CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 13 december 2012 (1)
Zaak C‑625/10
Europese Commissie
tegen
Franse Republiek
„Beroep wegens niet-nakoming – Richtlijn 91/440/EEG – Ontwikkeling van spoorwegen in de Gemeenschap – Richtlijn 2001/14/EG – Toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit – Artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440 – Artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 – Infrastructuurbeheerder – Onafhankelijkheid bij uitoefening van essentiële taken – Artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2001/14 – Ontbreken van maatregelen waardoor beheerders worden aangemoedigd om kosten van verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen – Artikel 11 van richtlijn 2001/14 – Ontbreken van prestatieregeling”
1. Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440/EEG(2), zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12/EG(3) (hierna: „richtlijn 91/440”), alsmede krachtens de artikelen 14, lid 2, 6, leden 2 tot en met 5, en 11 van richtlijn 2001/14/EG(4). De Franse Republiek concludeert tot verwerping van het beroep van de Commissie.
2. De onderhavige zaak maakt deel uit van een reeks niet‑nakomingsberoepen(5) die de Commissie in 2010 en 2011 heeft ingesteld en verband houden met de toepassing van de richtlijnen 91/440 en 2001/14 door de lidstaten, met name met betrekking tot de eerlijke en niet-discriminerende toegang van spoorwegondernemingen tot de infrastructuur, dus tot het spoorwegnet. Die beroepen zijn in die zin nieuw dat zij het Hof voor het eerst in staat stellen om zich uit te spreken over de liberalisering van de spoorwegen in de Europese Unie en met name om het zogenoemde „eerste spoorwegpakket” uit te leggen.
3. Ik heb op 6 september 2012 reeds conclusie genomen in de zaak die heeft geleid tot het genoemde arrest Commissie/Portugal, alsmede in de reeds aangehaalde zaken Commissie/Hongarije, Commissie/Spanje, Commissie/Oostenrijk en Commissie/Duitsland. Naast deze conclusies neem ik vandaag conclusie in de reeds aangehaalde zaken Commissie/Polen, Commissie/Tsjechië, Commissie/Slovenië en Commissie/Luxemburg. Voor zover het in de onderhavige zaak gaat om grieven die identiek zijn aan de grieven die ik reeds in de voormelde conclusies heb behandeld, zal ik mij beperken tot een verwijzing naar de relevante punten hieruit, en niet het daarin gestelde betoog in zijn geheel herhalen.
I – Rechtskader
A – Gemeenschapsrecht
1. Richtlijn 91/440
4. Artikel 6, lid 3, eerste alinea, van richtlijn 91/440 bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in bijlage II vermelde taken die voor billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen. Aangetoond moet worden dat deze doelstelling is bereikt, ongeacht de organisatiestructuur.”
5. Bijlage II bij richtlijn 91/440 bevat een opsomming van de in artikel 6, lid 3, van deze richtlijn bedoelde essentiële taken:
„[...]
– besluitvorming inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid en de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten;
– besluitvorming inzake de heffingen voor het gebruik van de infrastructuur;
[...]”
2. Richtlijn 2001/14
6. In artikel 3, lid 1, van richtlijn 2001/14 is het volgende bepaald:
„De infrastructuurbeheerder stelt na overleg met de belanghebbenden een netverklaring op en maakt deze verklaring bekend, te verkrijgen tegen betaling van een vergoeding die de kosten van publicatie ervan niet mag overschrijden.”
7. Artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 luiden:
„2. Infrastructuurbeheerders moeten met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.
3. De lidstaten dragen er zorg voor dat aan het bepaalde in lid 2 uitvoering wordt gegeven met een overeenkomst van ten minste drie jaar tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder, waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, dan wel door het vaststellen van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden.”
8. Artikel 11 van richtlijn 2001/14 luidt:
„1. Heffingsregelingen voor infrastructuur dienen via een prestatieregeling spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. Dit kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.
2. De grondbeginselen van de prestatieregeling gelden voor het gehele net.”
9. Artikel 14, lid 2, van die richtlijn bepaalt:
„Indien de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht, of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk is van een spoorwegonderneming, worden de in lid 1 bedoelde en in dit hoofdstuk omschreven taken uitgeoefend door een toewijzende instantie die in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft, onafhankelijk is van een spoorwegonderneming.”
B – Frans recht
1. Wet nr. 97‑135
10. Wet nr. 97‑135 van 13 februari 1997 houdende oprichting van het overheidsbedrijf „Réseau ferré de France” inzake de vernieuwing van het spoorwegvervoer(6) bepaalt dat Réseau ferré de France (hierna: „RFF”) de beheerder van de Franse spoorweginfrastructuur is.
11. Artikel 1, tweede alinea, van deze wet bepaalt:
„In aanmerking genomen de vereisten van veiligheid en continuïteit van de openbare dienstverlening wordt het beheer van het verkeer op het nationale spoorwegnet, alsmede de werking en het onderhoud van de technische en veiligheidsinstallaties van dit net verzorgd door Société nationale des chemins de fer français [hierna: ‚SNCF’], voor rekening en volgens de doelstellingen en beginselen zoals omschreven door [RFF]. [SNCF] ontvangt hiervoor een vergoeding van [RFF]. [...]”
2. Besluit nr. 2003‑194
12. Artikel 17, eerste alinea, van besluit nr. 2003‑194 van 7 maart 2003 inzake het gebruik van het nationale spoorwegnet(7) bepaalt:
„[RFF] stelt een netverklaring voor het nationale spoorwegnet op, waarin alle in titel I genoemde informatie is opgenomen die nodig is om gebruik te kunnen maken van het recht op toegang tot het nationale spoorwegnet. [...]”
13. Artikel 18 van dit besluit bepaalt:
„Overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 18 tot en met 27 van dit besluit verdeelt [RFF] de infrastructuurcapaciteit van het nationale spoorwegnet over de infrastructuren die het beheert of waarvan de infrastructuurbeheerder een partnerschapsovereenkomst heeft die is gesloten met toepassing van de artikelen 1‑1 en 1‑2 van de hierboven genoemde wet van 13 februari 1997. [...]”
14. In artikel 21 van datzelfde besluit wordt het volgende bepaald(8):
„Aanvragen voor spoorwegtrajecten worden ingediend bij [RFF] volgens de voorwaarden en overeenkomstig de regels van de netverklaring of, in geval van een raamovereenkomst, van de bepalingen van die overeenkomst.
[...]
[RFF] draagt het verrichten van de technische uitvoeringsonderzoeken die nodig zijn voor de behandeling van aanvragen voor spoorwegtrajecten op aan [SNCF], die, voor eigen rekening, belast is met het beheer van het verkeer op het nationale spoorwegnet. Voor dit onderzoek wordt door de aanvrager een vergoeding betaald die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de uitvoering van dit onderzoek voortvloeien.
[SNCF] neemt, onder toezicht van [RFF], de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de dienst die de technische rapporten opstelt in functioneel opzicht onafhankelijk is, teneinde te garanderen dat er op geen enkele wijze sprake is van discriminatie bij de uitoefening van zijn taken. Deze dienst respecteert de vertrouwelijkheid van de commerciële gegevens die hem ten behoeve van deze rapporten ter beschikking worden gesteld.
[...]”
15. Tussen de Franse Staat en RFF is op 3 november 2008 een prestatiecontract voor de periode 2008‑2012 gesloten.
3. Wet nr. 82‑1153
16. Artikel 24, III, van wet nr. 82‑1153 van 30 december 1982 tot oriëntatie van het binnenlands vervoer(9), gewijzigd bij wet nr. 2009‑1503 van 8 december 2009 inzake de organisatie en de regulering van het spoorwegvervoer en houdende diverse bepalingen met betrekking tot het vervoer(10), bevat nadere bepalingen inzake een gespecialiseerde dienst binnen [SNCF] die „vanaf 1 januari 2010 voor rekening en volgens de doelstellingen en beginselen zoals omschreven door [RFF], de in artikel 1 van wet nr. 97‑135 genoemde taken van beheer van het verkeer op het nationale spoorwegnet uitvoert [...] onder voorwaarden die de onafhankelijkheid van de uitoefening van de aldus uitgevoerde essentiële taken veiligstellen en een vrije en eerlijke mededinging zonder discriminatie garanderen”.
II – Precontentieuze procedure en procedure voor het Hof
17. Op 27 juni 2008 heeft de Commissie de Franse Republiek aangemaand om te voldoen aan de richtlijnen inzake het eerste spoorwegpakket. Op 9 september 2008 heeft deze lidstaat op de aanmaning geantwoord. In vervolg op dit antwoord heeft de Franse overheid een aanvullend schrijven gedateerd 14 juli 2009 toegestuurd.
18. Bij schrijven van 9 oktober 2009 heeft de Commissie de Franse regering een met redenen omkleed advies gezonden. Op 10 december 2009 heeft de Franse regering op dit met redenen omkleed advies geantwoord. Hierbij heeft zij de Commissie op de hoogte gesteld van de vaststelling en de bekendmaking van wet nr. 2009‑1503 en tevens aangegeven dat de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies geformuleerde grieven in haar ogen ongegrond zijn. Op 30 juli 2010 heeft de Franse regering verschillende aanvullende inlichtingen gegeven over de uitvoering van het eerste spoorwegpakket.
19. Het antwoord en de verstrekte uitleg van de Franse Republiek konden de Commissie nog niet overtuigen, zodat zij heeft besloten het onderhavige beroep in te stellen. Gelet op het feit dat het binnenlandse rechtskader sinds de toezending van het met redenen omkleed advies gewijzigd is, heeft de Commissie de omvang van dit bij verzoekschrift van 22 december 2010 ingestelde niet‑nakomingsberoep echter beperkt tot artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440, alsmede de artikelen 14, lid 2, 6, leden 2 tot en met 5, en 11 van richtlijn 2001/14.
20. Bij beschikking van de president van het Hof van 30 juni 2011 is het Koninkrijk Spanje toegelaten tot interventie aan de zijde van de Franse Republiek.
21. De Commissie en de Franse Republiek waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 20 september 2012.
III – Analyse van het beroep wegens niet-nakoming
A – De eerste grief: een leverancier van spoorwegvervoersdiensten kan niet worden belast met essentiële taken ten aanzien van de toewijzing van spoorwegtrajecten
1. Argumenten van partijen
22. De Commissie betoogt dat volgens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 een instantie die spoorvervoersdiensten verleent (of een binnen deze instantie opgerichte directie) niet mag worden belast met essentiële taken ten aanzien van toewijzing van spoorwegtrajecten, aangezien de toewijzing van spoorwegtrajecten een essentiële taak in de zin van bijlage II bij deze richtlijn is voor het verzekeren van billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur, waarop het vereiste van onafhankelijkheid van toepassing is. Zij voert eveneens aan dat volgens artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 de toewijzing van infrastructuurcapaciteit in handen dient te zijn van een onafhankelijke toewijzende instantie.
23. Volgens de Commissie is RFF als infrastructuurbeheerder weliswaar een van SNCF onafhankelijke instantie, maar daarmee nog niet belast met bepaalde essentiële taken ten aanzien van toewijzing van spoorwegtrajecten. De Commissie merkt in dit verband op dat hoewel deze essentiële taken zijn toegewezen aan een gespecialiseerde dienst binnen SNCF, te weten de Direction des Circulations Ferroviaires (hierna: „DCF”), DCF in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft niet onafhankelijk is van SNCF.
24. Volgens de Commissie dragen de aan DCF toevertrouwde taken bij aan de uitoefening van de in bijlage II bij richtlijn 91/440 genoemde essentiële taken. SNCF is belast met wezenlijke onderdelen van het proces van capaciteitstoewijzing in de zin van bijlage II bij richtlijn 91/440, zoals technische uitvoeringsonderzoeken of het op het laatste moment toewijzen van spoorwegtrajecten. De onderzoeken waarmee SNCF is belast, maken haars inziens deel uit van de essentiële taken, ook al is RFF verantwoordelijk voor de toewijzing van afzonderlijke spoorwegtrajecten. Deze taken behoren tot de in artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 genoemde taken en dienen dus te worden beheerd door een onafhankelijke instantie.
25. De Commissie stelt dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 in onderling verband moeten worden gelezen en elkaar aanvullen. De in artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 algemeen geformuleerde regel dat de essentiële taken door een onafhankelijke instantie moeten worden uitgevoerd, wordt immers in artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 nader omschreven en uitgewerkt ten aanzien van de infrastructuurcapaciteitstoewijzing. Deze richtlijn voorziet niet in de mogelijkheid dat essentiële taken kunnen worden uitgevoerd door een spoorwegonderneming onder „toezicht” van een onafhankelijke instantie. Het doel van artikel 14, lid 2, is dat spoorwegondernemingen geen enkele bevoegdheid hebben ten aanzien van de infrastructuurcapaciteitstoewijzing, teneinde een billijke en niet-discriminerende behandeling van spoorwegondernemingen te garanderen.
26. Wat betreft de juridische onafhankelijkheid van DCF is de Commissie van mening dat er sprake is van een gespecialiseerde dienst van SNCF, die op dat vlak dus niet onafhankelijk is, wat in tegenspraak is met de eisen van artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, niet alleen omdat DCF geen rechtspersoonlijkheid heeft, maar ook omdat DCF juridisch gezien deel uitmaakt van de rechtspersoon SNCF. De Commissie geeft aan dat de onafhankelijkheid van DCF in organisatorisch opzicht of ten aanzien van de besluitvorming onvoldoende verzekerd is.
27. Tot slot voegt de Commissie in repliek hieraan toe dat hoewel besluit nr. 2011‑891(11) een verbetering is ten opzichte van de huidige situatie, dit niet voldoende is om te stellen dat DCF in organisatorisch opzicht of ten aanzien van de besluitvorming, en nog minder in juridisch opzicht, voldoende onafhankelijk is.
28. De Franse Republiek voert op haar beurt aan dat de onafhankelijkheid wordt verzekerd doordat de essentiële taken die aan DCF zijn toevertrouwd, worden uitgevoerd onder leiding van RFF. DCF neemt deel aan de uitvoering van de essentiële taken, maar voert niet het beheer erover, omdat uitsluitend RFF verantwoordelijk is voor de toewijzing van spoorwegtrajecten. De Franse regering voert aan dat de eis van onafhankelijkheid in juridisch opzicht niet betekent dat DCF over een eigen rechtspersoonlijkheid beschikt, los van SNCF.
29. Ook is de Franse regering van mening dat artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 niet van toepassing is op de Franse situatie, omdat deze bepaling slechts van toepassing is indien „de infrastructuurbeheerder [...] niet onafhankelijk is”. In casu is de infrastructuurbeheerder, te weten RFF, onafhankelijk, zodat dit artikel niet van toepassing is op de activiteiten van DCF.
30. De Franse regering stelt dat DCF weliswaar deel uitmaakt van een spoorwegvervoerder, maar in functioneel opzicht onafhankelijk is. Aldus kan DCF niet worden beschouwd als een instantie die spoorwegvervoersdiensten verleent in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440. De Franse regering verwerpt eveneens de argumenten van de Commissie met betrekking tot de onafhankelijkheid in organisatorisch opzicht of ten aanzien van de besluitvorming. In dupliek voert de Franse regering aan dat de omzetting van artikel 6, lid 3, van en van bijlage II bij richtlijn 91/440 sinds het krachtens wet nr. 2009‑1503 van 8 december 2009 vastgestelde besluit nr. 2011‑891 volledig voltooid was.
2. Onderzoek van de eerste grief
31. Vooraf stel ik vast dat de Franse Republiek de niet-nakoming betwist en tevens van mening is dat sinds de vaststelling van besluit nr. 2011‑891 de omzetting van artikel 6, lid 3, van en van bijlage II bij richtlijn 91/440 volledig is voltooid.
32. Wat dit laatste punt betreft, herinner ik eraan dat volgens vaste rechtspraak „het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn”.(12) Het Hof is dus niet gehouden de gegrondheid te onderzoeken van argumenten van de lidstaat ten betoge dat de na de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn ingevoerde wetgeving in overeenstemming is met de richtlijn. Om deze reden hoeven de stellingen betrekking hebbend op besluit nr. 2011‑891 niet te worden onderzocht.
33. In deze zaak verricht de gevestigde spoorwegexploitant, SNCF, onder toezicht van de onafhankelijke instantie die belast is met de essentiële taak van de toewijzing van capaciteit en de toewijzing van afzonderlijke spoorwegtrajecten, taken die door de lidstaat als „technisch” zijn aangemerkt, bestaande in het verrichten van de technische uitvoeringsonderzoeken die nodig zijn voor de behandeling van aanvragen voor spoorwegtrajecten of voor het „op het laatste moment”, te weten minder dan zeven dagen voor de gewenste datum van ingebruikname, toewijzen van spoorwegtrajecten.(13)
34. Deze eerste grief doet twee hoofdvragen rijzen. De eerste vraag is of een spoorwegonderneming op de een of andere wijze, rechtstreeks of indirect, deel mag nemen aan de uitoefening van een essentiële taak. De tweede is of deelname aan de uitoefening van deze essentiële taak op het vlak van de besluitvorming vereist dat deze onafhankelijke instantie een eigen rechtspersoonlijkheid bezit los van de spoorwegonderneming.
35. De eerste vraag levert nauwelijks grote problemen op, omdat volgens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 de in bijlage II bij deze richtlijn vermelde taken uitsluitend kunnen worden „toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen”. In deze bijlage wordt verwezen naar „besluitvorming inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid en de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten”.
36. Uit de bewoordingen van richtlijn 91/440 volgt dat „zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid” deel uitmaken van de taken van de instantie die belast is met de essentiële taak van de toewijzing van capaciteit en de toewijzing van afzonderlijke spoorwegtrajecten. Het is dus niet mogelijk dat de onafhankelijke instantie, die geen spoorwegvervoersonderneming kan zijn, de voorbereidende werkzaamheden voor beslissingen ter zake aan een dergelijke onderneming toevertrouwt. Derhalve is het feit dat een dienst van SNCF, te weten DCF, namens RFF optreedt, waarbij RFF de volledige bevoegdheid houdt om de dienstregeling vast te stellen en afzonderlijke spoorwegtrajecten toe te wijzen, niet voldoende om de geldigheid van dit systeem te kunnen aanvaarden.
37. De Franse Republiek meent echter dat de instantie die belast is met deze taak, in casu DCF, binnen de vervoersonderneming in functioneel opzicht onafhankelijk is. De Franse wetgever heeft binnen SNCF een gespecialiseerde dienst opgericht die in organisatorisch opzicht of ten aanzien van de besluitvorming onafhankelijk is. Volgens deze lidstaat kan DCF niet worden vereenzelvigd met SNCF, omdat DCF in functioneel opzicht onafhankelijk is.
38. Ik stel vast dat dit beroep vergeleken met de geïntegreerde regeling van de holding, die centraal stond in de reeds aangehaalde zaken Commissie/Polen (zie de punten 38‑44 van mijn conclusie), Commissie/Oostenrijk (zie de punten 53‑104 van mijn conclusie), en Commissie/Duitsland (zie de punten 59‑64 van mijn conclusie) in zekere zin de omgekeerde vraag opwerpt. In het „holding”‑model is de juridische onafhankelijkheid immers een feit, maar staat de onafhankelijkheid van de besluitvorming ter discussie. In deze zaak lijkt de onafhankelijkheid van de besluitvorming een feit, maar is de juridische onafhankelijkheid twijfelachtig.
39. Mijns inziens berust het verweer van de Franse Republiek op het niet in samenhang met elkaar bekijken van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14. Wanneer, zoals de Franse Republiek voorstelt, niet wordt gekeken naar artikel 14 van richtlijn 2001/14, dat verwijst naar de onafhankelijkheid in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, blijft alleen artikel 6 van richtlijn 91/440 over, waarin uitsluitend de eis wordt gesteld dat „instanties of ondernemingen” niet zelf leveranciers van spoorwegvervoersdiensten zijn. Volgens de Franse Republiek geeft deze laatste bepaling dus niet precies aan welke vorm deze instanties of ondernemingen moeten hebben. Hieruit volgt dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 niet bepaalt dat instanties of ondernemingen die belast zijn met essentiële taken, noodzakelijkerwijs rechtspersonen moeten zijn. DCF is een „instantie” die geen vervoersdiensten levert.
40. Daarentegen is volgens de Franse Republiek artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 niet van toepassing, omdat RFF een onafhankelijke vennootschap is en het vereiste van onafhankelijkheid van de instantie die belast is met de essentiële taak van de toewijzing van capaciteit en de toewijzing van afzonderlijke spoorwegtrajecten, uitsluitend van toepassing is wanneer de infrastructuurbeheerder niet onafhankelijk is van een spoorwegonderneming.
41. Ik ben van mening dat deze redenering dient te worden verworpen. De aan DCF toevertrouwde taak is een essentiële taak, zodat DCF dient te voldoen aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, die niet los van elkaar gezien kunnen worden. RFF is weliswaar onafhankelijk van SNCF, maar draagt aan SNCF wel een deel van de aan haar toevertrouwde essentiële taken over, zodat RFF niet meer onafhankelijk is voor dit deel van de taken, die dus moeten worden toevertrouwd aan een in de zin van artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 onafhankelijke instantie.
42. Bovendien merk ik op dat uitbesteding van de uitoefening van de essentiële taken aan een spoorwegonderneming in de genoemde richtlijnen niet is voorzien. Dat dit wordt uitgesloten, volgt nu juist uit de samenhang van de betrokken bepalingen, te weten artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14. Terecht onderstreept de Commissie dat de lidstaten anders de toepassing van deze laatste bepaling volledig zouden kunnen omzeilen door een onafhankelijke infrastructuurbeheerder op te richten die vervolgens zijn activiteiten zou uitbesteden aan een spoorwegonderneming.
43. De Franse Republiek stelt dan ook ten onrechte dat de grief van de Commissie uitsluitend in het licht van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 dient te worden bekeken. Het Franse systeem moet daarentegen worden beoordeeld tegen de achtergrond van het vereiste van een in juridisch of organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijke instantie, zoals volgt uit de genoemde artikelen in onderling verband gelezen.
44. De Commissie betwist zowel de juridische onafhankelijkheid van DCF als zijn onafhankelijkheid in organisatorisch opzicht en ten aanzien van de besluitvorming. Zij is van mening dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde van juridische onafhankelijkheid, omdat wanneer de infrastructuurbeheerder essentiële taken uitbesteedt aan een bepaalde instantie, deze instantie natuurlijk dient te voldoen aan dezelfde onafhankelijkheidsvereisten als de infrastructuurbeheerder.
45. Ik zie niet in waarmee een juridische onafhankelijkheid ten opzichte van een vennootschap als SNCF, die geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft(14), overeen zou kunnen komen. Vastgesteld moet dus worden dat het Franse systeem niet voldoet aan de voorwaarde van juridische onafhankelijkheid.
46. De Commissie betwist op basis van de criteria die zij heeft aangevoerd tegen de geïntegreerde holdingstructuur, dat DCF organisatorisch en ten aanzien van de besluitvorming onafhankelijk is. Naar mijn mening is er geen reden om deze twee andere aspecten van onafhankelijkheid van het beheer apart te bekijken, omdat aan deze drie cumulatieve aspecten van onafhankelijkheid moet zijn voldaan, zodat alleen al het feit dat er geen sprake is van juridische onafhankelijkheid bij DCF volstaat voor de vaststelling dat de bovengenoemde bepalingen niet zijn nagekomen.
47. Om deze redenen concludeer ik dat de eerste grief van de Commissie gegrond moet worden verklaard.
B – De tweede grief: de toegangsrechten tot de spoorweginfrastructuur
1. Argumenten van partijen
48. De Commissie voert aan dat de Franse Republiek niet aan haar verplichtingen uit hoofde van artikel 11 van richtlijn 2001/14 heeft voldaan, aangezien de Franse wetgeving op dit moment geen prestatieregeling kent die in overeenstemming is met dit artikel. De door de lidstaat genoemde maatregelen kunnen niet als een dergelijk systeem worden beschouwd.
49. De Commissie voert eveneens aan dat de Franse Republiek, door geen systeem van stimulerende maatregelen in te voeren zoals bedoeld in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2001/14, haar verplichtingen uit hoofde van deze bepalingen niet is nagekomen.
50. Met betrekking tot de maatregelen om infrastructuurbeheerders ertoe aan te zetten de kosten van de verschaffing van infrastructuur te verminderen, stelt de Commissie dat de door de Franse overheid genomen maatregelen niet begeleid worden door een systeem waardoor de infrastructuurbeheerder fundamenteel wordt aangemoedigd deze doelstellingen te behalen.
51. Ten aanzien van de vermindering van de rechten voor toegang tot de spoorweginfrastructuur merkt de Commissie op dat het op 3 november 2008 door de Franse Staat en RFF getekende prestatiecontact(15) geen enkele doelstelling bevat.
52. Op haar beurt voert de Franse regering aan dat het prestatiecontract doelstellingen beschrijft op het vlak van modernisering van de infrastructuur en de ontwikkeling van een nieuw commercieel aanbod van het spoor, om de kwaliteit, de diensten en de veiligheid ervan te verbeteren. Dit contract zou dus bepalingen bevatten om de infrastructuurbeheerder te stimuleren om verstoringen op het netwerk te beperken en de prestaties ervan te verhogen.
53. De Franse Republiek stelt eveneens dat de algemene voorwaarden die van toepassing zijn op overeenkomsten voor het gebruik van de infrastructuur, omdat zij voorzien in een schadevergoeding bij wanprestatie, bepalingen bevatten die tot doel hebben zowel spoorwegondernemingen als de infrastructuurbeheerder te stimuleren om verstoringen op het netwerk te beperken en de prestaties ervan te verhogen.
54. Met betrekking tot de maatregelen die bedoeld zijn om de infrastructuurbeheerder te stimuleren de kosten van de verschaffing van infrastructuur te verminderen, stellen de Franse autoriteiten een bonussysteem voor het personeel te hebben opgezet dat rechtstreeks in verband staat met het verminderen van deze kosten, en dus wat dit betreft stimulerende maatregelen te hebben genomen.
55. Ten aanzien van de doelstelling de rechten voor toegang tot de spoorweginfrastructuur te verminderen, meent de Franse regering dat vermindering van de kosten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur hoe dan ook geen absolute doelstelling van richtlijn 2001/14 is.
56. De Spaanse regering intervenieert uitsluitend ter ondersteuning van de argumenten van de Franse regering die de in het eerste onderdeel van de tweede grief van het beroep aan de orde gestelde punten betreffen. Dienaangaande voert de Spaanse regering aan dat richtlijn 2001/14 geen enkel criterium omschrijft of oplegt voor het opzetten van een systeem voor het verbeteren van de prestaties, en uitsluitend verwijst naar de doelstelling van dit systeem.
57. Ten aanzien van de maatregelen ter vermindering van de toegangsrechten zou het niet redelijk zijn deze bedragen te verlagen zonder eerst het spoor te moderniseren en tegelijkertijd de onderhoudskosten te verminderen. Deze omstandigheid zou bij voorbaat iedere inbreuk op de bovengenoemde bepalingen uitsluiten.
2. Beoordeling van de tweede grief
58. Vooraf wil ik opmerken dat het eerste onderdeel van de tweede grief van de Commissie – het ontbreken van maatregelen die spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder stimuleren om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren door het opstellen van een „prestatieregeling” – in wezen gelijk is aan de tweede grief in de zaak Commissie/Spanje (C‑483/10), reeds aangehaald (zie de punten 67‑72 van mijn conclusie) en aan de vierde grief in de zaak Commissie/Tsjechië, reeds aangehaald (zie de punten 90‑93 van mijn conclusie).
59. Evenzo is het tweede onderdeel van de tweede grief van de Commissie – het ontbreken van maatregelen die de infrastructuurbeheerder stimuleren om de kosten die verband houden met de infrastructuurdienst of de hoogte van de toegangsrechten te beperken – in wezen gelijk aan de derde grief in de zaak Commissie/Duitsland (C‑556/10), reeds aangehaald (zie de punten 93‑104 van mijn conclusie), de derde grief in de zaak Commissie/Polen, reeds aangehaald (zie de punten 74‑84 van mijn conclusie) en aan de tweede grief in de zaak Commissie/Tsjechië, reeds aangehaald (zie de punten 47‑55 van mijn conclusie).
60. Om die reden verwijs ik naar mijn betoog in de conclusies in die zaken. De Franse wetgeving bevat echter bepalingen die bijzonderheden vertonen ten opzichte van de situatie in de genoemde lidstaten. Ik zal bij de beoordeling van de vraag of de grief al dan niet gegrond is, de specifieke situatie in Frankrijk betrekken.
61. Mijns inziens had de Franse Republiek op de einddatum van de in het met redenen omklede advies bepaalde termijn geen regeling ter verbetering van de prestaties van spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders ingevoerd die voldoet aan de vereisten van artikel 11 van richtlijn 2001/14. Als de door deze lidstaat genoemde maatregelen al kunnen worden aangemerkt als maatregelen die de betrokken ondernemingen ertoe aanzetten hun prestaties te verbeteren, vormen ze hoe dan ook geen samenhangend, transparant stelsel dat deel kan uitmaken van een regeling van heffingen voor het gebruik van de infrastructuur.
62. Dit geldt zowel voor artikel 6.4 van de netverklaring van RFF(16), dat onder twee voorwaarden voorziet in bijzondere tarieven voor de reserveringsrechten voor spoorwegtrajecten voor goederenvervoer, als voor de twee andere door de Franse autoriteiten genoemde documenten, te weten de algemene voorwaarden die van toepassing zijn op overeenkomsten voor het gebruik van de infrastructuur, en het prestatiecontract. Ten aanzien van dit laatste document stelt de Commissie terecht dat de verplichtingen die RFF is aangegaan op het gebied van de kwaliteit van de prestaties niets te maken hebben met „een prestatieregeling” en geen enkel verband houden met de in artikel 11 van richtlijn 2001/14 bedoelde regelingen voor infrastructuurheffingen.
63. Op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 moeten infrastructuurbeheerders met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen. In tegenstelling tot wat in artikel 11 van de genoemde richtlijn is voorzien met betrekking tot de verbetering van de prestaties van het spoor, vereist artikel 6, lid 2, van deze richtlijn niet dat de stimulerende maatregelen een „regeling” vormen.(17)
64. In artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/14 worden echter twee mogelijkheden genoemd voor de uitvoering van de in lid 2 van dit artikel genoemde verplichting. Er moet sprake zijn van ofwel een meerjarige overeenkomst tussen de infrastructuurbeheerder en de bevoegde autoriteit waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, ofwel de vaststelling van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden. Ook al zouden afzonderlijk genomen maatregelen kunnen worden beschouwd als stimulerende maatregelen, ze zijn toch geen maatregelen als bedoeld in artikel 6, lid 2, als ze niet passen binnen het kader van een van beide in lid 3 van dit artikel omschreven mogelijkheden.
65. De Franse Republiek stelt ook een bonussysteem voor het personeel van RFF te hebben opgezet dat rechtstreeks in verband staat met het verminderen van deze kosten van de verschaffing van infrastructuur, en dus een stimulerende maatregel vormt.
66. Ik ben van mening dat de Commissie in repliek toegeeft dat het in de overeenkomst van 26 juni 2009 inzake een winstdelingsregeling bedoelde bonussysteem ten behoeve van het personeel van RFF inderdaad een maatregel kan zijn om de infrastructuurbeheerder aan te moedigen de kosten van de verschaffing van infrastructuur te verminderen. Ik merk op dat deze overeenkomst(18) als criterium voor winstdeling voor het personeel aangeeft de verwezenlijking van de doelstelling van GOPEQ („Grosse opération programmée équivalente”; gelijkwaardige geprogrammeerde grote transactie), zoals omschreven in het reeds genoemde tussen de Franse Staat en RFF voor de periode 2008‑2012 gesloten prestatiecontract van 3 november 2008. In het vervolg van deze index, die betrekking heeft op de kosten van de werkeenheid voor de werkzaamheden voor de volledige vernieuwing van een kilometer spoor, wordt een bonussysteem opgezet voor het personeel van RFF, dat rechtstreeks in verband staat met de vermindering van de kosten van de verschaffing van infrastructuur. De Franse Republiek lijkt mij dus te hebben voldaan aan haar verplichting stimulerende maatregelen te nemen om de kosten van de verschaffing van infrastructuur te verminderen.(19)
67. Ten aanzien van de doelstelling de hoogte van de toegangsrechten tot de spoorweginfrastructuur te verminderen, stelt de verwerende lidstaat dat een dergelijke vermindering hoe dan ook geen absolute doelstelling van richtlijn 2001/14 is. Ik deel deze opvatting. Om de redenen die ik heb uiteengezet in de zaak Commissie/Duitsland (C‑556/10), denk ik niet dat de lidstaten gehouden zijn te zorgen voor een specifieke stimulering met het oog op vermindering van de heffingen voor het gebruik van de infrastructuur, voor zover dit niet zou voortvloeien uit de vermindering van de hoogte van de kosten van de verschaffing van infrastructuur.
68. De Commissie is daarentegen van mening dat een autonome verplichting de toegangsrechten te verminderen, noodzakelijk is om de tendens tegen te gaan bij de infrastructuurbeheerders, die natuurlijke monopoliemarkten waren, om de overschotten die het resultaat waren van de verbetering van de doeltreffendheid van het beheer niet aan hun klanten terug te geven. Zoals de gemachtigde van de Franse regering tijdens de zitting terecht heeft onderstreept, kan een lidstaat op grond van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 echter van de infrastructuurbeheerder verlangen dat zijn begroting zonder overheidsfinanciering sluitend is. Het zou dan ook onredelijk zijn lid 2 van dit artikel aldus uit te leggen dat de lidstaat verplicht zou zijn de beheerder te stimuleren in tegenspraak met deze doelstelling te handelen. Hoe dan ook limiteert artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 het maximumbedrag van deze heffingen tot hetgeen nodig ter volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten.
69. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging de tweede grief van de Commissie te aanvaarden voor zover deze betrekking heeft op de niet-nakoming van de verplichtingen van artikel 11 van richtlijn 2001/14 door de Franse Republiek, en de grief voor het overige af te wijzen.
IV – Kosten
70. Krachtens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie(20) draagt elke partij haar eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en de Franse Republiek elk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij elk in hun eigen kosten worden verwezen.
71. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering moet het Koninkrijk Spanje, interveniënt, zijn eigen kosten dragen.
V – Conclusie
72. Ik geef het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) De Franse Republiek is de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten
– krachtens artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap, zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001, alsmede artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering, voor zover een dienst van een spoorwegonderneming deelneemt aan de uitvoering van essentiële taken waarmee een spoorweginfrastructuurbeheerder of een instantie die in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijk is, dient te worden belast,
– krachtens artikel 11 van richtlijn 2001/14, voor zover de Franse wetgeving geen prestatieregeling kent die in overeenstemming is met dit artikel.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Europese Commissie, de Franse Republiek en het Koninkrijk Spanje zullen hun eigen kosten dragen.”