HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)
29 noiembrie 2012(*)
„Aderarea Republicii Bulgaria la Uniunea Europeană – Acordul de asociere CE‑Bulgaria – Sectorul siderurgic – Ajutoare publice pentru restructurare acordate înainte de aderare – Condiții – Viabilitatea beneficiarilor la sfârșitul perioadei de restructurare – Declarație de insolvabilitate a unui beneficiar după aderare – Competențele autorităților naționale și ale Comisiei Europene – Decizie națională de constatare a existenței unei creanțe publice constând în ajutoare de stat devenite ilegale – Decizia UE‑BG nr. 3/2006 – Anexa V la actul de aderare – Ajutoare aplicabile după aderare – Regulamentul (CE) nr. 659/1999 – Ajutoare existente”
În cauza C‑262/11,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Administrativen sad Sofia‑grad (Bulgaria), prin decizia din 12 mai 2011, primită de Curte la 26 mai 2011, în procedura
Kremikovtzi AD
împotriva
Ministar na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik‑ministar na ikonomikata, energetikata i turizma,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul A. Rosas, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a doua, domnii U. Lõhmus, A. Ó Caoimh (raportor), A. Arabadjiev și C. G. Fernlund, judecători,
avocat general: domnul P. Cruz Villalón,
grefier: domnul M. Aleksejev, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 4 iulie 2012,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Kremikovtzi AD, de T. Bankov, administrator judiciar, de K. Atanasov, de T. Chobanov și de B. Cholakov;
– pentru guvernul bulgar, de T. Ivanov și de D. Drambozova, în calitate de agenți;
– pentru Comisia Europeană, de A. Stobiecka‑Kuik și de S. Petrova, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea dispozițiilor Acordului european de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Republica Bulgaria, pe de altă parte, încheiat și aprobat în numele Comunității prin Decizia 94/908/CECO, CE, Euratom a Consiliului și a Comisiei din 19 decembrie 1994 (JO L 358, p. 1, denumit în continuare „Acordul de asociere CE‑Bulgaria” sau „acordul european”), a articolului 3 din protocolul adițional la acordul european, în ceea ce privește prelungirea perioadei prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european (consilium 10827/02, denumit în continuare „protocolul adițional”), astfel cum a fost modificat prin Decizia nr. 3/2006 a Consiliului de asociere UE‑Bulgaria din 29 decembrie 2006 (denumită în continuare „Decizia UE‑BG nr. 3/2006”), a titlului 2 din anexa V la Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană a Republicii Bulgaria și a României și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (JO 2005, L 157, p. 203, denumit în continuare „actul de aderare”), precum și a articolului 14 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1791/2006 al Consiliului din 20 noiembrie 2006 (JO L 363, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 15) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 659/1999”).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Kremikovtzi AD (în stare de insolvabilitate) (denumită în continuare „Kremikovtzi”), pe de o parte, și Ministar na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik‑ministar na ikonomikata, energetikata i turizma (ministrul și ministrul‑adjunct al economiei, energiei și turismului), pe de altă parte, având ca obiect o decizie privind o creanță publică a statului (nr. APDV – 01 din 4 septembrie 2008, denumită în continuare „decizia atacată în litigiul principal”) prin care se constată existența unei astfel de creanțe publice constând în ajutoare acordate pentru restructurarea societății Kremikovtzi, majorate cu dobânzi.
Cadrul juridic
Acordul de asociere CE‑Bulgaria și protocoalele sale
3 Potrivit articolului 3 alineatul (2) din Acordul de asociere CE‑Bulgaria:
„La nivel ministerial, dialogul politic are loc în cadrul Consiliului de asociere. Acesta are responsabilitate generală pentru toate problemele pe care părțile ar dori să le ridice.” [traducere neoficială]
4 Conform articolului 121, Acordul de asociere CE‑Bulgaria a fost încheiat pe o perioadă nelimitată, cu posibilitatea de denunțare de către una sau mai multe părți.
5 Protocolul nr. 2 la acordul european privind produsele care intră sub incidența Tratatului de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (JO 1994, L 358, p. 91, denumit în continuare „Protocolul nr. 2 la acordul european”) prevede la articolul 9:
„(1) Sunt incompatibile cu buna funcționare a acordului, în măsura în care pot afecta schimburile dintre Comunitate și Bulgaria:
[...]
(iii) ajutoarele publice de orice natură, cu excepția derogărilor autorizate în temeiul Tratatului CECO.
(2) Orice practică contrară prezentului articol este evaluată pe baza criteriilor care decurg din aplicarea […] normelor în materia ajutoarelor de stat, inclusiv din dreptul derivat.
[...]
(4) Părțile recunosc că în primii cinci ani după intrarea în vigoare a acordului și prin derogare de la alineatul (1) punctul (iii), Bulgaria este autorizată în mod excepțional, în ceea ce privește produsele «oțel CECO», să acorde un ajutor public pentru restructurare, cu condiția ca:
– acest ajutor să contribuie la viabilitatea întreprinderilor beneficiare în condiții normale ale pieței la sfârșitul perioadei de restructurare;
– cuantumul și importanța acestui ajutor să fie limitate la nivelurile strict necesare pentru restabilirea acestei viabilități și să fie diminuate progresiv;
– programul de restructurare să fie legat de un plan global de raționalizare și de reducere a capacităților în Bulgaria.
(5) Fiecare parte asigură transparența în domeniul ajutorului public, printr‑un schimb complet și continuu de informații cu cealaltă parte, inclusiv cu privire la cuantumul, la importanța și la scopul ajutoarelor, și cuprinzând un plan de restructurare detaliat.
[...]” [traducere neoficială]
6 Prin articolul 1 al acestuia, protocolul adițional semnat la 21 noiembrie 2002 a prelungit începând cu 1 ianuarie 1998 cu încă 8 ani sau până la data aderării Republicii Bulgaria la Uniunea Europeană, data reținută fiind cea mai apropiată, perioada în care Republica Bulgaria putea să acorde în mod excepțional ajutoare publice pentru restructurarea siderurgiei.
7 În privința acestei prelungiri au fost impuse două condiții prevăzute la articolele 2 și 3 din protocolul adițional. Articolul 2 al acestuia impunea să se prezinte Comisiei Comunităților Europene un program de restructurare și planuri de afaceri care să îndeplinească criteriile stabilite la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european. În temeiul articolului 3 din protocolul adițional, respectiva prelungire era condiționată de evaluarea finală a acestui program de restructurare și a planurilor de afaceri efectuată de Comisie.
8 Conform articolului său 4, protocolul adițional putea fi modificat prin decizia Consiliului de asociere instituit prin Acordul de asociere CE‑Bulgaria (denumit în continuare „Consiliul de asociere UE‑Bulgaria”).
9 Acest protocol a fost modificat astfel, într‑o primă etapă, prin Decizia nr. 1/2004 a Consiliului de asociere UE‑Bulgaria din 28 septembrie 2004 (JO 2005, L 68, p. 41), care a înlocuit articolele 2 și 3 din protocolul adițional. Reiese din considerentul (4) al acestei decizii că modificarea respectivă urmărea să garanteze conformitatea protocolului adițional cu organizarea instituțională a Republicii Bulgaria.
10 Ulterior, protocolul adițional a mai fost modificat prin Decizia UE‑BG nr. 3/2006.
11 Reiese din considerentul (1) al acestei decizii că, în cadrul unui program de restructurare modificat în cursul anului 2006, Republica Bulgaria a propus ca, în cazul în care monitorizarea aplicării acestui program va demonstra că nu au fost respectate condițiile aplicabile prevăzute în Protocolul nr. 2 la acordul european și că nu au fost realizate principalele măsuri de restructurare sau în cazul în care, în perioada de restructurare, Republica Bulgaria va acorda ajutoare publice suplimentare industriei siderurgice, acest stat să recupereze orice ajutor plătit cu încălcarea acestor condiții înainte sau după aderarea sa la Uniunea Europeană.
12 În temeiul articolului 1, Decizia UE‑BG nr. 3/2006 a înlocuit articolul 3 din protocolul adițional cu următorul text:
„Comisia Europeană urmărește la intervale regulate aplicarea programului de restructurare și a planurilor în numele Comunității Europene. Ministerul Finanțelor procedează în același mod pentru Republica Bulgaria. Comisia Europeană poate solicita Bulgariei să ia măsuri adecvate pentru a modifica planul de restructurare a societății Kremikovtzi AD dacă sunt indicii că este puțin probabil să fie respectate cerințele prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european.
Comisia Europeană decide dacă programul de restructurare și planurile sunt puse de deplin în aplicare și îndeplinesc cerințele prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european.
Dacă, cu prilejul monitorizării punerii în aplicare a programului de restructurare și a planurilor, rezultă că nu sunt îndeplinite condițiile aplicabile din Protocolul nr. 2 la acordul european și că principalele măsuri de restructurare, inclusiv totalitatea investițiilor convenite, nu au fost realizate sau că, în perioada de restructurare, Bulgaria a acordat ajutoare publice suplimentare industriei siderurgice și în special întreprinderii Kremikovtzi AD, Bulgaria recuperează de la beneficiar întregul ajutor plătit cu încălcarea acestor condiții înainte sau după aderarea sa la Uniunea Europeană.” [traducere neoficială]
Dreptul primar
13 Conform articolului 97 CO, Tratatul CECO a expirat la 23 iulie 2002.
14 Potrivit articolului 2 din Actul de aderare:
„De la data aderării, dispozițiile tratatelor originare și actele adoptate de instituții și de Banca Centrală Europeană înainte de aderare sunt obligatorii pentru Bulgaria și România și se aplică în aceste state în condițiile stabilite prin aceste tratate și prin prezentul act.”
15 Anexa V la actul de aderare prevede în titlul 2 un mecanism de control al măsurilor de susținere statală puse în aplicare în Bulgaria înainte de data aderării sale la Uniune. Articolele 1-3 din acest titlu prevăd:
„(1) Următoarele scheme de ajutor și ajutorul individual implementate într‑un nou stat membru înainte de data aderării și aplicabile și după această dată se consideră după aderare ca ajutor existent în înțelesul articolului 88 alineatul (1) [CE]:
(a) măsuri de ajutor implementate înainte de 10 decembrie 1994;
(b) măsuri de ajutor enumerate în apendicele la prezenta anexă;
(c) măsuri de ajutor care, înainte de data aderării, au fost evaluate de autoritatea de control al ajutorului de stat din noul stat membru și au fost considerate compatibile cu acquis‑ul și față de care Comisia nu a ridicat nicio obiecție în temeiul unor rezerve serioase privind compatibilitatea măsurii cu piața comună, în conformitate cu procedura stabilită la [articolul] (2).
Toate măsurile aplicabile și după data aderării care constituie ajutor de stat și care nu îndeplinesc condițiile stabilite mai sus sunt considerate drept un ajutor nou după aderare în scopul aplicării articolului 88 alineatul (3) [CE].
[...]
(2) [...]
În cazul în care Comisia nu obiectează cu privire la măsura de ajutor existentă, în temeiul unor rezerve serioase în ceea ce privește compatibilitatea măsurii cu piața comună, în termen de 3 luni de la primirea informațiilor complete cu privire la această măsură sau de la primirea declarației noului stat membru prin care acesta informează Comisia că informațiile furnizate sunt complete, deoarece informațiile adiționale cerute nu sunt disponibile sau au fost deja furnizate, se consideră că nu s‑a ridicat nicio obiecție din partea Comisiei.
Toate măsurile de ajutor prezentate Comisiei în conformitate cu procedura descrisă la [articolul] (1) litera (c) înainte de data aderării sunt supuse procedurii de mai sus, indiferent de faptul că în perioada de examinare noul stat membru în cauză a devenit deja membru al Uniunii.
(3) O decizie a Comisiei de obiecție față de o măsură, în înțelesul [articolului] (1) litera (c), este considerată ca o decizie de a iniția procedura investigației formale, în înțelesul Regulamentului [nr. 659/1999].
În cazul în care se ia o asemenea decizie înainte de data aderării, decizia produce efecte numai după data aderării.”
Regulamentul nr. 659/1999
16 Din considerentul (18) al Regulamentului nr. 659/1999 reiese că pentru a asigura compatibilitatea schemelor de ajutor existente cu piața comună și în conformitate cu articolul 108 alineatul (1) TFUE, Comisia trebuie să propună măsuri adecvate în cazul în care astfel de ajutoare nu sunt sau nu mai sunt compatibile cu piața comună și trebuie să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE în cazul în care statul membru în cauză refuză să pună în aplicare măsurile propuse.
17 Potrivit articolului 1 din Regulamentul nr. 659/1999:
„În sensul prezentului regulament:
[...]
(b) «ajutor existent» înseamnă:
(i) fără a aduce atingere […] anexei V [titlul] 2 și [titlul] 3 paragraful (b) și apendicelui la respectiva anexă la Actul de aderare a Bulgariei și a României, orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a tratatului în aceste state membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare;
[...]
(c) «ajutor nou» înseamnă orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente;
[...]”
18 Articolul 7 din Regulamentul nr. 659/1999, intitulat „Decizii ale Comisiei de închidere a procedurii oficiale de investigare”, prevede la alineatul (5):
„În cazul în care constată că ajutorul notificat nu este compatibil cu piața comună, Comisia decide că acesta nu va fi acordat (denumită în continuare «decizie negativă»).”
19 Articolul 14 din Regulamentul nr. 659/1999 prevede la alineatul (1):
„Atunci când adoptă decizii negative în cazuri de ajutor ilegal, Comisia decide ca statul membru în cauză să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea ajutorului de la beneficiar [...]. Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care aceasta ar contraveni unui principiu general de drept comunitar.”
20 Articolul 19 din Regulamentul nr. 659/1999, intitulat „Consecințele juridice ale propunerii de măsuri adecvate”, privește ajutoarele existente. Acesta are următorul cuprins:
„(1) În cazul în care statul membru în cauză acceptă măsurile propuse și informează Comisia în această privință, Comisia consemnează acest fapt și informează statul membru asupra acestui fapt. Prin acceptarea lor, statul membru este obligat să pună în aplicare măsurile adecvate.
(2) În cazul în care statul membru în cauză nu acceptă măsurile propuse, iar Comisia, luând în considerare argumentele statului membru respectiv, consideră în continuare că măsurile respective sunt necesare, aceasta inițiază procedurile în temeiul articolului 4 alineatul (4). Articolele 6, 7 și 9 se aplică mutatis mutandis.”
Decizia Comisiei din luna decembrie 2009
21 Articolul 1 din Decizia Comisiei din 15 decembrie 2009 privind Programul național de restructurare și Planul de afaceri individual pentru producătorul bulgar de oțel Kremikovtzi (rezumat publicat în JO 2012, C 27, p. 3, denumită în continuare „decizia Comisiei din luna decembrie 2009”) indică faptul că „programul de restructurare și planurile pentru Kremikovtzi AD nu sunt pe deplin puse în aplicare și, prin urmare, nu respectă cerințele prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european”.
Litigiul principal și întrebările preliminare
22 Kremikovtzi este o persoană juridică de drept bulgar cu capital de stat până în 1999, anul privatizării sale.
23 Potrivit articolului 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european, Republica Bulgaria beneficia de o perioadă de 5 ani, de la 1 ianuarie 1993 la 31 decembrie 1997, pe parcursul căreia putea să acorde în mod excepțional un ajutor de stat destinat restructurării siderurgiei.
24 Reiese din dosar că, după anul 1999, Kremikovtzi a beneficiat totuși de ajutoare de stat sub diverse forme, respectiv anularea datoriilor la stat, punerea la dispoziție de resurse de la stat pentru a plăti alte datorii, precum și condiții de creditare favorabile.
25 În aceste condiții, protocolul adițional a prelungit începând cu 1 ianuarie 1998 cu încă 8 ani sau până la data aderării Republicii Bulgaria la Uniunea Europeană, dată reținută fiind cea mai apropiată, perioada în care acest stat putea să acorde în mod excepțional ajutoare publice pentru restructurarea siderurgiei.
26 Potrivit condiției impuse la articolul 2 din protocolul adițional, Republica Bulgaria a prezentat Comisiei un program de restructurare și de dezvoltare a siderurgiei în Bulgaria și un plan de afaceri pentru singura întreprindere siderurgică care beneficiase de ajutoare publice pentru restructurare, mai precis Kremikovtzi.
27 În cadrul elaborării acestui program și a acestui plan, prin deciziile din 6 noiembrie 2003 și din 3 februarie 2004, Komisia za zashtita na konkurentsiyata (Comisia pentru Protecția Concurenței, autoritatea bulgară însărcinată în acea perioadă cu controlul ajutoarelor de stat) a constatat că au fost puse în aplicare diverse ajutoare publice în favoarea Kremikovtzi până la concurența unei sume totale de 431 073 159 BGN. Reiese din dosar că cea mai mare parte din această sumă a fost plătită în anul 1999 și că restul ajutorului a fost acordat în anul 2004 sub forma reeșalonării datoriei pe care Kremikovtzi o avea la furnizorii de gaz și de electricitate.
28 Din considerentul (10) al Deciziei 2004/746/CE a Consiliului din 18 octombrie 2004 privind îndeplinirea condițiilor stabilite la articolul 3 din protocolul adițional la Acordul european de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Republica Bulgaria, pe de altă parte, în ceea ce privește prelungirea perioadei prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european (JO L 328, p. 101), rezultă, în special, că, potrivit articolului 3 din protocolul adițional care era în vigoare la acea dată, Comisia a efectuat o evaluare a programului de restructurare și a planului de afaceri. Această evaluare a reliefat, printre altele, că cuantumul ajutorului public pentru restructurare, astfel cum era indicat în planul respectiv, s‑a diminuat progresiv și a încetat în cursul anului 2005.
29 Potrivit Comunicării Comisiei către Consiliu și Parlamentul European din 12 august 2008, intitulată „Primul raport de monitorizare privind restructurarea industriei siderurgice din Bulgaria și România” [COM(2008) 511 final], în anul 2006, nu a fost acordat niciun ajutor în favoarea Kremikovtzi.
30 Spre sfârșitul anului 2006, a fost solicitată prelungirea până la sfârșitul anului 2008 a termenului de punere în aplicare a planului menționat, date fiind modificările proiectelor de investiții și timpul pierdut prin schimbarea proprietarului societății Kremikovtzi. Considerentele Deciziei UE‑BG nr. 3/2006 menționează un program de restructurare și un plan de afaceri modificate. Potrivit deciziei de trimitere, programul de restructurare modificat prevedea că procesul de restructurare urma să se încheie înainte de 31 decembrie 2008.
31 La 6 august 2008, Kremikovtzi a făcut obiectul unei proceduri de faliment. În cadrul acestei proceduri, societatea a fost oficial declarată în stare de insolvabilitate începând din 6 iunie 2008.
32 Având în vedere această declarație de insolvabilitate, ministrul‑adjunct al economiei și energiei a adoptat decizia atacată în litigiul principal pentru suma de 431 073 159 BGN, majorată cu dobânzi. Potrivit Administrativen sad Sofia‑grad, această decizie se întemeiază pe premisa că declarația de insolvabilitate a Kremikovtzi și inițierea procedurii de faliment au avut drept consecință încetarea planului individual pentru viabilitatea acestei societăți. În aceste condiții, Kremikovtzi nu ar mai fi capabilă să devină viabilă în condițiile pieței, încălcându‑se articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european, ceea ce ar face ca ajutorul public să devină ilegal. Potrivit autorului deciziei atacate în litigiul principal, recuperarea ajutorului ar fi trebuit să se realizeze potrivit programului de restructurare astfel cum a fost actualizat.
33 Fiind sesizată cu o acțiune formulată de Kremikovtzi, instanța de trimitere (într‑o altă compunere) a constatat nulitatea deciziei atacate în litigiul principal. Instanța de fond a apreciat că, în conformitate cu legislația în vigoare, recuperarea ajutorului nu se putea efectua decât cu condiția ca ministrul de finanțe să fi trimis în prealabil Comisiei o notificare pentru ca aceasta să adopte o decizie prin care să dispună recuperarea ajutorului având în vedere caracterul său ilicit. În speță, nu ar fi îndeplinită niciuna dintre cele două condiții.
34 Această constatare a nulității a fost atacată de ministrul economiei, energiei și turismului la Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă). Respectiva instanță a anulat decizia completului de judecată al Administrativen sad Sofia‑grad sesizat anterior și a dispus trimiterea cauzei spre reexaminare unui alt complet de judecată, însoțind această trimitere de indicații obligatorii pentru soluționarea cauzei pe fond, instanța de fond fiind obligată să ia în considerare noile înscrisuri, inclusiv decizia Comisiei din luna decembrie 2009.
35 În procedura din fața instanței de trimitere, administratorul judiciar al Kremikovtzi a depus o cerere de suspendare a judecării cauzei pentru a înainta Curții o cerere de decizie preliminară pentru a se stabili, pe de o parte, care este autoritatea competentă să decidă dacă un ajutor de stat este incompatibil cu piața comună, precum și să solicite recuperarea unui astfel de ajutor ilegal și, pe de altă parte, care este valoarea juridică a deciziei Comisiei din luna decembrie 2009.
36 În aceste condiții, Administrativen sad Sofia‑grad a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Dispozițiile din acordul [european] și, în special, deciziile Consiliului de asociere UE‑Bulgaria sunt aplicabile ajutoarelor de stat acordate înainte de aderarea [Republicii] Bulgaria la [Uniune] în conformitate cu dispozițiile acordului citat anterior și în special cu articolul 9 alineatul (4) din [Protocolul nr. 2 la acordul european], atunci când constatarea incompatibilității ajutorului de stat acordat în acest mod are loc după data aderării Republicii Bulgaria la [Uniune]? În cazul unui răspuns afirmativ la această întrebare, este necesară următoarea interpretare:
a) Articolul 3 al doilea paragraf din protocolul [adițional] trebuie interpretat în sensul că numai Comisia Europeană poate stabili dacă programul de restructurare și planurile potrivit articolului 2 din protocolul adițional menționat sunt puse pe deplin în aplicare și respectă cerințele prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din [Protocolul nr. 2] la acordul european […]? În cazul unui răspuns negativ la această întrebare, este necesară următoarea interpretare:
b) Articolul 3 al treilea paragraf din protocolul [adițional] trebuie interpretat în sensul că autoritatea națională competentă a Republicii Bulgaria are dreptul să adopte o decizie de recuperare a unui ajutor de stat care nu respectă cerințele prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din [Protocolul nr. 2] la acordul european […]? În cazul unui răspuns negativ al Curții la această întrebare, se solicită o interpretare a următoarei întrebări:
2) Dispozițiile articolului 1 din titlul 2 dedicat politicii concurenței din anexa V la [actul de aderare] trebuie interpretate în sensul că ajutorul de stat în cauză constituie un «ajutor nou» în sensul titlului 2 din această anexă? În cazul unui răspuns afirmativ, dispozițiile articolelor 107 [TFUE] și 108 [TFUE] (articolele 87 [CE] și 88 [CE]) privind ajutorul de stat, precum și dispozițiile Regulamentului nr. 659/1999 se aplică unor astfel de «ajutoare noi»?
a) În cazul unui răspuns negativ la această întrebare, este necesar să se răspundă la întrebarea dacă […] anexa V la actul de aderare trebuie interpretată în sensul că autoritățile naționale competente nu pot proceda la recuperarea unui ajutor de stat precum cel din procedura principală până când Comisia nu adoptă o decizie prin care ajutorul de stat respectiv să fie declarat incompatibil cu piața comună?
b) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, decizia Comisiei [din] luna decembrie 2009 […] trebuie considerată o decizie negativă în caz de ajutor ilegal, în sensul articolului 14 din Regulamentul nr. 659/1999?”
Cu privire la întrebările preliminare
37 Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească în ce temei juridic trebuie apreciate și, eventual, recuperate ajutoarele pentru restructurare acordate înainte de aderarea, la 1 ianuarie 2007, a Republicii Bulgaria la Uniune, întreprinderii siderurgice Kremikovtzi, care a făcut obiectul unei proceduri de faliment și a fost declarată în stare de insolvabilitate în cursul anului 2008, respectiv după această aderare. În special, instanța de trimitere urmărește să se stabilească dacă o procedură de recuperare a ajutoarelor acordate societății Kremikovtzi se poate întemeia pe articolul 3 din protocolul adițional, astfel cum a fost modificat prin Decizia UE‑BG nr. 3/2006, sau pe mecanismele care rezultă din anexa V la actul de aderare și din Regulamentul nr. 659/1999 și dacă, în orice caz, o decizie a Comisiei constituie o condiție prealabilă și obligatorie în cadrul recuperării de către autoritățile bulgare a ajutoarelor acordate înainte de aderare.
38 Pentru a răspunde la întrebările adresate de instanța de trimitere, trebuie să fie amintite de la bun început anumite circumstanțe specifice ale litigiului principal, care rezultă din dosarul înaintat Curții.
39 Este cert că Protocolul nr. 2 la acordul european cuprindea dispoziții tranzitorii privind ajutorul pentru restructurare pentru a permite Republicii Bulgaria să ducă la bun sfârșit restructurarea în sectorul siderurgic.
40 Astfel, în temeiul articolului 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european, acest stat a fost autorizat să acorde ajutoare în vederea unei astfel de restructurări cu condiția, printre altele, ca ele să conducă la viabilitatea întreprinderilor beneficiare în condițiile normale ale pieței la sfârșitul perioadei de restructurare.
41 Astfel cum a subliniat Comisia, spre deosebire de actele de aderare ale anumitor state (a se vedea spre comparație Hotărârea din 24 martie 2011, ISD Polska și alții/Comisia, C‑369/09 P, Rep., p. I-2011, punctul 7), actul de aderare a Republicii Bulgaria nu conține clauze specifice referitoare la ajutoarele acordate întreprinderilor din sectorul siderurgic înainte de aderarea acestui stat la Uniune. În această privință, din înscrisurile înaintate Curții rezultă că, în cursul negocierilor de aderare, Republica Bulgaria a declarat că nu va mai acorda ajutoare industriei siderurgice și că și‑a retras cererea de prelungire a perioadei în care puteau fi acordate ajutoare în acest sector.
42 Cu toate acestea, cu puțin înainte de aderarea sa la Uniune, Republica Bulgaria a arătat, în esență, că, în cadrul programului național de restructurare, nu putea fi îndeplinită condiția de viabilitate a Kremikovtzi. Prin urmare, acest stat a prezentat un program de restructurare și un plan de afaceri modificate și a solicitat prelungirea perioadei de restructurare până la sfârșitul anului 2008. Kremikovtzi era singura întreprindere cuprinsă în programul național de restructurare modificat.
43 Astfel cum reiese din considerentul (1) al Deciziei UE‑BG nr. 3/2006, în cadrul programului de restructurare modificat, Republica Bulgaria a propus, în esență, ca, în cazul în care monitorizarea aplicării acestui program va demonstra că nu au fost respectate condițiile aplicabile prevăzute în Protocolul nr. 2 la acordul european, să recupereze ajutoarele plătite cu încălcarea acestor condiții.
44 Comisia a evaluat respectivul program de restructurare și planul de afaceri modificate și nu a formulat obiecții în privința prelungirii solicitate.
45 La 29 decembrie 2006, la propunerea Comisiei, Consiliul de asociere UE‑Bulgaria a adoptat Decizia UE‑BG nr. 3/2006.
46 Situația financiară a Kremikovtzi a continuat să se agraveze și, în anul 2008, întreprinderea a dat faliment.
47 În aceste condiții, prin decizia atacată în litigiul principal, autoritățile bulgare, întemeindu‑se pe articolul 3 al treilea paragraf din protocolul adițional, astfel cum a fost modificat prin Decizia UE‑BG nr. 3/2006, au inițiat o procedură de recuperare a ajutoarelor pentru restructurare identificate în deciziile menționate la punctul 27 din prezenta hotărâre.
48 În litigiul principal, Kremikovtzi contestă această decizie și acest temei juridic. Întreprinderea menționată susține în principal că autoritățile bulgare nu pot adopta o decizie autonomă de recuperare a ajutorului în lipsa unei decizii negative a Comisiei în sensul Regulamentului nr. 659/1999.
49 În această privință, trebuie amintit că Tratatul CE instituie proceduri distincte după cum ajutoarele sunt existente sau noi (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 30 iunie 1992, Italia/Comisia, C‑47/91, Rec., p. I‑4145, punctele 22-24, și Hotărârea din 9 august 1994, Namur‑Les assurances du crédit, C‑44/93, Rec., p. I‑3829, punctele 10-12). În timp ce ajutoarele noi trebuie, potrivit articolului 88 alineatul (3) CE, să fie notificate în prealabil Comisiei și nu pot fi puse în aplicare înainte ca procedura să conducă la o decizie finală, ajutoarele existente pot, în temeiul articolului 88 alineatul (1) CE, să fie puse în aplicare în mod legal, în măsura în care Comisia nu a constatat incompatibilitatea acestora (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 15 martie 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Rec., p. I‑877, punctul 20, Hotărârile din 29 aprilie 2004, Italia/Comisia, C‑372/97, Rec., p. I‑3679, punctul 42, și C‑298/00 P, Rec., p. I‑4087, punctul 47, precum și Hotărârea din 18 noiembrie 2010, NDSHT/Comisia, C‑322/09 P, Rep., p. I‑11911, punctul 52 și jurisprudența citată).
50 În plus, din articolul 2 din actul de aderare rezultă că articolele 87 CE-89 CE, precum și Regulamentul nr. 659/1999 nu se aplică în Bulgaria decât după aderarea acestui stat la Uniune la data de 1 ianuarie 2007 și în condițiile prevăzute de actul de aderare.
51 În ceea ce privește ajutoarele puse în executare în Bulgaria înainte de aderarea acestui stat la Uniune, anexa V la actul de aderare prevede în cadrul titlului 2 un mecanism de control. Acest mecanism urmărește în special să restrângă paleta unor astfel de ajutoare care ar putea fi considerate, la momentul aderării, „ajutoare existente” în sensul articolului 88 alineatul (1) CE.
52 Potrivit acestui mecanism, măsurile puse în aplicare înainte de aderare, dar care, pe de o parte, sunt aplicabile și după aderare și, pe de altă parte, îndeplinesc, la data aderării, criteriile cumulative prevăzute la articolul 87 alineatul (1) CE sunt supuse normelor specifice stabilite în anexa V la actul de aderare, fie în calitate de ajutoare existente în sensul articolului 88 alineatul (1) CE, atunci când se încadrează în una dintre cele trei categorii menționate în această anexă, fie în calitate de ajutoare noi la data aderării în vederea aplicării articolului 88 alineatul (3) CE, atunci când nu se încadrează în una dintre aceste trei categorii.
53 În consecință, pentru a putea fi supuse normelor specifice din anexa V la actul de aderare, măsurile de susținere statală adoptate înainte de data aderării trebuie în special să fie „aplicabile” în continuare, în sensul anexei menționate, și după această dată.
54 Astfel cum se poate deduce în special din articolul 1 litera (b) punctul (i) și litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999 coroborat cu articolul 2 din actul de aderare, numai de la data aderării pot fi aplicate direct ca atare în Bulgaria criteriile care figurează la articolul 87 alineatul (1) CE și aceasta numai în raport cu situații care apar după această dată. În plus, în special din jurisprudența prezentată la punctul 49 din prezenta hotărâre, din considerentul (18) al Regulamentului nr. 659/1999, precum și din articolul 19 din regulament rezultă că ajutoarele existente pot să facă obiectul, dacă este cazul, numai al unei decizii de incompatibilitate care produce efecte pentru viitor.
55 Din această perspectivă, expresiile „aplicabile și după aderare” și „aplicabile în continuare” din anexa V la actul de aderare trebuie interpretate în sensul că se raportează în principal la măsuri puse în executare înainte de aderarea la Uniune și care, după această aderare, sunt de natură să determine în continuare cheltuieli pentru statul membru respectiv sau o creștere a răspunderii financiare a acestuia ori să diminueze veniturile bugetare ale acestuia.
56 În speță, în fața Curții nu s‑a contestat faptul că ajutoarele publice în discuție în litigiul principal au fost puse în aplicare înainte de aderarea Republicii Bulgaria la Uniune.
57 În plus, astfel cum reiese din dosarul înaintat Curții, precum și din cuprinsul punctelor 27 și 28 din prezenta hotărâre, la momentul aplicării acestor măsuri era posibil să se calculeze cu precizie răspunderea financiară a Republicii Bulgaria care decurgea din acestea. Astfel, cuantum exact al diverselor ajutoare acordate a fost constatat în mod oficial și a fost luat în considerare în cadrul elaborării programului de restructurare și al planului de afaceri aferent societății Kremikovtzi.
58 Astfel cum reiese, printre altele, din cuprinsul punctelor 27-29 din prezenta hotărâre, punerea în executare a ajutoarelor publice în discuție în litigiul principal s‑a încheiat înainte de aderarea Republicii Bulgaria la Uniune. Prin urmare, aceste ajutoare nu erau de natură să antreneze, după aderare, cheltuieli sau o mai mare răspundere financiară în sarcina entităților statale bulgare ori să diminueze veniturile bugetare ale Republicii Bulgaria.
59 În aceste condiții, ajutoarele publice în discuție în litigiul principal nu pot fi considerate „aplicabile” după aderare în sensul anexei V la actul de aderare.
60 Rezultă că această anexă nu se aplică măsurilor de ajutor public în discuție în litigiul principal. În consecință, aceste măsuri nu pot fi considerate nici „ajutoare existente”, nici un „ajutor nou la data aderării” în sensul anexei menționate.
61 Totodată, aceste măsuri nu se încadrează nici în noțiunea „ajutor existent” în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul nr. 659/1999.
62 În plus, după cum rezultă și din cuprinsul punctelor 17, 50 și 54 din prezenta hotărâre, măsurile respective nu se încadrează nici în noțiunea „ajutor nou” în sensul articolului 1 litera (c) din acest regulament.
63 În schimb, Decizia UE‑BG nr. 3/2006, adoptată ulterior semnării actului de aderare și în contextul expus în special la punctele 41-44 și 60-62 din prezenta hotărâre, privește în mod specific măsurile de susținere statală puse în aplicare în cadrul planului de restructurare a sectorului siderurgic din Bulgaria.
64 Articolul 3 primul paragraf din protocolul adițional, astfel cum a fost modificat prin Decizia UE‑BG nr. 3/2006, prevede, în esență, că Ministerul Finanțelor din Bulgaria și Comisia monitorizează în comun punerea în aplicare a ajutoarelor pentru sprijinul restructurării întreprinderii Kremikovtzi.
65 În temeiul acestui articol 3 al treilea paragraf, Republica Bulgaria este obligată să recupereze orice ajutor public plătit industriei siderurgice bulgare cu încălcarea condițiilor care reies din Protocolul nr. 2 la acordul european. Printre aceste condiții figurează, în special, realizarea tuturor investițiilor din programul de restructurare și din planurile de afaceri, precum și cerința ca, la sfârșitul perioadei de restructurare convenite, această restructurare să conducă la viabilitatea beneficiarilor respectivei susțineri de către stat.
66 Este adevărat că potrivit articolului 3 al doilea paragraf din protocolul adițional, astfel cum a fost modificat prin Decizia UE‑BG nr. 3/2006, Comisia trebuie să decidă dacă programul de restructurare și planurile sunt puse pe deplin în aplicare și îndeplinesc cerințele prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european.
67 Nimic din textul acestui articol 3 nu permite, totuși, să se rețină că o decizie a Comisiei în temeiul respectivului articol 3 al doilea paragraf constituie o condiție prealabilă pentru recuperarea prevăzută la același articol al treilea paragraf.
68 În plus, ținând seama de considerentul (1) al Deciziei UE‑BG nr. 3/2006 și de monitorizarea exercitată în comun de care se face mențiune la punctul 64 din prezenta hotărâre, nimic din economia articolului 3 nu permite să se rețină nici că acest lucru se impune.
69 În schimb, rezultă din articolul 3 al treilea paragraf din protocolul adițional, astfel cum a fost modificat prin Decizia UE‑BG nr. 3/2006, că obligația Republicii Bulgaria de a recupera ajutoarele publice există dacă, în contextul monitorizării punerii în aplicare a planului de restructurare și a planului de afaceri pentru Kremikovtzi, fie Comisia, fie autoritățile bulgare constată că nu sunt îndeplinite condițiile aplicabile enunțate în Protocolul nr. 2 la acordul european.
70 În sfârșit, trebuie să se adauge pentru a furniza un răspuns complet la întrebările instanței de trimitere că o decizie adoptată în temeiul articolului 3 al doilea paragraf din protocolul adițional, astfel cum a fost modificat prin Decizia UE‑BG nr. 3/2006, nu echivalează nicidecum cu o decizie adoptată în conformitate cu articolul 14 din Regulamentul nr. 659/1999, care, astfel cum reiese în special din cuprinsul punctelor 50, 61 și 62 din prezenta hotărâre, nu își găsește aplicarea în privința ajutoarelor publice în discuție în litigiul principal.
71 Având în vedere toate cele de mai sus, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că o procedură de recuperare a ajutoarelor publice acordate întreprinderii Kremikovtzi înainte de aderarea Republicii Bulgaria la Uniune, măsuri de ajutor care, după această aderare, nu erau „aplicabile” în sensul anexei V la actul de aderare, trebuie să se întemeieze, în cazul încălcării condițiilor impuse la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la acordul european, pe articolul 3 din protocolul adițional, astfel cum a fost modificat prin Decizia UE‑BG nr. 3/2006. În acest context, autoritățile naționale competente din Republica Bulgaria pot, conform celui de al treilea paragraf al acestui articol, să adopte o decizie de recuperare a ajutoarelor publice care nu îndeplinesc aceste condiții. O decizie adoptată de Comisie în temeiul articolului 3 al doilea paragraf din acest protocol adițional nu constituie o condiție prealabilă recuperării de către aceste autorități a unor astfel de ajutoare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
72 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:
O procedură de recuperare a ajutoarelor publice acordate întreprinderii Kremikovtzi AD înainte de aderarea Republicii Bulgaria la Uniunea Europeană, măsuri de ajutor care, după această aderare, nu erau „aplicabile” în sensul anexei V la Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană a Republicii Bulgaria și a României și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, trebuie să se întemeieze, în cazul încălcării condițiilor impuse la articolul 9 alineatul (4) din Protocolul nr. 2 la Acordul european de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Republica Bulgaria, pe de altă parte, încheiat și aprobat în numele Comunității prin Decizia 94/908/CECO, CE, Euratom a Consiliului și a Comisiei din 19 decembrie 1994, pe articolul 3 din protocolul adițional la acest acord european, astfel cum a fost modificat prin Decizia nr. 3/2006 a Consiliului de Asociere UE‑Bulgaria din 29 decembrie 2006. În acest context, autoritățile naționale competente din Republica Bulgaria pot, conform celui de al treilea paragraf al acestui articol, să adopte o decizie de recuperare a ajutoarelor publice care nu îndeplinesc aceste condiții. O decizie adoptată de Comisia Europeană în temeiul articolului 3 al doilea paragraf din acest protocol adițional nu constituie o condiție prealabilă recuperării de către aceste autorități a unor astfel de ajutoare.
Semnături