ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
10 de dezembro de 2013 (*)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Isenção de impostos especiais sobre o consumo de óleos minerais — Conhecimento oficioso do juiz — Fundamento invocado oficiosamente pelo juiz da União — Relação entre harmonização fiscal e controlo de auxílios de Estado — Competências respetivas do Conselho e da Comissão — Princípio da segurança jurídica — Presunção de legalidade dos atos da União»
No processo C‑272/12 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 1 de junho de 2012,
Comissão Europeia, representada por V. Di Bucci, G. Conte, D. Grespan, N. Khan e K. Walkerová, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
sendo as outras partes no processo:
Irlanda, representada por E. Creedon, na qualidade de agente, assistida por P. McGarry, SC, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
República Francesa, representada por G. de Bergues e, inicialmente, por J. Gstalter, e em seguida por N. Rouam, na qualidade de agentes,
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por G. Aiello, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
Eurallumina SpA, com sede em Portoscuso (Itália), representada por R. Denton, A. Stratakis, L. Martin Alegi e L. Philippou, solicitors,
Aughinish Alumina Ltd, com sede em Askeaton (Irlanda), representada por C. Waterson, C. Little e J. Handoll, solicitors,
recorrentes em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, K. Lenaerts, vice‑presidente, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta e T. von Danwitz, presidentes de secção, A. Rosas, J. Malenovský, E. Levits, A. Arabadjiev, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas (relator) e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: Y. Bot,
secretário: V. Tourrès, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 9 de abril de 2013,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 18 de julho de 2013,
profere o presente
Acórdão
1 Com o presente recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 21 de março de 2012, Irlanda e o./Comissão (T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV e T‑69/06 RENV, a seguir «acórdão recorrido»), através do qual foi anulada a Decisão 2006/323/CE da Comissão, de 7 de dezembro de 2005, relativa à isenção do imposto sobre o consumo de óleos minerais utilizados como combustível na produção de alumina na Gardanne, na região de Shannon e na Sardenha concedida respetivamente pela França, pela Irlanda e pela Itália (JO 2006, L 119, p. 12, a seguir «decisão controvertida»), na medida em que conclui no sentido, ou assenta na conclusão, de que as isenções de direitos especiais sobre o consumo de óleos minerais utilizados como combustível na produção de alumina concedidas pela República Francesa, pela Irlanda e pela República Italiana até 31 de dezembro de 2003 constituem auxílios estatais, na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE, e na medida em que ordena à República Francesa, à Irlanda e à República Italiana que tomem todas as medidas necessárias para recuperar as referidas isenções junto dos seus beneficiários devido ao facto de estes não terem pagado imposto especial sobre o consumo de, pelo menos, 13,01 euros por 1 000 kg de óleo mineral pesado.
Quadro jurídico
2 Os impostos especiais sobre o consumo de óleos minerais foram objeto de várias diretivas, a saber, a Diretiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (JO L 316, p. 12), a Diretiva 92/82/CEE do Conselho, de 19 de outubro de 1992, relativa à aproximação das taxas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (JO L 316, p. 19), e a Diretiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade (JO L 283, p. 51), que revogou as Diretivas 92/81 e 92/82 com efeitos a contar de 31 de dezembro de 2003.
3 O artigo 8.°, n.° 4, da Diretiva 92/81 dispunha:
«O Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar qualquer Estado‑Membro a introduzir outras isenções ou reduções da taxa do imposto motivadas por considerações políticas específicas.
Um Estado‑Membro que pretenda introduzir essas medidas deverá informar desse facto a Comissão, fornecendo‑lhe igualmente todas as informações pertinentes e necessárias. A Comissão informará os restantes Estados‑Membros da medida proposta no prazo de um mês.
Se, no prazo de dois meses após os restantes Estados‑Membros terem sido informados nos termos previstos no parágrafo anterior, nem a Comissão nem qualquer Estado‑Membro tiverem solicitado que o assunto seja submetido à apreciação do Conselho, considerar‑se‑á que a isenção ou a redução da taxa do imposto proposta foi autorizada pelo Conselho.»
4 Nos termos do artigo 8.°, n.° 5, desta diretiva:
«No caso de a Comissão considerar que as isenções ou as reduções referidas no n.° 4 não se podem continuar a manter, nomeadamente por motivos de concorrência desleal ou de distorção do funcionamento do mercado interno, bem como de política comunitária de proteção do ambiente, apresentará ao Conselho as propostas adequadas. O Conselho decidirá, por unanimidade, sobre essas propostas.»
5 O artigo 6.° da Diretiva 92/82 fixou a taxa mínima do imposto especial sobre o consumo dos fuelóleos em 13 euros por 1 000 kg, a partir de 1 de janeiro de 1993.
6 A Diretiva 2003/96 previu, no seu artigo 2.°, n.° 4, alínea b), segundo travessão, que não era aplicável aos produtos energéticos de dupla utilização, isto é, aos produtos utilizados quer como combustível de aquecimento quer para fins que não o de carburantes ou de combustíveis de aquecimento. A utilização de produtos energéticos para a redução química e a eletrólise, bem como em processos metalúrgicos, é considerada dupla utilização. Assim, desde 1 de janeiro de 2004, data de início de aplicação desta diretiva, deixou de haver taxa mínima de imposto especial sobre o consumo de fuelóleos pesados utilizados na produção de alumina. Além disso, no seu artigo 18.°, n.° 1, a referida diretiva autorizou os Estados‑Membros a continuarem a aplicar, até 31 de dezembro de 2006, as taxas reduzidas ou as isenções enumeradas no seu anexo II, que menciona as isenções de impostos especiais sobre o consumo de fuelóleo pesado utilizado como combustível na produção da alumina na região da Gardanne, na região de Shannon e na Sardenha.
Antecedentes do litígio
7 A Irlanda, a República Italiana e a República Francesa isentaram de impostos especiais sobre o consumo os óleos minerais utilizados na produção de alumina, respetivamente, na região de Shannon, a partir de 1983, na Sardenha, a partir de 1993, e na região da Gardanne, a partir de 1997.
8 Essas isenções (a seguir «isenções controvertidas») foram autorizadas, respetivamente, pela Decisão 92/510/CEE do Conselho, de 19 de outubro de 1992, que autoriza os Estados‑Membros a continuarem a aplicar a certos óleos minerais, quando utilizados para fins específicos, as atuais reduções de taxas de impostos sobre consumos específicos ou isenções a esses impostos, nos termos do n.° 4 do artigo 8.° da Diretiva 92/81 (JO L 316, p. 16), pela Decisão 93/697/CE do Conselho, de 13 de dezembro de 1993, que autoriza determinados Estados‑Membros a aplicar ou a continuar a aplicar a certos óleos minerais, quando utilizados para fins específicos, reduções das taxas do imposto especial sobre o consumo ou isenções a este imposto, nos termos do n.° 4 do artigo 8.° da Diretiva 92/81 (JO L 321, p. 29), e pela Decisão 97/425/CE do Conselho, de 30 de junho de 1997, que autoriza os Estados‑Membros a aplicar e a continuar a aplicar a certos óleos minerais, quando utilizados para fins específicos, as atuais taxas reduzidas ou isenções do imposto especial de consumo, nos termos da Diretiva 92/81 (JO L 182, p. 22). Essas autorizações foram seguidamente prorrogadas pelo Conselho em várias ocasiões e pela última vez pela Decisão 2001/224/CE do Conselho, de 12 de março de 2001, relativa à aplicação de taxas reduzidas e de isenções do imposto especial sobre o consumo de certos óleos minerais utilizados para fins específicos (JO L 84, p. 23), até 31 de dezembro de 2006.
9 No seu considerando 5, esta última decisão especificava que não prejudicava «o resultado de eventuais procedimentos relativos a distorções de funcionamento do mercado único que pudessem ser intentados, nomeadamente ao abrigo dos artigos [87.° CE] e [88.° CE]», e que não dispensava «os Estados‑Membros da obrigação, nos termos do artigo [88.° CE], de notificarem à Comissão quaisquer auxílios estatais que pudessem vir a ser instituídos».
10 Através de três decisões de 30 de outubro de 2001, a Comissão deu início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE relativamente a cada uma das isenções controvertidas. No termo desse procedimento, a Comissão adotou a decisão controvertida, de acordo com a qual:
¾ as isenções do imposto sobre o consumo de óleos minerais utilizados como combustível para a produção de alumina concedidas pela Irlanda, pela República Francesa e pela República Italiana até 31 de dezembro de 2003 constituem auxílios estatais na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE;
¾ os auxílios concedidos entre 17 de julho de 1990 e 2 de fevereiro de 2002, na medida em que são incompatíveis com o mercado comum, não serão recuperados, uma vez que tal seria contrário aos princípios gerais do direito comunitário;
¾ os auxílios concedidos entre 3 de fevereiro de 2002 e 31 de dezembro de 2003 são incompatíveis com o mercado comum na aceção artigo 87.°, n.° 3, CE na medida em que os beneficiários não tenham pagado uma taxa de, pelo menos, 13,01 euros por 1 000 kg de óleos minerais utilizados como combustível; e
¾ estes últimos auxílios devem ser recuperados.
11 Na decisão controvertida, a Comissão considerou que as isenções controvertidas constituíam auxílios novos e não auxílios existentes na aceção do artigo 1.°, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.° CE] (JO L 83, p. 1). Baseou esta apreciação, nomeadamente, no facto de as isenções controvertidas não existirem nos Estados‑Membros em causa antes da entrada em vigor do Tratado CE, de nunca terem sido analisadas nem autorizadas nos termos das normas que regulam os auxílios estatais e de nunca terem sido notificadas.
12 Após ter exposto em que medida os auxílios em causa eram incompatíveis com o mercado comum, a Comissão considerou que, à luz das decisões do Conselho que autorizam as isenções controvertidas (a seguir «decisões de autorização») e atendendo ao facto de estas terem sido adotadas sob sua proposta, a recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos anteriormente a 2 de fevereiro de 2002, data de publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias das decisões de dar início ao procedimento previsto pelo artigo 88.°, n.° 2, CE, seria contrária aos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.
Tramitação processual e acórdão recorrido
13 Por petições apresentadas, em 16, 17 e 23 de fevereiro de 2006, na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância, a República Italiana, a Irlanda, a República Francesa, a Eurallumina SpA (a seguir «Eurallumina») e a Aughinish Alumina Ltd (a seguir «AAL») interpuseram recursos de anulação total ou parcial da decisão controvertida.
14 Por acórdão de 12 de dezembro de 2007, Irlanda e o./Comissão (T‑50/06, T‑56/06, T‑60/06, T‑62/06 e T‑69/06), o Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão controvertida. Por acórdão de 2 de dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o. (C‑89/08 P, Colet., p. I‑11245), para o qual se remete para uma mais ampla exposição da tramitação processual anterior, o Tribunal de Justiça anulou esse acórdão na medida em que este último anulou a decisão controvertida com o fundamento de que, nesta, a Comissão tinha violado o dever de fundamentação no que respeita à não aplicação do artigo 1.°, alínea b), v), do Regulamento n.° 659/1999 no caso em apreço.
15 Após a sua remessa para o Tribunal Geral, os processos foram apensados para efeitos da fase escrita do processo, da fase oral do processo e do acórdão.
16 Para anular de novo a decisão controvertida, o Tribunal Geral julgou procedentes, no acórdão recorrido, os fundamentos e alegações aduzidos pelas partes ou por algumas delas, relativos à violação dos princípios da segurança jurídica e da presunção de legalidade dos atos da União Europeia, com os quais as recorrentes censuravam, no essencial, a Comissão pelo facto de, através da referida decisão, ter inviabilizado parcialmente os efeitos jurídicos produzidos pelas decisões de autorização. Ao examinar esses fundamentos, o Tribunal Geral considerou, nomeadamente, que essas decisões obstavam a que a Comissão pudesse imputar aos Estados‑Membros em causa as isenções controvertidas e, portanto, que pudesse qualificá‑las de auxílios estatais na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE. Por outro lado, no processo T‑62/06 RENV, o Tribunal Geral julgou procedente a alegação relativa à violação do princípio da boa administração.
Pedidos das partes
17 A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, remeta os processos ao Tribunal Geral e reserve para final a decisão quanto às despesas.
18 A Irlanda, a República Francesa, a República Italiana, a Eurallumina e a AAL concluem pela negação de provimento ao presente recurso e pela condenação da Comissão nas despesas.
Quanto ao presente recurso
19 A Comissão invoca cinco fundamentos de recurso. Os dois primeiros são de ordem processual, enquanto os restantes três são relativos à violação material do direito da União.
20 O primeiro fundamento do presente recurso é relativo à incompetência do Tribunal Geral, a irregularidades processuais assim como à violação do princípio dispositivo, do artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e dos artigos 44.°, n.° 1, e 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, e, a título subsidiário, a uma falta de fundamentação.
Argumentos das partes
21 A Comissão alega que o Tribunal Geral invocou oficiosamente um fundamento relativo a uma violação do artigo 87.°, n.° 1, CE ou requalificou o próprio objeto dos recursos. Com efeito, a Comissão considera que o verdadeiro motivo que conduziu à anulação da decisão controvertida consistiu no facto de, segundo o Tribunal Geral, as isenções controvertidas não estarem sujeitas às regras relativas ao controlo dos auxílios estatais, pois não eram imputáveis aos Estados‑Membros em causa, mas à União. Ora, nenhuma das recorrentes em primeira instância tinha invocado esse fundamento, que foi introduzido no debate por uma questão do Tribunal Geral transmitida às partes em 20 de julho de 2011, quando tal fundamento não podia ser invocado oficiosamente. Seguidamente, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral tinha procurado fazer corresponder esse fundamento aos fundamentos invocados pelas partes relativos a uma violação dos princípios da segurança jurídica e da presunção de legalidade dos atos da União.
22 A Irlanda, a República Francesa, a República Italiana, a Eurallumina e a AAL opõem‑se a este primeiro fundamento.
23 Primeiro, a República Francesa e a República Italiana observam que o raciocínio desenvolvido no acórdão recorrido não se baseia unicamente na não imputabilidade das isenções controvertidas aos Estados‑Membros, mas assenta num exame da distorção da concorrência e da imputabilidade da medida ao Estado, que são duas condições que devem estar reunidas para qualificar uma medida de auxílio estatal. Ora, segundo a República Italiana, se bem que o Tribunal Geral esteja obrigado a decidir nos limites definidos pelos fundamentos do recurso, pode, no entanto, verificar oficiosamente se uma das condições essenciais da existência de um auxílio estatal falta, mantendo‑se no quadro das disposições invocadas em apoio desses fundamentos.
24 A Irlanda e a República Italiana acrescentam que o Tribunal Geral podia invocar oficiosamente uma violação de formalidades essenciais. Ora, no caso vertente, a Comissão, ao não expor na decisão controvertida as razões pelas quais considerava que as isenções controvertidas eram imputáveis aos Estados‑Membros, faltara ao seu dever de fundamentação.
25 Segundo, a República Francesa, a Eurallumina e a AAL consideram, no essencial, que o Tribunal Geral procedeu a uma ampliação dos fundamentos que tinham aduzido, em razão das trocas de pontos de vista que tiveram lugar entre as partes no decurso do processo. A República Francesa recorda que o seu primeiro fundamento de anulação era relativo a uma violação do conceito de auxílio estatal na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE, enquanto a Eurallumina salienta que, sem utilizar o termo «imputabilidade», havia suscitado a questão de saber se a isenção que lhe dizia respeito podia constituir um auxílio concedido pela República Italiana. Foi a própria Comissão que introduziu a questão da imputabilidade das isenções controvertidas no debate, em defesa do fundamento relativo à violação do princípio da segurança jurídica. Segundo a Eurallumina, o Tribunal Geral examinou então essa questão a fim de rejeitar os argumentos da Comissão e para sustentar a sua apreciação sobre a questão de saber se os efeitos de uma autorização concedida por uma instituição europeia e que não deixa nenhuma margem de manobra para a sua execução pelo Estado‑Membro podem ser postos em causa e inviabilizados como foram por outra instituição da União. Segundo a AAL, o Tribunal Geral mais não fez que examinar, e mais tarde rejeitar, um argumento da Comissão.
26 Terceiro, a República Francesa, a República Italiana e a Eurallumina consideram que, de qualquer forma, a questão da imputabilidade das isenções controvertidas reveste uma importância relativa na fundamentação do acórdão recorrido, o qual, mesmo que esse primeiro fundamento fosse julgado procedente, continuaria a assentar noutros fundamentos.
Apreciação do Tribunal
27 Decorre das normas que regulam o processo perante os órgãos jurisdicionais da União, nomeadamente os artigos 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça e 44.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que o litígio é, em princípio, determinado e circunscrito pelas partes e que o juiz da União não pode conhecer ultra petita.
28 Embora certos fundamentos possam, ou mesmo devam, ser invocados oficiosamente, tal como uma falta ou uma insuficiência de fundamentação da decisão em causa, que diz respeito a formalidades essenciais, um fundamento relativo à legalidade material da referida decisão, que tem a ver com a violação dos Tratados ou de qualquer norma de direito relativa à sua aplicação, na aceção do artigo 263.° TFUE, só pode, em contrapartida, ser examinado pelo juiz da União se for invocado pelo recorrente (v., neste sentido, acórdãos de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colet., p. I‑1719, n.° 67; de 30 de março de 2000, VBA/Florimex e o., C‑265/97 P, Colet., p. I‑2061, n.° 114; e Comissão/Irlanda e o., já referido, n.° 40).
29 Por conseguinte, não pode invocar oficiosamente um fundamento relativo à violação do artigo 87.°, n.° 1, CE em razão da não imputabilidade da medida em causa ao Estado.
30 No caso em apreço, após ter recordado nos n.os 73 e 74 do acórdão recorrido que, para que vantagens possam ser qualificadas de auxílios estatais na aceção do artigo 87.° n.° 1, CE, devem, nomeadamente, ser imputáveis ao Estado, o Tribunal Geral julgou improcedentes, nos n.os 98 e 99 desse acórdão, os argumentos da Comissão segundo os quais as decisões de autorização não podiam ter, de qualquer forma, por efeito exonerar a Irlanda, a República Francesa e a República Italiana da sua obrigação de respeitarem os procedimentos e as normas em matéria de auxílios estatais, e segundo os quais o Conselho não podia, no exercício das suas próprias competências em matéria de harmonização fiscal, usurpar a competência da Comissão em matéria de auxílios estatais. O Tribunal Geral considerou que as vantagens que as isenções controvertidas tinham eventualmente conferido aos seus beneficiários tinham sido concedidas em conformidade com as decisões de autorização, pelo que não eram imputáveis aos Estados‑Membros, mas à União, e que, por conseguinte, a Comissão não podia, no próprio exercício dos poderes quase exclusivos que lhe eram conferidos pelos artigos 87.° CE e 88.° CE, qualificar essas vantagens de auxílios estatais.
31 No n.° 104 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que as decisões de autorização obstavam a que a Comissão pudesse imputar aos Estados‑Membros em causa as isenções controvertidas e, portanto, a que pudesse qualificá‑las de auxílios estatais, na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE, e determinar a sua recuperação parcial, na medida em que as considerava incompatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 87.°, n.° 3, CE.
32 Por conseguinte, no n.° 110 e na parte decisória do acórdão recorrido, o Tribunal Geral anulou a decisão controvertida «na medida em que a mesma declara, ou assenta [nesse] pressuposto, que as isenções [controvertidas] constituem auxílios de Estado», na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE», e na medida em que ordena a recuperação das referidas isenções junto dos seus beneficiários.
33 Por considerar que as isenções controvertidas eram imputáveis à União, o Tribunal Geral invocou não um fundamento relativo a uma violação das formalidades essenciais, como deixam subentender a Irlanda e a República Francesa, mas um fundamento relativo à legalidade material da decisão controvertida, que tem a ver com a violação do Tratado CE.
34 Ora, como alega a Comissão e como reconhece o advogado‑geral nos n.os 57 a 63 das suas conclusões, nenhuma das recorrentes alegou esse fundamento perante o Tribunal Geral. Com efeito, resulta dos autos do Tribunal Geral que a questão da imputabilidade das isenções controvertidas, simplesmente evocada pela Comissão na sua contestação no processo T‑56/06, bem como pela Eurallumina na sua réplica no processo T‑62/06, no qual indicava, todavia, «[q]ue não é, porém, necessário tratar esse problema», foi introduzida no debate pelo Tribunal Geral ao colocar uma questão escrita às partes, como de resto resulta, igualmente, do n.° 98 do acórdão recorrido.
35 Contrariamente ao que sustentam a República Francesa, a Eurallumina e a AAL, não se pode considerar que o Tribunal Geral tenha procedido a uma ampliação dos fundamentos invocados pelas partes. Com efeito, embora o Tribunal Geral tenha associado a questão da imputabilidade das isenções controvertidas aos fundamentos invocados pelas partes, relativos à violação dos princípios da presunção de legalidade dos atos da União e da segurança jurídica, por um lado, essa questão procede de um fundamento distinto e de natureza diferente, que não visa uma violação dos princípios gerais do direito da União, mas uma violação do Tratado CE, e, por outro, como resulta, nomeadamente, da exposição dos fundamentos das partes efetuada nos n.os 53 a 56 do acórdão recorrido, as partes não invocaram esses princípios para que se considerasse que as isenções controvertidas não constituíam auxílios estatais.
36 Daqui decorre que, ao suscitar oficiosamente o fundamento segundo o qual as isenções controvertidas não eram imputáveis aos Estados‑Membros, mas à União, e não constituíam, por essa razão, auxílios estatais na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE, o Tribunal Geral incorreu num erro de direito no acórdão recorrido.
37 No entanto, os fundamentos relativos à imputabilidade das isenções controvertidas, aos quais apenas são consagrados os n.os 73, 74, 98, 99 e 104 do acórdão recorrido, constituem unicamente uma parte da fundamentação desse acórdão. Importa, portanto, investigar se esse acórdão permanece fundamentado pelos restantes fundamentos que nele estão expostos.
38 Para além das considerações relativas à não imputabilidade das isenções controvertidas aos Estados‑Membros, o Tribunal Geral baseou o acórdão recorrido nos seguintes fundamentos.
39 Nos n.os 63 a 72 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou, antes de mais, que, tendo em conta o objetivo comum das normas em matéria de harmonização das legislações fiscais nacionais e das normas em matéria de auxílios estatais, a saber, a promoção do bom funcionamento do mercado interno combatendo, nomeadamente, as distorções da concorrência, a aplicação coerente dessas normas impunha que se considerasse que o conceito de distorção da concorrência tem o mesmo alcance e o mesmo sentido nessas duas matérias. Salientou, a esse propósito, que o artigo 8.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 92/81 confere, nomeadamente, à Comissão, que propõe, e ao Conselho, que dispõe, a responsabilidade de apreciarem a existência de uma eventual distorção da concorrência, com vista a autorizar ou não um Estado‑Membro a aplicar ou a continuar a aplicar uma isenção do imposto especial de consumo harmonizado, e que, em caso de apreciações divergentes, a Comissão tem a possibilidade de interpor recurso de anulação da decisão do Conselho.
40 O Tribunal Geral declarou, em seguida, nos n.os 76 a 97 do acórdão recorrido, que, no caso vertente, não era contestado que, para aplicarem ou continuarem a aplicar as isenções controvertidas até 31 de dezembro de 2003, a Irlanda, a República Francesa e a República Italiana se tinham baseado nas decisões de autorização e tinham dado pleno cumprimento às referidas decisões, as quais, na medida em que continham condições restritivas de ordem geográfica e temporal, eram vinculativas a seu respeito.
41 Nesse contexto, nos n.os 79 a 96 do mesmo acórdão, o Tribunal Geral rejeitou os argumentos da Comissão segundo os quais as decisões de autorização, por um lado, eram uma condição necessária, mas não suficiente, para que os Estados‑Membros pudessem conceder as isenções controvertidas e, por outro, não evitavam que, se as referidas isenções constituíssem auxílios estatais, na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE, lhe devessem ser notificadas e devessem ser autorizadas por ela, em conformidade com o disposto no artigo 88.° CE, como o indicava o considerando 5 da Decisão 2001/224. O Tribunal Geral observou, a este propósito, que as decisões de autorização anteriores à Decisão 2001/224 não continham essa reserva e considerou que o referido considerando 5 não podia ser analisado como uma manifestação da vontade do Conselho de subordinar os efeitos da sua autorização ao respeito de eventuais procedimentos e decisões subsequentes da Comissão em matéria de auxílios estatais.
42 Com efeito, segundo o Tribunal Geral, a interpretação do considerando 5 da Decisão 2001/224 feita pela Comissão é infirmada pela resposta do Conselho às questões do Tribunal Geral. Além disso, a referida interpretação não podia, de qualquer forma, ser acolhida na medida em que redundaria, nas circunstâncias do caso em apreço, numa aplicação incoerente das normas em matéria de harmonização das legislações fiscais e das normas em matéria de auxílios estatais, uma vez que, primeiro, as decisões de autorização, adotadas por unanimidade sob proposta da Comissão, assentavam numa apreciação comum dessas duas instituições segundo a qual as isenções controvertidas não acarretavam qualquer distorção da concorrência e não constituíam um entrave ao bom funcionamento do mercado interno, segundo, a seletividade no plano regional das referidas isenções decorria diretamente dessas decisões e, terceiro, estas últimas autorizavam isenções totais dos impostos especiais sobre o consumo.
43 Por último, após ter reconhecido, nos n.os 100 a 103 do acórdão recorrido, que a Comissão nunca usara os poderes que detém, por força do artigo 8.°, n.° 5, da Diretiva 92/81 e dos artigos 230.° CE e 241.° CE, para obter a supressão ou uma alteração das decisões de autorização, uma anulação destas mesmas decisões ou uma declaração de invalidade dessa diretiva, o Tribunal Geral salientou, nos n.os 104 e 105 desse acórdão, que, no momento em que a decisão controvertida foi adotada, a Decisão 2001/224 permanecia válida e que esta assim como as decisões que a tinham precedido e a referida diretiva beneficiavam da presunção de legalidade que é atribuída aos atos da União, e produziam todos os seus efeitos jurídicos. Consequentemente, o Tribunal Geral considerou que a Irlanda, a República Francesa e a República Italiana estavam autorizadas a basear‑se nessas decisões para continuarem a aplicar as isenções controvertidas. Daqui concluiu que, nas circunstâncias particulares do caso em apreço, a decisão controvertida punha diretamente em causa a validade das isenções controvertidas, bem como, indireta, mas necessariamente, a das decisões de autorização e dos efeitos que lhes estão associados, violando, assim, os princípios da segurança jurídica e da presunção de legalidade dos atos da União.
44 Por outro lado, nos n.os 107 a 109 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou procedente a alegação relativa à violação do princípio da boa administração, aduzida pela Eurallumina no processo T‑62/06 RENV, por considerar que essa violação resultava do facto de a Comissão ter adotado a decisão controvertida sem tomar em consideração os direitos específicos que a República Italiana tinha conferido a essa sociedade em aplicação da Decisão 2001/224, cujos efeitos eram juridicamente protegidos pelos princípios da segurança jurídica e da presunção de legalidade dos atos da União.
45 Ao decidir desta forma, o Tribunal Geral ignorou, todavia, as competências respetivas do Conselho e da Comissão em matéria de harmonização das legislações relativas aos impostos especiais sobre o consumo, por um lado, e em matéria de auxílios de Estado, por outro.
46 Com efeito, cabe recordar que a Diretiva 92/81 foi adotada com fundamento no artigo 99.° do Tratado CEE (que passou a artigo 99.° do Tratado CE, que, por sua vez, passou a artigo 93.° CE), que conferia ao Conselho competência para adotar as disposições respeitantes à harmonização das legislações relativas aos impostos sobre o volume de negócios, aos impostos especiais de consumo e a outros impostos indiretos, na medida em que essa harmonização era necessária para assegurar o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.
47 As decisões de autorização foram adotadas em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 4, dessa diretiva, que atribuía ao Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, o poder de autorizar um Estado‑Membro a introduzir isenções ou reduções diferentes das previstas pela referida diretiva «por considerações políticas específicas». O procedimento previsto nesse artigo tem uma finalidade e um âmbito de aplicação diferentes dos do regime estabelecido no artigo 88.° CE.
48 Como o Tribunal de Justiça o reconheceu nos n.os 29 a 31 do acórdão de 29 de junho de 2004, Comissão/Conselho (C‑110/02, Colet., p. I‑6333), ao organizar, no artigo 88.° CE, o exame permanente e o controlo dos auxílios pela Comissão, o Tratado pretende que o reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum resulte de um procedimento adequado cuja aplicação é da competência da Comissão, sob fiscalização do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça. Os artigos 87.° CE e 88.° CE reservam, assim, à Comissão um papel central no reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio. O poder de que o Conselho se encontra investido em matéria de auxílios estatais pelo artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE tem, por seu turno, caráter de exceção, o que implica que deve necessariamente ser objeto de interpretação estrita (v., igualmente, neste sentido, acórdão de 4 de dezembro de 2013, Comissão/Conselho, C‑111/10, n.° 39).
49 Por conseguinte, uma decisão do Conselho que autorize um Estado‑Membro, em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 4, da Diretiva 92/81, a introduzir uma isenção de impostos especiais sobre o consumo não pode ter por efeito impedir a Comissão de exercer as competências que lhe confia o Tratado e, consequentemente, aplicar o procedimento previsto no artigo 88.° CE para examinar se essa isenção constitui um auxílio estatal, e, sendo caso disso, tomar, no termo desse procedimento, uma decisão como a decisão controvertida.
50 A circunstância de as decisões de autorização concederem isenções totais de impostos especiais de consumo fixando condições de ordem geográfica e temporal precisas, e de estas terem sido rigorosamente respeitadas pelos Estados‑Membros, era irrelevante para efeitos da repartição de competências entre o Conselho e a Comissão, e não podia, portanto, privar a Comissão de exercer as suas.
51 Aliás, é no respeito dessa repartição de competências que o considerando 5 da Decisão 2001/224, em vigor durante o período relativamente ao qual a decisão controvertida ordena a recuperação dos auxílios, enunciava que a mesma decisão não prejudicava o resultado de eventuais procedimentos que pudessem ser iniciados nos termos dos artigos 87.° CE e 88.° CE e não dispensava os Estados‑Membros do cumprimento da sua «obrigação […] de notificarem à Comissão quaisquer auxílios estatais que possam vir a ser instituídos».
52 Na verdade, as decisões de autorização foram adotadas sob proposta da Comissão e esta nunca usou dos poderes que detinha, por força do artigo 8.°, n.° 5, da Diretiva 92/81 ou dos artigos 230.° CE e 241.° CE, para obter a supressão ou uma modificação das decisões de autorização, uma anulação dessas mesmas decisões ou uma declaração de invalidade dessa diretiva. A este propósito, resulta da decisão controvertida que a Comissão tinha considerado, quando da adoção pelo Conselho das decisões de autorização, que estas últimas não acarretavam qualquer distorção da concorrência e não constituíam um entrave ao bom funcionamento do mercado interno (acórdão Comissão/Irlanda e o., já referido, n.° 83).
53 Todavia, como o alega a Comissão, o conceito de auxílio de Estado corresponde a uma situação objetiva e não pode depender do comportamento ou das declarações das instituições (acórdão Comissão/Irlanda e o., já referido, n.° 72). Por conseguinte, a circunstância de as decisões de autorização terem sido adotadas sob proposta da Comissão não podia obstar a que as referidas isenções fossem qualificadas de auxílios estatais, na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE se as condições da existência de um auxílio estatal estivessem reunidas. Em contrapartida, tal circunstância devia ser tomada em consideração no que diz respeito à obrigação de recuperar o auxílio incompatível, à luz dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, como o fez a Comissão na decisão controvertida ao renunciar a ordenar a recuperação dos auxílios concedidos anteriormente à data de publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias das decisões de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
54 Daqui decorre que os fundamentos do acórdão recorrido expostos nos n.os 39 a 44 do presente acórdão não podem servir de base, do ponto de vista jurídico, para a conclusão do Tribunal Geral de que a decisão controvertida põe em causa a validade das decisões de autorização do Conselho e viola, assim, os princípios da segurança jurídica e da presunção de legalidade dos atos da União. O mesmo se diga relativamente à conclusão, que assenta nos mesmos fundamentos, segundo a qual, no processo T‑62/06 RENV, a Comissão violou o princípio da boa administração.
55 Em face das considerações precedentes, sem que seja necessário examinar os outros argumentos e fundamentos das partes, há que anular o acórdão recorrido na sua totalidade.
Quanto à remessa do processo ao Tribunal Geral
56 Em conformidade com o disposto no artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, este, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, pode ele próprio decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.
57 No presente caso, tendo o Tribunal Geral examinado apenas uma parte dos numerosos fundamentos aduzidos pelas partes, o Tribunal de Justiça considera que o presente litígio não está em condições de ser julgado. Por conseguinte, há que remeter os processos apensos ao Tribunal Geral, para julgamento.
Quanto às despesas
58 Uma vez que os processos são remetidos ao Tribunal Geral, deve reservar‑se para final a decisão quanto às despesas do presente recurso.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) O acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 21 de março de 2012, Irlanda e o./Comissão (T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV e T‑69/06 RENV), é anulado.
2) Os processos apensos T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV e T‑69/06 RENV são remetidos ao Tribunal Geral da União Europeia.
3) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.
Assinaturas