CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. POIARES MADURO
van 2 februari 2006 1(1)
Zaak C‑11/05
Friesland Coberco Dairy Foods BV, handelend onder de naam „Friesland Supply Point Ede”
tegen
Inspecteur van de Belastingdienst/Douane Noord/kantoor Groningen
(verzoek van het Gerechtshof te Amsterdam om een prejudiciële beslissing)
„Communautair douanewetboek – Regeling behandeling onder douanetoezicht – Conclusies van Comité douanewetboek”
1. Het Gerechtshof te Amsterdam stelt het Hof vragen over de werking van de regeling behandeling onder douanetoezicht, die neergelegd is in de artikelen 130 tot en met 136 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek(2), zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000(3) (hierna: „douanewetboek”). De vennootschap Friesland Coberco Dairy Foods BV (hierna: „Coberco Dairy Foods”) betwist de beslissing van de Inspecteur van de Belastingdienst/Douane Noord/kantoor Groningen om haar een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht te weigeren. De verwijzende rechter stelt het Hof met name vragen over het gezag en de geldigheid van de conclusies van het Comité douanewetboek (hierna: „Comité”), aangezien de douaneautoriteiten in de onderhavige zaak de vergunning op basis van die conclusies hebben geweigerd.
I – Feiten, rechtskader en prejudiciële vragen
2. Coberco Dairy Foods vervaardigt vruchtendranken. Daarvoor gebruikt zij vruchtensapconcentraten, suiker, smaakstoffen, mineralen en vitaminen als grondstoffen, welke zij koopt bij vennootschappen die voor sommige in lidstaten en voor andere in derde landen gevestigd zijn. De vervaardiging omvat de menging van de vruchtensappen met water en suiker, de pasteurisatie en vervolgens de verpakking van het product.
3. Op 23 juli 2002 heeft Coberco Dairy Foods krachtens artikel 132 van het douanewetboek(4) een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht aangevraagd voor drie producten, namelijk appelsap met toegevoegde suiker (650 000 kg p.j. voor een waarde van 650 000 EUR p.j.), sinaasappelsap met toegevoegde suiker (350 000 kg p.j. voor een waarde van 350 000 EUR p.j.) en witte suiker, andere dan rietsuiker (10 000 000 kg p.j. voor een waarde van 3 000 000 EUR p.j.). De aanvraag gaf twee behandelde producten op: appelsap met toegevoegde suiker en sinaasappelsap met toegevoegde suiker.
4. Artikel 130 van het douanewetboek omschrijft het doel van de door Coberco Dairy Foods aangevraagde regeling behandeling onder douanetoezicht als volgt:
„De regeling behandeling onder douanetoezicht maakt het mogelijk niet-communautaire goederen in het douanegebied van de Gemeenschap een behandeling te doen ondergaan die de soort of de staat ervan wijzigt, zonder dat zij aan rechten bij invoer of aan handelspolitieke maatregelen worden onderworpen, en de door deze behandeling verkregen producten in het vrije verkeer te brengen tegen de daarvoor geldende rechten bij invoer. Deze producten worden ‚behandelde producten’ genoemd.”
5. Ter verkrijging van de vrijstelling van invoerrechten voor suiker uit derde landen die aan de aangevraagde vergunning verbonden zou zijn, betoogt Coberco Dairy Foods dat zij zo haar behandelingsactiviteiten binnen de Gemeenschap zou kunnen behouden.
6. De cumulatieve voorwaarden die vervuld moeten zijn om een dergelijke vergunning te verkrijgen, zijn neergelegd in artikel 133 van het douanewetboek. Onder de economische voorwaarden bepaalt artikel 133, sub e, dat slechts een vergunning kan worden verleend „indien de regeling ertoe kan bijdragen dat het ontstaan of de instandhouding van een behandelingsactiviteit in de Gemeenschap wordt bevorderd, zonder dat de wezenlijke belangen van communautaire producenten van soortgelijke goederen worden geschaad (economische voorwaarden). Volgens de procedure van het Comité kunnen de gevallen worden vastgesteld waarin aan de economische voorwaarden wordt geacht te zijn voldaan.”
7. In de Gemeenschap worden de suikerproductie en de suikerprijs beheerst door verordening (EG) nr. 1260/2001 van de Raad van 19 juni 2001 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker.(5) Overeenkomstig artikel 552, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92(6), zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 444/2002 van de Commissie van 11 maart 2002(7), en bijlage 76 daarbij, wordt voor alle goederen waarop landbouwpolitieke maatregelen van toepassing zijn, „onderzocht of aan de economische voorwaarden is voldaan”. Volgens het tweede lid van dit artikel worden voor deze goederen „de economische voorwaarden door het Comité onderzocht”. Er wordt met name verwezen naar artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek, volgens hetwelk „[d]e betrokken douaneautoriteiten […] met de conclusies van het Comité rekening [houden]”. Bij het onderzoek van de economische voorwaarden dient overeenkomstig artikel 502, lid 3, van dezelfde verordening te worden vastgesteld „of het gebruik van niet-communautaire bronnen in de Gemeenschap het scheppen of in stand houden van veredelings‑ of behandelingswerkzaamheden mogelijk maakt”.
8. Overeenkomstig deze procedure heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 22 augustus 2003 bij het Comité een werkdocument ingediend, waaruit blijkt dat „de betrokken onderneming een vergunning heeft aangevraagd omdat er zware concurrentie is van producenten uit Centraal‑ en Oost-Europa”. In dit document – waaruit de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen citeert – staat ook dat „[g]elet op het prijsniveau van soortgelijke producten van deze producenten en het preferentieel nultarief voor appelsapconcentraat uit Polen […] producten op de gemeenschapsmarkt [worden] gebracht die zeer concurrerend zijn met die van de betrokken onderneming”. Volgens ditzelfde document zal „[i]ndien geen toepassing kan worden gemaakt van de regeling behandeling onder douanetoezicht, […] waarschijnlijk worden besloten om de producten in Centraal‑ en/of Oost-Europa te behandelen in plaats van in Nederland”. Coberco Dairy Foods is van plan een aanvankelijke investering te doen van 750 000 EUR in een fabriek die zal leiden tot het creëren van ongeveer twee arbeidsplaatsen.
9. Tijdens zijn vergadering van 18 september 2003 heeft het Comité de vertegenwoordiger van het directoraat-generaal „Landbouw” van de Commissie gehoord. Deze heeft volgens de notulen van de vergadering benadrukt dat „de communautaire suikerproducenten […] onder druk [staan]. ‚Vrij van rechten’ invoeren onder de regeling behandeling onder douanetoezicht zou de druk opvoeren.” Na zijn vergadering heeft het Comité geconcludeerd dat de in artikel 133, sub e, van het douanewetboek vermelde economische voorwaarden niet vervuld waren.
10. Op 27 oktober 2003 heeft de Nederlandse belastingadministratie op basis van die conclusies van het Comité de vergunningaanvraag van Coberco Dairy Foods afgewezen. Verzoekster heeft op 25 november 2003 bezwaar gemaakt tegen deze beslissing. De administratie heeft dit bezwaar op 2 april 2004 afgewezen. Daarop heeft Coberco Dairy Foods op 10 mei 2004 beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam om deze beslissing te doen nietig verklaren.
11. Voor deze rechter betoogt Coberco Dairy Foods dat de Inspecteur gebruik had moeten maken van zijn beoordelingsvrijheid en de conclusies van het Comité terzijde had moeten schuiven. Daarin wordt een beroep gedaan op de belangen van de communautaire suikerproducenten, ook al zijn de in artikel 133, sub e, van het douanewetboek en artikel 502, lid 3, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek neergelegde voorwaarden vervuld. In plaats van het economische belang van de in de Gemeenschap gevestigde producenten van suikergrondstoffen in aanmerking te nemen, had de Inspecteur zich moeten baseren op het bestaan van een behandelingsindustrie in de Gemeenschap.
12. De Inspecteur van de douane betoogt daarentegen dat het Comité terecht heeft geconcludeerd dat het aan de behandelingsactiviteit verbonden creëren van arbeidsplaatsen niet kon opwegen tegen de schade voor de communautaire suikerindustrie. De Inspecteur legt artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek aldus uit, dat de nationale douaneautoriteiten niet mochten afwijken van de, nagenoeg unaniem aangenomen, conclusies van het Comité.
13. In deze omstandigheden stelt het Gerechtshof te Amsterdam, waarbij het geding aanhangig is gemaakt, het Hof de volgende vragen:
„1) Hoe moet de passage ‚zonder dat de wezenlijke belangen van communautaire producenten van soortgelijke goederen worden geschaad’ van artikel 133, [sub] e, van het [douanewetboek] worden uitgelegd? Mag daarbij alleen naar de markt van het eindproduct worden gekeken, of moet ook de economische situatie van de grondstoffen van een behandeling onder douanetoezicht worden onderzocht?
2) Geldt voor de beoordeling van ‚het scheppen of in stand houden van [...] behandelingswerkzaamheden’ zoals bepaald in artikel 502, lid 3, van de [verordening tot uitvoering van het douanewetboek], een bepaald aantal arbeidsplaatsen, dat minimaal door de werkzaamheden moet worden mogelijk gemaakt? Welke andere criteria gelden er nog voor de uitleg van de geciteerde verordeningtekst?
3) Kan het Hof van Justitie de geldigheid van een conclusie van het Comité, bezien in het licht van de antwoorden op de vragen 1 en 2, in een prejudiciële procedure onderzoeken?
4) Zo ja, is de onderhavige conclusie dan geldig, zowel wat betreft de motivering als wat betreft de gehanteerde economische argumenten?
5) Indien het Hof van Justitie de geldigheid van een conclusie niet kan onderzoeken, welke uitleg moet dan worden gegeven aan de passage ‚(de douaneautoriteiten...) houden met de conclusies van het Comité rekening’ van artikel 504, lid 4, van de [verordening tot uitvoering van het douanewetboek], indien – in eerste instantie – de douaneautoriteiten en/of –na beroep – de nationale rechter van oordeel zijn dat de conclusie van het Comité de afwijzing van het verzoek om een behandeling onder douanetoezicht niet kan dragen?”
14. Bij brief van 19 januari 2005 heeft de verwijzende rechter het Hof ingevolge artikel 104 bis, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering verzocht, de prejudiciële verwijzing volgens een versnelde procedure te behandelen. Dit verzoek is bij beschikking van de president van het Hof van 18 maart 2005 afgewezen.
15. De terechtzitting heeft op 8 december 2005 plaatsgevonden. Op deze zitting hebben Coberco Dairy Foods, de Griekse en de Nederlandse regering en de Commissie hun standpunt te kennen gegeven. Schriftelijk is ook de Italiaanse regering in de procedure tussengekomen.
II – Beoordeling
16. Na een onderzoek van de vragen van het Gerechtshof over de rol van het Comité, de aard van zijn conclusies en de gevolgen daarvan voor de nationale douaneautoriteiten (derde tot en met vijfde vraag), zal ik overgaan tot uitlegging van artikel 133, sub e, van het douanewetboek en artikel 502, lid 3, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek, waarover de nationale rechter twijfels heeft geuit (eerste en tweede vraag).
A – De inaanmerkingneming van de conclusies van het Comité door de douaneautoriteiten op basis van artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek (vijfde vraag)
17. De vijfde vraag van de verwijzende rechter betreft de uitlegging van de passage „[d]e betrokken douaneautoriteiten en andere douaneautoriteiten die soortgelijke vergunningen of aanvragen behandelen, houden met de conclusies van het Comité rekening” in artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek. Volgens de Griekse en de Nederlandse regering zijn de nationale autoriteiten gebonden aan de conclusies van het Comité.
18. Uit de bewoordingen van het betrokken artikel blijkt echter niet dat deze conclusies bindend zijn. Integendeel, indien dit het geval was, zou de verordening bepaald hebben dat de nationale douaneautoriteiten gebonden zijn aan de conclusies van het Comité. De bewoordingen van artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek beletten de nationale douaneautoriteit dus niet om een andere beslissing te nemen dan die welke het Comité in zijn conclusies aanbeveelt.
19. Of de conclusies van het Comité bindend zijn, is niet nader bepaald. Luidens de zevende overweging van het douanewetboek wordt het Comité ingesteld teneinde „een nauwe en doeltreffende samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie mogelijk te maken”. Een dergelijke samenwerking is niet te verwarren met een communautaire besluitvormingsregeling waarin de conclusies van het Comité bindend zouden zijn voor de lidstaten.(8)
20. Om aan het vereiste van „rekening houden met” te voldoen, dient de bevoegde nationale autoriteit evenwel haar beslissing te motiveren indien zij wil afwijken van de conclusies van het Comité. Hoewel zij rekening moet houden met de conclusies van het Comité, betekent dit echter niet dat de nationale autoriteit de economische voorwaarden in de zin van artikel 133, sub e, van het douanewetboek niet meer hoeft te beoordelen. Artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek verplicht de nationale autoriteiten dus geenszins om de conclusies van het Comité automatisch te volgen. Integendeel, bij de uitoefening van hun beoordelingsvrijheid zijn zij het die uiteindelijk beslissen over de toekenning of de weigering van een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht. De praktijk van de Nederlandse autoriteiten waarbij negatieve conclusies van het Comité automatisch worden gevolgd, kan dus niet in verband worden gebracht met de uitlegging van artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek.
21. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof bijgevolg in overweging, op de vijfde vraag van de nationale rechter te antwoorden dat de passage „(de douaneautoriteiten…) houden met de conclusies van het Comité rekening” in artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek niet betekent dat de nationale autoriteit gebonden is aan die conclusies wanneer zij over een aanvraag voor een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht beslist.
B – Eventuele beoordeling van de conclusies van het Comité in het kader van een prejudiciële verwijzing (derde en vierde vraag)
22. De verwijzende rechter stelt ook vragen over het rechtskarakter van de conclusies van het Comité. Met zijn derde vraag wenst hij te vernemen, of het Hof uitspraak kan doen over de geldigheid van die conclusies in het kader van een prejudiciële verwijzing. Indien deze bindend zijn, zou het Hof bevoegd kunnen zijn om uitspraak te doen over de geldigheid daarvan overeenkomstig artikel 234 EG. In het andere geval zou de rol van het Hof zich beperken tot de uitlegging daarvan.
23. Luidens artikel 234, sub b, EG is het Hof bevoegd uitspraak te doen „over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen van de Gemeenschap en van de ECB”. In het arrest Grimaldi(9) heeft het Hof verklaard dat „artikel 177 van het EG-Verdrag [thans artikel 234 EG] […] het Hof de bevoegdheid verleent om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van de door de instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen, zonder enige uitzondering”. Zonder uitspraak te doen over de vraag of een handeling van het Comité al dan niet aan een gemeenschapsinstelling kan worden toegeschreven, kan er de nadruk op worden gelegd dat het hier gaat om een niet-bindende handeling, waarvan de geldigheid niet in het kader van artikel 234 EG aan de orde kan komen.
24. Toezicht op de rechtmatigheid is enkel mogelijk voor bepalingen met bindende rechtsgevolgen.(10) Om de vraag van de nationale rechter te beantwoorden, moet dus het rechtskarakter van de conclusies van het Comité worden bepaald. De bij het Hof ingediende opmerkingen verschillen op dit punt. Terwijl de Commissie en de Italiaanse regering uit het facultatieve karakter van de raadpleging van het Comité afleiden dat zijn conclusies niet bindend zijn, staat de Nederlandse regering op een ander standpunt.
25. Volgens de Commissie vloeit het niet-bindende karakter van de conclusies van het Comité in dit kader voort uit het feit dat raadpleging van het Comité ingevolge artikel 503 van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek slechts facultatief is. Dit artikel bepaalt immers:
„Een onderzoek van de economische voorwaarden waarbij de Commissie is betrokken, kan geschieden:
a) wanneer de betrokken douaneautoriteiten voor of na de afgifte van een vergunning overleg willen plegen;
b) wanneer een andere douaneadministratie tegen een afgegeven vergunning bezwaar maakt;
c) op initiatief van de Commissie.”
26. Volgens het in de onderhavige zaak toepasselijke artikel 552, lid 2, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek(11), gelezen in samenhang met bijlage 76 daarbij, is raadpleging van het Comité verplicht voor goederen waarop landbouwpolitieke maatregelen van toepassing zijn. Dit artikel vormt een lex specialis die afwijkt van de algemene bepaling van artikel 503 van die verordening, waarop de Commissie zich beroept. Anders dan de Commissie en de Italiaanse regering in hun schriftelijke opmerkingen stellen, kan niet uit artikel 503 alleen worden afgeleid dat raadpleging van het Comité douanewetboek steeds facultatief is. Integendeel, artikel 552, lid 2, gelezen in samenhang met bijlage 76, bevat een uitzondering op deze algemene regel. Het niet-bindende karakter van de conclusies van het Comité kan niet worden afgeleid uit de omstandigheid dat de raadpleging over het algemeen facultatief is. Dit argument volstaat derhalve niet om te stellen dat het Hof niet bevoegd is om de geldigheid van de conclusies van het Comité te beoordelen.
27. Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om zich uit te spreken over het rechtskarakter van de adviezen van diverse comités. In het arrest Dittmeyer(12) heeft het geoordeeld dat de adviezen van het Comité nomenclatuur weliswaar „belangrijke middelen vormen ter verzekering van een uniforme toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief door de douaneautoriteiten van de lidstaten en als zodanig als waardevolle hulpmiddelen bij de uitlegging van het tarief kunnen worden beschouwd”, maar „rechtens niet bindend zijn, zodat in voorkomend geval moet worden onderzocht of de inhoud ervan met de bepalingen zelf van het gemeenschappelijk douanetarief in overeenstemming is en de draagwijdte ervan niet wijzigt”. Deze rechtspraak is voor de toelichtingen van de Internationale Douaneraad bevestigd in de arresten Chem‑Tec(13) en Develop Dr. Eisbein(14) en voor de aanvullende aantekeningen van de gecombineerde nomenclatuur onder meer in het arrest Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht.(15)
28. In het arrest Wagner(16) heeft het Hof een analoge redenering gevolgd bij een vraag van het Tribunal administratif de Paris over de geldigheid van opmerking NB 2 van bijlage I bij de gebruiksaanwijzing van de Commissie van 11 maart 1981 met betrekking tot invoer‑, uitvoer‑ en voorfixatiecertificaten voor landbouwproducten (PB C 52, blz. 2). Het Hof heeft geweigerd uitspraak te doen over de geldigheid van de opmerking, die door haar verklarend karakter geen bindende rechtskracht heeft, maar wel geverifieerd of in de opmerking het toepasselijke gemeenschapsrecht juist werd uitgelegd.(17)
29. Het niet-bindende karakter van de handelingen van een comité hangt samen met de functie die het uitoefent. Om uit te maken of bovenvermelde rechtspraak naar analogie kan worden toegepast op de conclusies van het Comité, zoals de Commissie in haar opmerkingen betoogt, moet de rol die het douanewetboek het Comité toekent in de beschouwing worden betrokken. Luidens de zevende overweging van dit wetboek „[is] het nodig […] een Comité douanewetboek in te stellen teneinde […] een nauwe en doeltreffende samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie mogelijk te maken”. Artikel 4, punt 24, van het douanewetboek omschrijft de procedure van het Comité als die welke is bedoeld in de artikelen 247 en 247 bis alsmede 248 en 248 bis van het wetboek. De bevoegdheid van het Comité, zoals omschreven in artikel 249, omvat elk vraagstuk met betrekking tot de douanewetgeving. Meer algemeen leert een vlugge blik op het douanewetboek dat het Comité tussenkomt om de werking van bepaalde douaneregelingen te verduidelijken(18), om bijzondere gevallen en bijzondere voorwaarden voor de toepassing van bepaalde voorschriften te bepalen(19) en om de werkingssfeer van bepaalde uitzonderingen en afwijkingen te definiëren.(20) Via de procedure van het Comité douanewetboek kunnen ook gevallen waarin het wetboek niet voorziet(21), termijnen(22) en drempelpercentages of ‑waarden(23) worden vastgesteld. Ten slotte kunnen de economische voorwaarden die moeten worden vervuld om in aanmerking te komen voor bepaalde douaneregelingen, worden beoordeeld door het Comité, zoals bepaald in artikel 117, sub c, voor de actieve veredeling en in artikel 133, sub e, voor de behandeling onder douanetoezicht. Het Comité kan tussenkomen in uiteenlopende situaties, in het kader van de beheersprocedures, de regelgevingsprocedures of volgens de raadplegingsprocedure.(24) In casu heeft de vraag van de verwijzende rechter betrekking op de tussenkomst van het Comité bij het nemen van een individuele beslissing tot toekenning of weigering van de bijzondere douaneregeling behandeling onder douanetoezicht.
30. Gelet op bovenvermelde rechtspraak van het Hof betreffende de rechtskracht van conclusies van comités, moet de vraag worden gesteld of de door het Comité voorgestelde uitlegging van het gemeenschapsrecht de bevoegde douaneautoriteit kan binden. Dienaangaande volstaat het op te merken dat artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek gewag maakt van een louter „rekening houden met” de conclusies van het Comité door de douaneautoriteiten en dus niet impliceert dat de nationale autoriteiten gebonden zouden zijn aan die conclusies.
31. In dit verband ben ik het niet eens met de door de Nederlandse regering ter terechtzitting gevolgde redenering volgens welke uit de in artikel 552 van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek gestelde verplichting tot raadpleging van het Comité douanewetboek voortvloeit dat de conclusies van het Comité in dit kader bindend zijn. Een verplichting tot raadpleging van het Comité kan namelijk niet worden gelijkgesteld met een verplichting om zijn conclusies te volgen.
32. Nu de bevoegde douaneautoriteiten niet verplicht zijn om de conclusies van het Comité te volgen, kan de geldigheid daarvan niet aan de orde worden gesteld onafhankelijk van de eindbeslissing van de douaneautoriteiten, die de enige definitieve beslissing met bindende rechtsgevolgen is. Zoals de Commissie ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, zijn de conclusies van het Comité geen eindbeslissingen. De geldigheid van de conclusies van het Comité, die tot stand komen vóór de vaststelling van een eindbeslissing door de bevoegde autoriteit, kan dus slechts indirect worden onderzocht bij een onderzoek van de eindbeslissing door de nationale rechter.(25)
33. Aangezien de conclusies van het Comité niet bindend zijn, kan niet, zoals de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen deed, het ontbreken van toezicht op de rechtmatigheid van die conclusies worden aangevoerd. Bijgevolg kan geen prejudiciële vraag worden gesteld over de geldigheid van de conclusies van het Comité. Van belang is evenwel dat de bevoegde autoriteit die over een aanvraag voor een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht beslist, kan afwijken van de conclusies van het Comité en in voorkomend geval voor een andere dan de aanbevolen oplossing kan opteren indien zij na haar eigen beoordeling van de omstandigheden van de zaak tot een andere conclusie komt.
34. De praktijk van de Nederlandse autoriteiten waarbij negatieve conclusies van het Comité automatisch worden gevolgd, wordt immers niet door het gemeenschapsrecht opgelegd. Integendeel, artikel 133, sub e, van het douanewetboek moet aldus worden uitgelegd, dat de nationale douaneautoriteiten vrij kunnen oordelen over een aanvraag voor behandeling onder douanetoezicht. Hun beoordelingsvrijheid wordt slechts beperkt in zoverre zij overeenkomstig artikel 504, lid 4, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek rekening moeten houden met die conclusies. Indien het gemeenschapsrecht een stelsel had opgezet waarin de nationale douaneautoriteiten gebonden waren aan de conclusies van het Comité waarbij wordt aanbevolen de vergunning tot behandeling onder douanetoezicht te weigeren, dan zou de justitiabele de mogelijkheid moeten krijgen om de conclusies van het Comité, die dan een definitieve beslissing zouden zijn voor hem, aan te vechten. Indien de nationale autoriteiten ermee konden volstaan, de conclusies van het Comité te volgen voor de motivering voor hun beslissingen en rechterlijk toezicht op die conclusies ontbrak, dan zouden de justitiabelen geen rechterlijke bescherming hebben, hetgeen onaanvaardbaar zou zijn. In het door het douanewetboek opgezette stelsel kan dit echter niet het geval zijn.
35. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, op de derde vraag te antwoorden dat de geldigheid van de krachtens artikel 133, sub e, van het douanewetboek aangenomen conclusies van het Comité niet kan worden onderzocht in het kader van een prejudiciële verwijzing. De vierde vraag behoeft dus geen beantwoording.
C – Uitlegging van de passage „zonder dat de wezenlijke belangen van communautaire producenten van soortgelijke goederen worden geschaad” in artikel 133, sub e, van het douanewetboek (eerste vraag)
36. De verwijzende rechter wenst te vernemen of bij een beoordeling met het oog op de eventuele toekenning van een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht overeenkomstig artikel 133, sub e, van het douanewetboek, alleen naar de markt van het eindproduct moet worden gekeken dan wel ook de economische situatie van de markt van de grondstoffen die voor de vervaardiging van de eindproducten worden gebruikt, moet worden onderzocht.
37. De Commissie en de Griekse en de Nederlandse regering geven het Hof in overweging te antwoorden dat ingevolge artikel 133, sub e, van het douanewetboek de belangen van zowel de producenten van behandelde producten als de producenten van goederen die soortgelijk zijn aan die welke in het behandelingsproces worden gebruikt, moeten worden onderzocht. Coberco Dairy Foods is daarentegen van mening dat enkel de belangen van de communautaire producenten van eindproducten relevant zijn.
38. Om uit te maken welke van die twee uitleggingen de juiste is, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de regeling behandeling onder douanetoezicht een van de algemene regeling afwijkende regeling is. De voorwaarden voor de toekenning van een vergunning daartoe moeten dus restrictief worden uitgelegd.
39. Artikel 133, sub e, van het douanewetboek, dat verwijst naar „de wezenlijke belangen van communautaire producenten van soortgelijke goederen”, preciseert niet of het enkel doelt op de producenten van eindproducten dan wel ook op de producenten van grondstoffen die voor de vervaardiging van de eindproducten worden gebruikt. De Commissie beroept zich op de Franse, de Italiaanse, de Spaanse en de Griekse taalversie ten betoge dat het gebruik van de term „goederen” slaat op goederen die soortgelijk zijn aan de te behandelen goederen. Dit is echter geen overtuigend argument, omdat de bewoordingen van het artikel geenszins in de weg staan aan een uitlegging volgens welke de termen „soortgelijke goederen” daarentegen slaan op behandelde producten. Juist deze dubbelzinnigheid van de tekst heeft de verwijzende rechter ertoe gebracht het Hof om uitlegging te verzoeken.
40. Aangezien artikel 133, sub e, van het douanewetboek dus niet op basis van de bewoordingen alleen kan worden uitgelegd, moet mede rekening worden gehouden met de context en de doelstelling ervan.(26)
41. Tot staving van de door haar voorgestane uitlegging beroept Coberco Dairy Foods zich op de context van artikel 133, sub e, van het douanewetboek. In dit verband vergelijkt zij de economische voorwaarden voor de toekenning van de regeling actieve veredeling die vermeld zijn in artikel 117, sub c, van dat wetboek, dat verwijst naar „de wezenlijke belangen van de communautaire producenten”, met die van artikel 148 van dat wetboek, betreffende de regeling passieve veredeling, volgens welke „de wezenlijke belangen van de communautaire veredelaars” in aanmerking moeten worden genomen. Volgens Coberco Dairy Foods impliceert het gebruik van een andere term in artikel 133, sub e, van het douanewetboek, dat daar alleen de producenten van eindproducten worden bedoeld. Mijns inziens kan aan de verscheidenheid van de in die artikelen van het douanewetboek gebruikte termen echter niet dat gevolg worden verbonden. Integendeel, uit die vergelijking volgt dat elk artikel moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van de bijzondere douaneregeling waarop het van toepassing is, aangezien noch artikel 133, sub e, noch artikel 117 preciseren op welke communautaire producenten zij doelen.
42. Het doel van de regeling behandeling onder douanetoezicht wordt uiteengezet in de considerans van verordening (EEG) nr. 2763/83 van de Raad van 26 september 1983 inzake de regeling volgens welke goederen onder douanetoezicht kunnen worden behandeld alvorens zij in het vrije verkeer worden gebracht(27), die haar heeft opgezet. Deze regeling is in het leven geroepen om de gevolgen van bepaalde tariefanomalieën te verhelpen, daar „in bepaalde bijzondere gevallen het belasten van de goederen naar hun soort volgens het tarief of hun staat op het tijdstip van invoer, tot een hoger bedrag leidt dan economisch verantwoord zou zijn en ertoe aanzet bepaalde economische activiteiten naar buiten de Gemeenschap te verplaatsen”.(28) Met de regeling behandeling onder douanetoezicht werd dus beoogd te voorkomen dat behandelingsactiviteiten naar landen buiten de Gemeenschap zouden worden verlegd wegens het feit dat de kosten voor de invoer van grondstoffen hoger waren dan de kosten voor de uitvoer van de eindproducten waarvoor die grondstoffen waren gebruikt.
43. Deze regeling heeft dus voornamelijk de bescherming van de communautaire producenten van eindproducten tot doel. Zoals de Commissie in haar opmerkingen stelt, zou een te gemakkelijke toekenning van deze afwijkende regeling echter kunnen leiden tot belangenconflicten tussen de – begunstigde – communautaire producenten van eindproducten en de – benadeelde – communautaire producenten van basisproducten. Met de regeling behandeling onder douanetoezicht wordt echter geen rangorde tussen producenten beoogd. Aangezien bij de totstandkoming van de douanewetgeving ook rekening moet worden gehouden met de belangen van het landbouwbeleid van de Gemeenschap(29), stelt het douanewetboek juist restrictievere voorwaarden voor de toekenning van een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht voor producten waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt. Voor dit type producten is raadpleging van het Comité overeenkomstig artikel 552 van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek immers verplicht. Zoals de Griekse regering terecht heeft benadrukt, is enkel een uitlegging van artikel 133, sub e, van het douanewetboek aanvaardbaar waarbij de belangen van de producenten van grondstoffen én van de producenten van eindproducten in aanmerking worden genomen.
44. Bovendien verschaft de regeling behandeling onder douanetoezicht, zoals de Italiaanse regering in haar opmerkingen stelt, de niet-communautaire producenten van grondstoffen een voordeel, omdat zij hun producten vrijstelt van invoerrechten. Bijgevolg lijkt het logisch om de situatie van de communautaire producenten van deze goederen te onderzoeken alvorens te beslissen over de toekenning van de regeling. Anders dan Coberco Dairy Foods ter terechtzitting heeft betoogd, dient de situatie van de communautaire suikerproducenten derhalve in de beschouwing te worden betrokken, ook al heeft Coberco Dairy Foods niet de bedoeling om in de Gemeenschap vervaardigde suiker te gebruiken voor haar drankenproductie.
45. Indien alleen rekening werd gehouden met de belangen van communautaire producenten van eindproducten, zou daarenboven het gevaar bestaan dat de regeling behandeling onder douanetoezicht haar doel mist. Daarom kan de regeling behandeling onder douanetoezicht – evenals de regeling actieve veredeling, die zij aanvult – slechts worden toegekend indien vaststaat dat de wezenlijke belangen van alle communautaire producenten, dat wil zeggen zowel de producenten van eindproducten als de producenten van basisproducten, niet worden geschaad.
46. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging aan de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 133, sub e, van het douanewetboek aldus moet worden uitgelegd, dat de belangen van zowel de producenten van grondstoffen als de producenten van eindproducten in aanmerking moeten worden genomen voor de toekenning van een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht.
D – Uitlegging van de uitdrukking „het scheppen of in stand houden van […] behandelingswerkzaamheden” in artikel 502, lid 3, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek (tweede vraag)
47. De verwijzende rechter vraagt het Hof ook hoe artikel 502, lid 3, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek, dat verwijst naar „het scheppen of in stand houden van […] behandelingswerkzaamheden”, moet worden uitgelegd. Meer bepaald wenst hij te vernemen of het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen een relevant criterium is in dit verband.
48. Coberco Dairy Foods betoogt dat het aantal gecreëerde of behouden arbeidsplaatsen niet relevant is in het kader van artikel 502, lid 3, van de verordening tot uitvoering van het douanewetboek. Volgens de Nederlandse en de Griekse regering en de Commissie is een globale beoordeling noodzakelijk, die zich mede uitstrekt tot het risico voor de betrokken sector, de mate van regulering daarvan alsmede de omvang van de investering en het aantal arbeidsplaatsen dat met de behandelingsactiviteit wordt gecreëerd of behouden.
49. Het scheppen of in stand houden van een behandelingsactiviteit moet concreet en met inachtneming van de omstandigheden van de zaak worden beoordeeld. Aangezien genoemde verordening het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen niet als specifiek criterium vermeldt, kan niet worden geconcludeerd dat een dergelijk criterium bestaat. Het creëren of het behoud van arbeidsplaatsen is echter, anders dan Coberco Dairy Foods betoogt, stellig een belangrijk gegeven waarmee de nationale douaneautoriteiten rekening moeten houden. Bij hun globale beoordeling van alle omstandigheden van de bij hen ingediende aanvraag dienen zij ook rekening te houden met de waarde van de gedane investering, de duurzaamheid van de activiteit en ieder ander relevant gegeven dat verband houdt met het scheppen of in stand houden van een behandelingsactiviteit.
III – Conclusie
50. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de verwijzende rechter gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„1) De passage ‚(de douaneautoriteiten…) houden met de conclusies van het Comité rekening’ in artikel 504, lid 4, in verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek, zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 444/2002 van de Commissie van 11 maart 2002, betekent niet dat de nationale autoriteit gebonden is aan die conclusies wanneer zij over een aanvraag voor een vergunning tot behandeling onder douanetoezicht beslist.
2) De geldigheid van de conclusies van het Comité douanewetboek, die slechts een adviserende waarde hebben, kan niet worden onderzocht in het kader van een prejudiciële verwijzing krachtens artikel 234 EG. Wegens de adviserende waarde van die conclusies moeten de nationale autoriteiten ervan kunnen afwijken.
3) Artikel 133, sub e, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000, moet aldus worden uitgelegd dat de economische situatie van zowel de producenten van grondstoffen als de producenten van eindproducten in aanmerking moet worden genomen.
4) Bij de beoordeling in het kader van artikel 502, lid 3, van verordening nr. 2454/93 van het scheppen of in stand houden van een behandelingsactiviteit moet niet alleen rekening worden gehouden met het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen, maar ook met elk ander relevant gegeven, zoals met name de waarde van de investering en de duurzaamheid daarvan.”