ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
18 april 2013 (*)
„Niet-nakoming – Vervoer – Ontwikkeling van spoorwegen in de Gemeenschap – Richtlijn 91/440/EEG – Artikel 6, lid 3, en bijlage II – Richtlijn 2001/14/EG – Artikel 14, lid 2 – Geen juridische onafhankelijkheid van spoorweginfrastructuurbeheerder – Artikel 11 – Geen prestatieregeling – Onvolledige uitvoering”
In zaak C‑625/10,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 29 december 2010,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J.‑P. Keppenne en H. Støvlbæk als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues, M. Perrot en S. Menez als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door S. Centeno Huerta als gemachtigde,
interveniënt,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, A. Borg Barthet (rapporteur), E. Levits, J.‑J. Kasel en M. Berger, rechters,
advocaat-generaal: N. Jääskinen,
griffier: A. Impellizzeri, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 september 2012,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 december 2012,
het navolgende
Arrest
1 De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek:
– door niet de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat de eenheid waaraan de uitoefening is toevertrouwd van de essentiële taken die zijn vermeld in artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PB L 237, blz. 25), zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 (PB L 75, blz. 1), en in artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB L 75, blz. 29), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 (PB L 315, blz. 44), onafhankelijk is van de onderneming die de spoorvervoersdiensten verricht;
– door geen prestatieregeling vast te stellen overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 2001/14, en
– door geen aanmoedigingsregeling als bedoeld in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2001/14 in te voeren,
de krachtens deze bepalingen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2 Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie hebben in 2001 drie richtlijnen vastgesteld om het spoorvervoer nieuw leven in te blazen door het geleidelijk voor mededinging open te stellen op Europees niveau, te weten richtlijn 2001/12, richtlijn 2001/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 tot wijziging van richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen (PB L 75, blz. 26), en richtlijn 2001/14 (hierna samen: „eerste spoorwegpakket”).
Richtlijn 91/440
3 Artikel 6, lid 3, eerste alinea, van richtlijn 91/440 bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in bijlage II vermelde [essentiële] taken die voor billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen. Aangetoond moet worden dat deze doelstelling is bereikt, ongeacht de organisatiestructuur.”
4 Bijlage II bij deze richtlijn bevat de lijst van essentiële taken als bedoeld in artikel 6, lid 3:
„– voorbereiding en besluitvorming inzake het verlenen van vergunningen aan spoorwegondernemingen, waaronder het verlenen van afzonderlijke vergunningen;
– besluitvorming inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid en de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten;
– besluitvorming inzake de heffingen voor het gebruik van de infrastructuur;
– toezicht op de naleving van de verplichting tot verlening van bepaalde openbare diensten.”
Richtlijn 2001/14
5 De punten 11 en 40 van de considerans van richtlijn 2001/14 luiden:
„(11) De regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing moeten alle ondernemingen gelijkwaardige en niet-discriminerende toegang bieden waarbij zo veel mogelijk moet worden getracht op eerlijke en niet-discriminerende wijze aan de behoeften van alle gebruikers en verkeerstypen tegemoet te komen.
[...]
(40) Spoorweginfrastructuur is een natuurlijk monopolie; daarom is het noodzakelijk infrastructuurbeheerders te stimuleren kosten te reduceren en hun infrastructuur efficiënt te beheren.”
6 Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„De infrastructuurbeheerder stelt na overleg met de belanghebbenden een netverklaring op en maakt deze verklaring bekend, te verkrijgen tegen betaling van een vergoeding die de kosten van publicatie ervan niet mag overschrijden.”
7 In artikel 6 van deze richtlijn is bepaald:
„1. De lidstaten scheppen de voorwaarden, met inbegrip van eventueel noodzakelijke voorschotten, om ervoor te zorgen dat, onder normale zakelijke omstandigheden en over een redelijk tijdsverloop, in de boeken van een infrastructuurbeheerder de inkomsten uit infrastructuurrechten, overschotten uit andere commerciële activiteiten en overheidsfinanciering enerzijds en infrastructuuruitgaven anderzijds, ten minste in evenwicht zijn.
Onverminderd de eventuele doelstelling op lange termijn dat voor alle takken van vervoer de infrastructuurkosten worden gedekt door de gebruiker op basis van een eerlijke en niet-discriminerende concurrentie tussen de onderscheidene takken, wanneer het spoorwegvervoer concurrerend is met andere takken van vervoer, kan een lidstaat in het kader van de heffingsregeling van de artikelen 7 en 8 van de infrastructuurbeheerder verlangen, dat zijn begroting zonder overheidsfinanciering sluitend is.
2. Infrastructuurbeheerders moeten met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.
3. De lidstaten dragen er zorg voor dat aan het bepaalde in lid 2 uitvoering wordt gegeven met een overeenkomst van ten minste drie jaar tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder, waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, dan wel door het vaststellen van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden.
4. Indien er een overeenkomst bestaat, worden de bepalingen ervan en de structuur van de betalingen om de infrastructuurbeheerder te financieren, vooraf voor de gehele duur van de overeenkomst overeengekomen.
5. Er wordt een methode voor de toerekening van de kosten opgesteld. De lidstaten kunnen verlangen dat deze methode vooraf wordt goedgekeurd. De methode moet op gezette tijden worden aangepast aan de beste internationale praktijk.”
8 Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 luidt:
„Onverminderd de leden 4 en 5 en artikel 8 wordt voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.”
9 Artikel 8, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen, kan een lidstaat, zo de markt dit aankan, extra heffingen toepassen op basis van efficiënte, transparante en niet-discriminerende beginselen, waarbij een optimale concurrentiepositie, met name van het internationale goederenvervoer per spoor, wordt gewaarborgd. De heffingsregeling moet productiviteitsstijgingen die de spoorwegondernemingen hebben verwezenlijkt, respecteren.
Het niveau van de heffingen mag echter niet uitsluiten dat van de infrastructuren gebruik wordt gemaakt door marktsegmenten die op zijn minst de rechtstreeks uit de exploitatie van de spoorwegdiensten voortvloeiende kosten kunnen dekken, plus een rendement dat de markt kan verdragen.”
10 In artikel 11 van deze richtlijn is bepaald:
„1. Heffingsregelingen voor infrastructuur dienen via een prestatieregeling spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. Dit kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.
2. De grondbeginselen van de prestatieregeling gelden voor het gehele net.”
11 Artikel 14, leden 1 en 2, van deze richtlijn luidt:
„1. De lidstaten kunnen voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit een kader creëren, waarbij de onafhankelijkheid van de beheerder, bedoeld in artikel 4 van richtlijn [91/440], geëerbiedigd moet worden. Er worden specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing opgesteld. De infrastructuurbeheerder zorgt voor de afwikkeling van de capaciteitstoewijzingsprocedures. Hij draagt er met name zorg voor dat de infrastructuurcapaciteit op een billijke, niet-discriminerende wijze en overeenkomstig het gemeenschapsrecht wordt toegewezen.
2. Indien de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht, of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk is van een spoorwegonderneming, worden de in lid 1 bedoelde en in dit hoofdstuk omschreven taken uitgeoefend door een toewijzende instantie die in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft, onafhankelijk is van een spoorwegonderneming.”
Frans recht
12 Loi n° 97‑135, du 13 février 1997, portant création de l’établissement public „Réseau ferré de France” en vue du renouveau du transport ferroviaire (wet nr. 97‑135 van 13 februari 1997 houdende oprichting van het overheidsbedrijf „Réseau ferré de France” inzake de vernieuwing van het spoorwegvervoer) (JORF van 15 februari 1997, blz. 2592), in de ten tijde van de feiten toepasselijke versie zoals deze voortvloeit uit de wijzigingen bij laatstelijk Loi n° 2009‑1503, du 8 décembre 2009, relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives au transport (wet nr. 2009‑1503 van 8 december 2009 inzake de organisatie en de regulering van het spoorwegvervoer en houdende diverse bepalingen met betrekking tot het vervoer) (JORF van 9 december 2009, blz. 21226; hierna: „wet nr. 97‑135”), bepaalt dat Réseau ferré de France (hierna: „RFF”) de beheerder van de Franse spoorweginfrastructuur is.
13 Artikel 1, tweede alinea, van deze wet luidt:
„In aanmerking genomen de vereisten van veiligheid en continuïteit van de openbare dienstverlening wordt het beheer van het verkeer op het nationale spoorwegnet, alsmede de werking en het onderhoud van de technische en veiligheidsinstallaties van dit net verzorgd door Société nationale des chemins de fer français [(hierna: ‚SNCF’)], voor rekening en volgens de doelstellingen en beginselen zoals omschreven door [RFF]. [SNCF] ontvangt hiervoor een vergoeding van [RFF]. [...]”
14 Artikel 17, eerste alinea, van Décret n° 2003‑194, du 7 mars 2003, relatif à l’utilisation du réseau ferré national (besluit nr. 2003‑194 van 7 maart 2003 inzake het gebruik van het nationale spoorwegnet) (JORF van 8 maart 2003, blz. 4063) voorziet als volgt in de opstelling van de netverklaring als bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2001/14 (hierna: „netverklaring”):
„[RFF] stelt een netverklaring voor het nationale spoorwegnet op, waarin alle in titel I genoemde informatie is opgenomen die nodig is om gebruik te kunnen maken van het recht op toegang tot het nationale spoorwegnet. [...]”
15 Artikel 18 van dit besluit luidt:
„Overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 18 tot en met 27 van dit besluit verdeelt [RFF] de infrastructuurcapaciteit van het nationale spoorwegnet over de infrastructuren die het beheert of waarvan de infrastructuurbeheerder een partnerschapsovereenkomst heeft die is gesloten met toepassing van de artikelen 1‑1 en 1‑2 van [wet nr. 97‑135]. [...]”
16 Artikel 21 van dit besluit is gewijzigd bij besluit nr. 2011/891 van 26 juli 2011 (JORF van 28 juli 2011, blz. 12885). Gelet op de datum waarop de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is verstreken, is evenwel de vroegere versie van dit artikel van toepassing op de onderhavige zaak. Daarin was bepaald:
„Aanvragen voor spoorwegtrajecten worden ingediend bij [RFF] volgens de voorwaarden en overeenkomstig de regels van de netverklaring of, in geval van een raamovereenkomst, van de bepalingen van die overeenkomst.
[...]
[RFF] draagt het verrichten van de technische uitvoeringsonderzoeken die nodig zijn voor de behandeling van aanvragen voor spoorwegtrajecten op aan [SNCF], die, voor eigen rekening, belast is met het beheer van het verkeer op het nationale spoorwegnet. Voor dit onderzoek wordt door de aanvrager een vergoeding betaald die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de uitvoering van dit onderzoek voortvloeien.
[SNCF] neemt, onder toezicht van [RFF], de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de dienst die de technische rapporten opstelt in functioneel opzicht onafhankelijk is, teneinde te garanderen dat er op geen enkele wijze sprake is van discriminatie bij de uitoefening van zijn taken. Deze dienst respecteert de vertrouwelijkheid van de commerciële gegevens die hem ten behoeve van deze rapporten ter beschikking worden gesteld.
[...]”
17 De netverklaring voor het nationale spoorwegnet voor 2011 en 2012 bepaalt met name in artikel 6.4, „Prestatieregeling met spoorwegondernemingen”:
„In het kader van artikel 11 van voormelde richtlijn [2001/14], zet [RFF] de volgende prestatieregeling op om de prestatie van het spoorwegnet te optimaliseren en de spoorwegondernemingen een goede dienstverlening te bieden: een specifiek tarief voor de boekingsvergoeding voor vrachtcorridors van in totaal meer dan 300 km lang met een snelheid van 70 km/u of meer, afgezien van stops op verzoek van de boeker van de corridor.
[RFF] is bereid om met elke spoorwegonderneming die dit wenst, een ‚prestatieregeling’-overeenkomst te sluiten die rekening houdt met de gemeenschappelijke bepalingen die nader zijn bepaald in de Europese beroepsorganisaties en waarvan de grondbeginselen voor het gehele net gelden.”
18 Tussen de Franse Staat en RFF is op 3 november 2008 een prestatiecontract voor de periode 2008‑2012 gesloten (hierna: „prestatiecontract”).
19 Bij de netverklaring zijn de algemene voorwaarden voor de overeenkomst inzake het gebruik van de infrastructuur van het nationale spoorwegnet en voor de overeenkomst inzake de infrastructuurcapaciteitstoewijzing op het nationale spoorwegnet (hierna: „algemene voorwaarden RFF”) gevoegd. Die algemene voorwaarden bevatten een artikel 18, „Aansprakelijkheid bij ongevallen of schade”, waarin de omvang van de aansprakelijkheid van respectievelijk de spoorwegonderneming en RFF bij ongevallen of schade wordt verduidelijkt, en een artikel 20, „Gevolgen op het gebied van schadevergoeding bij het opheffen van spoorwegtrajecten door RFF”, dat gaat over de schadelijke gevolgen van het opheffen van spoorwegtrajecten voor een bepaalde dag die RFF aan spoorwegondernemingen heeft toegewezen.
20 Artikel 24, III, van Loi n° 82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (wet nr. 82‑1153 van 30 december 1982 tot oriëntatie van het binnenlands vervoer (JORF van 31 december 1982, blz. 4004), zoals gewijzigd bij wet nr. 2009‑1503, bepaalde:
„Binnen de [SNCF] voert een gespecialiseerde dienst vanaf 1 januari 2010 voor rekening en volgens de beheersdoelstellingen en -beginselen zoals omschreven door [RFF], de in artikel 1 van wet nr. 97‑135 genoemde taken van beheer van het verkeer op het nationale spoorwegnet uit [...] onder voorwaarden die de onafhankelijkheid van de aldus uitgevoerde essentiële taken veiligstellen en een vrije en eerlijke mededinging zonder discriminatie garanderen.
[...]
De dienst die het verkeer beheert beschikt over een eigen budget, dat door [RFF] wordt gefinancierd in het kader van een overeenkomst met [SNCF], mede ondertekend door de directeur van de beherende dienst. Die overeenkomst stelt conform artikel 1 van wet nr. 97‑135 [...] de voorwaarden vast voor de uitvoering en de vergoeding van de taken van de dienst, met name met betrekking tot de technische uitvoeringsonderzoeken die noodzakelijk zijn voor de behandeling van aanvragen voor spoorwegtrajecten en het operationele beheer van het verkeer.
[...]”
Precontentieuze procedure en procesverloop voor het Hof
21 Bij brief van 27 juni 2008 heeft de Commissie de Franse Republiek aangemaand om te voldoen aan de richtlijnen van het eerste spoorwegpakket. Bij brieven van 9 september 2008 en 14 juli 2009 heeft de Franse Republiek op de aanmaning geantwoord.
22 Bij schrijven van 9 oktober 2009 heeft de Commissie de Franse Republiek een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij betoogde dat de vastgestelde maatregelen ontoereikend waren om uitvoering te geven aan artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440 en aan de artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 met betrekking tot de onafhankelijkheid van de essentiële taken. In haar met redenen omkleed advies verweet de Commissie deze lidstaat ook dat hij niet de nodige maatregelen had genomen om te voldoen aan zijn verplichtingen op het gebied van de heffing van rechten voor toegang tot de spoorweginfrastructuur die zijn neergelegd in de artikelen 4, lid 1, 11 en 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 en in artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440. De Franse Republiek heeft volgens de Commissie evenmin voldaan aan de verplichtingen die krachtens artikel 30, leden 1 en 3 tot en met 5, van richtlijn 2001/14 rusten op de lidstaten met betrekking tot de toezichthoudende instantie voor de spoorwegen. De Commissie heeft de Franse Republiek dus verzocht om de nodige maatregelen te nemen om aan dit met redenen omkleed advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst ervan.
23 Bij brief van 10 december 2009 heeft de Franse Republiek op het met redenen omkleed advies van de Commissie geantwoord. Hierbij heeft zij de Commissie op de hoogte gebracht van de vaststelling en de bekendmaking van wet nr. 2009‑1503 en tevens aangegeven dat de door de Commissie geformuleerde grieven in haar ogen ongegrond waren. Op 30 juli 2010 heeft de Franse Republiek de Commissie verschillende aanvullende inlichtingen gegeven over de uitvoering van het eerste spoorwegpakket.
24 Het antwoord van de Franse Republiek kon de Commissie niet overtuigen, zodat zij heeft besloten het onderhavige beroep in te stellen. Gelet op het feit dat het nationale rechtskader sinds de toezending van het met redenen omkleed advies gewijzigd is, heeft de Commissie de omvang van het onderhavige niet-nakomingsberoep echter beperkt tot artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440, alsmede de artikelen 6, leden 2 tot en met 5, 11 en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14.
25 Bij beschikking van de president van het Hof van 30 juni 2011 is het Koninkrijk Spanje toegelaten tot interventie aan de zijde van de Franse Republiek.
Beroep
Eerste grief: onafhankelijkheid van de taak spoorwegtrajecten toewijzen
Argumenten van partijen
26 De Commissie betoogt dat volgens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 een instantie die spoorvervoersdiensten verleent (of een binnen deze instantie opgerichte directie) niet mag worden belast met essentiële taken ten aanzien van infrastructuurcapaciteitstoewijzing, aangezien deze toewijzing een essentiële taak in de zin van bijlage II bij deze richtlijn is voor het verzekeren van billijke en niet-discriminerende toegang tot de spoorweginfrastructuur, waarop het vereiste van onafhankelijkheid van toepassing is. Zij voert eveneens aan dat volgens artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 de toewijzing van infrastructuurcapaciteit in handen dient te zijn van een onafhankelijke toewijzende instantie.
27 Volgens de Commissie is RFF als infrastructuurbeheerder weliswaar een instantie die onafhankelijk is van SNCF, de spoorwegdienstenexploitant, maar blijft SNCF niettemin belast met bepaalde essentiële taken ten aanzien van infrastructuurcapaciteitstoewijzing. De Commissie merkt in dit verband op dat hoewel deze essentiële taken zijn toegewezen aan een gespecialiseerde dienst binnen SNCF, te weten de Direction des circulations ferroviaires (hierna „DCF”), DCF in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft niet onafhankelijk is van SNCF.
28 Volgens de Commissie dragen de aan DCF toevertrouwde taken bij aan de uitoefening van de in bijlage II bij richtlijn 91/440 genoemde essentiële taken. SNCF is belast met wezenlijke onderdelen van het proces van capaciteitstoewijzing in de zin van bijlage II bij deze richtlijn, zoals technische uitvoeringsonderzoeken of het op het laatste moment toewijzen van spoorwegtrajecten. De onderzoeken waarmee SNCF is belast, maken haars inziens deel uit van de essentiële taken, ook al is RFF verantwoordelijk voor de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten. Deze taken behoren tot de in artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 genoemde taken en dienen dus te worden beheerd door een onafhankelijke instantie.
29 De Commissie stelt dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 samen moeten worden gelezen en elkaar moeten aanvullen. De in artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 algemeen geformuleerde regel dat de essentiële taken door een onafhankelijke instantie moeten worden uitgevoerd, wordt immers in artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 nader omschreven en uitgewerkt ten aanzien van de infrastructuurcapaciteitstoewijzing.
30 De Commissie is van mening dat richtlijn 2001/14 niet voorziet in de mogelijkheid dat essentiële taken worden uitgevoerd door een spoorwegonderneming onder „toezicht” van een onafhankelijke instantie in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, maar vereist dat deze taken „vallen onder de bevoegdheid” van een dergelijke onafhankelijke instantie.
31 Het doel van artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 is dat spoorwegondernemingen geen enkele bevoegdheid hebben ten aanzien van de infrastructuurcapaciteitstoewijzing, teneinde een billijke en niet‑discriminerende behandeling van deze ondernemingen te garanderen.
32 Wat betreft de juridische onafhankelijkheid van DCF is de Commissie van mening dat er sprake is van een gespecialiseerde dienst van SNCF, die op dat vlak dus niet onafhankelijk is in de zin van artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 aangezien DCF deel uitmaakt van SNCF en geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft.
33 De Commissie betoogt ook dat wanneer de spoorweginfrastructuurbeheerder, in casu RFF, essentiële taken overdraagt aan een afzonderlijke instantie, zoals in casu DCF, deze instantie moet voldoen aan dezelfde onafhankelijkheidsvereisten als de infrastructuurbeheerder. Het onafhankelijkheidsvereiste „volgt” dus de uitoefening van essentiële taken. Zo niet zou het vereiste zijn nuttig effect verliezen.
34 Met betrekking tot de onafhankelijkheid van DCF in organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, merkt de Commissie op dat deze onafhankelijkheid onvoldoende wordt gewaarborgd. Een onafhankelijke instantie moet toezicht houden op de naleving van de onafhankelijkheidsverplichtingen, in casu bijvoorbeeld de Autorité de régulation des activités ferroviaires. Voorts hebben de spoorwegondernemingen die met SNCF concurreren, niet de mogelijkheid een klacht in te dienen in geval van niet-naleving van het onafhankelijkheidsvereiste, stemt de Autorité de régulation des activités ferroviaires niet in met de benoeming van de directeur van DCF maar enkel met zijn ontslag, wordt onvoldoende toezicht gehouden op de overplaatsing van het personeel van DCF naar de overige diensten van SNCF en wordt tot slot nog niet gewaarborgd dat DCF eigen personeel, afzonderlijke ruimtes en een beschermd computersysteem heeft.
35 Tot slot merkt de Commissie in repliek op dat hoewel het vooruitzicht van een nieuw besluit van de Franse Republiek, ondertussen Décret n° 2011‑891, du 26 juillet 2011, relatif au service gestionnaire du trafic et des circulations et portant diverses dispositions en matière ferroviaire (besluit nr. 2011‑891 van 26 juli 2011 inzake de dienst die het verkeer beheert en houdende diverse bepalingen op spoorweggebied) (JORF van 28 juli 2011, blz. 12885), een verbetering is ten opzichte van de huidige situatie, dit nieuwe besluit DCF niet voldoende onafhankelijkheid biedt in organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, en al helemaal niet in juridisch opzicht.
36 De Franse Republiek voert aan dat de onafhankelijkheid van DCF wordt verzekerd doordat de essentiële taken die aan haar zijn toevertrouwd, worden uitgevoerd onder leiding van RFF. DCF neemt deel aan de uitvoering van de essentiële taken, maar voert niet het beheer erover, omdat uitsluitend RFF verantwoordelijk is voor de infrastructuurcapaciteitstoewijzing. RFF bepaalt de procedure en de werkwijze voor de behandeling van de aanvragen die zij aan DCF doet toekomen en legt de prioriteitsregels vast. Dat DCF op het laatste moment spoorwegtrajecten kan toewijzen, wordt gerechtvaardigd door de urgentie en zij doet dit hoe dan ook in de volgorde waarin zij de aanvragen ontvangt. De Franse regering betoogt voorts dat het vereiste van onafhankelijkheid in juridisch opzicht niet betekent dat DCF over een eigen rechtspersoonlijkheid moet beschikken, los van SNCF.
37 Ook is de Franse regering van mening dat artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 niet van toepassing is op de Franse situatie, omdat deze bepaling slechts van toepassing is indien de spoorweginfrastructuurbeheerder niet onafhankelijk is. De infrastructuurbeheerder RFF is onafhankelijk, zodat dit artikel niet van toepassing is op de activiteiten van DCF.
38 De Franse regering stelt dat DCF weliswaar deel uitmaakt van een rechtspersoon die zelf spoorwegvervoerder is, maar in functioneel opzicht onafhankelijk is. Aldus kan DCF niet worden beschouwd als een instantie die spoorvervoersdiensten verleent in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440, hoewel zij deel uitmaakt van SNCF.
39 De Franse regering verwerpt eveneens de argumenten van de Commissie met betrekking tot het gebrek aan onafhankelijkheid van DCF in organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft, met name met betrekking tot de benoeming van de directeur van DCF, de overplaatsing van de directeur en het personeel naar andere diensten van SNCF en de waarborg dat DCF beschikt over afzonderlijke ruimtes, een eigen rechtspersoonlijkheid en een beschermd computersysteem.
40 In dupliek stelt de Franse regering dat de omzetting van artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440 sinds het krachtens wet nr. 2009‑1503 vastgestelde besluit nr. 2011‑891 volledig voltooid is.
Beoordeling door het Hof
41 Met haar eerste grief verwijt de Commissie de Franse Republiek dat zij de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440, gelezen in samenhang met bijlage II bij deze richtlijn, en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, aangezien in Frankrijk de spoorweginfrastructuurbeheerder RFF onafhankelijk is van SNCF, de spoorwegdienstenexploitant, maar SNCF niettemin belast blijft met bepaalde essentiële taken op het gebied van de infrastructuurcapaciteitstoewijzing, daar het verrichten van de technische uitvoeringsonderzoeken die nodig zijn voor de behandeling van aanvragen voor spoorwegtrajecten of voor het op het laatste moment toewijzen van spoorwegtrajecten, is toevertrouwd aan een gespecialiseerde dienst binnen SNCF, te weten DCF, die niet in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijk is van SNCF.
42 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de Franse Republiek stelt dat de omzetting van artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440 sinds de vaststelling van besluit nr. 2011‑891 volledig voltooid is.
43 Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden (zie met name arresten van 27 september 2007, Commissie/Frankrijk, C‑9/07, punt 8, en 18 november 2010, Commissie/Spanje, C‑48/10, punt 30).
44 Bijgevolg kan besluit nr. 2011‑891, aangezien het is vastgesteld na het verstrijken van de termijn die de Commissie in het met redenen omkleed advies van 9 oktober 2009 had gesteld, niet in aanmerking worden genomen bij het onderzoek door het Hof van de gegrondheid van het onderhavige niet-nakomingsberoep.
45 Ten gronde zij eraan herinnerd dat richtlijn 91/440 de aanzet heeft gegeven tot de liberalisering van het spoorwegvervoer door een billijke en niet-discriminerende toegang van de spoorwegondernemingen tot de infrastructuur voorop te stellen. Om een dergelijke toegang te waarborgen, is in artikel 6, lid 3, eerste alinea, van richtlijn 91/440 bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de in bijlage II bij deze richtlijn vermelde essentiële taken worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen, en dat aangetoond moet worden dat deze doelstelling is bereikt, ongeacht de organisatiestructuur.
46 In bijlage II bij richtlijn 91/440 worden als essentiële taken in de zin van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn aangemerkt: voorbereiding en besluitvorming inzake het verlenen van vergunningen aan spoorwegondernemingen; besluitvorming inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid en de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten; besluitvorming inzake de heffingen voor het gebruik van de infrastructuur, en toezicht op de naleving van de verplichting tot verlening van bepaalde openbare diensten.
47 Uit deze opsomming volgt dat een spoorwegonderneming niet kan worden belast met het verrichten van de technische uitvoeringsonderzoeken die nodig zijn voor de behandeling van aanvragen voor spoorwegtrajecten alvorens een besluit wordt genomen en voor het op het laatste moment toewijzen van spoorwegtrajecten, aangezien deze onderzoeken bijdragen aan de omschrijving en de beoordeling van de beschikbaarheid van spoorwegtrajecten en het op het laatste moment toewijzen van spoorwegtrajecten een infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten vormt als bedoeld in bijlage II bij richtlijn 91/440, zodat deze taken moeten worden toevertrouwd aan een onafhankelijke instantie.
48 Artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 bepaalt immers dat de toewijzende instantie in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft, onafhankelijk is van een spoorwegonderneming.
49 Het argument van de Franse Republiek dat artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 niet van toepassing is aangezien er een onafhankelijke infrastructuurbeheerder, RFF, is die belast is met de essentiële taken inzake de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten, kan niet worden aanvaard. Anders dan deze lidstaat stelt, moet namelijk worden nagegaan of de spoorweginfrastructuurbeheerder onafhankelijk is, zoals artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 vereist, ook wanneer deze beheerder onafhankelijk is van de spoorwegondernemingen, aangezien essentiële taken toevertrouwd blijven aan een spoorwegonderneming. Zoals de advocaat-generaal in punt 41 van zijn conclusie stelt, moet DCF blijven voldoen aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, die niet los van elkaar gezien kunnen worden. Anders zouden de lidstaten kunnen ontsnappen aan de bepalingen van deze richtlijnen door een infrastructuurbeheerder aan te wijzen die weliswaar onafhankelijk is, maar essentiële taken overdraagt aan een spoorwegonderneming, wat in strijd zou zijn met het in punt 11 van de considerans van richtlijn 2001/14 in herinnering gebrachte doel, alle spoorwegondernemingen gelijkwaardige en niet-discriminerende toegang te bieden tot de spoorweginfrastructuur.
50 In casu is DCF, hoewel RFF – een onafhankelijke infrastructuurbeheerder – toezicht op haar houdt, volgens artikel 24 van wet nr. 82‑1153, zoals gewijzigd bij wet nr. 2009‑1503, en artikel 21 van besluit nr. 2003‑194, belast met essentiële taken in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440, en maakt zij deel uit van de spoorwegonderneming SNCF. Om als toewijzende instantie te kunnen optreden, moet DCF dus ook in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijk zijn van SNCF.
51 In juridisch opzicht moet DCF een eigen rechtspersoonlijkheid hebben, los van SNCF, alsmede eigen organen en middelen, die ook onderscheiden zijn van die van SNCF.
52 Vastgesteld moet echter worden dat DCF in Frankrijk geen eigen rechtspersoonlijkheid, los van SNCF, heeft, wat de Franse Republiek niet betwist. Bijgevolg is DCF niet in juridisch opzicht onafhankelijk van SNCF, zoals artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 vereist.
53 Aangezien het criterium inzake juridische onafhankelijkheid niet is vervuld, hoeft niet te worden onderzocht of is voldaan aan de criteria inzake organisatorische onafhankelijkheid en onafhankelijkheid wat de besluitvorming betreft. Deze drie criteria moeten namelijk cumulatief zijn vervuld en reeds wanneer DCF aan één ervan niet voldoet, zijn artikel 6, lid 3, en bijlage II van richtlijn 91/440 en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 niet nagekomen.
54 Uit het voorgaande volgt dat de eerste grief van de Commissie ter ondersteuning van haar beroep moet worden aanvaard.
Tweede grief: heffing van rechten voor toegang tot de infrastructuur
Argumenten van partijen
55 De Commissie voert met het eerste onderdeel van de tweede grief aan dat de Franse Republiek niet aan haar verplichtingen uit hoofde van artikel 11 van richtlijn 2001/14 heeft voldaan, aangezien de Franse regelgeving thans geen prestatieregeling kent die in overeenstemming is met dit artikel. De door de lidstaat genoemde maatregelen kunnen niet als een dergelijke regeling worden beschouwd.
56 Artikel 6.4 van de netverklaring, dat voorziet in een specifiek tarief voor de boekingsvergoeding voor vrachtcorridors van in totaal meer dan 300 km lang met een snelheid van meer dan 70 km/u, kan namelijk geen prestatieregeling in de zin van artikel 11 van richtlijn 2001/14 vormen, aangezien het noch voor de operatoren noch voor de beheerder verplichtingen en/of stimuli bevat om de prestaties te verbeteren.
57 Evenzo voldoen de twee andere documenten die de Franse autoriteiten vermelden, te weten de algemene voorwaarden die van toepassing zijn op overeenkomsten voor het gebruik van de infrastructuur en op het prestatiecontract, niet aan de verplichtingen van artikel 11 van richtlijn 2001/14.
58 De Commissie voert met het tweede onderdeel van de tweede grief eveneens aan dat de Franse Republiek, door geen aanmoedigingsregeling in te voeren als bedoeld in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2001/14, haar verplichtingen uit hoofde van deze bepalingen niet is nagekomen.
59 Met betrekking tot de maatregelen om infrastructuurbeheerders ertoe aan te zetten de kosten van de verschaffing van infrastructuur te verminderen stelt de Commissie dat de door de Franse autoriteiten genomen maatregelen niet begeleid worden door een systeem waardoor de spoorinfrastructuurbeheerder fundamenteel wordt aangemoedigd deze doelstellingen te behalen.
60 Ten aanzien van de vermindering van de rechten voor toegang tot de spoorweginfrastructuur merkt de Commissie op dat het prestatiecontract geen enkele doelstelling bevat.
61 De Franse regering voert aan dat het prestatiecontract doelstellingen beschrijft op het vlak van modernisering van de infrastructuur en de ontwikkeling van een nieuw commercieel aanbod van het spoor, om de kwaliteit, de diensten en de veiligheid ervan te verbeteren. Dit contract zou dus bepalingen bevatten om de infrastructuurbeheerder te stimuleren om verstoringen op het netwerk te beperken en de prestaties ervan te verbeteren.
62 Zij stelt eveneens dat de algemene voorwaarden die van toepassing zijn op overeenkomsten voor het gebruik van de infrastructuur, omdat zij voorzien in een schadevergoeding bij wanprestatie, bepalingen bevatten die tot doel hebben zowel spoorwegondernemingen als de infrastructuurbeheerder te stimuleren om verstoringen op het netwerk te beperken en de prestaties ervan te verbeteren.
63 Met betrekking tot de maatregelen die bedoeld zijn om de infrastructuurbeheerder te stimuleren de kosten van de verschaffing van infrastructuur te verminderen, stellen de Franse autoriteiten, een bonussysteem voor het personeel te hebben opgezet dat rechtstreeks in verband staat met het verminderen van deze kosten, en dus wat dit betreft aanmoedigingsmaatregelen te hebben genomen.
64 Ten aanzien van de doelstelling de rechten voor toegang tot de spoorweginfrastructuur te verminderen meent de Franse regering dat vermindering van de kosten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur hoe dan ook geen absolute doelstelling van richtlijn 2001/14 is.
65 De Spaanse regering is van mening dat richtlijn 2001/14 geen enkel criterium omschrijft of oplegt voor het opzetten van een prestatieregeling, en uitsluitend verwijst naar de doelstelling van deze regeling.
66 De Commissie heeft dus niet bewezen dat de Franse regeling voor de heffing van rechten voor het gebruik van de infrastructuur niet ertoe aanzet om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. De verwijzing naar de geldende bepalingen en de gedeeltelijke lezing van bepaalde contracten of sommige bepalingen volstaan niet om dit te bewijzen, aangezien die bepalingen in hun geheel moeten worden beschouwd.
67 Ten aanzien van de maatregelen ter vermindering van de toegangsrechten benadrukt de Spaanse regering dat de heffing van deze rechten past in het kader van de oprichting van een modern en concurrerend Europees spoorwegnet, het doel van richtlijn 2001/14, dat volgens deze regering thans niet is bereikt. Het zou dus niet redelijk zijn de toegangsrechten en de onderhoudskosten te verminderen zonder eerst het spoor te moderniseren. Deze omstandigheid zou bij voorbaat iedere inbreuk op de bovengenoemde bepalingen uitsluiten.
Beoordeling door het Hof
68 Met het eerste onderdeel van de tweede grief verwijt de Commissie de Franse Republiek in wezen dat zij in de nationale regelgeving geen prestatieregeling als bedoeld in artikel 11 van richtlijn 2001/14 heeft opgenomen.
69 Overeenkomstig artikel 11, lid 1, van richtlijn 2001/14 dienen heffingsregelingen voor infrastructuur via een prestatieregeling spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. Dit kan boetes, compensatie en premies inhouden.
70 Hieruit volgt dat de lidstaten in de heffingsregelingen voor infrastructuur een prestatieregeling moeten opnemen om zowel de spoorwegondernemingen als de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. Wat voorts het type aanmoedigingsmaatregelen betreft die de lidstaten ten uitvoer kunnen leggen blijven deze laatste vrij in de keuze van de concrete maatregelen die deel uitmaken van de betrokken regeling, zolang deze een samenhangend en transparant geheel vormen dat als een „prestatieregeling” kan worden aangemerkt (zie arrest van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C‑483/10, punt 64).
71 Om de gegrondheid van dit eerste onderdeel te onderzoeken moet dus worden nagegaan of de in zoverre in de Franse wetgeving vastgelegde maatregelen voldoen aan de vereisten van artikel 11 van richtlijn 2001/14.
72 Wat artikel 6.4 van de netverklaring betreft, moet worden vastgesteld dat deze bepaling slechts voorziet in een specifiek tarief voor de boekingsvergoeding voor vrachtcorridors indien de totale lengte meer dan 300 km en de snelheid meer dan 70 km/u bedraagt, zodat deze regeling geen samenhangend en transparant geheel vormt dat als prestatieregeling in de zin van artikel 11 van richtlijn 2001/14 kan worden aangemerkt. Zoals in punt 70 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, verlangt artikel 11 dat de lidstaten daadwerkelijk een prestatieregeling in de heffingsregeling opnemen.
73 De algemene voorwaarden RFF bevatten bepalingen voor vergoeding van de infrastructuurbeheerder wanneer een spoorwegtraject niet wordt gebruikt door de fout van de spoorwegonderneming en voor vergoeding van de spoorwegonderneming wanneer spoorwegtrajecten door toedoen van de beheerder worden opgeheven. Deze bepalingen vormen geen prestatieregeling, aangezien artikel 18 van deze algemene voorwaarden slechts eenvoudige aansprakelijkheidsbepalingen bij schade bevat en artikel 20 van deze algemene voorwaarden slechts gaat over de gevolgen op het gebied van schadevergoeding bij het opheffen van spoorwegtrajecten door RFF.
74 Wat tot slot de opzetting bij wijze van proef van een specifieke prestatiemethode als bedoeld in het prestatiecontract betreft, moet worden vastgesteld dat deze methode uitsluitend tot last van RFF is. Het prestatiecontract vormt dus geen prestatieregeling die niet alleen de infrastructuurbeheerder maar ook de spoorwegondernemingen aanmoedigt. Bovendien gelden de grondbeginselen van de prestatieregeling overeenkomstig artikel 11, lid 2, van richtlijn 2001/14 voor het gehele net. De bepalingen van het prestatiecontract gelden echter enkel voor het goederennet.
75 Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van de tweede grief die de Commissie ter ondersteuning van haar beroep aanvoert, moet worden aanvaard.
76 Met het tweede onderdeel van de tweede grief verwijt de Commissie de Franse Republiek in wezen dat zij geen methoden heeft ingevoerd die de infrastructuurbeheerder ertoe aanzetten de kosten in verband met de infrastructuurdienst te beperken of de hoogte van de toegangsrechten te verminderen.
77 Er zij aan herinnerd dat de lidstaten ingevolge artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 de voorwaarden dienen te scheppen om ervoor te zorgen dat, onder normale zakelijke omstandigheden en over een redelijk tijdsverloop, in de boeken van die beheerder de inkomsten uit infrastructuurrechten, overschotten uit andere commerciële activiteiten en overheidsfinanciering enerzijds en infrastructuuruitgaven anderzijds, ten minste in evenwicht zijn. Artikel 6, lid 2, van deze richtlijn bepaalt dat de infrastructuurbeheerder wordt aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.
78 In dit verband is in artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/14 bepaald dat aan de verplichting in lid 2 uitvoering wordt gegeven met een meerjarenovereenkomst tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, dan wel door het vaststellen van regelgevende maatregelen waarin de nodige bevoegdheden zijn vastgelegd. Het staat de lidstaten dus vrij de aanmoedigingsmaatregelen in het kader van een meerjarenovereenkomst of door het vaststellen van regelgevende bepalingen tot uitvoering te brengen.
79 In casu is op 6 juni 2009 een bonusovereenkomst tussen de voorzitter van RFF en de vertegenwoordigers van het personeel van RFF gesloten in het kader van de uitvoering van het prestatiecontract. Een dergelijke overeenkomst vormt een aanmoedigingsmechanisme in de zin van de in artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/14 bedoelde meerjarenovereenkomst.
80 De bonusovereenkomst voert namelijk een bonus voor het personeel in die de spoorweginfrastructuurbeheerder ertoe aanzet de kosten te verminderen aangezien deze overeenkomst in het bijzonder bepaalt dat een bonus aan alle personeel van RFF kan worden toegekend indien de kosten van de werkeenheid voor de werkzaamheden voor de volledige vernieuwing van een kilometer spoor verminderen. Door het volgen van deze kosten kan immers een index van de ontwikkeling van de eenheidskosten voor de vernieuwing van de spoorweginfrastructuur worden bepaald, die, zoals de advocaat-generaal in punt 66 van zijn conclusie opmerkt, een bonussysteem voor het personeel opzet dat rechtstreeks in verband staat met de vermindering van de kosten van de verschaffing van infrastructuur. Bovendien wordt die bonus slechts betaald indien de vastgestelde kosten overeenstemmen met de doelstellingen van het prestatiecontract.
81 Die maatregelen zetten de infrastructuurbeheerder er dus toe aan de kosten van de verschaffing van spoorweginfrastructuur te verminderen en indirect de hoogte van de toegangsrechten te verminderen.
82 Aangaande het argument van de Commissie dat de lidstaten ingevolge artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 maatregelen dienen te treffen die ertoe aanzetten de toegangsrechten te verminderen, gescheiden van maatregelen die ertoe moeten aanzetten de kosten te verlagen, moet worden vastgesteld dat in punt 40 van de considerans van deze richtlijn wordt verklaard dat aangezien spoorweginfrastructuur een natuurlijk monopolie is, infrastructuurbeheerders moeten worden gestimuleerd de kosten te reduceren en hun infrastructuur efficiënt te beheren. Dit punt van de considerans spreekt niet van de heffingen, maar enkel van de kosten (zie arrest van 28 februari 2013, Commissie/Duitsland, C‑556/10, punt 106).
83 Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 bepaalt weliswaar dat verlaging van de kosten en van de toegangsrechten moet worden aangemoedigd, maar deze bepaling vermeldt niet dat deze maatregelen gescheiden moeten worden getroffen (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 107).
84 Door het standpunt van de Commissie te aanvaarden zou in feite worden erkend dat de lidstaat de infrastructuurbeheerder moet aanmoedigen, een deel van de door een grotere efficiëntie verkregen overschotten aan de gebruikers van het net door te geven door een vermindering van de heffingen, ofschoon hij misschien niet alle kosten van de infrastructuurverstrekking zou kunnen dekken. Bij die uitlegging zou de lidstaat, in ruil voor die repercussie, de infrastructuur moeten financieren. Een dergelijke uitlegging zou indruisen tegen artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/14, waarin is bepaald dat een lidstaat in het kader van de heffingsregeling van de artikelen 7 en 8 van deze richtlijn van de infrastructuurbeheerder kan verlangen dat zijn begroting zonder overheidsfinanciering sluitend is (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 108).
85 Geconstateerd moet dus worden dat aan de verplichting de infrastructuurbeheerder aan te moedigen de kosten van de infrastructuurverstrekking en de hoogte van de toegangsrechten te verminderen, in casu is voldaan door de maatregelen ter vermindering van de kosten van de infrastructuurverstrekking, aangezien deze, zoals in de punten 79 tot en met 81 van het onderhavige arrest is vermeld, tevens gevolgen hebben voor de vermindering van de heffingen.
86 Tevens moet worden geconstateerd dat de maatregelen om vermindering van de kosten van infrastructuurverstrekking aan te moedigen de hoogte van de toegangsrechten alleen maar kunnen verlagen, ongeacht of deze worden bepaald op basis van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 of van artikel 8, lid 1, van deze richtlijn.
87 Blijkens het voorgaande moet het tweede onderdeel van de tweede grief van de Commissie inzake de maatregelen om vermindering van de kosten aan te moedigen worden afgewezen.
88 Bijgevolg is de Franse Republiek, door niet de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat de eenheid waaraan de uitoefening is toevertrouwd van de essentiële taken die zijn vermeld in bijlage II bij richtlijn 91/440, onafhankelijk is van de onderneming die de spoorwegdiensten verricht overeenkomstig artikel 6, lid 3, en bijlage II van deze richtlijn en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, en door niet binnen de gestelde termijn alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan artikel 11 van richtlijn 2001/14, de krachtens deze bepalingen op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
89 Het beroep wordt verworpen voor het overige.
Kosten
90 Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering zal elke partij haar eigen kosten dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en de Franse Republiek elk respectievelijk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld, zullen zij hun eigen kosten dragen.
91 Overeenkomstig 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zal het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten dragen.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1) Door niet de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat de eenheid waaraan de uitoefening is toevertrouwd van de essentiële taken die zijn vermeld in bijlage II bij richtlijn 91/440/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap, zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001, onafhankelijk is van de onderneming die de spoorwegdiensten verricht overeenkomstig artikel 6, lid 3, en bijlage II van deze richtlijn en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007, en door niet binnen de gestelde termijn alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan artikel 11 van richtlijn 2001/14, is de Franse Republiek de krachtens deze bepalingen op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Europese Commissie en de Franse Republiek dragen hun eigen kosten.
4) Het Koninkrijk Spanje draagt zijn eigen kosten.
ondertekeningen