ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н Y. BOT
представено на 12 юни 2012 година(1)
Дело C‑283/11
Sky Österreich GmbH
срещу
Österreichischer Rundfunk
(Преюдициално запитване, отправено от Bundeskommunikationssenat (Австрия)
„Директива 2010/13/ЕС — Право на всеки телевизионен оператор за целите на кратките новинарски репортажи да получи достъп до събития, които са от значителен обществен интерес и са предмет на изключително право на излъчване — Ограничаване на компенсацията до преките допълнителни разходи за осигуряването на този достъп — Съвместимост с членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Пропорционалност“
1. С настоящото преюдициално запитване от Съда се иска да прецени съответствието на член 15, параграф 6 от Директива 2010/13/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 10 март 2010 година за координирането на някои разпоредби, установени в закони, подзаконови и административни актове на държавите членки, отнасящи се до предоставянето на аудиовизуални медийни услуги (Директива за аудиовизуалните медийни услуги)(2), с основните права, и конкретно в случая — със свободата на стопанска инициатива и правото на собственост.
2. Целта на член 15 от директивата е да се признае право на телевизионните оператори да излъчват кратки новинарски репортажи за събития, които са от значителен обществен интерес и се предават по силата на изключително основание от телевизионен оператор. За тази цел е предвидено по-специално, че телевизионните оператори могат да получат достъп до сигнала на телевизионния оператор, притежаващ изключителните права за излъчване, за да изберат кратките откъси, от които ще бъдат съставени техните репортажи.
3. Член 15, параграф 6 от директивата установява правилото, че когато за упражняването на така предоставеното право на телевизионните оператори е предвидена компенсация, тя не може да надхвърля преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп до кратките откъси.
4. Във връзка с последната разпоредба настоящото преюдициално запитване поставя въпроса за необходимото съвместяване на изискванията, свързани със защитата на различни основни права, а именно свободата на стопанска инициатива и правото на собственост, от една страна, и свободата за получаване на информация и медийния плурализъм, от друга.
I – Правна уредба
А – Правото на Съюза
5. Съображение 48 от директивата гласи:
„Телевизионните оператори могат да получат изключителни права на телевизионно излъчване върху събития от значителен обществен интерес. Важно е обаче да се насърчава плурализмът чрез разнообразие от продуциране и подреждане в програмна схема на новини в целия [Европейски] [с]ъюз и да се уважават принципите, установени в член 11 от Хартата на основните права на Европейския съюз[(3)]“.
6. Съображение 55 от Директивата има следния текст:
„За да се съхрани основната свобода за получаване на информация и да се гарантира, че интересите на зрителите в Съюза са изцяло и надлежно защитени, упражняващите изключителни права на телевизионно излъчване по отношение на събитие от значителен обществен интерес следва да предоставят на други телевизионни оператори правото да използват кратки откъси с цел създаване на общи новинарски предавания при справедливи, разумни и недискриминационни условия и при надлежно зачитане на изключителните права. Тези условия се съобщават своевременно преди провеждането на събитието от значителен обществен интерес, за да се даде на останалите достатъчно време да упражнят това право. […] Такива кратки откъси могат да бъдат използвани за излъчвания в целия ЕС и не следва да надвишават деветдесет секунди. […]
Понятието „общи новинарски предавания“ не следва да обхваща сглобяването на кратки откъси в предавания с развлекателна цел. […]“.
7. Съображение 56 от директивата предвижда следното:
„[…] Държавите членки следва да улесняват достъпа до събития от значителен обществен интерес, като предоставят достъп до сигнала на телевизионния оператор по смисъла на настоящата директива. Те обаче могат да изберат други равностойни средства по смисъла на настоящата директива. Такива средства включват, inter alia, предоставяне на достъп до мястото на провеждане на тези събития преди предоставяне на достъп до сигнала. Това не следва да препятства сключването на по-подробни договори от страна на телевизионните оператори“.
8. Член 14, параграф 1 от директивата гласи:
„Всяка държава членка може да вземе мерки в съответствие с правото на Съюза, за да гарантира, че телевизионните оператори, които са под нейна юрисдикция, не излъчват по силата на изключително основание събития, които държавата членка счита, че са от голямо значение за обществото, по такъв начин, че да лишат значителна част от обществеността в тази държава членка от възможността да проследи тези събития посредством предаване на живо или на запис по безплатна телевизия. Ако това стане, съответната държава членка съставя списък от определени събития, национални или не, които тя прецени, че са от голямо значение за обществото. Тя извършва това по ясен и прозрачен начин, в подходящ и реалистичен срок. Като извършва това, съответната държава членка определя също дали тези събития следва да се предават изцяло или отчасти чрез отразяване на живо, или когато е необходимо или подходящо поради обективни причини от обществен интерес, изцяло или отчасти чрез предаване на запис“.
9. Член 15 от директивата гласи следното:
„1. Държавите членки гарантират, че за целите на кратките новинарски репортажи всеки телевизионен оператор, установен в Съюза, има достъп на справедлива, разумна и недискриминационна основа до събития, които са от значителен обществен интерес и се предават по силата на изключително основание от телевизионен оператор под тяхна юрисдикция.
[…]
3. Държавите членки гарантират сигурността на такъв достъп, като позволяват на телевизионните оператори свободно да избират кратки откъси от сигнала на излъчващия оператор, като същите са най-малко задължени да посочат източника си, освен ако това е невъзможно по практически причини.
4. Като алтернатива на параграф 3 държавите членки може да въведат равностойна система за достъп на справедлива, приемлива и недискриминационна основа с други средства.
5. Кратки откъси се използват единствено за общи новинарски предавания и могат да бъдат използвани в аудиовизуални медийни услуги по заявка само ако същото предаване се предлага на запис от същия доставчик на медийни услуги.
6. Без да се засягат параграфи 1—5 по-горе, държавите членки гарантират, в съответствие с техните правни системи и практики, че са определени редът и условията относно осигуряването на такива кратки откъси, и по-специално по отношение на всякакви споразумения за компенсация, максималната продължителност на кратките откъси и времевите ограничения относно излъчването им. Когато се предвижда компенсация, тя не надхвърля преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп“.
Б – Националното право
10. За целите на транспонирането на директивата Федералният закон за упражняването на изключителни права на телевизионно излъчване (Закон за изключителните телевизионни права) (Bundesgesetz über die Ausübung exklusiver Fernsehübertragungsrechte (Fernseh-Exklusivrechtegesetz)(4) е изменен през 2010 г.(5). Член 5 от FERG гласи:
„(1) Телевизионен оператор, който е придобил изключителни права за излъчване на събитие от значителен обществен интерес, е длъжен при поискване да предостави право на излъчване на кратки новинарски репортажи при справедливи, разумни и недискриминационни условия на всеки телевизионен оператор, установен в някоя от договарящите държави по Споразумението за Европейското икономическо пространство [ЕИП] или по Европейската конвенция за трансгранична телевизия от 5 май 1989 г. […]. Събитието е от значителен обществен интерес, когато може да се очаква, че поради значението си ще бъде широко отразено от средствата за масово осведомяване в Австрия или в друга държава, която е страна по посоченото споразумение или посочената конвенция.
(2) Правото на кратки новинарски репортажи включва правото да се записва сигналът на задължения по параграф 1 телевизионен оператор и да се изготвя и да се излъчва или предоставя кратък новинарски репортаж при условията на параграфи 3—5.
(3) Правото на кратки новинарски репортажи се упражнява при следните условия:
1. Краткият новинарски репортаж е ограничен до необходимото за публичното информационно отразяване на съответното събитие.
2. Краткият репортаж може да се използва само в общи новинарски предавания.
3. Телевизионният оператор, който упражнява правото на кратки новинарски репортажи, може свободно да избира съдържанието на краткия си репортаж от сигнала на задължения телевизионен оператор.
4. Допустимата продължителност на краткия новинарски репортаж се определя в зависимост от времето, което е необходимо, за да се предаде съдържанието на събитието за новинарски цели, и не надхвърля 90 секунди, освен ако не е уговорено друго.
5. Ако събитието продължава повече от един ден, кратък репортаж може да се разпространява през всеки от тези дни.
6. Не се допуска излъчване и предоставяне на кратки новинарски репортажи преди началото на предаването на задължения по параграф 1 телевизионен оператор.
7. Телевизионният оператор, който притежава правото на кратки новинарски репортажи, е длъжен ясно да обозначи съответната част от предаването си като кратък репортаж и да посочи източника.
(4) Освен ако не е уговорено друго, задълженият телевизионен оператор има право само на компенсация, която не надхвърля преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп.
[…]
(6) Задълженият по параграф 1 телевизионен оператор е длъжен при запитване от друг телевизионен оператор своевременно преди събитието да го уведоми за условията на договора, с който би му предоставил право на кратки новинарски репортажи.
(7) Телевизионен оператор, който иска да му бъде предоставено правото по параграф 1, може да сезира регулаторния орган за целите на упражняването на това право. […]
(8) Когато събитието е непосредствено предстоящо и поради това процедурата по параграф 6 не може да приключи своевременно, по искане на един от заинтересованите телевизионни оператори регулаторният орган може впоследствие да определи дали е следвало да се предостави право на кратки новинарски репортажи и при какви условия. Ако е следвало да се предостави право на кратки новинарски репортажи, задълженият телевизионен оператор отговаря за причинените вреди, като в тези случаи се прилага съответно член 3, параграфи 7—9.
[…]“.
II – Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
11. Настоящото преюдициално запитване произтича от спор между Sky Österreich GmbH (наричано по-нататък „Sky“) и Österreichischer Rundfunk (ORF) (наричано по-нататък „ORF“).
12. ORF е фондация, субект на публичното право, чиято цел е да изпълнява обществената задача, възложена ѝ с австрийския федерален закон за радиоразпръскването (Bundesgesetz über den Österreichischen Rundfunk)(6). Задачата на ORF е да предлага не само радио- и телевизионни програми, но и онлайн съдържание, свързано с тези програми.
13. Sky получава разрешение от Kommunikationsbehörde Austria (австрийският регулаторен орган в областта на съобщенията, наричан по-нататък „KommAustria“) да излъчва по сателит кодираната цифрова телевизионна програма „Sky Sport Austria“. С договор от 21 август 2009 г. това дружество придобива изключителните права за излъчването в Австрия на някои срещи от Лига Европа на УЕФА за сезони 2009/2010 г. до 2011/2012 г. Sky посочва, че лицензионната такса и продуцентските му разходи възлизат годишно на няколко милиона евро.
14. На 11 септември 2009 г. Sky и ORF сключват споразумение, с което на ORF се предоставя право на кратки новинарски репортажи и се предвижда заплащането на 700 евро на минута за такива репортажи.
15. С писмо от 4 ноември 2010 г. ORF иска от KommAustria да установи, че Sky е длъжно да му предостави правото на кратки новинарски репортажи за срещите от Лига Европа, в които от 1 октомври 2010 г. участват австрийски отбори, без ORF да му дължи за това възнаграждение, надхвърлящо преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп до сигнала.
16. На 22 декември 2010 г. KommAustria приема, че като носител на изключителните права Sky е длъжно да предостави на ORF право на кратки новинарски репортажи, без да има право на компенсация, надхвърляща тази за преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп до сигнала. Същевременно регулаторният орган определя условията, при които ORF може да упражнява това право. Сред тях се посочва, че в конкретния случай преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп до сателитния сигнал възлизат на нула.
17. Двете страни обжалват това решение пред Bundeskommunikationssenat (Федералния съвет по съобщенията) (Австрия).
18. В жалбата си Sky поддържа в частност, че произтичащото от член 15, параграф 6 от директивата и от член 5, параграф 4 от FERG задължение за безвъзмездно предоставяне на право на кратки новинарски репортажи нарушава Хартата, Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи(7), както и австрийското конституционно право. Sky по-конкретно подчертава, че член 15, параграф 6 от директивата забранява получаването на обезщетение за ограничаването на изключителните права във всички случаи, т.е. без значение какви са конкретните изключителни права. Това в повечето случаи водело до груба несправедливост. Когато обаче правото на собственост е ограничено, член 17, параграф 1 от Хартата и принципът на пропорционалност налагали за всеки отделен случай да се провери дали трябва да се заплаща обезщетение. Sky твърди, че в случая предоставянето на право на кратки новинарски репортажи водело до съществено ограничаване на неговото право на собственост.
19. Що се отнася до компетентността на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, в акта за преюдициално запитване Bundeskommunikationssenat се позовава на Решение от 18 октомври 2007 г. по дело Österreichischer Rundfunk(8) и отбелязва, че в настоящото дело се прилагат същите правила. При тези условия той трябвало да бъде квалифициран като „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.
20. По същество Bundeskommunikationssenat счита, че основният въпрос по делото е дали първичното право на Съюза допуска Sky да бъде задължено да предостави на ORF право на кратки новинарски репортажи, без да има право на възнаграждение, надхвърлящо компенсацията за преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп. Според Bundeskommunikationssenat се поставя въпросът дали произтичащото от това задължение посегателство срещу основното право по член 17 от Хартата съответства на принципа на пропорционалност.
21. В този контекст Bundeskommunikationssenat посочва решения на Verfassungsgerichtshof (Конституционен съд) (Австрия)(9) и на Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) (Германия)(10), в които се разглеждат национални правни уредби, сравними с разглежданата в настоящото дело правна уредба на Съюза, и в които се приема, че предоставянето на безвъзмездно право на кратки новинарски репортажи е непропорционално и поради това нарушавало съответно правото на собственост по смисъла на член 5 от Основния закон за общите права на гражданите (Staatsgrundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger) и на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ, както и свободата на стопанска инициатива и упражняване на занятие по смисъла на член 12 от Основния закон (Grundgesetz).
22. Bundeskommunikationssenat поставя въпроса дали, като се имат предвид по-специално принципът на пропорционалност и тази съдебна практика, не е необходимо да се приеме правило, позволяващо да се отчетат обстоятелствата в конкретния случай, и в частност предметът на съответното изключително право, както и сумата, платена от носителя на правото за неговото придобиване, за да се изчисли евентуалната компенсация. Според него член 15, параграф 6 от директивата се оказва особено проблематичен, когато изключителното право е придобито преди влизането в сила на тази разпоредба, а искането за предоставяне на право на кратки новинарски репортажи е подадено след влизането в сила на националната разпоредба, с която се транспонира член 15 от директивата.
23. Поради тези причини Bundeskommunikationssenat решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Съвместим ли е член 15, параграф 6 от Директива[та] […] с членове 16 и 17 от Хартата […], съответно с член 1 от Първия допълнителен протокол към [ЕКПЧ]?“
24. Писмени становища представят Sky, ORF, германското и полското правителство, Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия. Съдебното заседание е проведено на 24 април 2012 г.
III – Анализ
25. С настоящото преюдициално запитване от Съда се иска да прецени съответствието на член 15, параграф 6 от директивата с основните права, защитени съгласно членове 16 и 17 от Хартата, а именно свободата на стопанска инициатива, от една страна, и правото на собственост, от друга.
26. По-специално следва да се определи дали обстоятелството, че член 15, параграф 6 от директивата ограничава компенсацията за предоставянето на кратки откъси от събития от голямо обществено значение до преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп до тези кратки откъси, представлява обосновано посегателство срещу свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на телевизионните оператори, които притежават изключителни права за излъчване на такива събития.
27. Член 16 от Хартата предвижда, че „[с]вободата на стопанската инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики“. В разясненията по този член се уточнява, че той „се основава на практиката на Съда, който е признал свободата да се упражнява икономическа или търговска дейност[(11)] и свободата на договаряне[(12)], както и на член 119, параграфи 1 и 3 [ДФЕС], който признава свободната конкуренция“(13).
28. Що се отнася до член 17 от Хартата, в параграф 1 от него се предвижда, че „[в]секи има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес“. В разясненията по този член се указва, че той съответства на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ. В съответствие с предвиденото в член 52, параграф 3 от Хартата от това следва, че защитеното с член 17 от нея право на собственост има същия смисъл и обхват като дадените му в ЕКПЧ(14).
29. Съгласно практиката на Съда правото на собственост и свободата на стопанска инициатива са част от общите принципи на правото на Съюза. Тези принципи обаче не са абсолютни, а трябва да се разглеждат във връзка с обществената им функция. Следователно могат да се налагат ограничения върху упражняването на правото на собственост, както и на свободата на стопанска инициатива, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследваните от Съюза цели от общ интерес и че не представляват по отношение на следваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните по този начин права(15).
30. В синхрон с тази съдебна практика член 52, параграф 1 от Хартата установява режима относно ограниченията, които могат да се налагат на признатите от Хартата права и свободи. Така той допуска да се налагат ограничения по отношение на упражняването на права и свободи като правото на собственост и свободата на стопанска инициатива, утвърдени съответно в членове 17 и 16 от Хартата, при условие че тези ограничения са предвидени със закон, че зачитат основното съдържание на тези права и свободи и че при спазването на принципа на пропорционалност са необходими и действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
31. Първо ще бъде разгледан въпросът дали съдържащите се в член 15, параграф 6 от директивата разпоредби представляват посегателство срещу признатите в членове 16 и 17 от Хартата права. При утвърдителен отговор по-нататък ще трябва да се провери дали подобно посегателство е обосновано.
А – По наличието на посегателство срещу правата, признати в членове 16 и 17 от Хартата
32. Целта на член 15 от директивата е да предвиди в полза на всеки установен в Съюза телевизионен оператор право да разполага с кратки откъси, за да може да изготвя кратки новинарски репортажи за събития от значителен обществен интерес.
33. В приложение на този член и съгласно реда и условията, възприети от държавите членки при неговото транспониране, телевизионните оператори, притежаващи изключителни права да излъчват такива събития, са длъжни да дадат възможност на другите телевизионни оператори свободно да избират кратките откъси, от които ще бъдат съставени техните кратки новинарски репортажи. Конкретно може да става въпрос за предоставяне на достъп или до излъчвания от първичния радиотелевизионен оператор сигнал, или до мястото на провеждане на съответното събитие(16).
34. Ясно е, че създаването на такова задължение за телевизионните оператори, които притежават изключителни права за излъчване, води до ограничаване на възможностите им да използват тези права по свое усмотрение.
35. От гледна точка на свободата на стопанска инициатива, към която спада свободата на договаряне, пряката последица от член 15 от директивата е, че телевизионните оператори, притежаващи изключителни права за излъчване, вече не могат свободно да избират с кои оператори да сключат споразумение, за да им предоставят достъп до кратки откъси. С други думи, те вече не могат да предоставят лицензи на избрани от тях оператори, за да им продадат правото върху откъсите.
36. От гледна точка на правото на собственост този член води до ограничаване на възможностите на телевизионните оператори, притежаващи изключителни права за излъчване, да използват имуществото си по свое усмотрение. Въз основа на практиката на Европейския съд по правата на човека посоченият член може да се възприеме като осъществяване на контрол върху ползването на собствеността по смисъла на член 1, втора алинея от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ. Съгласно практиката на този съд под осъществяване на контрол върху ползването на собствеността се разбира мярка, която е предназначена да „ограничи или контролира“ ползването на собствеността, без да е налице прехвърляне на собственост(17). Според мен, като задължава телевизионните оператори, притежаващи изключителни права за излъчване, да разрешат някои видове използване на предмета на тези права, в случая достъпа до кратки откъси за целите на кратки новинарски репортажи, член 15 от директивата осъществява контрол върху ползването на собствеността, който като такъв може да засегне правото на собственост на тези оператори.
37. Що се отнася по-специално до член 15, параграф 6 от директивата, посегателството срещу свободата на стопанска инициатива и правото на собственост се състои в това, че доколкото компенсацията за правото на кратки откъси е ограничена само до преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп, телевизионните оператори, притежаващи изключителни права за излъчване на събитие от значителен обществен интерес, вече не могат свободно да определят цената, на която възнамеряват да предоставят достъп до кратките откъси. Съдържащите се в тази разпоредба ограничения на условията за предоставяне на компенсация по-специално възпрепятстват тези оператори да изискат от другите телевизионни оператори, които желаят да разполагат с кратки откъси, да участват в разходите за придобиване на изключителните права. Тези ограничения може да се отразят отрицателно и на търговската стойност на изключителните права.
38. Тъй като по-горе се установи, че е налице посегателство срещу свободата на стопанска инициатива и правото на собственост, сега следва да се провери дали подобно посегателство е обосновано с оглед на член 52, параграф 1 от Хартата.
Б – По обосноваността на посегателството срещу правата, признати в членове 16 и 17 от Хартата
39. Най-напред бих искал да отбележа, че посегателството срещу признатите в членове 16 и 17 от Хартата права трябва да се разглежда като „предвидено в закон“ по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата. Всъщност от член 15, параграф 6 от директивата следва изрично, че когато се предвижда компенсация, тя не надхвърля преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп до кратките откъси.
40. По-нататък, що се отнася до това дали посегателството срещу защитените права отговаря на призната от Съюза цел от общ интерес, или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора, бих искал да отбележа, че предвиденото в член 15, параграф 6 от директивата право на кратки откъси съответства на изразения в съображение 48 от директивата стремеж на законодателя на Съюза да „се насърчава плурализмът чрез разнообразие от продуциране и подреждане в програмна схема на новини в целия Съюз и да се уважават принципите, установени в член 11 от [Хартата]“.
41. Освен това в съображение 55 от директивата правото на телевизионните оператори да използват кратки откъси в информационните си предавания, е свързано с целта да се „съхрани основната свобода за получаване на информация и да се гарантира, че интересите на зрителите в Съюза са изцяло и надлежно защитени“(18).
42. Като ограничава едно от условията за упражняване на правото на кратки откъси, а именно компенсацията, дължима на първичния радиотелевизионен оператор, член 15, параграф 6 от директивата способства за следването на целите, посочени в съображения 48 и 55 от нея, т.е. по-специално свободата за получаване на информация и медийния плурализъм. Сами по себе си тези цели са тясно свързани с една от по-общите цели на директивата, която, както се уточнява в съображение 11 от нея, е предназначена да улесни установяването на единно информационно пространство.
43. В това отношение следва да се отбележи, че свободата за получаване на информация и медийният плурализъм са компоненти на свободата на изразяване(19). Тя е част от общите принципи на правото на Съюза(20) и е сред основните права, гарантирани от правния ред на Съюза(21).
44. Свободата на изразяване на мнение и свободата на информация са прогласени в член 11 от Хартата. В параграф 1 от този член се предвижда, че „[в]секи има право на свобода на изразяване на мнения. Това право включва свободата да отстоява своето мнение, да получава и да разпространява информация и идеи без намеса на публичните власти и независимо от границите“. Освен това член 11, параграф 2 от Хартата гласи, че „[с]вободата и плурализмът на медиите се зачитат“. В разясненията по член 11 от Хартата се уточнява, че той съответства на член 10 от ЕКПЧ.
45. След като по-горе установих основанието за засягането на признатите в членове 16 и 17 от Хартата права, сега трябва да се провери дали ограничението на правата по тези членове е пропорционално на преследваната законна цел. Тъй като тази цел се състои главно в необходимостта от защита на друго основно право, в случая свободата да се получава информация и плурализма на медиите, проверката за пропорционалност, която ще извърша сега, налага да се претеглят няколко основни права. Ето защо въпросът е възможно ли е да се счита, че с приемането на член 15, параграф 6 от директивата законодателят на Съюза балансирано е претеглил правото на собственост и свободата на стопанска инициатива, от една страна, и свободата да се получава информация и плурализма на медиите, от друга.
46. С оглед на това при анализа си ще се ръководя от няколко съображения.
47. Съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност е част от основните принципи на правото на Съюза и изисква установените с акт на Съюза мерки да бъдат в състояние да осъществят преследваната от съответната правна уредба цел и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане(22).
48. Освен това следва да се уточни, че при проверката за обосноваността на ограниченията за упражняването на правото на собственост въз основа на практиката на Европейския съд по правата на човека Съдът посочва, че трябва да съществува разумно пропорционално съотношение между използваните средства и преследваната цел. Ето защо според него трябва да се провери дали е запазен балансът между изискванията на общия интерес и интереса на лицата, които се позовават на защитата на тяхното право на собственост. Съдът подчертава, че при това на законодателя трябва да се признае голяма свобода на преценка както при избора на начина на прилагане, така и при оценката за това дали последиците са оправдани в общ интерес от стремежа за постигане на целта на разглежданото законодателство(23).
49. Освен това по аналогия с приетото от Съда в Решение от 12 декември 2006 г. по дело Германия/Парламент и Съвет(24) на законодателя на Съюза следва да се признае широко право на преценка в области като разглежданата в конкретния случай, която предполага той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в която е призван да извършва комплексни преценки. Единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат, може да засегне законосъобразността на такава мярка(25).
50. Следователно, когато се проверява пропорционалността на съдържащото се в член 15, параграф 6 от директивата ограничение на правото на собственост и на свободата на стопанска инициатива, трябва да се държи сметка за голямата свобода на преценка, която трябва да се признае на законодателя на Съюза.
51. Освен това тази проверка трябва да се извърши, като се вземе предвид естеството на директивата, която не хармонизира напълно правилата относно попадащите в приложното ѝ поле области, а само формулира минимални предписания(26). В това отношение бих искал да отбележа, че в член 15 от директивата законодателят на Съюза установява определен брой общи правила, очертаващи границите на правото на кратки откъси, като същевременно оставя на държавите членки да определят подробностите относно реда и условията за предоставяне на тези кратки откъси(27).
52. Накрая, не трябва да се забравя, че съгласно практиката на Съда защитата на основните права в Съюза трябва да се осигурява в рамките на неговата структура и цели(28). В това отношение в няколко съображения на директивата се подчертава, че тя служи за завършването на вътрешния пазар в урежданата от нея област. Така в съображение 2 от директивата се посочва необходимостта да „се осигури преходът от национални пазари към общ пазар на производство и разпространение на предавания“, а в съображение 11 от нея се отбелязва, че прилагането по отношение на аудиовизуалните медийни услуги на съвкупност от минимални координирани правила способства по-специално „за завършването на вътрешния пазар и [за улесняване на] установяването на единно информационно пространство“(29). Отчитането на този аспект е важно при претеглянето на разглежданите различни основни права, тъй като проблемът с ограничението на компенсацията за предоставянето на право на кратки откъси с оглед на защитата на основните права не стои по един и същ начин и не изисква непременно един и същ отговор както ако се разглежда единствено в рамките на една държава членка, така и ако се вземат предвид изискванията във връзка със завършването на вътрешния пазар.
53. Прилагането на този анализ по отношение на настоящото дело ме кара да смятам, че член 15, параграф 6 от директивата не само е в състояние да осъществи своята цел, а именно да гарантира свободата за получаване на информация и медийния плурализъм, но и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.
54. Що се отнася до способността на член 15, параграф 6, последно изречение от директивата да гарантира свободата за получаване на информация и медийния плурализъм, считам, че като ограничава размера на компенсацията, която първичните радиотелевизионни оператори могат да искат от вторичните радиотелевизионни оператори, тази разпоредба може да развие разпространението на информация за събития от значителен обществен интерес, особено от телевизионните оператори, които не разполагат със значителни финансови средства. По този начин такава разпоредба благоприятства установяването на европейско пространство на мнения и информация, в рамките на което са гарантирани свободата за получаване на информация и медийният плурализъм.
55. Що се отнася до необходимостта от ограничаване на компенсацията, доколкото става въпрос за основно положение в установената от законодателя на Съюза в член 15 от директивата уредба, според мен неговата липса би увредила полезното действие на правото на кратки новинарски репортажи.
56. Предимството при ограничаването на компенсацията до преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп е, че всички телевизионни оператори са поставени при равни условия. Като изключва възможността операторите, притежаващи изключителни права за излъчване, да прехвърлят разходите за придобиване на такива права върху желаещите да получат откъси оператори, член 15, параграф 6 от директивата е пречка за налагането на недостъпни цени за предоставянето на кратки откъси, по-специално когато става въпрос за събития, които могат да привлекат вниманието на голяма част от населението и за които операторите, притежаващи изключителни права, ще са изразходвали значителни парични суми за изключителното им излъчване. От това следва, че всички телевизионни оператори, независимо дали са частни или публични и независимо дали разполагат със значителни финансови средства или не, имат право на кратки информационни репортажи за събития от значителен обществен интерес при еднакви условия.
57. Ако се допусне размерът на компенсацията да се определя чрез свободно договаряне между първичните и вторичните радиотелевизионни оператори, недостатъкът би бил, че притежателите на изключителни права ще бъдат поставени в силна позиция, особено когато съответното събитие е много важно. Освен това, като се има предвид увеличението на цените за придобиване на изключителни права за излъчване, съществува опасност цените, които ще трябва да плащат вторичните радиотелевизионни оператори, желаещи да излъчват кратки новинарски репортажи, да достигнат размери, които да ги откажат от упражняването на това право. Това би могло да застраши целта възможно най-много хора да бъдат информирани за събитията от значителен обществен интерес. Същевременно лишаването на някои телевизионни оператори от възможността да отразяват такива събития би имало отрицателни последици за плурализма на информацията, тъй като би ограничило събирането и разпространението на информация до най-значителните оператори в ущърб на техните по-малки конкуренти и на телевизионните зрители.
58. Ето защо смятам, че алтернативното решение, което би се изразявало в това законодателят на Съюза да предвиди само предоставянето на подходяща компенсация без предвиденото в член 15, параграф 6 от директивата ограничение, не би осигурило по също толкова ефикасен начин постигането на целите, които се преследват с установяването на право на кратки новинарски репортажи.
59. Упоменаването само на подходяща компенсация без фиксиране на хармонизиран праг би наложило във всеки отделен случай да се определя размерът на разходите според различните процедури в държавите членки, което потенциално би могло да възпрепятства свободното движение на информация и оттам установяването на единно информационно пространство, към което призовава законодателят на Съюза в съображение 11 от директивата. Ограничаването на компенсацията до преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп до голяма степен позволява да се избегнат тези проблеми при определянето на разходите и споровете, които те може да породят. Става въпрос за най-ефикасното средство за предотвратяване на разпространението на информация изолирано в отделните държавите членки и в зависимост от икономическата значимост на телевизионните оператори.
60. Като възприема разрешение, съответстващо на волята му да способства за завършването на вътрешния пазар и да улесни установяването на единно информационно пространство, законодателят на Съюза всъщност успява да съвмести различните подходи в правната уредба на държавите членки, като същевременно запазва полезното действие на новото хармонизирано право.
61. От тази гледна точка според мен законодателят на Съюза с основание е избрал да не въвежда разграничения в текста на член 15, параграф 6, последно изречение от директивата в зависимост от това дали компенсацията се плаща от обществен или частен радиотелевизионен оператор или в зависимост от това дали операторът предоставя обществени услуги съгласно правото на държавата членка, в която е установен. Всъщност такива разграничения биха противоречали на изразената от законодателя на Съюза воля да постави всички телевизионни оператори при равни условия при упражняването на тяхното право на кратки новинарски репортажи(30). Освен това ограничаването на приложното поле на член 15, параграф 6, последно изречение от директивата само до телевизионните оператори, предоставящи обществени услуги съгласно правото на държавата членка, в която са установени, не би позволило да се постигнат по толкова ефикасен начин целите, преследвани с установяването на правото на кратки новинарски репортажи, тъй като би пренебрегнало операторите, които имат най-голяма полза от установяването на праг на компенсацията, а именно вторичните радиотелевизионни оператори, които разполагат с ограничени финансови средства, но независимо от правния им статут и от поверените им задачи допринасят значително за широкото разпространение на информацията в държавите членки(31).
62. За мен възприетото от законодателя на Съюза решение установява справедливо равновесие между защитата на свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на операторите, притежаващи изключителни права за излъчване, от една страна, и свободата да се получава информация и медийния плурализъм, от друга. Всъщност предвид предимствата, които установената от законодателя на Съюза система създава за защитата на последните две основни права, смятам, че свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на операторите, притежаващи изключителни права за излъчване, не са прекомерно засегнати.
63. В това отношение е важно да се изтъкне, че законодателят на Съюза свързва правото на кратки новинарски репортажи с редица условия и ограничения, които до голяма степен смекчават посегателството срещу свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на телевизионните оператори, притежаващи изключителни права за излъчване.
64. Сред тези условия и ограничения ще отбележа това, че правото на кратки новинарски репортажи не се прилага общо за всички събития, за които са предоставени изключителни права за излъчване, тъй като в член 15, параграф 1 от директивата се уточнява, че трябва да става въпрос за „събития, които са от значителен обществен интерес“.
65. Също така предоставените откъси могат да се използват единствено за „общи новинарски предавания“ съгласно член 15, параграф 5 от директивата и само за целите на „кратките новинарски репортажи“, както се предвижда в член 15, параграф 1 от директивата. Съгласно съображение 55 от нея „[п]онятието „общи новинарски предавания“ не следва да обхваща сглобяването на кратки откъси в предавания с развлекателна цел“. От тези разпоредби се установява, че съществува определяща разлика между телевизионното излъчване на събитие с развлекателна цел и излъчването на основните моменти от него с информационна цел(32). Телевизионният оператор запазва пълния контрол върху търговското използване на изключителните си права с развлекателна цел. Ето защо в този смисъл следва да се приеме, че намаляването на търговската стойност на тези права е твърде относително.
66. Освен това в член 15, параграф 3 от директивата се уточнява, че вторичните радиотелевизионни оператори трябва да посочат източника на откъсите, които използват в новинарските си репортажи. Както правилно отбелязва в писменото си становище Комисията, така направената реклама на оператора, притежаващ изключителните права, способства за пропорционалността на установения в член 15, параграф 6 от директивата режим на компенсация, тъй като такава реклама има икономическа стойност и тя облагодетелства този оператор всеки път, когато се излъчва кратък репортаж(33).
67. Член 15, параграф 6 от директивата също показва, че законодателят на Съюза балансирано е претеглил различните основни права. За да ограничи посегателството срещу свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на телевизионния оператор, притежаващ изключителни права за излъчване, тази разпоредба налага на държавите членки да гарантират определянето на правила за максималната продължителност на кратките откъси и времевите ограничения относно излъчването им. В това отношение съображение 55 от директивата съдържа указание за държавите членки, тъй като в него се уточнява, че продължителността на кратките откъси не следва да надвишава деветдесет секунди.
68. Констатацията, че съгласно член 15, параграф 6 от директивата държавите членки трябва да определят подробно реда и условията относно предоставянето на кратките откъси, налага уточнението, че претеглянето на различните разглеждани основни права е задача не само на законодателя на Съюза, но и на държавите членки. С други думи, механизмите, позволяващи постигането на справедливо равновесие между различните основни права, за които става въпрос, не само се съдържат в самата директива, главно чрез посочените по-горе условия и ограничения, които очертават правото на кратки новинарски репортажи, но и са резултат от приемането от държавите членки на национални разпоредби, осигуряващи транспонирането на директивата и нейното прилагане от националните органи. В това отношение е важно да се обърне внимание, че съгласно практиката на Съда при транспонирането на директивата държавите членки трябва да следят за тълкуване на последната, което позволява да се осигури справедливо равновесие между различните основни права, защитени от правния ред на Съюза. На следващо място, при прилагането на мерките за транспониране на тази директива органите и юрисдикциите на държавите членки са длъжни не само да тълкуват националното си право по начин, който да съответства на посочената директива, но и да не допускат да се основават на тълкуване, което би влязло в конфликт с посочените основни права или с другите общи принципи на правото на Съюза като принципа на пропорционалност(34).
69. Според мен от това следва, че при приемането на мерки за транспониране на директивата държавите членки трябва да се стремят да вземат предвид основните права, като създадат необходимите механизми, за да може да се компенсират преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп, а редът и условията за предоставяне на кратките откъси, и по-специално за тяхната максимална продължителност и времевите ограничения относно излъчването им, да бъдат определени така, че възможно най-много да се ограничи посегателството срещу свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на телевизионния оператор, притежаващ изключителните права за излъчване. В това отношение бих искал да отбележа, че австрийското право, с което се транспонира член 15 от директивата, свидетелства за стремежа на националния законодател да установи справедливо равновесие между различните разглеждани основни права.
70. Предвид всички тези аспекти, които очертават границите на правото на кратки новинарски репортажи и реда за прилагането му, считам, че ограничаването на компенсацията, дължима на телевизионния оператор, притежаващ изключителни права за излъчване, е съразмерно посегателство срещу неговата свобода на стопанска инициатива и правото му на собственост. С други думи, като се има предвид структурата на член 15 от директивата, според мен е достатъчно да се вземат предвид само преките допълнителни разходи за осигуряването на достъп(35), за да се избегне рискът правото на кратки новинарски репортажи да представлява прекомерна тежест за първичните радиотелевизионни оператори.
71. A contrario, ако от структурата на този член следваше, че правото на кратки новинарски репортажи не подлежи на никакво ограничение, посегателството би могло да се разглежда като непропорционално. Поради това възприетият от законодателя на Съюза текст на член 15, параграф 6, последно изречение от директивата може да се разбере правилно само ако се разглежда в тясна връзка с разпоредбите, уреждащи правото на кратки новинарски репортажи(36).
72. Въз основа на всички тези съображения смятам, че с приемането на член 15, параграф 6 от директивата законодателят на Съюза балансирано е претеглил различните разглеждани в случая основни права.
73. Следва да се отбележи, че подобен анализ е възприет в рамките на Съвета на Европа. Така в член 9 от Европейската конвенция за трансгранична телевизия, подписана на 5 май 1989 г. в Страсбург, за договарящите страни се предвижда възможността да въведат право на откъси от събития от голям обществен интерес(37). Препоръка R (91) 5 на Комитета на министрите към държавите членки от 11 април 1991 г.(38), и по-конкретно точка 4.1 от частта ѝ относно финансовите условия, предвижда, че „доколкото не са уговорили друго, първичният радиотелевизионен оператор не би трябвало да може да изисква от вторичния радиотелевизионен оператор заплащане за откъса. При всички случаи от вторичния радиотелевизионен оператор не би трябвало да се изисква финансово участие в разходите за телевизионни права“. В точка 4.2 от тази препоръка се отбелязва, че „когато на вторичния радиотелевизионен оператор е разрешен достъп до мястото на събитието, организаторът на събитието от значителен обществен интерес или собственикът на мястото би трябвало да може да изисква заплащане на направените необходими допълнителни разходи“. За да се обясни съдържанието на точка 4.1 от посочената препоръка, в изложението на мотивите към нея се споменава по-специално „гаранцията, [която] би трябвало да се предостави на вторичните радиотелевизионни оператори, по-конкретно на тези с по-малко средства, че ще могат да получат достъп до откъс при равни условия“(39).
74. Смятам, че възприетият от законодателя на Съюза подход е в съответствие и с практиката на Европейския съд по правата на човека по член 1, втора алинея от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ. Този съд подлага уредбите, с които се осъществява контрол върху ползването на собствеността, на проверка за пропорционалност, в рамките на която преценява — както и при лишаването от собственост, — дали решението на националния законодател не е явно лишено от разумно основание(40). Така той приема, че всяка намеса трябва да осигурява справедливо равновесие между изискванията на общия интерес и защитата на основните права на личността. Според Европейския съд по правата на човека трябва да съществува разумно съотношение на пропорционалност между използваните средства и следваната цел. Като контролира спазването на това изискване, този съд признава на държавите голяма свобода както при избора на реда и условията за прилагане, така и при преценката дали последиците от тях са обосновани в общ интерес от стремежа за постигане на целта на разглеждания закон. Този баланс е нарушен, ако съответното лице е трябвало да понесе особена и прекомерна тежест(41). Посоченият съд приема също, че когато става въпрос за мярка за осъществяване на контрол върху ползването на собствеността, липсата на обезщетение е един от факторите, които следва да се вземат предвид, за да се установи дали е спазено справедливо равновесие, но сама по себе си тя не може да представлява нарушение на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ(42).
75. Освен това бих искал да отбележа, че някои разпоредби от правото на Съюза свидетелстват, че е налице разбирането, че минималното засягане на правото на собственост не налага автоматично задължение за обезщетяване. Така в съображение 35 на Директива 2001/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2001 година относно хармонизирането на някои аспекти на авторското право и сродните му права в информационното общество(43), относно изключенията или ограниченията, които могат да се приложат по отношение на тези права, се посочва, че „[в] някои случаи, когато накърняването на титуляра на права е минимално, би могло да не възниква задължение за плащане“(44). Освен това Съдът е приел в областта на селскостопанската политика и във връзка с твърдени нарушения на правото на собственост, че в правото на Съюза не съществува общ принцип, който да налага предоставянето на обезщетение при всички обстоятелства(45).
76. Според мен с приемането на член 15, параграф 6 от директивата законодателят на Съюза успява да постигне приемлив компромис между безвъзмездното предоставяне на право на кратки откъси и финансовото участие на вторичните радиотелевизионни оператори в разходите за придобиване на изключителни права за излъчване. Като предвижда, че допълнителните разходи за осигуряването на достъп не трябва да остават за сметка на телевизионните оператори, притежаващи изключителни права за излъчване, тази разпоредба гарантира, че правото на кратки откъси няма да е финансова тежест за тези оператори. Според мен обстоятелството, че те не могат да извлекат печалба от предоставянето на кратки откъси, е обосновано от необходимостта да се защитят свободата за получаване на информация и медийният плурализъм, като по този начин се насърчава установяването на единно информационно пространство.
77. Решенията на Bundesverfassungsgericht и на Verfassungsgerichtshof, които посочва запитващата юрисдикция(46), не променят моя извод.
78. Макар в съображенията на тези две юрисдикции да съществуват нюанси, от тях се установява най-вече, че правото на кратки новинарски репортажи не би трябвало да се предоставя безвъзмездно и съответно следва да се заплаща разумно възнаграждение или подходяща компенсация. За целта се предвижда да се вземат предвид разходите за придобиване на изключителните права. Тези две юрисдикции посочват също, че размерът на компенсацията не би трябвало да се определя така, че да съставлява пречка за правото на кратки новинарски репортажи.
79. Не смятам, че възприетият от Bundesverfassungsgericht и от Verfassungsgerichtshof подход може автоматично да се приложи по отношение на контрола за валидност на член 15, параграф 6 от директивата с оглед на членове 16 и 17 от Хартата. От една страна, вече обясних защо моята преценка до голяма степен е обусловена от структурата на член 15 от директивата, и по-специално от условията и ограниченията, които способстват за ограничаване на правото на кратки новинарски репортажи и очертаването на неговия обхват.
80. От друга страна, бих искал да напомня, че защитата на основните права в Съюза трябва да се осигурява в рамките на структурата и целите на последния. Оттук следва, че необходимото претегляне на различните разглеждани в случая основни права не води непременно до един и същ резултат както на национално равнище, така и на равнището на Съюза. Поради изложените по-горе съображения смятам, че в настоящото дело изискванията, свързани със завършването на вътрешния пазар и с установяването на единно информационно пространство, са дали основание на законодателя на Съюза да приеме компромисна разпоредба между безвъзмездното предоставяне на право на кратки откъси и финансовото участие на вторичните радиотелевизионни оператори в разходите за придобиване на изключителни права за излъчване.
81. Накрая, що се отнася до изразените от запитващата юрисдикция съмнения относно действието във времето на ограничението на компенсацията в случаи като разглеждания в главното производство, следва да се припомни, че с договор от 21 август 2009 г. Sky придобива изключителните права да излъчва в Австрия някои срещи от Лига Европа на УЕФА за сезони 2009/2010 —2011/2012 г. На 11 септември 2009 г. Sky и ORF сключват споразумение, с което на ORF се предоставя правото на кратки новинарски репортажи за това събитие. Установявам, че договорът и споразумението са сключени след влизането в сила на Директива 2007/65/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 година(47), която въвежда в Директива 89/552/ЕИО(48) разпоредбите относно правото на кратки новинарски репортажи, тъй като според съображение 1 от нея директивата има за цел само да кодифицира съдържащите се в Директива 89/552 правила. Тъй като съгласно предвиденото в член 4 от нея Директива 2007/65 влиза в сила на 19 декември 2007 г., през 2009 г. Sky и ORF са били съвсем наясно с въвеждането на хармонизирано право на кратки новинарски репортажи на равнището на Съюза и са можели да предвидят промените в правната уредба, които е трябвало да настъпят по-нататък на национално равнище.
IV – Заключение
82. Предвид всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Bundeskommunikationssenat преюдициален въпрос по следния начин:
„При разглеждането на поставения въпрос не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 15, параграф 6 от Директива 2010/13/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 10 март 2010 година за координирането на някои разпоредби, установени в закони, подзаконови и административни актове на държавите членки, отнасящи се до предоставянето на аудиовизуални медийни услуги (Директива за аудиовизуалните медийни услуги)“.