CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 7 juni 2012(1)
Zaak C‑136/11
Westbahn Management GmbH
tegen
ÖBB Infrastruktur AG
[verzoek van de Schienen-Control Kommission (Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Spoorwegvervoer – Begrip ‚rechterlijke instantie’ – Verplichting van beheerder van spoorweginfrastructuur tot verstrekking aan spoorwegondernemingen van realtimegegevens betreffende treinverkeer, met name inzake vertragingen en uitval van aansluitende treindiensten – Verplichtingen van infrastructuurbeheerders uit hoofde van richtlijn 2001/14/EG – Verplichtingen van spoorwegondernemingen uit hoofde van verordening (EG) nr. 1371/2007 – Richtlijn 91/440/EEG – Richtlijn 2001/16/EG – Richtlijn 95/46/EG”
I – Inleiding
1. Met haar verwijzingsbeslissing vraagt de Schienen-Control Kommission, de Oostenrijkse bestuursrechtelijke instantie die bevoegd is voor de beslechting van geschillen in de geliberaliseerde sector van het spoorwegvervoer, om opheldering van de aard van de informatie die spoorwegondernemingen uit hoofde van artikel 8, lid 2, van en bijlage II, deel II, bij verordening (EG) nr. 1371/2007(2) aan reizigers dienen te verstrekken. Het betreft met name de vraag of reizigers tijdens een bepaalde reis recht hebben op „realtimegegevens” over de dienstregeling – actuele informatie inzake vertragingen en het uitvallen van aansluitende diensten van alle vervoerders in het Oostenrijkse spoorwegnet – dan wel of artikel 8, lid 2, zich beperkt tot informatie inzake de gepubliceerde dienstregeling alsmede inzake vertragingen en het uitvallen van treinen van de onderneming die de reiziger op dat moment vervoert.
2. Indien artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1371/2007 zich uitstrekt tot bovengenoemde „realtimegegevens”, is de volgende vraag van deze instantie of er een verband bestaat tussen deze verplichting en de verplichtingen die artikel 5 van en bijlage II bij richtlijn 2001/14/EG opleggen aan beheerders van spoorweginfrastructuur.(3) Deze vraag is gerezen in een situatie waarin de „realtimegegevens” die een spoorwegonderneming aan de reizigers wenst te verstrekken, in handen zijn van een infrastructuurbeheerder die weigert deze vrij te geven aan de betrokken onderneming.
3. De bijzonderheid van deze zaak is gelegen in het feit dat het Hof thans voor het eerst de gelegenheid wordt geboden om richting te geven aan de uitlegging van verordening nr. 1371/2007.(4) Voorts is dit de eerste maal dat het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ontvangen van de Schienen-Control Kommission. Dit werpt derhalve, ook al was dit in de procedure niet in geschil, de preliminaire vraag op of de Schienen-Control Kommission een „rechterlijke instantie” is in de zin van artikel 267 VWEU, en daarmee of het verwijzingsverzoek ontvankelijk is.
II – Juridisch kader
A – Het recht van de Unie
4. Artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440/EEG betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap, zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12/EG(5), luidt als volgt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in bijlage II vermelde taken die voor billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen. Aangetoond moet worden dat deze doelstelling is bereikt, ongeacht de organisatiestructuur.
De lidstaten kunnen de spoorwegondernemingen of elke andere instantie evenwel belasten met de inning van de gebruiksrechten en de verantwoordelijkheid voor het beheer van de spoorweginfrastructuur zoals investeringen, onderhoud en financiering.”
5. Artikel 1 van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens(6) bepaalt onder het opschrift „Onderwerp van de richtlijn” in lid 1:
„De lidstaten waarborgen in verband met de verwerking van persoonsgegevens, overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn, de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, inzonderheid van het recht op persoonlijke levenssfeer.”
6. Punt 1 van de considerans van richtlijn 2001/14 luidt als volgt:
„Sterkere integratie van de communautaire spoorwegsector vormt een wezenlijk element van de voltooiing van de interne markt en het streven naar het bereiken van duurzame mobiliteit.”
7. Artikel 5 van richtlijn 2001/14 („Diensten”) bepaalt in lid 1:
„Spoorwegondernemingen hebben op een niet-discriminerende basis recht op het minimumtoegangspakket en op de toegang via het spoor tot voorzieningen, als omschreven in bijlage II. De in de punten 1 en 2 van bijlage II bedoelde diensten worden op een niet-discriminerende wijze verleend; verzoeken van spoorwegondernemingen mogen slechts worden afgewezen als er, onder marktvoorwaarden, haalbare alternatieven bestaan. Indien de diensten niet door één enkele infrastructuurbeheerder worden aangeboden, moet de verstrekker van de hoofdinfrastructuur alles doen wat redelijkerwijs mogelijk is om de verschaffing van deze diensten te vergemakkelijken.”
8. In bijlage II bij richtlijn 2001/14 („Aan de spoorwegondernemingen te verlenen diensten”) wordt bepaald:
„1. Het minimumtoegangspakket omvat:
[...]
d) treinbeheer met inbegrip van seinen, regeling, treindienstleiding en de overdracht en levering van gegevens over treinbewegingen;
e) alle overige gegevens die nodig zijn om de dienst waarvoor capaciteit aangevraagd is, tot stand te brengen of te exploiteren.
[...]”
9. Artikel 1 van richtlijn 2008/57/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 betreffende de interoperabiliteit van het spoorwegsysteem in de Gemeenschap(7), met het opschrift „Doel en toepassingsgebied”, bepaalt:
„1. Deze richtlijn beoogt de voorwaarden vast te stellen waaraan dient te worden voldaan om in het spoorwegstelsel van de Gemeenschap interoperabiliteit te verwezenlijken op een wijze die verenigbaar is met het bepaalde in richtlijn 2004/49/EG. Deze voorwaarden betreffen het ontwerp, de constructie, de indienststelling, de verbetering, de vernieuwing, de exploitatie en het onderhoud van de onderdelen van dit systeem, alsmede de kwalificaties van, en de gezondheids‑ en veiligheidsvoorschriften voor het personeel dat bij de exploitatie en het onderhoud betrokken is.
2. De verwezenlijking van dit doel moet resulteren in de vaststelling van een optimaal niveau van technische harmonisatie en moet het mogelijk maken dat:
a) de internationale spoorwegdiensten binnen de Unie en met derde [worden vergemakkelijkt, verbeterd en uitgebreid];
[...]
c) een bijdrage wordt geleverd tot de interoperabiliteit van het spoorwegsysteem in de Gemeenschap.”
10. De punten 1 tot en met 5, 7 tot en met 9 en 21 van de considerans van verordening nr. 1371/2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer luiden als volgt:
„(1) In het kader van het gemeenschappelijke vervoerbeleid is het belangrijk de gebruikersrechten voor reizigers in het treinverkeer te waarborgen en de kwaliteit en effectiviteit van de diensten voor reizigers in het treinverkeer te verbeteren, teneinde te helpen bij het vergroten van het aandeel van het spoorwegvervoer in verhouding tot andere vervoerswijzen.
(2) De mededeling van de Commissie ,Strategie voor het consumentenbeleid 2002‑2006’ beoogt het bereiken van een hoog niveau van consumentenbescherming op het gebied van vervoer overeenkomstig artikel 153, lid 2, van het Verdrag.
(3) Omdat de treinreiziger de zwakste partij bij het vervoercontract is, dienen de reizigersrechten in dit verband te worden gewaarborgd.
(4) De gebruikersrechten inzake spoorwegdiensten omvatten het ontvangen van informatie betreffende de dienst voor en gedurende de reis. Voor zover mogelijk dienen spoorwegondernemingen en verkopers van vervoerbewijzen die informatie van tevoren en zo spoedig mogelijk te verstrekken.
(5) Nadere vereisten in verband met de verstrekking van reisinformatie zullen worden opgenomen in de technische specificaties inzake interoperabiliteit (TSI) als bedoeld in richtlijn 2001/16/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 betreffende de interoperabiliteit van het conventionele spoorwegsysteem.
[...]
(7) De spoorwegondernemingen moeten samenwerken om de overstap van reizigers in het treinverkeer van de ene exploitant op de andere te vergemakkelijken door, telkens als dit mogelijk is, rechtstreekse vervoerbewijzen aan te bieden.
(8) Het verstrekken van informatie en vervoerbewijzen aan reizigers in het internationale treinverkeer moet worden vergemakkelijkt door geautomatiseerde systemen aan te passen aan gemeenschappelijke specificaties.
(9) Het reisinformatiesysteem en het boekingssysteem moeten verder worden uitgevoerd overeenkomstig de TSI.
[...]
(21) Deze verordening mag geen afbreuk doen aan richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens.”
11. Artikel 1 („Onderwerp”) van verordening nr. 1371/2007 bepaalt sub a:
„Bij deze verordening worden voorschriften ingesteld met betrekking tot het volgende:
a) de door spoorwegondernemingen te verstrekken informatie, de sluiting van vervoerovereenkomsten, de afgifte van vervoerbewijzen en de uitvoering van een geautomatiseerd informatie‑ en boekingssysteem voor spoorwegvervoer”.
12. Artikel 8 („Reisinformatie”) van verordening nr. 1371/2007 luidt:
„1. Onverminderd artikel 10 verstrekken spoorwegondernemingen en verkopers van vervoerbewijzen die namens een of meer spoorwegondernemingen vervoerovereenkomsten aanbieden, de reiziger op verzoek ten minste de in bijlage II, deel I, vermelde informatie over de reizen waarvoor door de betrokken spoorwegonderneming een vervoerovereenkomst wordt aangeboden. Verkopers van vervoerbewijzen die voor eigen rekening vervoerovereenkomsten aanbieden, en touroperators, verstrekken die informatie voor zover deze beschikbaar is.
2. De spoorwegondernemingen verstrekken aan de reiziger tijdens de reis ten minste de informatie bedoeld in bijlage II, deel II.
3. De in de leden 1 en 2 bedoelde informatie wordt verstrekt in de meest geschikte vorm. Er wordt daartoe bijzondere aandacht besteed aan de behoeften van slechthorenden en slechtzienden.”
13. Artikel 10 („Reisinformatie en boekingssystemen”), lid 1, van verordening nr. 1371/2007 luidt:
„Voor de informatieverstrekking en de afgifte van vervoerbewijzen als bedoeld in deze verordening maken de spoorwegondernemingen en verkopers van vervoerbewijzen gebruik van een CIRSRT dat volgens de in dit artikel bedoelde procedures moet worden opgezet.”(8)
14. Artikel 18 („Bijstand”), lid 1, van verordening nr. 1371/2007 luidt:
„In geval van vertraging bij aankomst of vertrek worden de reizigers door de spoorwegonderneming of door de stationsbeheerder op de hoogte gehouden van de situatie en van de verwachte vertrektijd en de verwachte aankomsttijd, zodra die informatie beschikbaar is.”
15. Bijlage II bij verordening nr. 1371/2007 bevat een lijst van de door spoorwegondernemingen en/of verkopers van vervoerbewijzen te verstrekken minimuminformatie. Volgens deze lijst dient de informatie vóór de reis te omvatten: „Tijdschema’s en voorwaarden betreffende de snelste reisweg” en „Tijdschema’s en voorwaarden betreffende de laagste tarieven”. De tijdens de reis verstrekte informatie dient te omvatten: „Diensten aan boord”, „Volgend station”, „Vertragingen”, „Belangrijkste aansluitende diensten” en „Beveiligings‑ en veiligheidskwesties”.
B – Het nationale recht
16. § 54 van het Eisenbahngesetz (spoorwegwet; hierna: „EisbG”) luidt:
„De bepalingen van het 6e deel van deze wet beogen het economische en doelmatige gebruik van de spoorwegen in Oostenrijk te waarborgen
1. door op de markt van het spoorwegvervoer gelijke kansen biedende en goed functionerende mededinging tussen spoorwegondernemingen tot stand te brengen op hoofdspoorwegen en op de secundaire spoorwegen die met andere hoofd‑ of secundaire spoorwegen zijn verbonden,
2. door de toetreding van nieuwe spoorwegondernemingen tot de markt van het spoorwegvervoer te bevorderen,
3. door de toegang tot de spoorweginfrastructuur voor toegangsgerechtigden zeker te stellen,
4. door te voorzien in toezicht op de mededinging teneinde de toegangsgerechtigden te beschermen tegen misbruik van machtspositie.”
17. In § 58 EisbG wordt bepaald:
„(1) Ten behoeve van de toegang tot de spoorweginfrastructuur stelt de spoorweginfrastructuurbeheerder aan toegangsgerechtigden op niet-discriminerende basis naast deze toegang de volgende diensten als minimumtoegangspakket ter beschikking:
[...]
2. het treinbeheer, met inbegrip van [...] de overdracht en de beschikbaarstelling van informatie over treinbewegingen;
3. alle diensten van communicatie‑ en informatiesystemen, zonder welke de uitoefening van het toegangsrecht door toegangsgerechtigden vanuit juridisch, feitelijk en economisch oogpunt onmogelijk is.
[...]
(4) Ten behoeve van de toegang tot de spoorweginfrastructuur kan de spoorweginfrastructuurbeheerder, zonder evenwel hiertoe verplicht te zijn, de toegangsgerechtigden de volgende ondersteunende diensten verlenen:
1. toegang tot het telecommunicatienetwerk die ruimer is dan waarin lid 1, sub 3, voorziet;
2. beschikbaarstelling van aanvullende informatie; [...]”
III – Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
18. Westbahn Management GmbH (hierna: „Westbahn Management”) wenst personenvervoerdiensten te verrichten op het spoorwegtraject tussen Wenen Westbahnhof en Salzburg Hauptbahnhof. Bij besluit van 29 mei 2009 heeft het bondsministerie van Verkeer, Innovatie en Technologie haar vergunning hiertoe verleend.
19. ÖBB Holding AG is enig aandeelhouder van ÖBB-Infrastruktur AG en ÖBB-Personenverkehr AG. Eerstgenoemde is de grootste infrastructuurbeheerder in Oostenrijk en verantwoordelijk voor het grootste deel van het Oostenrijkse spoorwegnet, met inbegrip van het traject Wenen-Salzburg. Zij is tevens de verwerende partij in het hoofdgeding. ÖBB-Personenverkehr AG, die voorheen een staatsmonopolie genoot, is marktleider op de markt voor personenvervoerdiensten in Oostenrijk.
20. ÖBB-Infrastruktur AG beschikt over de realtimegegevens van alle treinen die op het door haar beheerde Oostenrijkse spoorwegnet rijden. Deze realtimegegevens bestaan uit de actuele positie van de trein alsook de aankomst-, passeer‑ en vertrektijden voor het verdere verloop van de reis. Zij omvatten eveneens informatie over bijvoorbeeld onverwachte vertragingen en treinuitval.
21. ÖBB-Infrastruktur AG verstrekt aan elke spoorwegonderneming realtimegegevens betreffende haar eigen treinen, maar niet de realtimegegevens die op andere op het Oostenrijkse spoorwegnet rijdende ondernemingen betrekking hebben. In de grotere stations toont ÖBB-Infrastruktur AG op elektronische informatieborden echter wel de realtimegegevens voor alle ondernemingen die op het spoorwegnet rijden.
22. Westbahn Management verzocht ÖBB-Infrastruktur AG om de realtimegegevens van andere spoorwegondernemingen aan haar beschikbaar te stellen, zodat Westbahn Management haar reizigers in de toekomst zou kunnen informeren over de actuele vertrektijden van aansluitende treinen, rekening houdend met onverwachte vertragingen en treinuitval. Bij brief van 22 oktober 2010 wees ÖBB-Infrastruktur AG dit verzoek af. Zij merkte op dat zij in principe alleen de voor de betrokken spoorwegonderneming bestemde gegevens verstrekte, en gaf verzoekster het advies om met iedere betrokken spoorwegonderneming een overeenkomst te sluiten waarin de laatste akkoord zou gaan met de verstrekking van de gegevens.
23. Tussen Westbahn Management en ÖBB-Personenverkehr AG kwam echter geen zodanige overeenkomst tot stand, aangezien de laatste een dergelijke overeenkomst afwees. Westbahn Management heeft ÖBB-Infrastruktur AG vervolgens aangesproken voor de Schienen-Control Kommission in een procedure ter zake van mededingingstoezicht.
24. De Schienen-Control Kommission achtte het noodzakelijk om krachtens artikel 267 VWEU de volgende prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie:
„1) Dient artikel 8, lid 2, juncto bijlage II, deel II, van verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer, aldus te worden uitgelegd dat de informatie over de belangrijkste aansluitende diensten naast de in de dienstregeling vermelde vertrektijden ook de aankondiging van vertragingen en het uitvallen van die aansluitende treinen moet omvatten?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: Dient artikel 5 juncto bijlage II van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur [alsmede inzake veiligheidscertificering], in het licht van artikel 8, lid 2, juncto bijlage II, deel II, van verordening nr. 1371/2007, aldus te worden uitgelegd dat de infrastructuurbeheerder verplicht is de spoorwegonderneming zonder discriminatie realtimegegevens over de treinen van andere spoorwegondernemingen ter beschikking te stellen, voor zover het bij deze treinen gaat om de belangrijkste aansluitende diensten in de zin van bijlage II, deel II, bij verordening nr. 1371/2007?”
25. Westbahn Management, ÖBB-Infrastruktur AG, de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de Poolse regering hebben alle deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 21 maart 2012.
IV – Analyse
A – Opmerkingen vooraf
1. Ontvankelijkheid van de verwijzing
26. Volgens vaste rechtspraak beoordeelt het Hof de zuiver Unierechtelijke vraag of het verwijzende orgaan een rechterlijke instantie is in de zin van artikel 267 VWEU op basis van diverse factoren, zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, beslissing na een procedure op tegenspraak, de toepassing door het orgaan van de regelen des rechts, alsmede de onafhankelijkheid van het orgaan.(9)
27. In het prejudiciële verzoek heeft de Schienen-Control Kommission het Hof gedetailleerde informatie verschaft over de regels waarbij zij werd ingesteld, over haar samenstelling, de totstandkoming van haar beslissingen en de regels van procesvoering.
28. De Schienen-Control Kommission is bij federale wet ingesteld als permanent orgaan en heeft verplichte rechtsmacht voor geschillen op de in de desbetreffende bondswet genoemde terreinen van de spoorwegsector. Zij bestaat uit drie leden, ieder met een plaatsvervangend lid. De voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter moeten lid zijn van de rechterlijke macht, en worden benoemd door de bondsminister van Justitie. De overige leden en hun plaatsvervangers worden benoemd door de bondsregering. De leden mogen geen minister of staatssecretaris zijn in de bondsregering of een deelstaatsregering, en dienen onafhankelijk te zijn van alle personen die in betrekking staan tot de activiteiten van de Schienen-Control Kommission.
29. De Schienen-Control Kommission is gebonden aan de algemene wet inzake de administratieve rechtspraak. De procedure voor de Schienen-Control Kommission is op tegenspraak en kan een mondeling gedeelte omvatten waarin getuigen en deskundigen kunnen worden opgeroepen. De beslissingen van de Schienen-Control Kommission kunnen niet bij administratief besluit worden vernietigd, maar kunnen wel aan het Verwaltungsgerichtshof (administratieve rechter) ter toetsing worden voorgelegd.
30. De vraag of de Oostenrijke onafhankelijke bestuursgerechten naar hun aard rechterlijke instanties zijn, is reeds eerder aan de orde gekomen voor het Hof.(10) In het licht van die rechtspraak alsmede van de hierboven beschreven wijze waarop de Schienen-Control Kommission is opgezet en functioneert, is zij ongetwijfeld aan te merken als „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU. De Schienen-Control Kommission is ingesteld bij wet, haar leden zijn onafhankelijk, zij past rechtsregels toe, beslist op tegenspraak, en heeft verplichte rechtsmacht.(11) Deze kenmerken volstaan om te voldoen aan de rechtspraak van het Hof inzake artikel 267 VWEU.
2. Zakengeheimen en gegevensbescherming
31. In hun schriftelijke opmerkingen zijn Westbahn Management en ÖBB-Infrastruktur AG het er niet over eens of informatie betreffende vertragingen en het uitvallen van treinen naar Oostenrijkse recht geheime bedrijfsinformatie is. Zij verschillen eveneens van mening over de vraag of deze informatie volgens de Oostenrijkse wet en richtlijn 95/46 beschermde persoonsgegevens betreft.
32. Wat het eerste punt betreft, teken ik allereerst aan dat het Hof niet de bevoegdheid toekomt om zich uit te spreken over de betekenis van nationale wettelijke bepalingen. Aangezien de bescherming van zakengeheimen een algemeen beginsel van Unierecht is(12) en het onderhavige geschil om de uitlegging van Unierecht draait, moet de bescherming van bedrijfsgeheimen naar Oostenrijks recht derhalve in overeenstemming met het Unierecht worden uitgelegd.(13)
33. Naar mijn mening kan naar Unierecht informatie slechts als zakengeheim worden aangemerkt, indien het gaat om gegevens waarvan de openbaarmaking de belangen van de onderneming ernstig kan schaden.(14) De informatie dient tevens van vertrouwelijke aard te zijn.(15) Aldus ook het Hof in een uitspraak over de betekenis van de verwante figuur van de bescherming van vertrouwelijke informatie, waarin het tevens de eis stelt dat het gegevens betreft waarvan openbaarmaking „schade zou kunnen toebrengen aan de rechtmatige commerciële belangen van [de betrokken] ondernemingen”.(16) Naar mijn mening kan het niet „rechtmatig” zijn, informatie achter te houden waarvan de beschikbaarheid door de Uniewetgever in het kader van de liberalisering van de spoorwegdiensten noodzakelijk wordt geacht.(17)
34. Naar mijn mening is informatie over treinen die vertraagd of uitgevallen zijn niet van vertrouwelijke aard, noch naar de betrokken ondernemingen toe, noch naar de reizigers. Integendeel, de toegankelijkheid ervan is een voorwaarde voor een goed functionerend spoorwegverkeersstelsel, dat is gebaseerd op de pluraliteit van dienstverleners en de interoperabiliteit van diensten en netwerken. ÖBB-Infrastruktur AG toont deze informatie op schermen in stations. Zoals Westbahn Management in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, is dit geen gevoelige informatie. De bekendmaking ervan brengt geen schade toe aan de „rechtmatige” commerciële belangen van ÖBB-Infrastruktur AG, aangezien het doel van richtlijn 2001/14 is om de spoorwegnetwerken open te stellen voor de mededinging.
35. Ook wat betreft het Unierecht inzake gegevensbescherming in de context van informatie over vertragingen en het uitvallen van treinen sluit ik me aan bij het betoog van Westbahn Management. Dat wil zeggen dat richtlijn 95/46, zoals duidelijk blijkt uit punt 11 van de considerans en de artikelen 1 en 2 ervan, alleen persoonsgegevens beschermt.(18) „Persoonsgegevens” worden in artikel 2, sub a, van richtlijn 95/46 gedefinieerd als „iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, hierna ‚betrokkene’ te noemen; als identificeerbaar wordt beschouwd een persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificatienummer of van een of meer specifieke elementen die kenmerkend zijn voor zijn of haar fysieke, fysiologische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit”. Artikel 8 van het Uniehandvest heeft dezelfde strekking.
36. Gegevens die een onderneming heeft over vertragingen en het uitvallen van treinen komen dus niet in aanmerking voor deze bescherming, omdat het immers geen persoonsgegevens zijn. Ook in artikel 39 VEU gaat het om „de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens”, en artikel 16, lid 2, VWEU spreekt in het kader van de verwerking van persoonsgegevens van „de bescherming van natuurlijke personen”. Westbahn Management vraagt niet om gegevens over passagiers, en zelfs niet over andere dienstverleners als zodanig, maar eenvoudig over de vraag of de in de dienstregeling vermelde aansluitende diensten daadwerkelijk beschikbaar zijn.
B – De eerste prejudiciële vraag
37. Met de eerste vraag wenst de Schienen-Control Kommission te vernemen of een spoorwegonderneming volgens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1371/2007 verplicht is om reizigers tijdens hun reis informatie te verstrekken over vertragingen en het uitvallen van aansluitende treinen, inzonderheid treinen van andere spoorwegondernemingen.
38. De doelstellingen van verordening nr. 1371/2007, die een leidraad vormen voor de uitlegging van artikel 8, lid 2, zijn samengevat in de considerans. In het kader van het gemeenschappelijke vervoerbeleid is het belangrijk de gebruikersrechten voor reizigers in het treinverkeer te waarborgen en de kwaliteit en effectiviteit van de diensten voor reizigers in het treinverkeer te verbeteren (punt 1). Er moet tevens een hoog niveau van consumentenbescherming worden bereikt (punt 2), en de rechten van de reiziger, die de zwakste partij bij het vervoercontract is, dienen te worden gewaarborgd (punt 3). Deze omvatten het recht op het ontvangen van informatie betreffende de treinreizen vóór het begin en tijdens de duur ervan, en (waar mogelijk) zo spoedig mogelijk (punt 4).
39. Voorts wil verordening nr. 1371/2007, zoals kan worden afgeleid uit de punten 5, 8 en 9 van de considerans ervan, de toegankelijkheid van deze informatie ook over de grenzen bevorderen. Dit doel wordt mede gediend door de vaststelling van voorwaarden ter bevordering van de interoperabiliteit van de nationale spoorwegsystemen en de invoering van Europese normen, zoals voorzien in richtlijn 2008/57 en met name artikel 1 daarvan. De voorloper van richtlijn 2008/57, richtlijn 2001/16, wordt genoemd in punt 5 van de considerans van verordening nr. 1371/2007(19), in verband met de verstrekking van reisinformatie. Deze wetgeving beoogt het reizen per trein in Europa met gebruikmaking van meerdere vervoerders te bevorderen. Voor de verwezenlijking van dit doel is de beschikbaarheid van informatie over afwijkingen van de dienstregeling door vertragingen en het uitvallen van treinen een centrale voorwaarde.
40. Een enge uitlegging van de bepalingen van bijlage II, deel II, bij verordening nr. 1371/2007 inzake de tijdens een treinreis te verstrekken informatie zou de informatie waarop reizigers recht hebben wat de belangrijkste aansluitende diensten betreft, beperken tot de in de dienstregeling vermelde vertrektijden. Een dergelijke uitlegging zou echter ingaan tegen de belangen van de reizigers en in de weg staan aan de verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 1371/2007, waaronder, in het geval van vertragingen bij aankomst of vertrek, het recht om daarover door de spoorwegonderneming of de stationsbeheerder op de hoogte te worden gesteld, zodra die informatie beschikbaar is (zie, behalve punt 4 van de considerans, artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1371/2007).
41. Ook zou de tegengestelde uitlegging betekenen, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven, dat tijdens de reis alleen de officiële dienstregeling voor de belangrijkste aansluitingen aan de reizigers hoefde te worden meegedeeld. Deze informatie is echter nutteloos wanneer er tijdens de reis treinen zijn vertraagd of uitgevallen. De Poolse regering heeft er terecht op gewezen dat de tijdens de reis gegeven informatie niet een loutere herhaling kan zijn van de informatie die vóór de reis moet worden gegeven.
42. De Uniewetgever heeft in artikel 8 van verordening nr. 1371/2007 een onderscheid aangebracht tussen de informatie waarop reizigers vóór de aanvang van de reis (artikel 8, lid 1, en deel I van bijlage II) en tijdens de reis recht hebben (artikel 8, lid 2, en deel II van bijlage II). Wanneer de inhoud van de vóór de reis te verstrekken informatie niet statisch en de informatie tijdens de reis niet dynamisch zou hoeven te zijn, zou de door de Uniewetgever getrokken scheidslijn tussen informatie vóór en tijdens de reis zinloos zijn. De informatie waaraan een reiziger vóór en tijdens de reis behoefte heeft, is over het algemeen niet dezelfde.
43. Bijlage II, deel I, bij verordening nr. 1371/2007 noemt uitdrukkelijk „[a]ctiviteiten die de diensten kunnen verstoren of vertragen”. Zoals de Poolse regering heeft opgemerkt, zou het een verzwakking van de rechten van reizigers betekenen, en in strijd zijn met de doelstelling van verordening nr. 1371/2007 om een hoog niveau van consumentenbescherming te bereiken (punt 2 van de considerans), wanneer vertragingen en het uitvallen van treinen buiten deze „activiteiten” zouden vallen. Het zou verder in strijd zijn met de doelstellingen van verordening nr. 1371/2007, wanneer deze informatie opzettelijk achter werd gehouden totdat een reiziger een station bereikt waar hij op een aansluitende trein wil stappen en daar pas voor het eerst, op het informatiescherm, ziet dat deze vertraging heeft.
44. De Commissie heeft er in haar schriftelijke opmerkingen tevens op gewezen dat een enge uitlegging van de informatie waarop reizigers recht hebben, reizigers zou belemmeren om over te stappen, wat in strijd zou zijn met het doel van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1371/2007 en met punt 7 van de considerans ervan, die de aankoop van rechtstreekse vervoerbewijzen beogen te bevorderen. Artikel 9, lid 1, bepaalt dat „spoorwegondernemingen en verkopers van vervoerbewijzen [...], voor zover beschikbaar, vervoerbewijzen, rechtstreekse vervoerbewijzen en boekingen aan[bieden]”, waaraan punt 7 van de considerans toevoegt dat het aanbieden van rechtstreekse vervoerbewijzen ertoe bijdraagt „de overstap van reizigers in het treinverkeer van de ene exploitant op de andere te vergemakkelijken”. Ik ben het eens met het betoog van de Commissie. Een dergelijke belemmering zou niet sporen met de doelstellingen van het gemeenschappelijke vervoerbeleid genoemd in punt 1 van de considerans van verordening nr. 1371/2007, en zou ertoe leiden dat reizigers de voorkeur geven aan grotere spoorwegondernemingen die alle onderdelen van het reistraject verzorgen en derhalve in staat zijn tijdens de gehele duur ervan volledige informatie te verschaffen.
45. Ten slotte heeft ÖBB-Infrastruktur AG ter terechtzitting gerefereerd aan moeilijkheden bij het selecteren van de realtimegegevens over aansluitende treinen die voor een onderneming als Westbahn Management van nut zouden kunnen zijn. Het zou voor ÖBB-Infrastruktur AG niet mogelijk zijn om uit de inlichtingen waarover zij beschikt de relevante realtimegegevens te selecteren, terwijl het doorgeven van alle gegevens Westbahn Management zou overspoelen en de informatie elk nut zou verliezen.
46. Hierbij wil ik volstaan met aan te tekenen dat de door artikel 8, lid 2, van en bijlage II, deel II, bij verordening nr. 1371/2007 opgelegde verplichting tot informatieverstrekking beperkt is tot de belangrijkste aansluitende diensten. Een dergelijke uitlegging is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, en over de wijze waarop realtimegegevens over vertragingen en uitgevallen treinen in het spoorwegnetwerk moeten worden meegedeeld, kan ÖBB-Infrastruktur AG aanwijzingen vinden in artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1371/2007. Dit bepaalt dat de in de leden 1 en 2 bedoelde informatie wordt verstrekt „in de meest geschikte vorm”. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, betekent dit dat ÖBB-Infrastruktur AG bij het selecteren van de informatie zorgvuldig te werk moet gaan en dient te verzekeren dat de verstrekte informatie nuttig is voor de reizigers. Dit wordt nader uitgewerkt in artikel 18 van verordening nr. 1371/2007, waarin informatie betreffende „vertraging bij aankomst of vertrek” wordt gekwalificeerd als informatie waarvan reizigers „op de hoogte [worden] gehouden”, en wel „zodra die informatie beschikbaar is”. Dit dient te worden gedaan door „de spoorwegonderneming of door de stationsbeheerder”.
C – De tweede prejudiciële vraag
47. Met haar tweede vraag wenst de Schienen-Control Kommission in wezen te vernemen of een infrastructuurbeheerder een verplichting heeft om de spoorwegondernemingen realtimegegevens over de voornaamste aansluitende diensten van andere aanbieders van spoorwegvervoer mee te delen.
48. De vraag is derhalve of de infrastructuurbeheerder uit hoofde van richtlijn 2001/14 een overeenkomstige verplichting heeft om aan spoorwegondernemingen informatie ter beschikking te stellen, tot de verstrekking waarvan de laatste gehouden zijn op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1371/2007.
49. Ik meen dat de tweede vraag bevestigend moet worden beantwoord. Zoals de Poolse regering heeft betoogd, kan richtlijn 2001/14 niet worden uitgelegd op een wijze die afbreuk doet aan de doelstellingen van verordening nr. 1371/2007.
50. In elk geval verleent artikel 5 van richtlijn 2001/14, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, spoorwegondernemingen op een niet-discriminerende basis recht op het minimumtoegangspakket en op de toegang via het spoor tot voorzieningen, als omschreven in bijlage II bij richtlijn 2001/14. Volgens bijlage II, punt 1, sub d, bij richtlijn 2001/14 omvat dit „de overdracht en levering van gegevens over treinbewegingen”.
51. Bijlage II, punt 1, sub d, moet bovendien worden gelezen in samenhang met punt 1, sub e, van bijlage II bij richtlijn 2001/14, dat spoorwegondernemingen aanspraak verleent op „alle overige gegevens die nodig zijn om de dienst waarvoor capaciteit aangevraagd is, tot stand te brengen of te exploiteren”.
52. De formulering van deze bepalingen wijst in de richting van een uitlegging volgens welke spoorwegondernemingen als Westbahn Management recht hebben op realtimegegevens. Een sterkere integratie van de spoorwegsector van de Unie vormt een wezenlijk element van de voltooiing van de interne markt (zie punt 1 van de considerans van richtlijn 2001/14). In het licht van deze doelstelling moet punt 1, sub e, van bijlage II bij richtlijn 2001/14 ruim worden uitgelegd, als omvattende alle soorten gegevens die nodig zijn voor de verrichting van spoorwegdiensten en die alleen kunnen worden verkregen van de beheerder van de spoorweginfrastructuur.
53. Realtimegegevens zijn gegevens „die nodig zijn” voor Westbahn Management om haar verplichtingen uit hoofde van verordening nr. 1371/2007 te voldoen en een concurrerende dienst aan te bieden. Voorts zijn zowel de positie van ÖBB-Personenverkehr AG als marktleider wat het aanbieden van spoorwegdiensten betreft, als haar verhouding met ÖBB-Infrastruktur AG, die deel uitmaakt van dezelfde groep vennootschappen als zijzelf, van belang voor de beoordeling van de gegevens „die nodig zijn” voor Westbahn Management om een spoorwegdienst „tot stand te brengen of te exploiteren”. Concreet gesproken omvat dit ongetwijfeld ook realtimegegevens, opdat Westbahn Management effectief kan concurreren op de markt.
54. De door mij voorgestane ruime uitlegging van gegevens die „nodig zijn”, is in het bijzonder op haar plaats in het licht van de manier waarop de spoorwegsector in Oostenrijk na de liberalisering ervan is gereorganiseerd. Hiermee houdt verband het beweerde gebrek aan onafhankelijkheid van ÖBB-Infrastruktur AG ten opzichte van marktleider ÖBB-Personenverkehr AG. Het Hof zal op deze vraag ingaan in de aanhangige zaak Commissie/Oostenrijk (C‑555/10).
55. Gezien het feit dat ÖBB-Infrastruktur AG en ÖBB-Personenverkehr AG tot dezelfde groep ondernemingen behoren, vraag ik mij ook af of de gegevens die ÖBB-Infrastruktur AG als infrastructuurbeheerder verstrekt, wel worden verstrekt op een niet-discriminerende basis. Zoals Westbahn Management op de terechtzitting onder de aandacht heeft gebracht, plegen reizigers van ÖBB-Personenverkehr AG een betere service te ontvangen dan reizigers van Westbahn Management. Reizigers van ÖBB-Personenverkehr AG ontvangen realtimegegevens over vertragingen en het uitvallen van treinen van ÖBB-Personenverkehr AG, die de meerderheid van de spoorwegdiensten verzorgt, terwijl reizigers van Westbahn Management deze niet ontvangen.
V – Conclusie
56. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door de Schienen-Control Kommission gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Artikel 8, lid 2, juncto bijlage II, deel II, van verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer, dient aldus te worden uitgelegd dat de informatie over de belangrijkste aansluitende diensten naast de in de dienstregeling vermelde vertrektijden ook de aankondiging van vertragingen en het uitvallen van die aansluitende treinen moet omvatten.
2) Artikel 5 juncto bijlage II van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering, in het licht van artikel 8, lid 2, juncto bijlage II, deel II, van verordening nr. 1371/2007, dient aldus te worden uitgelegd dat de infrastructuurbeheerder verplicht is de spoorwegonderneming zonder discriminatie realtimegegevens over de treinen van andere spoorwegondernemingen ter beschikking te stellen, voor zover het bij deze treinen gaat om de belangrijkste aansluitende diensten in de zin van bijlage II, deel II, bij verordening nr. 1371/2007.”