ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
15 de março de 2017 (*)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Auxílios existentes — Artigo 108.o, n.o 1, TFUE — Regimes de auxílios a favor de sociedades de habitação social — Regulamento (CE) n.o 659/1999 — Artigos 17.o, 18.o e 19.o — Apreciação pela Comissão da compatibilidade com o mercado interno de um regime de auxílios existente — Proposta de medidas adequadas — Compromissos assumidos pelas autoridades nacionais para se conformar com o direito da União — Decisão de compatibilidade — Alcance da fiscalização jurisdicional — Efeitos jurídicos»
No processo C‑415/15 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 24 de julho de 2015,
Stichting Woonpunt, com sede em Maastricht (Países Baixos),
Woningstichting Haag Wonen, com sede em Haia (Países Baixos),
Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl, com sede em Eindhoven (Países Baixos),
representadas por L. Hancher, E. Besselink e P. Glazener, advocaten,
recorrentes,
sendo as outras partes no processo:
Comissão Europeia, representada por S. Noë e P.‑J. Loewenthal, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
Reino da Bélgica,
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), com sede em Voorburg (Países Baixos), representada por M. Meulenbelt, advocaat,
intervenientes em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: R. Silva de Lapuerta, presidente de secção, E. Regan, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev (relator) e C. G. Fernlund, juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 7 de julho de 2016,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 27 de outubro de 2016,
profere o presente
Acórdão
1 Com o presente recurso, a Stichting Woonpunt, a Woningstichting Haag Wonen e a Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl pedem a anulação do despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de maio de 2015, Stichting Woonpunt e o./Comissão (T‑203/10 RENV, não publicado, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2015:286), através do qual foi negado provimento aos seus recursos de anulação parcial da Decisão C(2009) 9963 final da Comissão, de 15 de dezembro de 2009, relativa aos auxílios de Estado E 2/2005 e N 642/2009 — Países Baixos — Auxílio existente e auxílio especial por projeto a sociedades promotoras de habitação social (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.o 659/1999
2 O artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), com a epígrafe «Cooperação nos termos do n.o 1 do artigo [108.o TFUE]», prevê:
«1. A Comissão obterá do Estado‑Membro em causa todas as informações necessárias para, em cooperação com o Estado‑Membro, proceder ao exame dos regimes de auxílio existentes, nos termos do n.o 1 do artigo [108.o TFUE].
2. Quando a Comissão considerar que um regime de auxílio existente não é ou deixou de ser compatível com o mercado comum, informará o Estado‑Membro em causa da sua conclusão preliminar e dar‑lhe‑á a possibilidade de apresentar as suas observações no prazo de um mês. A Comissão pode prorrogar esse prazo em casos devidamente justificados.»
3 O artigo 18.o deste regulamento, relativo à proposta de medidas adequadas, dispõe:
«Quando, perante as informações prestadas pelo Estado‑Membro nos termos do artigo 17.o, a Comissão concluir que um regime de auxílios existente não é ou deixou de ser compatível com o mercado comum, formulará uma recomendação propondo medidas adequadas ao Estado‑Membro em causa. Esta recomendação pode consistir especialmente na:
a) Alteração do conteúdo de regime de auxílios; ou
b) Introdução de requisitos processuais; ou
c) Supressão do regime de auxílios.»
4 O artigo 19.o do referido regulamento, relativo às consequências jurídicas de uma proposta de medidas adequadas, enuncia:
«1. Quando o Estado‑Membro em causa aceitar as medidas propostas e disso informar a Comissão, esta registará esse facto e informará o Estado‑Membro. Por força dessa aceitação, o Estado‑Membro fica obrigado a aplicar as medidas adequadas.
2. Quando o Estado‑Membro em causa não aceitar as medidas propostas e a Comissão, tendo em conta os argumentos do Estado‑Membro, continuar a considerar que essas medidas são necessárias, dará início a um procedimento nos termos do artigo 4.o, n.o 4. Os artigos 6.o, 7.o e 9.o são aplicáveis, mutatis mutandis.»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
5 Os factos na origem do litígio, conforme resultam essencialmente dos n.os 1 a 12 do despacho recorrido, podem ser resumidos como segue.
6 As recorrentes são sociedades de habitação (woningcorporaties, a seguir «wocos») com sede nos Países Baixos. As wocos são organismos sem fins lucrativos que têm por missão proceder à aquisição, à construção e ao arrendamento de habitações destinadas essencialmente a pessoas e a grupos socialmente desfavorecidos. As wocos exercem igualmente outras atividades, como a construção e o arrendamento de apartamentos com rendas mais elevadas, a construção de apartamentos para venda, bem como a construção e o arrendamento de imóveis de interesse geral.
7 No decurso do ano de 2002, as autoridades neerlandesas notificaram à Comissão das Comunidades Europeias o sistema geral de auxílios de Estado a favor das wocos. Tendo a Comissão considerado que as medidas de financiamento das wocos podiam ser qualificadas de auxílios existentes, as autoridades neerlandesas retiraram subsequentemente a sua notificação.
8 Em 14 de julho de 2005, a Comissão enviou às autoridades neerlandesas um ofício nos termos do artigo 17.o do Regulamento n.o 659/1999, qualificando o sistema geral de auxílios de Estado a favor das wocos de auxílios existentes (auxílio E 2/2005) e manifestando dúvidas sobre a sua compatibilidade com o mercado comum (a seguir «ofício artigo 17.o»). A título preliminar, a Comissão indicou que as autoridades neerlandesas deviam redefinir a missão de serviço público atribuída às wocos, de modo a que a habitação social seja destinada a um conjunto claramente definido de pessoas ou de grupos socialmente desfavorecidos. Salientou que todas as atividades comerciais das wocos deviam ser exercidas em condições de mercado e não deviam beneficiar de auxílios de Estado. Por último, a Comissão observou que a oferta de habitações sociais devia ser adaptada à procura das pessoas ou dos grupos socialmente desfavorecidos.
9 Na sequência do envio do ofício artigo 17.o, a Comissão e as autoridades neerlandesas iniciaram o procedimento de cooperação a fim de tornar o regime de auxílios conforme com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE. No final destas consultas, com vista a assegurar a conformidade das medidas em causa com as disposições de direito da União que regulam os auxílios de Estado, a Comissão propôs, nos termos do artigo 18.o do Regulamento n.o 659/1999, as seguintes medidas adequadas:
– a limitação da habitação social a um conjunto claramente definido de pessoas ou de grupos socialmente desfavorecidos;
– a execução das atividades comerciais em condições de mercado, devendo as atividades de serviço público e as atividades comerciais ser objeto de contas distintas e de controlos adequados;
– a adaptação da oferta de habitações sociais à procura das pessoas ou dos grupos socialmente desfavorecidos.
10 Em 16 de abril de 2007, a Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (associação dos investidores imobiliários institucionais do Reino dos Países Baixos), apresentou uma queixa junto da Comissão sobre os auxílios atribuídos às wocos. No mês de junho de 2009, a Vesteda Groep BV associou‑se a esta queixa.
11 Por ofício de 3 de dezembro de 2009, as autoridades neerlandesas aceitaram as medidas adequadas propostas pela Comissão e comunicaram‑lhe os seus compromissos destinados a alterar o sistema geral de auxílios de Estado a favor das wocos, em conformidade com as exigências da Comissão.
12 Em 15 de dezembro de 2009, a Comissão adotou a decisão controvertida.
13 As medidas contidas no sistema geral de auxílios de Estado concedidos pelo Reino dos Países Baixos às wocos e visadas no processo E 2/2005 eram as seguintes:
a) garantias do Estado para empréstimos concedidos pelo Fundo de Garantia para a construção de habitações sociais;
b) auxílios do Fundo Central de Habitação, auxílios por projeto ou auxílios à racionalização sob a forma de empréstimos a juros bonificados ou de subvenções diretas;
c) venda pelos municípios de terrenos a preços inferiores aos preços de mercado;
d) direito de contrair empréstimos junto do Bank Nederlandse Gemeenten.
14 Na decisão controvertida, a Comissão qualificou cada uma destas medidas de auxílios de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE e considerou que o sistema neerlandês de financiamento da habitação social constituía um auxílio existente, tendo este sido criado antes da entrada em vigor do Tratado CE nos Países Baixos e não tendo as reformas posteriores implicado a sua alteração substancial.
15 No considerando 41 da decisão recorrida, a Comissão indicou:
«As autoridades neerlandesas comprometeram‑se a alterar o funcionamento das wocos e as medidas que lhes conferem benefícios. No tocante a diversas alterações, as autoridades neerlandesas apresentaram os projetos das disposições a aprovar à Comissão. As novas regras foram objeto de um novo decreto ministerial, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2010, e de uma nova lei sobre a habitação, que entrará em vigor em 1 de janeiro de 2011 […]»
16 A Comissão examinou a compatibilidade do auxílio E 2/2005 relativo ao sistema de financiamento das wocos, conforme alterado na sequência dos compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas. Concluiu, no considerando 72 da decisão controvertida, que «os auxílios pagos a título das atividades de habitação social, isto é, associados à construção e ao arrendamento de habitações destinadas a particulares, incluindo a construção e a manutenção de infraestruturas de apoio, [eram] compatíveis com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE». Consequentemente, a Comissão registou os compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas no que se refere ao auxílio E 2/2005, em conformidade com o artigo 19.o do Regulamento n.o 659/1999.
17 Em 30 de agosto de 2010, a Comissão adotou a Decisão C(2010) 5841 final, relativa ao auxílio de Estado E 2/2005, que altera os n.os 22 a 24 da decisão controvertida. Nesta decisão modificativa, a Comissão considerou, com base nos elementos de prova disponíveis, que não podia concluir que a medida d) prevista na decisão controvertida, ou seja, o direito de contrair empréstimos junto do Bank Nederlandse Gemeenten, preenchia todos os critérios de um auxílio de Estado.
Tramitação no Tribunal Geral e despacho recorrido
18 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de abril de 2010, a Stichting Woonpunt, a Woningstichting Haag Wonen, a Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl e a Stichting Havensteder interpuseram, nos termos do artigo 263.o TFUE, um recurso de anulação da decisão controvertida, na parte em que se refere ao auxílio de Estado E 2/2005.
19 Por despacho de 16 de dezembro de 2011, Stichting Woonpunt e o./Comissão (T‑203/10, não publicado, EU:T:2011:766), o Tribunal Geral julgou o recurso inadmissível.
20 Por acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), o Tribunal de Justiça anulou o despacho de 16 de dezembro de 2011, Stichting Woonpunt e o./Comissão (T‑203/10, não publicado, EU:T:2011:766), na parte em que declarou inadmissível o recurso interposto pelas recorrentes em primeira instância contra a decisão controvertida, na medida em que esta decisão dizia respeito ao regime de auxílio E 2/2005, e negou provimento ao recurso quanto ao restante. O Tribunal de Justiça declarou que o recurso interposto contra a decisão controvertida, na parte em que esta decisão dizia respeito ao regime de auxílio E 2/2005, era admissível e remeteu o processo ao Tribunal Geral para decidir quanto ao mérito.
21 O processo foi distribuído à Sétima Secção do Tribunal Geral.
22 Em conformidade com o artigo 119.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a Comissão e as recorrentes em primeira instância apresentaram observações escritas em 27 de março e 15 de abril de 2014, respetivamente.
23 Através do despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou o recurso manifestamente improcedente.
Pedidos das partes e tramitação no Tribunal de Justiça
24 Com o presente recurso, as recorrentes em primeira instância pedem que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular total ou parcialmente o despacho recorrido;
– remeter o processo ao Tribunal Geral, e
– condenar a Comissão nas despesas do presente recurso e do processo no Tribunal Geral.
25 A Comissão pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene as recorrentes nas despesas. A título subsidiário, a Comissão observa que, caso o Tribunal de Justiça julgue procedentes os fundamentos do recurso, não existe razão para anular o despacho recorrido na sua totalidade, dado que as recorrentes não formularam alegações contra a improcedência do primeiro fundamento em primeira instância, relativo ao facto de a Comissão ter cometido um erro de direito ao qualificar todas as medidas como fazendo parte de um regime de auxílios, e acrescenta que, nesse caso, será oportuno remeter o processo ao Tribunal Geral.
26 Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de janeiro de 2016, a Stichting Havensteder informou o Tribunal de Justiça de que desistia do recurso. Por despacho de 21 de março de 2016, Stichting Woonpunt e o./Comissão (C‑415/15 P), não publicado, EU:C:2016:231), o presidente do Tribunal de Justiça retirou a Stichting Havensteder do processo C‑415/15 P e declarou que esta e a Comissão suportariam as suas próprias despesas no recurso interposto pela primeira.
Quanto ao recurso
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de direito, a uma apreciação inexata dos factos pertinentes e a uma falta de fundamentação, na parte em que o Tribunal Geral considerou que as recorrentes visavam, na realidade, o ofício artigo 17.o e que a sua fiscalização não era extensível ao referido ofício
Argumentos das partes
27 No âmbito do primeiro fundamento, dirigido contra os n.os 56 a 60, 69 a 74, 81, 82, 86 e 87 do despacho recorrido, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral considerou erradamente que os fundamentos por estas invocados visavam, na realidade, o conteúdo do ofício artigo 17.o Além disso, no n.o 59 do despacho recorrido, o Tribunal Geral deduziu erradamente do seu acórdão de 11 de março de 2009, TF1/Comissão (T‑354/05, EU:T:2009:66), que a sua fiscalização se limitava à apreciação pela Comissão da suscetibilidade de os compromissos assumidos resolverem os problemas de concorrência constatados e que a mesma não tinha por objeto a questão subjacente da necessidade dos compromissos. Com efeito, segundo as recorrentes, resulta da redação do artigo 108.o, n.o 1, TFUE que a decisão definitiva da Comissão deve conter uma apreciação sobre esta questão. Esta decisão abrange a totalidade do procedimento previsto nos artigos 17.o a 19.o do Regulamento n.o 659/1999. A fiscalização pelo juiz da União deveria, por conseguinte, incidir igualmente sobre a questão de saber se a situação anterior era compatível com o mercado interno.
28 A Comissão sustenta que uma decisão nos termos do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 não se baseia na constatação definitiva de que um regime de auxílios existente é incompatível com o mercado interno. Essa decisão é a expressão da cooperação prevista no artigo 108.o, n.o 1, TFUE e o seu princípio de base não é uma constatação vinculativa unilateral da Comissão, mas sim o reconhecimento por esta e pelo Estado‑Membro em causa da necessidade de adaptar o regime de auxílios existente. Por conseguinte, a Comissão não está obrigada a explicar na sua decisão porque considera que esse regime não é ou deixou de ser compatível com o mercado interno. Por outro lado, no caso em apreço, os contactos mantidos entre a Comissão e as autoridades neerlandesas na sequência do ofício artigo 17.o não disseram respeito à questão de saber se o regime de auxílios existente era compatível com o mercado interno, mas sim à maneira como esse regime devia ser adaptado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
29 Nos n.os 56 e 57 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou, em substância, referindo‑se aos n.os 188 e 189 do seu acórdão de 11 de março de 2009, TF1/Comissão (T‑354/05, EU:T:2009:66), que a Comissão gozava de um amplo poder de apreciação para determinar as medidas adequadas de modo a responder à sua conclusão de que o regime de auxílios existente em causa não era ou deixou de ser compatível com o mercado interno e que, consequentemente, a fiscalização que lhe cabia exercer devia limitar‑se a verificar se a Comissão não tinha cometido um erro manifesto de apreciação ao considerar que os compromissos assumidos eram suscetíveis de resolver os problemas de concorrência colocados pelo regime de auxílios em causa.
30 O Tribunal Geral concluiu, no n.o 59 desse despacho, que a fiscalização que lhe cabia exercer não se estendia ao exame efetuado pela Comissão do regime de auxílios anterior aos compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas. Em substância, recordou essa conclusão nos n.os 73, 82 e 87 do referido despacho.
31 Nos n.os 58, 72, 74, 81 e 86 desse mesmo despacho, o Tribunal Geral considerou, em substância, que as recorrentes não contestavam a apreciação efetuada pela Comissão, na decisão controvertida, sobre a compatibilidade do regime de auxílios existente conforme alterado pelos compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas, mas sim o exame efetuado pela Comissão do sistema de financiamento das wocos conforme constava da legislação neerlandesa inicial, antes da sua alteração pelos compromissos assumidos por estas autoridades e que este exame não figurava na decisão controvertida mas sim no ofício artigo 17.o
32 Por conseguinte, no n.o 60 do despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedentes os argumentos das recorrentes, desenvolvidos no âmbito do segundo fundamento, nos termos dos quais estas acusavam a Comissão de se ter limitado, no ofício artigo 17.o, a constatar que o serviço de interesse económico geral (SIEG) não estava suficientemente definido, sem demonstrar a existência de um erro manifesto no sistema neerlandês de financiamento da habitação social; nos n.os 69 a 75 deste despacho, julgou implicitamente improcedentes os argumentos das recorrentes desenvolvidos no âmbito do terceiro fundamento; nos n.os 81 e 82 do referido despacho, julgou improcedente o argumento, desenvolvido no âmbito do sexto fundamento, relativo ao facto de a Comissão ter cometido um erro ao considerar que o sistema neerlandês de habitação social continha um erro manifesto por não comportar um limite de rendimentos especiais; e, nos n.os 86 a 88 deste mesmo despacho, julgou implicitamente improcedentes o quinto e sétimo fundamentos das recorrentes.
33 A este propósito, no que respeita aos auxílios existentes, o artigo 108.o, n.o 1, TFUE atribui competência à Comissão para proceder ao seu exame permanente em cooperação com os Estados‑Membros. No âmbito deste exame, a Comissão propõe‑lhes as medidas adequadas exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado interno. Além disso, o artigo 108.o, n.o 2, TFUE dispõe que se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio não é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o TFUE, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.
34 Segundo o artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 659/1999, quando a Comissão considerar que um regime de auxílio existente não é ou deixou de ser compatível com o mercado comum, informará o Estado‑Membro em causa da sua conclusão preliminar e dar‑lhe‑á a possibilidade de apresentar as suas observações no prazo de um mês.
35 Nos termos do artigo 18.o deste regulamento, quando, perante as informações prestadas pelo Estado‑Membro em aplicação do artigo 17.o do referido regulamento, a Comissão concluir que um regime de auxílios existente não é ou deixou de ser compatível com o mercado comum, formulará uma recomendação propondo medidas adequadas ao Estado‑Membro em causa.
36 Segundo o artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, quando o Estado‑Membro em causa aceitar as medidas propostas e disso informar a Comissão, esta registará esse facto e informará o Estado‑Membro.
37 Assim, quando adota uma decisão, de acordo com o artigo 26.o do Regulamento n.o 659/1999, «nos termos […] do artigo 18.o [deste regulamento], conjugado com o n.o 1 do artigo 19.o [do referido regulamento]», a Comissão, no exercício da competência de que dispõe para apreciar a compatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, aceita os compromissos do Estado, assumidos relativamente às medidas adequadas que lhe propôs numa recomendação formulada nos termos do artigo 18.o desse mesmo regulamento, como sendo suscetíveis de responder às suas preocupações quanto à compatibilidade com esse mercado do regime de auxílios existente examinado, e põe termo ao procedimento de exame previsto no artigo 108.o, n.o 1, TFUE.
38 Essa decisão pressupõe, necessariamente, que a Comissão tenha previamente apreciado a compatibilidade do regime de auxílios em causa com o mercado interno e tenha chegado à conclusão, após tomar em consideração as informações transmitidas pelo Estado‑Membro em causa, que este regime não é ou deixou de ser compatível com o mercado interno e que, consequentemente, são necessárias medidas adequadas para corrigir essa incompatibilidade.
39 Contrariamente ao que foi declarado pelo Tribunal Geral no n.o 59 do despacho recorrido, a apreciação assim levada a cabo pela Comissão e a conclusão a que chegou não podem ser subtraídas à fiscalização dos órgãos jurisdicionais da União, sob pena de violar o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, conforme garantido pelo artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, dos beneficiários do regime de auxílios existente.
40 Ora, uma decisão tomada pela Comissão nos termos do artigo 18.o deste regulamento, conjugado com o n.o 1 do artigo 19.o do referido regulamento, ao basear‑se na constatação prévia da incompatibilidade com o mercado interno de um regime de auxílios existente, é suscetível de lesar os interesses dos beneficiários deste regime.
41 A este respeito, o Tribunal de Justiça salientou, no n.o 61 do acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), que a decisão controvertida teve por efeito alterar, a partir de 1 de janeiro de 2011, data da entrada em vigor da nova lei sobre a habitação, o regime de auxílios de que até então tinham beneficiado as recorrentes, tornando as condições do exercício das suas atividades menos favoráveis do que eram anteriormente.
42 Esta é a razão pela qual o Tribunal de Justiça declarou, em substância, nos n.os 69 e 70 desse acórdão, que as recorrentes dispõem de um interesse legítimo em que seja anulada a decisão controvertida na parte em que se refere ao auxílio E 2/2005, na medida em que a anulação dessa decisão teria por efeito manter as condições anteriores que lhes eram mais favoráveis.
43 O direito a uma proteção jurisdicional efetiva por parte dos beneficiários de um regime de auxílios existente pressupõe, portanto, que estes possam contestar igualmente, no âmbito de um recurso dirigido contra uma decisão adotada nos termos do artigo 18.o do Regulamento n.o 659/1999, conjugado com o n.o 1 do artigo 19.o, desse regulamento, a apreciação efetuada pela Comissão desse regime e a conclusão desta instituição de que o referido regime não é compatível com o mercado interno e que, por conseguinte, são necessárias medidas adequadas para corrigir essa incompatibilidade.
44 Quanto à circunstância, em que se baseou o Tribunal Geral nos n.os 58, 74 e 86 do despacho recorrido, de que esta apreciação, no caso em apreço, não consta da decisão controvertida mas do ofício artigo 17.o, importa salientar que, de facto, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as medidas intermédias cujo objetivo é preparar a decisão final não constituem, em princípio, atos que possam ser objeto de recurso de anulação (acórdão de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, n.o 50).
45 Com efeito, um recurso de anulação dirigido contra atos que exprimem uma opinião provisória da Comissão poderia obrigar o juiz da União a fazer uma apreciação de questões sobre as quais a instituição em causa ainda não teve ocasião de se pronunciar e teria, assim, por consequência antecipar os debates quanto ao fundo e criar confusão entre as diferentes fases do procedimento administrativo e do processo judicial (acórdão de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, n.o 51).
46 Resulta da jurisprudência que um ato intermédio também não é suscetível de recurso se estiver demonstrado que a ilegalidade ligada a esse ato poderá ser invocada como fundamento de um recurso dirigido contra a decisão final de que ele constitui um ato de elaboração. Em tais condições, o recurso interposto contra a decisão que põe termo ao procedimento assegurará uma proteção jurisdicional suficiente (acórdão de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, n.o 53 e jurisprudência aí referida).
47 No caso em apreço, resulta da decisão controvertida que as medidas adequadas propostas pela Comissão nos termos do artigo 18.o do Regulamento n.o 659/1999 coincidem, em substância, com as indicações que esta instituição tinha dado preliminarmente às autoridades neerlandesas no ofício artigo 17.o A análise em que se baseou este ofício foi, assim, confirmada pela decisão controvertida.
48 Ora, visto que o ofício artigo 17.o constitui uma primeira fase da elaboração da decisão controvertida, as recorrentes não estavam impedidas de invocar a ilegalidade que feria a apreciação contida neste ofício em apoio do seu recurso contra a referida decisão.
49 Nestas circunstâncias, há que constatar que, ao rejeitar os argumentos das recorrentes, com fundamento, por um lado, em que a fiscalização que lhe cabia exercer não abrangia o exame que a Comissão tinha efetuado do regime de auxílios anterior aos compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas e, por outro, que, em substância, esse exame não fazia parte da decisão controvertida, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito.
50 Esta constatação não é infirmada pelo argumento da Comissão segundo o qual a conclusão de que o regime de auxílios existente é incompatível com o mercado interno e que fundamenta a decisão adotada pela Comissão nos termos do artigo 18.o do Regulamento n.o 659/1999, conjugado com o artigo 19.o, n.o 1, deste regulamento, não apresenta caráter definitivo.
51 Com efeito, é forçoso concluir que, de facto, devido ao mecanismo de cooperação entre a Comissão e os Estados‑Membros, instituído pelo artigo 108.o, n.o 1, TFUE e no qual assenta o sistema de controlo dos regimes de auxílios existentes, o procedimento seguido nos termos desta disposição não conduz, diversamente do que é seguido nos termos do artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, a uma declaração formal da incompatibilidade com o mercado interno de um regime de auxílios.
52 De resto, a conclusão de que o regime de auxílios existente é incompatível com o mercado interno e a proposta de medidas adequadas que a mesma implica necessariamente produzem, uma vez que a Comissão tenha registado a aceitação dessas medidas pelo Estado‑Membro em causa, os mesmos efeitos jurídicos que os de uma declaração formal em relação a esse Estado.
53 Todavia, uma vez que o exame da compatibilidade com o mercado interno dos auxílios existentes implica avaliações complexas de ordem económica e social, a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação. Neste quadro, a fiscalização jurisdicional aplicada ao exercício desse poder de apreciação limita‑se à verificação do cumprimento das regras processuais e da fundamentação, bem como ao controlo da exatidão material dos factos considerados e à ausência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder (v., por analogia, acórdão de 26 de setembro de 2002, Espanha/Comissão, C‑351/98, EU:C:2002:530, n.o 74).
54 Resulta do que precede que o primeiro fundamento deve ser julgado procedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de direito, a uma apreciação inexata dos factos pertinentes e a uma falta de fundamentação, na medida em que o Tribunal Geral considerou que as medidas adequadas propostas pela Comissão eram apenas propostas e que só a aceitação pelas autoridades neerlandesas das referidas medidas as tinha tornado vinculativas
Argumentos das partes
55 No âmbito do segundo fundamento, dirigido contra os n.os 61 a 66, 78 a 80 e 90 a 95 do despacho recorrido, as recorrentes acusam o Tribunal Geral de ter violado o artigo 108.o, n.o 1, TFUE e o Regulamento n.o 659/1999 ao declarar, para rejeitar os seus argumentos relativos às medidas adequadas exigidas pela Comissão, que tais medidas constituíam apenas propostas e que foram as autoridades neerlandesas que as tornaram vinculativas ao aceitá‑las. No entender das recorrentes, o acórdão de 22 de outubro de 1996, Salt Union/Comissão (T‑330/94, EU:T:1996:154), no qual se baseou o Tribunal Geral no n.o 63 do despacho recorrido, diz respeito à questão da admissibilidade e não é pertinente. Além disso, o despacho recorrido tem como consequência privar de efeitos o acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), no qual o Tribunal de Justiça reconheceu o interesse legítimo das recorrentes em obter a anulação da decisão controvertida.
56 A Comissão sustenta que o Tribunal Geral teve devidamente em conta o artigo 108.o, n.o 1, TFUE e o papel da Comissão no procedimento de cooperação relativo ao exame da compatibilidade com o mercado interno dos regimes de auxílios existentes. Alega que a sua missão no âmbito deste procedimento se limita a verificar se os compromissos do Estado‑Membro em causa são suficientes para tornar o regime de auxílios existente compatível com o mercado interno e acrescenta que as recomendações de medidas adequadas não são vinculativas.
57 Por outro lado, o despacho recorrido não priva de efeitos o acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), dado que as recorrentes tinham a possibilidade de contestar a aplicação pela Comissão do conceito de auxílio de Estado, bem como a compatibilidade do regime alterado com o mercado interno.
58 Além disso, a anulação da decisão controvertida não implica necessariamente a manutenção da situação existente antes da alteração do sistema geral de auxílios de Estado a favor das wocos, dado que a decisão do legislador neerlandês de proceder a essa alteração é de natureza política e assenta em várias considerações. Com efeito, os Estados‑Membros são livres de suprimir um regime de auxílios existente, de o moderar ou de o substituir por outro regime compatível com o mercado interno.
Apreciação do Tribunal de Justiça
59 Nos n.os 63 e 64 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou, em substância, que as medidas adequadas que a Comissão pode propor nos termos do artigo 108.o, n.o 1, TFUE e do artigo 18.o do Regulamento n.o 659/1999 constituem apenas propostas que o Estado‑Membro em causa pode aceitar ou recusar e que, se as aceitar, o Estado‑Membro fica, por força dessa aceitação, obrigado a aplicá‑las.
60 No n.o 65 deste despacho, o Tribunal Geral considerou, referindo‑se ao n.o 28 do acórdão de 18 de junho de 2002, Alemanha/Comissão (C‑242/00, EU:C:2002:380), e ao n.o 52 do acórdão de 4 de dezembro de 2013, Comissão/Conselho (C‑121/10, EU:C:2013:784), que na medida em que estas propostas de medidas adequadas sejam aceites por um Estado‑Membro, têm força vinculativa em relação a este último. O Tribunal Geral retomou esta afirmação no n.o 79 do referido despacho.
61 Por conseguinte, o Tribunal Geral julgou manifestamente improcedentes, no n.o 66 do despacho recorrido, o argumento das recorrentes, desenvolvido no âmbito do segundo fundamento, segundo o qual a Comissão tinha excedido a sua competência ao exigir medidas adequadas e ao torná‑las vinculativas na decisão controvertida, declarando que as recorrentes alegavam erradamente que a Comissão tinha exigido tais medidas adequadas e as tinha tornado vinculativas nesta decisão, e, nos n.os 78 a 80 do referido despacho, os argumentos, desenvolvidos no âmbito do quarto e sexto fundamentos, nos termos dos quais as recorrentes acusavam a Comissão, por um lado, de ter cometido um erro de direito e de ter extravasado as suas competências ao exigir às autoridades neerlandesas uma nova definição de «habitação social» e, por outro, de ter feito uma interpretação errada da Decisão 2005/842/CE da Comissão, de 28 de novembro de 2005, relativa à aplicação do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral (JO 2005, L 312, p. 67), ao exigir uma definição específica do SIEG.
62 A este respeito, há que salientar que o Tribunal de Justiça declarou que, no quadro do procedimento do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, é a decisão da Comissão que regista as propostas apresentadas pelo Estado‑Membro que torna as referidas propostas vinculativas (acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão, C‑132/12 P, EU:C:2014:100 n.o 72).
63 Com efeito, resulta da jurisprudência mencionada no n.o 60 do presente acórdão e citada no n.o 65 do despacho recorrido que as medidas adequadas que a Comissão propõe nos termos do artigo 108.o, n.o 1, TFUE têm, na medida em que são aceites por um Estado‑Membro, força vinculativa em relação a este Estado‑Membro, conforme previsto no artigo 19.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 659/1999. No entanto, esta aceitação só produz efeitos jurídicos se for comunicada a essa instituição e se esta registar esse facto e informar o referido Estado‑Membro, nos termos do artigo 19.o, n.o 1, primeiro período, deste regulamento.
64 Assim, incumbia ao Tribunal Geral examinar a procedência dos argumentos das recorrentes mencionados no n.o 61 do presente acórdão, independentemente, além do mais, da questão dos papéis respetivos da Comissão e dos Estados‑Membros na adoção das medidas adequadas.
65 Por conseguinte, no n.o 65 do despacho recorrido, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito e, consequentemente, julgou manifestamente improcedentes os argumentos das recorrentes mencionados no n.o 61 do presente acórdão.
66 Quanto aos n.os 90 a 95 do despacho recorrido, é forçoso concluir que, contrariamente ao que alegam as recorrentes, o Tribunal Geral não rejeitou, nestes números, os seus argumentos sobre as medidas adequadas exigidas pela Comissão, mas examinou os que foram apresentados em apoio do seu oitavo fundamento. Ora, através deste fundamento, as recorrentes acusavam a Comissão de ter abusado do procedimento relativo aos auxílios existentes e de ter excedido as suas competências ao aprovar uma lista limitativa dos edifícios que podiam ser qualificados de «imóveis sociais», embora não tivesse feito recomendações quanto à elaboração dessa lista no ofício artigo 17.o nem nas propostas de medidas adequadas.
67 Por conseguinte, o segundo fundamento, na medida em que, por via do mesmo, as recorrentes acusam o Tribunal Geral de ter considerado que as medidas adequadas propostas pela Comissão eram apenas propostas e que só a sua aceitação pelas autoridades neerlandesas as tinha tornado vinculativas, não é suscetível de pôr em causa as apreciações contidas nos n.os 90 a 95 do despacho recorrido.
68 Nestas condições, o segundo fundamento deve ser julgado procedente no que respeita às apreciações contidas nos n.os 61 a 66 e 78 a 80 deste despacho.
69 Resulta das considerações que precedem que o despacho recorrido deve ser anulado.
Quanto à remessa do processo ao Tribunal Geral
70 Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral.
71 No caso em apreço, não tendo o Tribunal Geral efetuado a fiscalização da decisão controvertida que lhe incumbia exercer e não tendo examinado a procedência dos argumentos das recorrentes mencionados nos n.os 61 do presente acórdão, independentemente da questão dos papéis respetivos da Comissão e dos Estados‑Membros na adoção das medidas adequadas, o Tribunal de Justiça considera que o presente litígio não está em condições de ser julgado. Por conseguinte, há que remeter o processo ao Tribunal Geral.
Quanto às despesas
72 Uma vez que o processo é remetido ao Tribunal Geral, há que reservar para final a decisão quanto às despesas do presente recurso.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) Anular o despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de maio de 2015, Stichting Woonpunt e o./Comissão (T‑203/10 RENV, não publicado, EU:T:2015:286).
2) O processo é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia.
3) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.
Assinaturas