф 2 от посочената директива, — са включени в многогодишно споразумение за финансиране, както се предвижда в параграф 3 от този член.
60 Накрая, що се отнася до доводите на Чешката република, достатъчно е да се констатира, че макар съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 държавите членки са длъжни да вземат предвид състоянието на инфраструктурата при прилагането на параграфи 2 и 3 от посочения член, те също така са длъжни да сключат многогодишни споразумения за финансиране, съдържащи мерки за стимулиране, или с тази цел да създадат подходяща регулаторна рамка.
61 Предвид всички гореизложени съображения се налага изводът, че третото твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията в подкрепа на иска ѝ, е основателно.
По четвъртото твърдение за нарушение, свързано с изчисляването на таксата за минималния достъп до железопътната инфраструктура
Доводи на страните
62 Комисията твърди, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.
63 Тя твърди, че понятието „разход, [свързан пряко с] извършването на [железопътната] услуга“ по смисъла на член 7, параграф 3 препраща към понятието „пределен разход“. Според Комисията последното понятие съответства единствено на разходите, направени във връзка с действително извършените движения от влаковете, а не на фиксираните разходи, които освен разходите, свързани с извършването на железопътната услуга, покриват и общите разходи по функционирането на инфраструктурата, които трябва да се направят, дори ако няма движение на влакове.
64 Освен това Комисията твърди, че в отговора си на мотивираното становище Република Полша е признала, че размерът на единичните ставки на основната такса за минимален достъп до железопътната инфраструктура зависи от предвидените дейности по експлоатацията, от предвидените разходи по предоставянето на железопътната инфраструктура за минималния достъп и от предвиденото финансиране за ремонтни работи и поддържане на железопътната инфраструктура. Тези фактори обаче не били свързани непосредствено с преките разходи вследствие на експлоатацията, а с тях се целяло възстановяване на всички направени от управителя разходи.
65 Що се отнася до възможностите за начисляване на надбавки върху таксите на основание член 8, параграф 1 от Директива 2001/14, Комисията изтъква, че както следва от едновременния прочит на първа и втора алинея от този параграф, държавите членки са длъжни да създадат механизъм за контрол, обхващащ всички сегменти от пазара на железопътните превозвачи и техните възможности да поемат плащания. Този механизъм трябвало да даде възможност да се определи „устойчивостта на пазара“, като се следи от последния да не бъдат изключени някои сектори, които до момента са имали възможност да заплащат таксата за минимален достъп до инфраструктурата.
66 Законът за железопътния транспорт обаче не въвеждал такъв механизъм.
67 На първо място, що се отнася до твърдението за нарушение на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, Република Полша изтъква, че посоченият закон е бил изменен по време на досъдебното производство в съответствие с изискванията на Комисията.
68 По-специално съгласно член 33 от Закона за железопътния транспорт основната такса за ползването на железопътната инфраструктура се определяла, като се вземат предвид разходите, които управителят извършва във връзка с осъществяваните от железопътния превозвач движения на влаковете.
69 Република Полша оспорва също така твърдението на Комисията, че съгласно разпоредбите от полското законодателство разходите, свързани пряко с извършването на железопътната услуга, съответстват на общите разходи за поддържане и експлоатация.
70 Освен това според Република Полша твърдението на Комисията, че понятието „разход, свързан пряко с извършването на железопътната услуга“ препраща към това за „пределен разход“, е неоснователно. В това отношение държавата членка отбелязва, че след като Директива 2001/14 не дава определение на подобно понятие, държавите членки разполагат с известна свобода, за да определят съставните му елементи и да изчислят размера на таксата за достъп, като същевременно спазват целите на тази директива.
71 На второ място, що се отнася до твърдението за нарушение на член 8, параграф 1 от Директива 2001/14, Република Полша поддържа, че Комисията не е уточнила елементите, въз основа на които — с оглед на действащите разпоредби в Полша — е приела, че разходите, които се вземат предвид при изчисляването на таксата за минимален достъп, са били увеличени със ставката за рентабилност, предвидена в член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.
72 Що се отнася до твърдението за нарушение на Комисията, изведено от неправилно транспониране на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, от своя страна Чешката република изтъква, че от тази разпоредба по никакъв начин не следва, че единствено пределните разходи могат да се квалифицират като „разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга“. Според тази държава членка, след като нито посочената директива, нито която и да е друга разпоредба от правото на Съюза изброява разходите, включени в това понятие, то единственият определящ критерий е това дали може да се установи пряка връзка с извършването на железопътната услуга.
Съображения на Съда
73 Съгласно член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения, се определят от размера на разходите, свързани пряко с извършването на железопътната услуга, без да се засягат разпоредбите на член 7, параграфи 4 или 5 или тези на член 8 от същата директива.
74 В това отношение трябва да се констатира, че Директива 2001/14 не съдържа каквото и да било определение на понятието „разход, свързан пряко с извършването на железопътната услуга“ и никоя разпоредба от правото на Съюза не посочва разходите, които това понятие обхваща, или тези, които то не обхваща.
75 В допълнение, по отношение на това, че понятието е икономическо и прилагането му е свързано със значителни практически затруднения, както отбелязва генералният адвокат в точка 93 от заключението си, следва да се приеме, че при действащото към момента право на Съюза държавите членки се ползват с известна свобода на преценка при транспонирането и прилагането на въпросното понятие във вътрешното право.
76 Следователно в разглеждания случай трябва да се провери дали съответното полско законодателство позволява в изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до железопътните инфраструктури, да се включват елементи, които явно не са свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
77 В това отношение член 33, параграф 2 от Закона за железопътния транспорт предвижда, че основната такса за ползването на железопътната инфраструктура се определя, като се вземат предвид извършените от управителя ѝ разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
78 Съгласно параграф 4 от посочения член 33 основната такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура се изчислява въз основа на движението на влаковете и определените единични ставки според категорията на железопътната линия и вида на влака, като това се прави поотделно за превоза на пътници и на стоки. Съгласно параграф 5 от същия член единичната ставка на основната такса за минимален достъп до железопътната инфраструктура се определя на влак, за километър пробег.
79 Условията за изчисляването на основната такса за минималния достъп до железопътната инфраструктура са определени в член 6 от наредбата на министъра от 2009 г.
80 В това отношение в член 8 от посочената наредба на министъра се уточнява, че при изчисляването на ставките за предоставянето на железопътната инфраструктура управителят на инфраструктурата взема предвид преките разходи, включващи разходите по поддържане, разходите за извършване на движението и амортизацията. Освен това тази разпоредба предвижда вземането предвид на финансовите разходи, свързани с изплащането на заеми по договори, сключени от управителя с цел развитието и модернизацията на предоставената инфраструктура, непреките разходи за дейността, покриващи разумните разходи на управителя, които са различни от посочените по-горе, както и разходите за определените експлоатационни дейности за различните категории линии и влакове.
81 Както посочва генералният адвокат в точка 99 от заключението си, разходите, свързани със сигнализацията, управлението на движението, поддържането и ремонтните работи, могат поне частично да се променят в зависимост от движението и следователно могат да се считат за частично свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
82 От това a contrario следва, че разходите за поддържане или управление на движението, посочени в член 8, параграф 1 от наредбата на министъра от 2009 г., трябва само отчасти да се считат за свързани пряко с извършването на железопътната услуга, доколкото включват фиксирани разходи, свързани с предоставянето на отсечка от железопътната мрежа, които управителят трябва да извърши дори при липса на движение на влакове,.
83 Що се отнася до непреките разходи и финансовите разходи, които също се посочват в тази национална разпоредба, трябва да се констатира, че те явно нямат каквато и да било пряка връзка с извършването на железопътната услуга.
84 На последно място, амортизациите също не могат да се считат за свързани пряко с извършването на железопътната услуга, доколкото се определят не въз основа на реалното изхабяване на инфраструктурата поради движението, а съобразно счетоводни правила.
85 При това положение трябва да се констатира, че при определянето на таксата, събирана за минималния пакет достъп и релсов достъп до съоръженията, наредбата на министъра от 2009 г. води да вземане предвид на разходи, които не могат да се считат за свързани пряко с извършването на железопътната услуга.
86 Поради това твърдението на Комисията за нарушение на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 следва да се приеме за основателно.
87 От друга страна обаче, не може да се приеме твърдението на Комисията за нарушение на член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.
88 Всъщност Република Полша оспорва твърдението, че се е възползвала от възможността, предоставена от посочената разпоредба, допускаща начисляването на надбавки върху таксите за достъп, а Комисията не е успяла да докаже основателността на твърдението си в това отношение.
89 Предвид гореизложените съображения четвъртото твърдение на Комисията за нарушение трябва да се приеме, доколкото при изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения, полската правна уредба позволява включването на разходи, които не могат да се считат за разходи, свързани пряко с извършването на железопътната услуга по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14.
90 Поради това, от една страна, трябва да се констатира, че като не е приела мерки, насърчаващи управителя на железопътната инфраструктура да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп, и като е позволила при изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до съоръженията, да бъдат включени разходи, които не могат да се считат за свързани пряко с извършването на железопътната услуга, Република Полша не е изпълнила задълженията си съответно по член 6, параграф 2 и член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, а от друга страна, искът на Комисията в останалата му част трябва да се отхвърли.
По съдебните разноски
91 Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. В член 141, параграф 1 от този правилник се посочва също, че страната, която направи отказ от иск или оттегли иск или жалба, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако това е било поискано от другата страна в писменото ѝ становище по отказа или оттеглянето.
92 В разглеждания случай Комисията се е отказала от първото твърдение за нарушение, изтъкнато в подкрепа на иска ѝ, а в писменото си становище по оттеглянето Република Полша иска посочената институция да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, свързани с това твърдение за нарушение.
93 Тъй като обаче Комисията и Република Полша са загубили съответно по едно или няколко от предявените основания, всяка от тях следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
94 На основание член 140, параграф 1 от същия правилник, съгласно който встъпили по делото държави членки понасят направените от тях съдебни разноски, Чешката република и Италианската република понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1) Като не е приела мерки, насърчаващи управителя на железопътната инфраструктура да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите за достъп, и като е позволила при изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до съоръженията, да бъдат включени разходи, които не могат да се считат за свързани пряко с извършването на железопътната услуга, Република Полша не е изпълнила задълженията си съответно по член 6, параграф 2 и член 7, параграф 3 от Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, изменена с Директива 2004/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г.
2) Отхвърля иска в останалата му част.
3) Европейската комисия, Република Полша, Чешката република и Италианската република понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи