NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 17. apríla 2012 (1)
Vec C‑355/10
Európsky parlament
proti
Rade Európskej únie
„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie 2010/252 – Vykonávacie právomoci – Medze – Nariadenie č. 562/2006 – Kódex schengenských hraníc – Hraničný dozor“
1. Žalobou v predmetnej veci sa Európsky parlament domáha toho, aby Súdny dvor zrušil rozhodnutie Rady 2010/252/EÚ z 26. apríla 2010, ktorým sa dopĺňa Kódex schengenských hraníc(2), pokiaľ ide o dozor nad vonkajšími morskými hranicami vo vzťahu k operačnej spolupráci, ktorú koordinuje Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“)(3). V prípade, že Súdny dvor žalobe vyhovie, Parlament navrhuje, aby Súdny dvor zachoval účinky napadnutého rozhodnutia až do jeho nahradenia novým rozhodnutím.
I – Právny rámec a napadnuté rozhodnutie
2. Kódex schengenských hraníc (ďalej len „KSH“) okrem iného stanovuje pravidlá, ktorými sa spravuje hraničná kontrola osôb, ktoré prekračujú vonkajšie hranice členských štátov Európskej únie (článok 1 ods. 2). Podľa článku 3 písm. b) sa nariadenie uplatňuje bez toho, aby boli dotknuté „práva utečencov a osôb, ktoré žiadajú o medzinárodnú ochranu, najmä s ohľadom na zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia tzv. ‚non‑refoulement‘“.
3. V článku 2 bode 2 sa vymedzuje pojem „vonkajšie hranice“ ako „pozemné hranice členských štátov vrátane riečnych a jazerných hraníc, námorné hranice členských štátov a ich letiská, riečne prístavy, námorné prístavy a jazerné prístavy, ak nie sú vnútornými hranicami“. Podľa bodu 10 rovnakého článku nariadenia č. 562/2006 „hraničné kontroly“ predstavujú „kontroly vykonávané na hraničných priechodoch, aby sa osobám, vrátane ich dopravných prostriedkov a predmetov v ich držbe, mohol povoliť vstup na územie členských štátov, alebo aby smeli toto územie opustiť“. Pokiaľ ide o pojem „hraničný dozor“, v článku 2 bode 11 sa vymedzuje ako „sledovanie hraníc mimo hraničných priechodov a sledovanie hraničných priechodov mimo stanovených otváracích hodín s cieľom zabrániť osobám, aby sa vyhýbali hraničným kontrolám“.
4. Hlava II KSH s názvom Vonkajšie hranice sa skladá zo štyroch kapitol. Kapitola II obsahuje ustanovenia týkajúce sa právnej úpravy hraničných kontrol osôb, ktoré vykonáva pohraničná stráž, hraničného dozoru a odopretia vstupu.
5. Ustanovenia týkajúce sa hraničného dozoru sú uvedené v článku 12. Odseky 1 až 4 tohto článku, v ktorých sa vymedzuje účel hraničného dozoru, právomoci pohraničnej stráže a spôsob vykonávania hraničného dozoru, majú toto znenie:
„1. Hlavným cieľom hraničného dozoru je zabrániť neoprávnenému prekročeniu hraníc, čeliť cezhraničnej kriminalite a prijímať opatrenia proti osobám, ktoré prekračujú hranicu nelegálne.
2. Na hraničný dozor používa pohraničná stráž pevne umiestnené alebo mobilné jednotky.
Dozor sa vykonáva takým spôsobom, aby sa osobám zabránilo vyhýbať sa kontrolám na hraničných priechodoch a aby sa od takéhoto postupu odradili.
3. Dozor mimo hraničných priechodov vykonávajú príslušníci pohraničnej stráže, ktorých počet a metódy sa prispôsobia existujúcim alebo predpokladaným rizikám a hrozbám. Zahŕňa časté a náhle zmeny času sledovania tak, aby sa neoprávnené prekročenie hranice vždy spájalo s rizikom odhalenia.
4. Dozor vykonávajú pevne umiestnené alebo mobilné jednotky, ktoré si plnia svoje povinnosti tým, že sa rozmiestnia na miestach, ktoré sú známe alebo považované za citlivé, alebo tieto miesta strážia, pričom cieľom tohto dozoru je zadržanie osôb, ktoré prekračujú hranicu nelegálne. Dozor možno vykonávať aj pomocou technických prostriedkov vrátane elektronických prostriedkov“.
6. V článku 12 ods. 5 zmenenom a doplnenom článkom 1 bodom 1 nariadenia č. 296/2008(4) sa stanovuje:
„5. Dodatočné opatrenia, ktorými sa riadi dozor, zamerané na zmenu nepodstatných prvkov tohto nariadenia jeho doplnením, sa prijmú v súlade s regulačným postupom s kontrolou uvedeným v článku 33 ods. 2.“(5)
7. V článku 33 ods. 2 KSH, taktiež zmenenom a doplnenom nariadením č. 296/2008, sa stanovuje:
„2. Ak sa odkazuje na tento odsek, uplatňuje sa článok 5a ods. 1 až 4 a článok 7 rozhodnutia 1999/468/ES“ (ďalej len „rozhodnutie o komitológií“)(6) „so zreteľom na jeho článok 8.“
8. V článku 5a rozhodnutia o komitológii v znení rozhodnutia 2006/512(7) sa stanovuje nový spôsob výkonu vykonávacích právomocí s názvom regulačný postup s kontrolou. Tento postup slúži v prípade opatrení so všeobecnou pôsobnosťou, ktorých cieľom je zmeniť a doplniť nepodstatné prvky základného aktu prijatého podľa postupu uvedeného v článku 294 ZFEÚ (pôvodnom článku 251 ES) okrem iného vypustením niektorých z týchto prvkov alebo doplnením nových nepodstatných prvkov (tretie odôvodnenie rozhodnutia 2006/512 a článok 2 ods. 2 rozhodnutia o komitológii).
9. Napadnuté rozhodnutie bolo prijaté so zreteľom na článok 12 ods. 5 KSH na základe postupu podľa článku 5a ods. 4 rozhodnutia o komitológii, ktorý sa uplatňuje v prípade, že opatrenia predpokladané Komisiou nie sú v súlade so stanoviskom výboru zriadeného podľa odseku 1 rovnakého článku alebo ak výbor neposkytol žiadne stanovisko.(8) Na základe tohto postupu Komisia predloží Rade návrh týkajúci sa opatrení, ktoré sa majú prijať, a súčasne ho postúpi Európskemu parlamentu [článok 5a ods. 4 písm. a)]. Ak má Rada v úmysle prijať navrhované opatrenia, predloží ich Parlamentu [článok 5a ods. 4 písm. d)], ktorý „uznášajúci sa väčšinou svojich členov v lehote štyroch mesiacov od zaslania návrhu v súlade s písm. a), môže vzniesť námietku proti prijatiu uvedených opatrení, pričom svoju námietku odôvodní tým, že navrhované opatrenia presahujú vykonávacie právomoci ustanovené v základnom akte alebo že tieto opatrenia nie sú v súlade s cieľom alebo obsahom základného aktu alebo nedodržiavajú zásadu subsidiarity alebo proporcionality“ [článok 5a ods. 4 písm. e)]. Ak Parlament vznesie námietku, tieto opatrenia sa neprijmú [článok 5a ods. 4 písm. f)]. V opačnom prípade Rada tieto opatrenia prijme [článok 5a ods. 4 písm. g)].
10. Z odôvodnení 2 a 11 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že jeho cieľom je prijatie ďalších pravidiel dozoru nad morskými hranicami pohraničnou strážou pod koordináciou Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (ďalej len „agentúra“ alebo „Frontex“), ktorá bola zriadená nariadením č. 2007/2004 (ďalej len „nariadenie Frontex“)(9). Napadnuté rozhodnutie pozostáva z dvoch článkov a z prílohy rozdelenej na dve časti, pričom prvá má názov „Pravidlá pre operácie na morských hraniciach koordinované agentúrou“ a druhá „Usmernenia pre pátracie a záchranné situácie a vyloďovanie v kontexte operácií na morských hraniciach koordinovaných agentúrou“. Podľa článku 1 sa „dozor nad vonkajšími morskými hranicami vo vzťahu k operačnej spolupráci medzi členskými štátmi, ktorú koordinuje Európska agentúra… riadi pravidlami ustanovenými v časti I prílohy. Tieto pravidlá a nezáväzné usmernenia uvedené v časti II prílohy sú súčasťou operačného plánu, ktorý sa vypracúva pre každú operáciu koordinovanú agentúrou“.
11. Časť I prílohy stanovuje v bode 1 všeobecné zásady, ktoré majú okrem iného zabezpečiť, aby sa operácie morského dozoru vykonávali v súlade so základnými právami a so zásadou zákazu vyhostenia alebo vrátenia (zásada „non‑refoulement“). Bod 2 obsahuje podrobné ustanovenia týkajúce sa zaistenia a stanovuje opatrenia, ktoré je možné prijať v rámci operácie dozoru „zamerané na lode alebo iné námorné plavidlá, v súvislosti s ktorými existuje dôvodné podozrenie, že prevážajú osoby, ktorých úmyslom je vyhnúť sa kontrolám na hraničných priechodoch“ (bod 2.4). Podmienky prijatia týchto opatrení sa rôznia v závislosti od toho, či sa zaistenie plavidla uskutočňuje vo výsostných vodách, alebo v priľahlej zóne členského štátu (bod 2.5.1), alebo na šírom mori (bod 2.5.2). Časť II prílohy obsahuje v bode 1 ustanovenia určené jednotkám zúčastneným na operácii dozoru v pátracích a záchranných situáciách, a to aj pokiaľ ide o odovzdávanie informácií miestne príslušnému záchrannému koordinačnému centru a koordinačnému centru operácie, a vymedzuje niektoré podmienky na určenie, či nastala núdzová situácia (bod 1.4). Bod 2 stanovuje usmernenia týkajúce sa postupov vyloďovania zaistených alebo zachránených osôb.
II – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
12. Parlament návrhom podaným do kancelárie Súdneho dvora 12. júla 2010 podal žalobu, ktorá je predmetom tohto konania. Komisia vstúpila do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Rady. Zástupcovia troch inštitúcií boli vypočutí na pojednávaní 25. januára 2012.
13. Parlament sa domáha, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie, rozhodol o zachovaní účinkov napadnutého rozhodnutia až do jeho nahradenia novým rozhodnutím a zaviazal Radu na náhradu trov konania.
14. Rada žiada Súdny dvor, aby žalobu vyhlásil za neprípustnú, alebo, subsidiárne, aby ju zamietol ako nedôvodnú a zaviazal Parlament na náhradu trov konania.
15. Komisia navrhuje Súdnemu dvoru, aby žalobu zamietol a zaviazal Parlament na náhradu trov konania.
III – O žalobe
A – O prípustnosti
16. Rada namieta predovšetkým neprípustnosť žaloby. Podľa tvrdenia Rady Parlament tým, že nevyužil právo veta podľa článku 5a ods. 4 písm. e) rozhodnutia o komitológii, stratil právo žalovať napadnuté rozhodnutie na Súdnom dvore. Aj keď napadnuté rozhodnutie nie je aktom Parlamentu, je zaň svojím spôsobom zodpovedná aj táto inštitúcia, keďže predmetné rozhodnutie sa prijalo aj vďaka tomu, že Parlament v tejto veci nevzniesol námietku. Parlament teda v tejto veci nemá záujem na konaní, ktoré sa zakladá na rovnakých dôvodoch – prekročenie medzí vykonávacích právomocí –, ktoré by mu umožňovali vzniesť námietku proti prijatiu napadnutého rozhodnutia v kontexte regulačného postupu s kontrolou.
17. Táto námietka sa má podľa môjho názoru zamietnuť.
18. Ako v priebehu pojednávania správne konštatoval Parlament, uznanie plnej aktívnej legitimácie Parlamentu, rovnako ako Rady a Komisie predstavuje kľúčový prvok ústavného usporiadania Únie a jednu z etáp procesu demokratizácie jej inštitucionálneho zriadenia.
19. Súdny dvor jasne konštatoval, že výkon práva na súdne preskúmanie žaloby takzvaných privilegovaných žalobcov nepodlieha preukázaniu existencie záujmu na konaní(10) ani ho nepodmieňuje postoj členského štátu(11) alebo inštitúcie(12) pri prijímaní napadnutého rozhodnutia.
20. V rámci regulačného postupu s kontrolou nie je Parlament povinný vzniesť námietky proti prijatiu aktu ani v prípade, že podľa jeho názoru existujú dôvody nezákonnosti, ktoré mu umožňujú využiť právo veta. Postoj Parlamentu môže teda závisieť aj od úsudku politického charakteru, ako to, zdá sa, bolo aj v prípade napadnutého rozhodnutia(13), a to bez toho, aby mala táto situácia za následok zánik práva Parlamentu domáhať sa zrušenia aktu po jeho prijatí. V tejto súvislosti je vhodné poznamenať, že preskúmavanie zákonnosti aktu prostredníctvom výkonu práva veta v priebehu postupu jeho prijímania nemožno považovať práve z dôvodu, že môže podliehať hodnoteniam politického charakteru, za náhradu súdneho preskúmavania zákonnosti.
21. Rada uvádza, že Parlament by mal aj naďalej právo žalovať predmetný akt, avšak nie z dôvodov, na základe ktorých mohol vzniesť námietku proti jeho prijatiu. Toto obmedzenie by v konkrétnom prípade prinútilo Parlament napadnúť daný akt z vecných dôvodov týkajúcich sa vykonávacích opatrení, ktoré sú jeho obsahom, bez toho, aby sa o týchto opatreniach politicky diskutovalo na legislatívnej úrovni.
22. Na doplnenie tiež dodávam, že na výkon práva veta zo strany Parlamentu v rámci regulačného postupu s kontrolou je potrebná väčšina(14), ktorá je vyššia ako tá, ktorá sa bežne vyžaduje na rokovaní Parlamentu(15), a že o podaní žaloby na Súdny dvor predsedom Parlamentu v mene Parlamentu sa v prípade, že sa tak stane na základe odporúčania gestorského výboru, môže rozhodnúť aj bez hlasovania parlamentného zhromaždenia.(16) Nezohľadniť právo Parlamentu podať žalobu o neplatnosť proti aktu prijatému v rámci regulačného postupu s kontrolou napriek tomu, že v priebehu tohto postupu vyjadril svoj postoj, by teda okrem iného znamenalo, že parlamentná menšina by bola zbavená nástroja ochrany.
23. Z uvedených dôvodov musí byť podľa môjho názoru žaloba vyhlásená za prípustnú.
B – O veci samej
24. Podľa názoru Parlamentu napadnuté rozhodnutie prekračuje obmedzenia vykonávacích právomocí zverených na základe článku 12 odseku 5 KSH, a preto vybočuje z rozsahu pôsobnosti svojho právneho základu. V tejto súvislosti Parlament uplatňuje tri žalobné dôvody. Po prvé, napadnuté rozhodnutie by do KSH zaviedlo nové podstatné prvky. Po druhé, napadnuté rozhodnutie by menilo podstatné prvky KSH. Po tretie, toto rozhodnutie by zasahovalo do systému vytvoreného nariadením Frontex. Uvedené žalobné dôvody ďalej preskúmam jednotlivo.
25. Pred týmto preskúmaním je však potrebné stručne predstaviť fázy judikatúry Súdneho dvora k rozsahu a obmedzeniam právomocí na vykonávanie aktov Spoločenstva, a to z hľadísk, ktoré sú v prejednávanej veci významné.
1. Judikatúra k rozsahu a medziam právomocí na vykonávanie aktov Spoločenstva
26. Rozsah a obmedzenia vykonávacích právomocí Komisie vymedzil Súdny dvor v judikatúre, ktorej počiatky siahajú do 70. rokov, rozsudkom Köster(17). Vo veci, ktorej sa tento rozsudok týkal, mal Súdny dvor v rámci prejudiciálneho konania rozhodnúť okrem iného o zákonnosti postupu riadiaceho výboru zriadeného nariadením v oblasti poľnohospodárstva. Pri tejto príležitosti Súdny dvor uviedol, že na základe rozlíšenia majúceho pôvod v samotnej Zmluve medzi aktmi s právnym základom priamo v Zmluve a opatreniami určenými na ich vykonanie je zákonodarca vo vzťahu k prvým oprávnený stanoviť „zásadné prvky upravovanej oblasti“ a na druhé ponechať prijatie „vykonávacích ustanovení“ určených na „konkrétne vykonanie zásad“, ktoré sú obsahom základného aktu.(18) V rozsudku Rey Soda Súdny dvor dodal, že pojem „vykonávanie“ sa musí vykladať v širšom zmysle slova.(19) Tento záver podľa Súdneho dvora vyplýva jednak zo znenia vtedy platného článku 155 ZES (neskoršieho článku 211 ES) a zo systematiky Zmluvy, jednak z „konkrétnych potrieb“. Podľa Súdneho dvora môže Rada v určitých odvetviach, ako je spoločná poľnohospodárska politika, považovať za potrebné priznať Komisii „širokú mieru voľnej úvahy a široké vykonávacie právomoci“. V takýchto prípadoch, t. j. keď Rada priznala Komisii široké právomoci, sa musia obmedzenia právomoci Komisie podľa názoru Súdneho dvora vymedziť skôr s ohľadom na základné všeobecné ciele základného aktu než z hľadiska doslovného významu delegovania právomocí.(20) V rozsudku Zuckerfabrik Franken(21) Súdny dvor potvrdil, v rámci výkladu obmedzení delegovaných právomocí vykonávaných prostredníctvom postupu riadiaceho výboru, ktorý sa nachádza v nariadení z oblasti spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov, že Komisia bola na základe uvedeného delegovania právomocí oprávnená „prijať všetky opatrenia potrebné(22) alebo užitočné na vykonanie základného právneho predpisu za predpokladu, že… nie sú… v rozpore s týmto právnym predpisom alebo s vykonávacími predpismi stanovenými Radou“. V iných rozsudkoch Súdny dvor uviedol, že Komisia je povinná konať v medziach, ktoré je možné vyvodiť z celkového systému a z účelu základného aktu(23), ako aj z jeho ustanovení.(24)
27. V oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky Súdny dvor počnúc uvedeným rozsudkom Rey Soda uznal široké vykonávacie právomoci Komisie s ohľadom na osobitnú úlohu, ktorú Komisia v tomto odvetví zastáva ako jediný subjekt, ktorý „sústavne a pozorne sleduje vývoj poľnohospodárskych trhov a neodkladne koná, ak si to vyžaduje situácia“(25). Mimo tohto odvetvia alebo príbuzných odvetví je však judikatúra Súdneho dvora striktnejšia. V rozsudku Vreugdenhil(26) týkajúcom sa spoločného colného sadzobníka Súdny dvor uviedol, že „široký výklad právomocí Komisie je možné pripustiť iba v rozsahu pôsobnosti úpravy poľnohospodárskych trhov“(27).
28. V rozsudku Nemecko/Komisia(28) Súdny dvor objasnil pojem „podstatné prvky“ daného právneho predpisu(29), ktorých definícia prináleží zákonodarcovi. Predmetom veci, ktorá bola základom tohto rozsudku, bola žaloba smerujúca k spochybneniu zákonnosti systému sankcií uplatniteľných v rámci programu pomoci Spoločenstva, ktorý zaviedla Komisia na základe delegovania právomocí Radou. Podľa tvrdenia Nemecka sa mali tieto sankcie považovať za podstatné prvky právnej úpravy predmetného odvetvia, keďže mali vplyv na základné práva jednotlivcov. Nemecko tiež konštatovalo, že napadnuté opatrenia neboli zamerané na vykonávanie základného právneho predpisu, ale na jeho doplnenie. Súdny dvor v reakcii uviedol, že označenie „podstatné“ sa má považovať za „vyhradené pre ustanovenia, ktorých účelom je konkretizovať základné zásady politiky Spoločenstva“, a že v prejednávanej veci toto označenie neprináležalo sankciám zameraným na zabezpečenie riadneho finančného hospodárenia s prostriedkami určenými na uskutočnenie týchto zásad. V rozsudku vyhlásenom o niekoľko rokov neskôr označil Súdny dvor za „nepodstatné“ ustanovenie nachádzajúce sa v nariadení Rady týkajúcom sa programu TACIS, ktoré umožňovalo zmeniť prahovú hodnotu bez konzultácie s Parlamentom, pretože „sa nedotýkalo… všeobecnej systematiky“ daného nariadenia.(30) Prednedávnom Súdny dvor vyhovel žalobe, ktorú podal Parlament proti rozhodnutiu Komisie, ktorým sa schválil projekt týkajúci sa bezpečnosti hraníc Filipínskej republiky v rámci finančnej a technickej pomoci a hospodárskej spolupráce s rozvojovými krajinami Ázie. V tomto rozsudku dospel Súdny dvor k záveru, že cieľ sledovaný napadnutým rozhodnutím, t. j. boj proti terorizmu a medzinárodnej trestnej činnosti, nepatrí medzi „ciele“ nariadenia, ktoré sa prostredníctvom rozhodnutia vykonávalo, a ani na ne nemá „priamu väzbu“(31).
29. Z uvedenej judikatúry vyplýva, že obmedzenia vykonávacích právomocí sa musia vymedziť predovšetkým s ohľadom na charakteristiku politiky, o ktorú ide, a na viac či menej široký rozhodovací priestor priznaný Komisii pri vykonávaní danej politiky. Uvedené obmedzenia je navyše potrebné určiť na základe znenia splnomocňujúceho ustanovenia, obsahu a účelu základného aktu a tiež celkového systému. Vymedzenie uvedených obmedzení, ako aj určenie podstatného alebo nepodstatného charakteru prvkov základného právneho predpisu, ktoré zaviedol alebo zmenil, či doplnil vykonávací akt(32), pričom zďaleka nejde iba o mechanické prebratie pravidiel uplatňovaných judikatúrou, musí vychádzať z posúdenia uskutočneného s ohľadom na všetky uvedené skutočnosti.
2. Uplatnenie zásad vyplývajúcich z uvedenej judikatúry v prejednávanej veci
30. V súvislosti so žalobou, ktorá je predmetom tohto konania, ďalej preskúmam rôzne skutočnosti uvedené v predchádzajúcom bode.
a) Úvahy týkajúce sa oblasti, do ktorej patria základný akt a napadnuté rozhodnutie
31. Pri príprave nástrojov kontroly vonkajších hraníc a boja proti nelegálnemu prisťahovalectvu musí zákonodarca Únie urobiť chúlostivé rozhodnutia, ktoré môžu mať značné dôsledky pre slobodu jednotlivca a vplyv na dodržiavanie ľudských práv, na medzinárodné záväzky členských štátov a na vzťahy týchto štátov a Únie s tretími štátmi. Uvedené platí nielen pre vymedzenie základných zásad politiky riadenia hraníc, ale aj pre určenie opatrení zameraných na vykonávanie týchto zásad. Je preto odôvodnené, že výkon vykonávacích právomocí v tejto oblasti je vo vzťahu k technickejším odvetviam viac obmedzený a že Komisia má následne zúžený rozhodovací priestor.(33)
32. Z týchto dôvodov zastávam názor, že odkaz Rady na uvedenú judikatúru Súdneho dvora a na široké vykonávacie právomoci, ktoré Súdny dvor Komisii priznal, je potrebné v prejednávanej veci zohľadniť s mimoriadnou opatrnosťou.
b) O predmete a rozsahu vykonávacích právomocí stanovených v článku 12 odseku 5 KSH
33. V tejto súvislosti je predovšetkým potrebné poukázať na to, že talianske znenie článku 12 ods. 5 KSH zmieňuje možnosť prijať „misure di sorveglianza supplementari“ („dodatočné opatrenia dozoru“), kým iné jazykové znenia obsahujú formuláciu, ktorá odkazuje konkrétnejšie na ďalšie pravidlá, ktorými sa riadi dozor.(34)
34. Za týchto okolností a nezávisle od doslovného znenia predmetného ustanovenia sa musí predmet delegovania právomocí, ktoré dané ustanovenie obsahuje, zrejme skutočne chápať tak, že sa vzťahuje na praktické postupy týkajúce sa vykonávania dozoru. V tomto zmysle vyznieva jednak preambula KSH(35), jednak preambula nariadenia č. 296/2008(36) – ktorým sa zmenil a doplnil článok 12 ods. 5 KSH zavedením odkazu na regulačný postup s kontrolou –, ako aj prípravné práce KSH.(37) V tomto bode sa mi napokon javí, že Parlament a Rada sa v podstate zhodujú.
35. Ich stanoviská sa zato nezhodujú, nielen pokiaľ ide o možnosť označiť opatrenia uvedené v napadnutom rozhodnutí iba ako „vykonávacie pravidlá“, ale ani všeobecnejšie, pokiaľ ide o rozhodovací priestor Komisie, t. j. o rozsah delegovania právomocí. Parlament v podstate zastáva názor, že článok 12 ods. 5 oprávňuje iba na prijatie opatrení v zásade technického charakteru. Rada naopak uvádza, že zákonodarca sa rozhodol nekonkretizovať obsah a povahu právnych predpisov, ktoré sa majú prijať, čím poveril Komisiu širokými vykonávacími právomocami.
36. Tvrdenie parlamentu sa mi zdá ako príliš reštriktívny výklad uvedeného rozsahu delegovania právomocí. Ako totiž Rada správne zdôraznila, jednak použitie všeobecnej formulácie, jednak voľba postupu komitológie, ktorý umožňuje prijať opatrenia meniace základný akt, aj keď ho sprevádza prísnejšia kontrola postupu týkajúceho sa uplatnenia vykonávacích právomocí, naznačujú zámer priznať Komisii určitý rozhodovací priestor.
c) O účele a všeobecnej systematike základného právneho predpisu
37. Rada konštatuje, že v systéme KSH tvorí hraničná kontrola podstatný prvok politiky kontroly vonkajších hraníc a že z tohto dôvodu sa ju zákonodarca v rámci postupu podľa pôvodného článku 251 ES rozhodol upraviť taxatívnym spôsobom tým, že stanovil, že niektoré postupy hraničnej kontroly nie je možné prijať ani zmeniť inak ako prostredníctvom regulačného postupu s kontrolou. Naproti tomu v oblasti hraničného dozoru sa podľa názoru Rady zákonodarca obmedzil na stanovenie cieľov hraničného dozoru a základných postupov, pričom pri prijímaní dodatočných opatrení Komisii priznal široký rozhodovací priestor.
38. Rozličné skutočnosti ma vedú k tomu, aby som nesúhlasil s názorom, ktorý vyjadrila Rada.
39. Po prvé, predovšetkým z návrhu nariadenia Komisie vyplýva, že štruktúra KSH je do značnej miery výsledkom skutočnosti, že zhŕňa pravidlá, ktoré sa už prijali v rámci rôznych právnych nástrojov, ako sú predovšetkým Schengenský dohovor(38) a Spoločná príručka pre kontroly na vonkajších hraniciach(39). Tieto nástroje už v minulosti obsahovali podrobnú úpravu hraničných kontrol a upravovali niektoré postupy na vykonávanie týchto kontrol. Súbor týchto právnych predpisov sa čiastočne začlenil do normatívnej časti KSH a čiastočne do jeho príloh.
40. Po druhé, nezdá sa, že by preambula KSH potvrdzovala tvrdenie, podľa ktorého dozor v systematike KSH zaujíma vo vzťahu k hraničným kontrolám určitým spôsobom vedľajšiu alebo druhoradú úlohu. Predovšetkým odôvodnenie 8 po tom, čo uvádza, že kontrola hraníc zahŕňa kontroly osôb na hraničných priechodoch a dozor hraníc mimo týchto hraničných priechodov, považuje za „potrebné stanoviť podmienky, kritériá a podrobné pravidlá, ktorými sa budú riadiť kontroly na hraničných priechodoch a dozor“. Odôvodnenie 17, ktoré sa týka prenesenia vykonávacích právomocí na Komisiu, nijako nerozlišuje medzi kontrolou a dozorom, ale všeobecnejšie odkazuje na to, že by sa mal „ustanoviť postup, ktorý umožní Komisii prijať určité podrobné praktické pravidlá, ktorými sa bude riadiť kontrola hraníc“.
41. Z aktov, ktoré predchádzali a pripravili prijatie KSH, tak ako všeobecnejšie z rôznych iných nástrojov politiky kontroly hraníc, najmä z nariadenia Frontex, o ktorom budem podrobnejšie písať nižšie, vyplýva, že dozor je jednou z podstatných častí tejto politiky.(40) V samotnom článku 77 ods. 1 písm. b) ZFEÚ sa stanovuje, že Únia tvorí politiku s cieľom „zabezpečiť kontroly osôb a účinné monitorovanie prekračovania vonkajších hraníc“, čím priznáva rovnakú váhu obom aspektom tejto politiky.
42. Na základe práve uvedenej skutočnosti je podľa môjho názoru potrebné odmietnuť aj tvrdenie, ktoré zástupca Rady na pojednávaní dôrazne obhajoval, podľa ktorého by bola Komisia s ohľadom na všeobecnú systematiku KSH a rozhodovací priestor, ktorý využíva, oprávnená prijať v rámci výkonu svojich vykonávacích právomocí akékoľvek opatrenie považované za vhodné a užitočné pri sledovaní cieľov hraničného dozoru podľa KSH, ktoré nie je v rozpore s jeho ustanoveniami.
43. Toto tvrdenie sa zakladá na predpoklade, podľa ktorého, keďže opatrenia prijímané podľa článku 12 ods. 5 KSH sú určené na úpravu niektorých praktických pravidiel vykonávania dozoru, sa už na základe samotného pojmu nedotýkajú podstatných prvkov základného právneho predpisu, pretože tie sú vyhradené pre zákonodarcu.
44. Z dôvodov, ktoré som už mal čiastočne možnosť predstaviť v bode 38, nie je podľa môjho názoru možné s týmto predpokladom súhlasiť. V tejto súvislosti stačí dodať, že praktické vykonávanie cieľa predchádzať neoprávnenému prekračovaniu hraníc môže v konkrétnom prípade zahŕňať voľby, ktoré môžu významným spôsobom charakterizovať prisťahovaleckú politiku daného právneho systému. Mám na mysli napríklad rozsah právomocí prenesených na príslušníkov pohraničnej stráže, povolenie použiť silu, zohľadnenie alebo nezohľadnenie individuálnej situácie osôb, ktoré sa pokúšajú alebo existuje podozrenie, že sa pokúsia o nelegálne prekročenie hranice, povahu opatrení, ktoré sa voči nim musia po ich zadržaní prijať, spôsoby ich vyhostenia a všeobecnejšie potrebu uviesť súbor opatrení určených na boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu do súladu s ustanoveniami v oblasti ľudských práv.(41)
45. Na rozdiel od Rady teda nezastávam názor, že medze vykonávacích právomocí podľa článku 12 ods. 5 KSH sa dajú určiť iba na základe všeobecných cieľov dozoru uvedených v tomto ustanovení.
46. Práve s ohľadom na uvedené úvahy je teraz potrebné pristúpiť k preskúmaniu žalobných dôvodov, ktoré formuloval Parlament.
3. O prvom žalobnom dôvode, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie zavádza do KSH nové podstatné prvky
a) Tvrdenia účastníkov konania
47. Po prvé Parlament uvádza, že bod 2.4 časti I prílohy napadnutého rozhodnutia, ktorý sa týka zaistenia, stanovuje prijatie opatrení, ktoré prekračujú oprávnenie podľa článku 12 KSH v súvislosti s dozorom, a prenecháva v tejto oblasti príslušníkom pohraničnej stráže zvlášť široké právomoci, ktoré si vyžadujú uplatnenie širokej miery voľnej úvahy. Ako príklad Parlament uvádza možnosť „zadržania lode a osôb na palube“ alebo „dopravenia lode alebo osôb na palube do tretej krajiny alebo odovzdanie lode alebo osôb na palube orgánom tretej krajiny iným spôsobom“ [bod 2.4 písm. d) a f)]. Podľa názoru Parlamentu článok 12 ods. 5 KSH oprávňuje prijať výlučne technické alebo praktické opatrenia, ako vyplýva najmä z odôvodnenia 17 KSH a preambuly nariadenia č. 296/2008.
48. V replike Parlament uvádza, že pravidlá týkajúce sa zaistenia, ktoré sa nachádzajú v napadnutom rozhodnutí, vybočujú z vecného aj miestneho rozsahu pojmu „hraničný dozor“ tak, ako sa vymedzuje v článku 2 bode 11 KSH. Predovšetkým odkazom na vymedzenie pojmu „vonkajšie námorné hranice“ podľa rozhodnutia 574/2007(42) Parlament konštatuje, že KSH neoprávňuje prijať opatrenia dozoru určené na uplatnenie na šírom mori.
49. Po druhé Parlament uvádza, že ustanovenia časti II prílohy týkajúce sa pátracích a záchranných situácií tiež prekračujú rozsah dozoru tak, ako ho vymedzuje článok 12 KSH. Okrem toho tieto ustanovenia zakladajú nové povinnosti alebo nové pravidlá v rámci práva Únie, ktoré sa nedajú označiť ako „nepodstatné prvky“ podľa článku 2 ods. 2 rozhodnutia o komitológii. V tejto súvislosti Parlament zmieňuje povinnosť zúčastnených jednotiek poskytnúť „pomoc akémukoľvek plavidlu alebo osobe v tiesni na mori“ (bod 1.1) a pravidlo, podľa ktorého sa má uprednostňovať vylodenie v tretej krajine, z ktorej loď vezúca dané osoby odplávala (bod 2.1 druhý pododsek). Parlament ďalej zdôrazňuje, že na rozdiel od toho, čo zrejme vyplýva z nadpisu časti II prílohy, usmernenia v nej stanovené sa nemôžu považovať za nezáväzné, keďže v súlade s článkom 1 druhej vety napadnutého rozhodnutia sú tieto usmernenia „súčasťou operačného plánu, ktorý sa vypracúva pre každú operáciu koordinovanú agentúrou“.
50. Rada vo svojej odpovedi uvádza, že bod 2.4 časti I prílohy napadnutého rozhodnutia vymenúva opatrenia, ktoré sa môžu prijať v priebehu operácií súvisiacich s hraničným dozorom alebo ktoré sú v každom prípade v súlade s medzinárodnými dohovormi. Tieto opatrenia nie sú podľa názoru Rady v rozpore s cieľmi dozoru, ktoré sa stanovujú v článku 12 KSH. Pokiaľ ide o tvrdenie Parlamentu uvedené v replike, podľa ktorého pravidlá v oblasti zaistenia vybočujú z vecného a miestneho rozsahu pôsobnosti pojmu hraničný dozor, Rada v tomto prípade namieta najmä neprípustnosť, keďže Parlament podal repliku neskoro. Podľa názoru Rady sú tieto tvrdenia navyše nedôvodné. Po prvé, vymedzenie pojmu „vonkajšie námorné hranice“ podľa rozhodnutia č. 574/2007, na ktoré sa Parlament odvoláva, sa na kontext KSH nevzťahuje. Po druhé, keďže výslovná definícia neexistuje, dozor na námorných hraniciach by sa mal v širšom zmysle považovať za zahŕňajúci aj operácie uskutočňované na šírom mori, keďže iba tento výklad, ktorý je okrem iného zlučiteľný s príslušnými ustanoveniami medzinárodného práva, predovšetkým s Palermským protokolom(43), umožňuje podľa Rady zabezpečiť potrebný účinok článku 12 KSH. V ostávajúcej časti Parlament neuviedol dostatočné dôvody, na základe ktorých by bolo možné konštatovať, že činnosti týkajúce sa dozoru na šírom mori nespadajú do vecného rozsahu pôsobnosti pojmu dozor podľa článku 12 KSH.
51. Pokiaľ ide o hlavné zásady uvedené v časti II prílohy, Rada zdôrazňuje najmä ich nezáväzný charakter, ktorý sa dá podľa jej názoru jasne odvodiť z ich textu a z napadnutého rozhodnutia ako celku. Pokiaľ ide o ich rozsah, Rada konštatuje, že povinnosti členských štátov v oblasti pátrania a záchrany upravujú medzinárodné dohovory. Predmetné hlavné zásady zabezpečujú jednotný výklad ustanovení týchto dohovorov, ktorý sa uplatňuje v prípade, keď potreba poskytnúť pomoc plavidlu v núdzi, čo je činnosť, pri ktorej Rada uznáva, že sa nedá kvalifikovať ako dozor v užšom zmysle, vzniká v priebehu operácie týkajúcej sa dozoru, ktorú koordinuje agentúra. Členské štáty sa však týmto výkladom riadiť nemusia a môžu do operačného plánu dohodnutého s agentúrou zaviesť iné opatrenia.
52. Komisia dospela k záveru, že právomoc doplniť akt prostredníctvom pridania nových nepodstatných prvkov zahŕňa oprávnenie stanoviť dodatočné povinnosti a upraviť nové činnosti v medziach, v ktorých sú tieto činnosti potrebné alebo užitočné na vykonanie základného aktu a nie sú s ním v rozpore.
53. Podľa názoru Komisie je napadnuté rozhodnutie potrebné alebo aspoň užitočné na dosiahnutie cieľa zabrániť nedovolenému prekračovaniu hraníc, ktorý sa stanovuje v článku 2 bode 11 a v článku 12 KSH. To je podľa tvrdenia Komisie účelom ustanovení napadnutého rozhodnutia týkajúcich sa hliadkovania na šírom mori. Komisia tiež zdôrazňuje, že nijaké ustanovenie KSH nevylučuje jeho uplatnenie na operácie týkajúce sa dozoru v medzinárodných vodách. Okrem toho príloha VI KSH, ktorá oprávňuje na hraničné kontroly v prístave tretieho štátu alebo počas plavby, potvrdzuje, že do rozsahu miestnej pôsobnosti KSH spadajú aj činnosti uskutočňované mimo územia členských štátov pod podmienkou, že tieto činnosti spadajú do vecnej pôsobnosti tohto aktu, napríklad do pojmu dozor. V tejto súvislosti Komisia zastáva názor, že Parlament používa príliš reštriktívny výklad „pojmu dozor“. Podľa názoru Komisie zaistenie spadá do pojmu dozor v prípade, že jeho predmetom sú plavidlá, ktoré sú podozrivé z úmyslu vstúpiť na územie Únie bez podrobenia sa hraničnej kontrole. Dozor sa teda neobmedzuje na čisto pasívnu činnosť, čo napokon potvrdzuje článok 12 ods. 4 KSH, ktorý oprávňuje na „zadržanie osôb“. Rovnako Komisia uvádza, že pátracie a záchranné činnosti uskutočňované v priebehu operácií týkajúcich sa dozoru spadajú do pojmu dozor. V tomto ohľade Komisia konštatuje, že samotná operácia týkajúca sa dozoru často vyvolá pátraciu a záchrannú operáciu, keď sa plavidlo po zaistení úmyselne potápa.
b) Analýza
54. Predovšetkým je potrebné zamietnuť námietku neprípustnosti, ktorú vzniesla Rada proti tvrdeniu uvedenému v replike, podľa ktorého pravidlá v oblasti zaistenia vybočujú z vecného a miestneho rozsahu pôsobnosti pojmu dozor. Na rozdiel od toho, čo uvádza Rada, totiž ide o tvrdenie, ktoré rozširuje dôvody už uvedené v žalobe tým, že ich rozvíja, a nie o nový dôvod, ktorý sa uplatňuje neskoro. Navyše pripomínam, že dôvody týkajúce sa nedostatku právomoci, keďže ide o dôvody verejného záujmu, sa môžu uplatniť ex offo.(44)
55. Čo sa týka vecnej stránky, je potrebné preskúmať, či Rada, ako tvrdí Parlament, napadnutým rozhodnutím prekročila vykonávacie právomoci podľa článku 12 ods. 5 KSH tým, že upravila podstatné prvky základného právneho predpisu. Predovšetkým Parlament ako prvé uvádza, že napadnuté rozhodnutie stanovuje opatrenia, ktoré nespadajú do vecného rozsahu pôsobnosti pojmu dozor podľa KSH.
56. „Hraničný dozor“ vymedzuje článok 2 bod 11 KSH ako „sledovanie hraníc mimo hraničných priechodov a sledovanie hraničných priechodov mimo stanovených otváracích hodín s cieľom zabrániť osobám, aby sa vyhýbali hraničným kontrolám“. V článku 12 ods. 1 KSH sa dodáva, že „hlavným cieľom hraničného dozoru je zabrániť neoprávnenému prekročeniu hraníc, čeliť cezhraničnej kriminalite a prijímať opatrenia proti osobám, ktoré prekračujú hranicu nelegálne“.
57. Ako Rada a Komisia správne zdôraznili, dozor sa v KSH vymedzuje v podstate prostredníctvom svojich cieľov. Na základe tohto vymedzenia ide o obzvlášť široký pojem, ktorý môže zahŕňať akékoľvek opatrenie smerujúce jednak k zabráneniu, jednak k predchádzaniu prípadom vyhýbania sa hraničným kontrolám. Na druhej strane, aby boli opatrenia týkajúce sa dozoru účinné, ako to vyžaduje článok 77 ods. 1 písm. b) ZFEÚ, musia sa prispôsobiť druhu hranice, o ktorú ide, ako aj konkrétnemu riziku nelegálneho prisťahovalectva, ktoré sa mení v závislosti od mnohých faktorov (zemepisných, hospodárskych, geopolitických, klimatických atď.). Z týchto dôvodov vyplýva, že pojem dozor je potrebné vykladať dynamickým a pružným spôsobom a že rozsah opatrení, ktoré sa môžu ukázať ako potrebné na sledovanie cieľov podľa článku 12 ods. 1 KSH, je veľmi široký a premenlivý.
58. Parlament tiež konštatuje, že KSH stanovuje v podstate pasívny dozor. Toto tvrdenie však nenachádza podporu v texte článku 12 KSH, ktorý tým, že medzi cieľmi dozoru uvádza prijímanie opatrení proti osobám, ktoré vstupujú na územie Únie nelegálne, oprávňuje zásahy, ktoré prekračujú hranice bežnej činnosti hraničného dozoru.(45) Rovnaké konštatovanie platí vo vzťahu k preventívnym alebo odradzujúcim opatreniam, ktorých jediným obmedzením je zrejme to, že sa musia spájať s konkrétnym rizikom vyhýbania sa hraničným kontrolám.
59. Na základe uvedeného zastávam názor, že väčšina opatrení týkajúcich sa zaistenia, ktoré sa uvádzajú v bode 2.4 časti I prílohy napadnutého rozhodnutia, spadá do pojmu dozor tak, ako sa tento pojem vymedzuje vyššie. Mám však pochybnosti o tom, či je možné považovať za súčasť tohto pojmu opatrenia uvedené v písmenách d) a f) uvedeného bodu – ktoré oprávňujú príslušníkov pohraničnej stráže na „zadržanie lode a osôb na palube“ a na „dopravenie lode alebo osôb na palube do tretej krajiny alebo odovzdanie lode alebo osôb na palube orgánom tretej krajiny iným spôsobom“ –, ako aj ustanovenia v oblasti pátrania a záchrany a vyloďovania zahrnuté do časti II prílohy napadnutého rozhodnutia, aj keď sú tieto opatrenia a ustanovenia zamerané na úspešné ukončenie operácií týkajúcich sa dozoru alebo na riešenie situácií, ktoré v priebehu týchto operácií vzniknú.(46)
60. Nie je však nutné zaujať k tomuto bodu konečné stanovisko. Ako totiž vyplýva z predchádzajúcich úvah, aj keby bolo potrebné pripustiť, že napadnuté rozhodnutie stanovuje spôsob vykonávania dozoru v medziach vymedzenia tohto pojmu v zmysle KSH, neumožňovalo by to vylúčiť, že také rozhodnutie upravuje podstatné prvky základného právneho predpisu, ako tvrdí Parlament.
61. Vzhľadom na odvetvie, do ktorého sa predmetná právna úprava začlenila, ako aj na ciele a všeobecnú systematiku KSH, podľa ktorej je dozor základnou súčasťou politiky hraničnej kontroly, a napriek rozhodovaciemu priestoru ponechanému Komisii podľa článku 12 ods. 5 zastávam názor, že také dôrazné opatrenia, ako sú vymenované v bode 2.4 časti I prílohy napadnutého rozhodnutia, najmä opatrenia uvedené v písmenách b), d), f) a g), ako aj ustanovenia v oblasti vyloďovania uvedené v časti II tejto prílohy, upravujú podstatné prvky dozoru nad vonkajšími námornými hranicami. Uvedené opatrenia zahŕňajú možnosti voľby, ktoré môžu mať vplyv na individuálne slobody osôb a ich základné práva (napríklad prehliadka, zadržanie, zabavenie lode atď.), na možnosť, že sa tieto osoby môžu dovolávať a domôcť sa v Únii ochrany, na ktorú majú prípadne nárok na základe medzinárodného práva (to je prípad pravidiel v oblasti vyloďovania pri neexistencii presných údajov o spôsobe, akým musia orgány zohľadniť individuálnu situáciu osôb na palube zaisteného plavidla)(47), ako aj na vzťahy Únie alebo členských štátov podieľajúcich sa na operácii týkajúcej sa dozoru s tretími štátmi zapojenými do takej operácie.
62. Podobná argumentácia sa podľa môjho názoru musí uplatniť v prípade ustanovení napadnutého rozhodnutia upravujúcich zaistenie lodí na šírom mori. Na jednej strane totiž tieto ustanovenia výslovne dovoľujú prijatie opatrení uvedených v predchádzajúcom bode v medzinárodných vodách, čo je možnosť, ktorá má v opísanom kontexte podstatný charakter, a to nezávisle od opodstatnenosti tvrdenia Parlamentu, podľa ktorého je miestny rozsah pôsobnosti KSH pri námorných hraniciach obmedzený vonkajšou hranicou teritoriálnych vôd členských štátov alebo priľahlou zónou, a nevzťahuje sa na šíre more.(48) Na druhej strane, aj keď – ako dôrazne tvrdia Rada a Komisia – uvedené ustanovenia určené na zaistenie jednotného používania rozhodných medzinárodných právnych predpisov v rámci operácií súvisiacich s dozorom námorných hraníc(49) nestanovujú členským štátom, ktoré sa takých operácií zúčastnia, povinnosti ani im neudeľujú iné výsady než tie, ktoré vyplývajú z uvedených právnych predpisov, zaväzujú ich však k osobitnému výkladu týchto povinností a výsad, čím potenciálne ohrozujú ich medzinárodnú zodpovednosť.(50)
63. V prospech záveru, ku ktorému som dospel, svedčia dva ďalšie argumenty.
64. Po prvé, niektoré z ustanovení napadnutého rozhodnutia sa týkajú otázok, ktoré okrem toho, že sú citlivé, sú aj obzvlášť kontroverzné, ako je napríklad uplatniteľnosť zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia v medzinárodných vodách(51) alebo určenie miesta, kam sa musia dopraviť zachránené osoby na základe režimu zavedeného Dohovorom SAR(52). Ako vyplýva z návrhu rozhodnutia predloženého Komisiou, členské štáty majú na tieto otázky odlišné názory.(53)
65. Po druhé, z porovnania s právnou úpravou hraničných kontrol obsiahnutou v KSH vyplýva, že vymedzenie spôsobov vykonávania týchto kontrol v praxi, pokiaľ ide o aspekty porovnateľné s obdobnými aspektmi upravenými v napadnutom rozhodnutí, bolo vyhradené zákonodarcovi, a to aj napriek tomu, že Komisia v návrhu nariadenia vyjadrila iný názor.(54)
66. Na základe všetkých uvedených ustanovení konštatujem, že napadnuté rozhodnutie upravuje podstatné prvky základného právneho predpisu v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 26 až 29 týchto návrhov.
67. Prvému žalobnému dôvodu Parlamentu je preto podľa môjho názoru potrebné vyhovieť.
4. O druhom žalobnom dôvode, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie mení podstatné prvky KSH
68. V rámci svojho druhého žalobného dôvodu Parlament tvrdí, že napadnuté rozhodnutie tým, že stanovuje, že príslušníci pohraničnej stráže môžu prikázať zaistenému plavidlu zmeniť kurz a odplávať smerom k inému cieľu, ako sú teritoriálne vody, a dopraviť loď alebo osoby na palube do tretej krajiny [bod 2.4 písm. e) a f) časti I prílohy], mení podstatný prvok KSH, tzn. zásadu vyjadrenú v článku 13, podľa ktorej „vstup je možné odoprieť len na základe odôvodneného rozhodnutia, ktoré uvádza presné dôvody odopretia“.
69. Tvrdenie Parlamentu vychádza z predpokladu, že citovaný článok 13 sa vzťahuje aj na hraničný dozor. Voči uvedenému výkladu oponuje Rada, ako aj Komisia, ktoré uvádzajú, že povinnosť prijať odôvodnené rozhodnutie na základe tohto ustanovenia existuje len v prípade, ak došlo k odmietnutiu vstupu na územie Únie osobe, ktorá sa riadnym spôsobom dostavila na hraničný priechod a podrobila sa kontrolám stanoveným KSH.
70. Žalobný dôvod Parlamentu musí byť podľa môjho názoru zamietnutý bez toho, aby bolo potrebné vyjadrovať sa k citlivej otázke rozsahu pôsobnosti článku 13 KSH, o ktorej bude Súdny dvor s najväčšou pravdepodobnosťou v budúcnosti rozhodovať.
71. Ako totiž uvádza Rada, aj keď je pravda, že na toto ustanovenie sa v napadnutom rozhodnutí výslovne neodkazuje, nič neumožňuje vylúčiť jeho použitie v kontexte operácií týkajúcich sa dozoru, ktoré upravuje. Také použitie môže asi viesť k praktickým problémom, avšak nie je nemožné, a to ani v situáciách uvádzaných Parlamentom. Vzhľadom na uvedené napokon podotýkam, že na základe bodu 1.2 časti I prílohy napadnutého rozhodnutia sa opatrenia uvedené v nasledujúcom bode 2.4 prijímajú v súlade s medzinárodnou zásadou zákazu vyhostenia alebo vrátenia aj vtedy, ak k zaisteniu dôjde na šírom mori. Preto vykonávacie pravidlá k týmto opatreniam musia príslušníkom pohraničnej stráže umožňovať vykonávať kontroly nevyhnutné na zabezpečenie toho, aby sa táto zásada neporušovala.(55)
72. Tvrdenie uvádzané Parlamentom v replike, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie prinajmenšom rozšírilo vecný a miestny rozsah pôsobnosti článku 13 tým, že je možné ho uplatniť na situácie, na ktoré sa predtým KSH nevzťahoval, nemožno oddeliť od tvrdení na podporu prvého žalobného dôvodu. V tomto ohľade teda odkazujem na úvahy už rozvinuté v rámci preskúmania uvedeného žalobného dôvodu.
73. Vzhľadom na uvedené som dospel k záveru, že druhý žalobný dôvod Parlamentu sa musí zamietnuť ako nedôvodný.
5. O treťom žalobnom dôvode, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie mení nariadenie Frontex
a) Tvrdenia účastníkov konania
74. V rámci svojho tretieho žalobného dôvodu Parlament tvrdí, že napadnuté rozhodnutie prekračuje rozsah pôsobnosti článku 12 ods. 5, ktorý neudeľuje Komisii ani Rade právomoc stanoviť pravidlá vzťahujúce sa na operácie koordinované agentúrou, ktorej úlohy a fungovanie upravuje nariadenie Frontex. Jediným cieľom napadnutého rozhodnutia je naopak právne upraviť uvedené operácie, čím ukladá povinnosti nielen členským štátom, ale aj samotnej agentúre. Parlament ako príklad uvádza, že na základe článku 1 napadnutého rozhodnutia sú pravidlá stanovené v časti I prílohy tohto rozhodnutia a nezáväzné pokyny stanovené v časti II „súčasťou operačného plánu vypracovaného pre každú operáciu, ktorú koordinuje agentúra“. Toto ustanovenie mení článok 8e ods. 1 nariadenia Frontex, podľa ktorého „výkonný riaditeľ a dožadujúci členský štát sa dohodnú na operačnom pláne, v ktorom sa podrobne stanovia podmienky nasadenia tímov“(56). Napadnuté rozhodnutie okrem toho ukladá povinnosť zahrnúť do operačného plánu pravidlá vyloďovania zaistených alebo zachránených osôb a významným spôsobom mení úlohu príslušníkov pohraničnej stráže podieľajúcich sa na operácii. Parlament v replike dodáva, že napadnuté rozhodnutie rozširuje územný rozsah pôsobnosti nariadenia Frontex, tak ako je vymedzený v jeho článku 1a ods. 1.
75. Rada a Komisia predovšetkým poukazujú na to, že členské štáty musia na základe článku 16 ods. 1 KSH vykonávať operácie týkajúce sa dozoru vo vzájomnej úzkej spolupráci a že túto spoluprácu koordinuje agentúra Frontex, ako je uvedené v odseku 2 toho istého článku. Väzba na nariadenie Frontex je teda nevyhnutná. Rada a Komisia každopádne vylučujú, že účinkom napadnutého rozhodnutia je zmena tohto nariadenia. Uvádzajú, že zahrnutie pravidiel obsiahnutých v napadnutom rozhodnutí do operačného plánu takú zmenu nepredstavuje, keďže tieto pravidlá, ktoré stanovujú podmienky dozoru, môžu vhodne spadať do prvkov plánu vymenovaných v článku 8e písm. c) alebo d) nariadenia Frontex(57). Komisia dodáva, že napadnuté rozhodnutie je určené výlučne členským štátom, ktoré majú povinnosť zaistiť, aby sa príloha rozhodnutia zahrnula do tohto plánu v okamihu, keď sú vyzvané stanoviť operačný plán s agentúrou. Napadnuté rozhodnutie nemá preto žiadny vplyv na fungovanie agentúry. Naopak, práve nariadenie Frontex určuje rozsah povinnosti, ktorú napadnuté rozhodnutie ukladá členským štátom. Rada napokon tvrdí, že aj keby sa malo pripustiť, že napadnuté rozhodnutie mení ustanovenia článkov 8e a 8g tým, že doplňuje nové nepodstatné prvky, toto rozhodnutie by napriek tomu nebolo protiprávne vzhľadom na komplementaritu KSH a nariadenie Frontex, ktoré sú právnymi nástrojmi na vykonávanie politiky riadenia vonkajších hraníc podľa článku 77 ZFEÚ.
b) Analýza
76. Predovšetkým je potrebné odmietnuť tvrdenie podporne uvádzané Radou, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie nie je nezákonné, aj keby menilo nariadenie Frontex. Ako správne tvrdí Parlament, pri výkone svojich vykonávacích právomoci nie je Komisia (ani Rada) oprávnená meniť legislatívny akt, ktorý nie je základným aktom, len preto, že oba právne nástroje upravujú rôzne aspekty tej istej problematiky a môžu sa v niektorých ohľadoch považovať za komplementárne. S uvedeným záverom súhlasí aj Komisia.
77. Je teda potrebné preskúmať, či napadnuté rozhodnutie, ako tvrdí Parlament, mení nariadenie Frontex, alebo je jeho účinkom zmena prvkov tohto nariadenia.
78. Medzi oboma aktmi nepochybne existuje súvislosť, ako správne uvádzajú Rada aj Komisia. Účelom KSH a právnej úpravy prijatej na jeho vykonanie je ich uplatnenie aj na operácie súvisiace s hraničným dozorom pod vedením Frontexu, pričom úloha agentúry spočívajúca v koordinácii operačnej spolupráce medzi členskými štátmi v oblasti riadenia vonkajších hraníc je výslovne priznaná v článku 16 ods. 2 KSH.
79. Toto a ani žiadne iné ustanovenie KSH však nestanovuje pravidlá a neoprávňuje na prijatie opatrení určených na právnu úpravu operačnej spolupráce medzi členskými štátmi v oblasti riadenia vonkajších hraníc Spoločenstva. A nemôže tomu byť inak, keďže článok 66 ES, ktorý priznával Rade právomoc prijímať také opatrenia a z ktorého vychádza nariadenie Frontex, nepatrí medzi právne základy KSH.(58) Okrem toho KSH stanovuje povinnosť členských štátov nezasahovať do fungovania agentúry Frontex. Pokiaľ totiž ide o oprávnenie členských štátov pokračovať aj mimo agentúry Frontex v operačnej spolupráci s ostatnými členskými štátmi alebo tretími krajinami na vonkajších hraniciach, v článku 16 ods. 3 prvom pododseku KSH sa stanovuje podmienka, že táto spolupráca musí dopĺňať činnosť agentúry, a výslovne stanovuje, že nie sú dotknuté právomoci agentúry. Napokon, podľa druhého pododseku toho istého ustanovenia sa „členské štáty zdržia akéhokoľvek konania, ktoré by mohlo ohroziť fungovanie agentúry alebo dosahovanie jej cieľov“(59).
80. Vzhľadom na uvedené je primárnym cieľom napadnutého rozhodnutia prijímať „v kontexte operačnej spolupráce koordinovanej agentúrou a s cieľom jej ďalšieho posilnenia“ „ďalšie pravidlá dozoru nad morskými hranicami pohraničnou strážou pod koordináciou agentúry“ (odôvodnenia 2 a 11) a vo svojom článku 1 stanovuje, že takýto dozor „sa riadi pravidlami ustanovenými v časti I prílohy“, a s týmto cieľom stanovuje, že „tieto pravidlá a nezáväzné usmernenia uvedené v časti II prílohy sú súčasťou operačného plánu, ktorý sa vypracúva pre každú operáciu koordinovanú agentúrou“(60).
81. Je pravda, ako uvádza najmä Komisia, že napadnuté rozhodnutie ukladá povinnosti výlučne členským štátom, a nie agentúre, a v rozsahu, v akom sa musí operačný plán dohodnúť medzi agentúrou a žiadajúcim členským štátom, môže v skutočnosti dôjsť k tomu, že ustanovenia napadnutého rozhodnutia sa do neho nezačlenenia.(61)
82. Nemení to však nič na tom, že článok 1 napadnutého rozhodnutia značne obmedzuje rozhodovací priestor dožadujúceho členského štátu a následne aj rozhodovací priestor agentúry tým, že môže významným spôsobom zasahovať do jej fungovania. Príkladom tohto tvrdenia sú udalosti súvisiace so zásahom agentúry Frontex požadovaným Maltou v marci 2011 v súvislosti s líbyjskou krízou. Proti požiadavke Malty, okrem iného nedoplniť do operačného plánu hlavné zásady obsiahnuté v druhej časti prílohy napadnutého rozhodnutia, sa postavili viaceré členské štáty a táto požiadavka viedla k dlhým rokovaniam medzi agentúrou a maltskou vládou, ktoré bránili začatiu operácie.(62)
83. Príloha napadnutého rozhodnutia ako celok vrátane nezáväzných pokynov – ktorých právna záväznosť je vzhľadom na znenie článku 1 ťažko spochybniteľná(63) – sa v skutočnosti vníma ako súčasť opatrení Spoločenstva týkajúcich sa riadenia vonkajších hraníc, ktorých zjednodušené a efektívnejšie uplatňovanie musí agentúra v súlade s článkom 1 ods. 2 nariadenia Frontex zabezpečiť.(64)
84. Napokon nezáväzné pokyny obsiahnuté v časti II prílohy napadnutého rozhodnutia, ktoré sa týkajú pátracích a záchranných situácií, upravujú tie stránky operácie, ktoré nespadajú do úloh agentúry Frontex. Ako zdôraznila samotná Komisia v návrhu, na základe ktorého bolo prijaté napadnuté rozhodnutie, Frontex nie je agentúrou SAR(65) a „skutočnosť, že vo väčšine prípadov sa námorné operácie koordinované agentúrou stanú operáciami súvisiacimi s pátraním a záchranou…, ich vyníma z rozsahu pôsobnosti koordinácie Frontex“(66). Uvedené platí obdobne pre pravidlá týkajúce sa vyloďovania. Napriek tomu platí, že napadnuté rozhodnutie stanovuje, že uvedené pokyny sa zahrnú do operačného plánu.
85. Na základe uvedených úvah zastávam názor, že napadnuté rozhodnutie tým, že právne upravuje aspekty týkajúce sa operačnej spolupráce medzi členskými štátmi v oblasti správy vonkajších hraníc Únie, ktoré spadajú do rozsahu pôsobnosti nariadenia Frontex, a v každom prípade tým, že stanovuje pravidlá, ktoré zasahujú do fungovania agentúry zriadenej týmto nariadením, prekračuje hranice vykonávacích právomocí priznaných článkom 12 ods. 5 KSH.
86. Pred uzavretím tohto bodu je však potrebné poznamenať, že normatívny kontext, na ktorý sa uplatnia predchádzajúce úvahy, sa zmenil nariadením č. 1168/2011(67). Toto nariadenie okrem iného vložilo do článku 1 ods. 2 výslovný odkaz na KSH, doplnilo do článku 2 odsek 1, ktorý vymedzuje úlohy agentúry, písmeno d), ktoré stanovuje, že agentúra pomáha v situáciách, keď „môže prísť k humanitárnym núdzovým situáciám a námornej záchrane“, a stanovilo v písmene j) nového článku 3a a článku 8e nové prvky, ktoré sa musia zahrnúť do operačného plánu v prípade operácií na mori, medzi ktoré patria „odkazy na medzinárodné právo a právo Únie v oblasti zásahov, námorných záchranných operácií a vyloďovania“.
87. Aj za predpokladu, že by sa táto legislatívna zmena musela v rámci tohto konania zohľadniť, nie je ňou dotknutý záver, ku ktorému som dospel. Aj po nadobudnutí platnosti nariadenia č. 1168/2011 sa totiž opatrenia určené na vymedzenie vykonávacích pravidiel, ktorými sa riadia námorné operácie koordinované agentúrou Frontex, v skutočnosti naďalej upravujú odkazom na vykonávací akt iného právneho nástroja, ktorý vychádza z právneho základu, ktorý sám osebe neumožňuje prijatie uvedených opatrení. Napadnuté rozhodnutie tým, že také ustanovenia stanovilo, prekročilo medze vykonávacích právomocí priznaných článkom 12 ods. 5 KSH.
88. Na záver konštatujem, že aj tretiemu žalobnému dôvodu Parlamentu je potrebné vyhovieť.
C – Návrhy k žalobe
89. Na základe uvedeného som dospel k záveru, že žalobe sa musí vyhovieť a napadnuté rozhodnutie je potrebné zrušiť.
IV – O návrhu Parlamentu zachovať účinky napadnutého rozhodnutia
90. Parlament navrhuje, aby Súdny dvor, pokiaľ napadnuté rozhodnutie zruší, na základe právomoci, ktorú mu priznáva článok 264 druhý pododsek ZFEÚ, rozhodol, že jeho účinky budú zachované až do prijatia nového aktu. Uvedené ustanovenie, podľa ktorého „Súdny dvor uvedie, ak to považuje za potrebné, ktoré z účinkov aktu, ktorý vyhlásil za neplatný, sa považujú za konečné“, sa použilo aj na dočasné zachovanie všetkých účinkov takého aktu v očakávaní jeho nahradenia.(68)
91. V prejednávanej veci by jednoduché zrušenie napadnutého rozhodnutia zbavilo Úniu dôležitého právneho nástroja určeného na koordinovanie spoločného úsilia členských štátov spočívajúceho v riadení činností dozoru námorných hraníc Únie a na zosúladenie týchto činností v čo najväčšej miere s ľudskými právami a režimom ochrany utečencov.
92. Z uvedených dôvodov je podľa môjho názoru potrebné vyhovieť návrhu Parlamentu a účinky napadnutého rozhodnutia zachovať až do nadobudnutia platnosti aktu prijatého v súlade s riadnym legislatívnym postupom.
V – Návrh
93. So zreteľom na všetky uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– zamietol námietku Rady a rozhodol o prípustnosti žaloby,
– vyhovel žalobe vo veci samej a zrušil napadnuté rozhodnutie,
– rozhodol o tom, že účinky napadnutého rozhodnutia sa zachovávajú až do nadobudnutia platnosti aktu prijatého v súlade s riadnym legislatívnym postupom,
– zaviazal Radu na náhradu trov konania a rozhodol, že Komisia bude znášať vlastné trovy konania.