JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MELCHIOR WATHELET
25 päivänä kesäkuuta 2014 (1)
Asia C‑166/13
Sophie Mukarubega
vastaan
Préfet de police ja
Préfet de la Seine-Saint-Denis
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal administratif de Melun (Ranska))
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Direktiivi 2008/115/EY – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Palauttamispäätöksen tekemismenettely – Puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen periaate – Hallintoviranomaisen kieltäytyminen myöntämästä laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle oleskelulupaa turvapaikanhakijana, mihin liittyy velvoite poistua alueelta – Oikeus tulla kuulluksi ennen palauttamispäätöksen tekemistä – Pakenemisen vaara – Sen vaikutus, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään mahdollisuudesta hakea muutosta lykkäävin vaikutuksin, mikä mahdollistaa sen, että ulkomaalaista kuullaan jälkeenpäin
I Johdanto
1. Tämä unionin tuomioistuimen kirjaamoon 3.4.2013 saapunut, tribunal administratif de Melunin (Ranska) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa määrätyn kuulluksi tulemista koskevan oikeuden luonnetta ja ulottuvuutta; kyse on oikeudesta tulla kuulluksi ennen jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY(2) mukaisen palauttamispäätöksen tekemistä.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Sophie Mukarubega sekä préfet de police (jäljempänä poliisikomentaja) ja Seine-Saint-Denis’n prefekti. Mukarubega vaatii kumoamaan 26.10.2012 tehdyt päätökset, joilla poliisikomentaja hylkäsi hänen oleskelulupahakemuksensa ja velvoitti hänet poistumaan alueelta, ja 5.3.2013 tehdyt päätökset, joilla Seine-Saint-Denis’n prefekti velvoitti hänet poistumaan Ranskan alueelta, kieltäytyi myöntämästä hänelle aikaa vapaaehtoista poistumista varten, määräsi maan, johon hänet voidaan poistaa, ja määräsi hänen säilöönotostaan.
3. Tässä ratkaisuehdotuksessa on löydettävä sopiva tasapaino oikeuden, joka koskee kuulluksi tulemista ennen palauttamispäätöksen tekemistä, ja tarpeen, joka koskee palauttamismenettelyn tarpeettoman, jopa väärinkäyttönä pidettävän – laittoman maahanmuuton torjunnan vaarantavan – pitkittämisen välttämistä, välillä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Direktiivi 2008/115
4. Direktiivin 2008/115 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
4) ’palauttamispäätöksellä’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta;
– –”
5. Direktiivin 2008/115 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Palauttamiskielto, lapsen etu, perhesuhteet ja terveydentila”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on otettava tätä direktiiviä täytäntöön pannessaan asianmukaisesti huomioon:
a) lapsen etu,
b) perhesuhteet,
c) asianomaisen kolmannen maan kansalaisen terveydentila,
ja noudatettava palauttamiskiellon periaatetta.”
6. Direktiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Palauttamispäätös”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.
– –
4. Jäsenvaltio voi milloin tahansa päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella. Tällöin palauttamispäätöstä ei tehdä. Jos palauttamispäätös on jo tehty, se perutaan tai sitä lykätään oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan voimassaoloajaksi.
– –
6. Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltiota tekemästä laillisen oleskelun päättämistä koskevaa päätöstä palauttamispäätöksen ja/tai maastapoistamispäätöksen ja/tai maahantulokiellon yhteydessä yhdellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä – –”
B Ranskan lainsäädäntö
7. Ulkomaalaisten maahantulosta ja maassa oleskelusta sekä turvapaikkaoikeudesta annetun lain (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, jäljempänä ulkomaalaislaki) L.313-11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jollei hänen oleskelunsa muodosta uhkaa yleiselle järjestykselle, tilapäinen oleskelukortti, jossa on maininta ”yksityis- ja perhe-elämä”, myönnetään suoraan lain nojalla:
– –
7° Ulkomaalaiselle, joka ei elä moniavioisuudessa, joka ei kuulu johonkin edellä mainituista luokista tai luokkaan, johon kuuluvalla on oikeus perheenyhdistämiseen, ja jonka henkilökohtaiset suhteet ja perhesiteet Ranskassa, arvioituina ottamalla erityisesti huomioon niiden intensiteetin, keston ja vakauden, asianomaisen elinolosuhteet, hänen integroitumisensa ranskalaiseen yhteiskuntaan sekä niiden siteiden luonteen, jotka hänellä on alkuperämaahan jääneeseen sukuunsa, ovat sellaiset, että hänen oleskelunsa epääminen – kun otetaan huomioon epäämisperusteet – loukkaisi suhteettomasti hänen oikeuttaan yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, ilman, että L.311-7 §:ssä säädettyä edellytystä sovelletaan. Ulkomaalaisen integroitumista ranskalaiseen yhteiskuntaan arvioidaan ottamalla huomioon erityisesti hänen maan arvoja koskeva tuntemuksensa;
– –
11° Ulkomaalaiselle, jolla on vakituinen asuinpaikka Ranskassa ja jonka terveydentila edellyttää sairaanhoitoa, jota ilman jääminen voisi aiheuttaa hänelle poikkeuksellisen vakavia seurauksia, edellyttäen, ettei asianmukaista hoitoa ole saatavilla hänen alkuperämaassaan, lukuun ottamatta poikkeuksellista humanitaarista tilannetta, jonka hallintoviranomainen arvioi alueellisen terveysviraston pääjohtajan annettua lausunnon, ilman, että L.311-7 §:ssä säädettyä edellytystä sovelletaan. Päätöksen oleskelukortin antamisesta tekee hallintoviranomainen asianomaisen asuinalueen alueellisen terveysviraston lääkärin, joka on viraston pääjohtajan nimeämä, tai – Pariisissa – poliisin terveydenhuoltoyksikön asiantuntijalääkärin annettua lausunnon. Alueellisen terveysviraston lääkäri tai Pariisissa poliisin terveydenhuoltoyksikön asiantuntijalääkäri voi kutsua hakijan neuvotteluun, joka käydään lääkärin kanssa alueellisessa lääketieteellisessä lautakunnassa, jonka kokoonpanosta on säädetty Conseil d’État’n asetuksella.”
8. Ulkomaalaislain L.313-14 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jollei asianomaisen oleskelu muodosta uhkaa yleiselle järjestykselle, – – L.313‑11 §:ssä tarkoitettu tilapäinen oleskelukortti voidaan myöntää ulkomaalaiselle, joka ei elä moniavioisuudessa ja jonka oleskeluoikeuden myöntäminen on perusteltua humanitaarisista tai sellaisista poikkeuksellisista syistä, joihin hän vetoaa, ilman, että L.311-7 §:ssä säädettyä edellytystä sovelletaan.
– –”
9. Ulkomaalaislain L.511-1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”I. Hallintoviranomainen voi velvoittaa poistumaan Ranskan alueelta ulkomaalaisen, joka ei ole Euroopan unionin jäsenvaltion, jonkin muun Euroopan talousalueesta [2.5.1992] tehdyn sopimuksen [(EYVL 1994, L 1, s. 3)] sopimuspuolena olevan valtion tai Sveitsin valaliiton kansalainen ja joka ei ole – – tällaisen kansalaisen perheenjäsen, silloin kun hän on yhdessä seuraavista tilanteista:
– –
3° Jos ulkomaalaiselle ei ole myönnetty oleskelulupaa tai sitä ei ole uusittu tai jos hänelle myönnetty oleskelulupa on peruutettu – –”
10. Ulkomaalaislain L.742-7 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ulkomaalaisen, jolta pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema on lopullisesti evätty ja jolle ei voida myöntää lupaa jäädä alueelle muulla perusteella, on poistuttava Ranskan alueelta V osaston I osassa säädetyn maastapoistamistoimenpiteen ja tarvittaessa VI osaston II osan I luvussa säädettyjen seuraamusten uhalla.”
III Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
11. Ruandan kansalainen Mukarubega, joka on syntynyt 12.3.1986, saapui Ranskaan 10.9.2009 viisumin sisältävällä passilla.
12. Hän haki poliisikomentajalta oleskeluoikeutta turvapaikanhakijana 4.12.2009. Turvapaikkamenettelyn aikana Mukarubegalla oli tilapäinen lupa oleskella Ranskassa.
13. Office français de protection des réfugiés et apatridesin (Ranskan pakolaisten ja kansalaisuudettomien suojeluviranomainen, jäljempänä OFPRA) johtaja kieltäytyi 21.3.2011 tekemällään päätöksellä myöntämästä Mukarubegalle pakolaisasemaa. Tämä päätös vahvistettiin 30.8.2012 tehdyllä ja Mukarubegan tiedoksi 10.9.2012 annetulla Cour nationale du droit d’asilen (kansallinen turvapaikka-asioiden tuomioistuin, jäljempänä CNDA) päätöksellä.
14. Poliisikomentaja kieltäytyi 26.10.2012 antamallaan määräyksellä myöntämästä Mukarubegalle oleskeluoikeutta turvapaikanhakijana ja velvoitti Mukarubegan poistumaan Ranskan alueelta (jäljempänä ensimmäinen palauttamispäätös). Ruanda määrättiin maaksi, johon Mukarubega voidaan poistaa, ja hänelle myönnettiin 30 päivää aikaa vapaaehtoista poistumista varten.
15. Palauttamispäätöksestä huolimatta Mukarubega jäi Ranskaan laittomasti maaliskuun 2013 alkuun asti, jolloin hän pyrki Kanadaan väärennetyllä belgialaisella passilla. Ranskan poliisi otti hänet tuolloin kiinni ja pidätti hänet 4.3.2013 hallinnollisen asiakirjan käytöstä petostarkoituksessa.
16. Pidätyksen aikana Mukarubegaa kuultiin ja pyydettiin kertomaan henkilökohtaisesta tilanteestaan, perhetilanteestaan, vaiheistaan, Ranskassa oleskelua koskevasta hakemuksestaan ja mahdollisesta paluustaan Ruandaan.
17. Seine-Saint-Denis’n prefekti velvoitti 5.3.2013 antamallaan määräyksellä Mukarubegan poistumaan Ranskasta, kieltäytyi myöntämästä hänelle aikaa vapaaehtoista poistumista varten ja määräsi Ruandan maaksi, johon hänet voidaan poistaa (jäljempänä toinen palauttamispäätös). Lisäksi hän päätti Mukarubegan säilöönotosta samana päivänä antamallaan määräyksellä.
18. Mukarubega nosti 6.3.2013 tribunal administratif de Paris’ssa kumoamiskanteen ensimmäisestä palauttamispäätöksestä. Samanaikaisesti hän nosti tribunal administratif de Melunissa kanteen toisesta palauttamispäätöksestä. Tribunal administratif de Paris toimitti 7.3.2013 antamallaan määräyksellä Mukarubegan kannekirjelmän tribunal administratif de Melunille.
19. Tribunal administratif de Melunin presidentin valtuuttama tuomari kumosi 8.3.2013 antamallaan päätöksellä Mukarubegan säilöönottoa koskevan määräyksen sen perusteella, että kyseinen määräys oli annettu tiedoksi ennen toista palauttamispäätöstä, eikä sillä siten ollut oikeudellista perustaa.
20. Mukarubega esittää tribunal administratif de Melunissa kanneperusteen, jonka mukaan hänen oikeuttaan tulla kuulluksi kaikissa menettelyissä on loukattu, koska hänelle ei ole annettu mahdollisuutta esittää huomautuksia henkilökohtaisesta tilanteestaan ennen ensimmäistä palauttamispäätöstä, joka häneen kohdistettiin oleskeluluvan epäämisen yhteydessä. Hän väittää, että samaa periaatetta on loukattu myös toisella palauttamispäätöksellä, toisin sanoen Seine-Saint-Denis’n prefektin 5.3.2013 antamalla määräyksellä.
21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että ulkomaalaislain L.511-1 §:n mukaan oleskelulupahakemuksen jättänyt ulkomaalainen voidaan hänen oleskelulupansa epäämisen yhteydessä velvoittaa poistumaan Ranskan alueelta. Kyseisen tuomioistuimen mukaan ulkomaalainen voi esittää kaikki henkilökohtaiseen tilanteeseensa liittyvät seikat hallintoviranomaiselle, jolla ei ole velvollisuutta tehdä häntä koskevaa maastapoistamispäätöstä.
22. Se huomauttaa kuitenkin, että oleskeluoikeuden epäämispäätös voidaan tehdä, kuten esillä olevassa asiassa, ilman asianomaiselle annettavaa ennakkoilmoitusta ja vasta pitkänkin ajan jälkeen oleskelulupahakemuksen jättämisestä, joten ulkomaalaisen henkilökohtainen tilanne on sen mukaan voinut muuttua hakemuksen jättämisen jälkeen.
23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Mukarubegan esittämiin kanneperusteisiin annettava vastaus riippuu siitä, onko oikeutta tulla kuulluksi kaikissa menettelyissä tulkittava siten, että se edellyttää, että aikoessaan tehdä palauttamispäätöksen laittomasti oleskelevasta ulkomaalaisesta hallintoviranomainen antaa sille, jota asia koskee, mahdollisuuden esittää huomautuksiaan riippumatta siitä, tehdäänkö palauttamispäätös sen jälkeen, kun oleskelulupa on evätty, vai sitä ennen erityisesti tilanteessa, jossa on olemassa pakenemisen vaara. Kyseisen tuomioistuimen mukaan laittomasti oleskeleva ulkomaalainen, joka velvoitetaan poistumaan Ranskan alueelta, voi saattaa hallintotuomioistuimen käsiteltäväksi päätöksen lainvastaisuuteen perustuvan kumoamiskanteen, jonka nostamisen vaikutuksena on lykätä maastapoistamistoimenpiteen täytäntöönpanoa. Se katsoo, että edellä esitettyihin kanneperusteisiin annettava vastaus riippuu myös siitä, voidaanko hallintotuomioistuimessa käytävän oikeudenkäyntimenettelyn lykkäävän vaikutuksen takia poiketa siitä, että laittomasti oleskelevalle ulkomaalaiselle tarjotaan etukäteen mahdollisuus esittää näkemyksensä maastapoistamistoimenpiteestä, joka häneen aiotaan kohdistaa ja joka vaikuttaa häneen epäedullisesti.
24. Tämän vuoksi tribunal administratif de Melun on tämän riidan ratkaisemiseksi lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko oikeutta tulla kuulluksi kaikissa menettelyissä – joka on olennainen osa puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevaa perustavanlaatuista periaatetta ja joka on vahvistettu lisäksi [perusoikeuskirjan] 41 artiklassa – tulkittava siten, että se edellyttää, että aikoessaan tehdä palauttamispäätöksen laittomasti oleskelevasta ulkomaalaisesta hallintoviranomainen antaa sille, jota asia koskee, mahdollisuuden esittää huomautuksiaan riippumatta siitä, tehdäänkö palauttamispäätös sen jälkeen, kun oleskelulupa on evätty, vai sitä ennen, erityisesti tilanteessa, jossa on olemassa pakenemisen vaara?
2) Voidaanko hallintotuomioistuimessa käytävän oikeudenkäyntimenettelyn lykkäävän vaikutuksen takia poiketa siitä, että laittomasti oleskelevalle ulkomaalaiselle tarjotaan etukäteen mahdollisuus esittää näkemyksensä maastapoistamistoimenpiteestä, joka häneen aiotaan kohdistaa ja joka vaikuttaa häneen epäedullisesti?”
IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
25. Kirjallisia huomautuksia esittivät Mukarubega, Ranskan hallitus, Kreikan hallitus, Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio. Mukarubega, Ranskan hallitus ja komissio esittivät huomautuksia 8.5.2014 pidetyssä istunnossa.
V Oikeudellinen arviointi
A Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
26. Mukarubega katsoo, että unionin tuomioistuimen on sovellettava palauttamispäätöksiin perusoikeuskirjan 41 artiklaa, sillä tuomion Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, 19–21 kohta) perusteella perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia on noudatettava silloin, kun kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Tehdessään laittomasti oleskelevia ulkomaalaisia koskevia palauttamispäätöksiä prefektiviranomainen soveltaa Mukarubegan mukaan unionin oikeutta.
27. Mukarubega katsoo, että oikeus tulla kuulluksi edellyttää ensiksikin sellaisia ennalta annettavia, selkeitä ja merkityksellisiä tietoja suunnitelluista toimenpiteistä, joiden ansiosta hallinnollinen päätös on edes jollakin tavoin ennakoitavissa. Hän katsoo, että ilmoitusvelvollisuuden lisäksi oikeus tulla kuulluksi edellyttää myös, että hallintoviranomaisen on tarkistettava ulkomaalaiselta kaikki hänen tilanteeseensa liittyvät merkitykselliset tiedot ennen palauttamispäätöksen tekemistä.
28. Mukarubega huomauttaa tässä yhteydessä, että ensimmäinen palauttamispäätös tehtiin pelkästään sillä perusteella, että CNDA oli yli 33 kuukautta asiakirja-aineiston jättämisen jälkeen hylännyt hänen turvapaikkahakemuksensa, ilman, että hänen henkilökohtaista tilannettaan, joka oli sillä välin muuttunut, arvioitiin päätöksentekoajankohtana.
29. Asianomaisen mukaan oleskeluluvan epäämispäätöksen tekemisen yhteydessä otettiin huomioon ainoastaan oleskelulupaa koskevaan hakemusasiakirja-aineistoon sisältyvät seikat, eikä palauttamispäätöstä kytketty kyseiseen aineistoon. Poliisikomentaja saattoi tehdä sen ainoastaan sellaisten tietojen perusteella, joita hallintoviranomainen ei ole pyytänyt eikä ulkomaalainen spontaanisti ilmoittanut. Mukarubega katsoo siten, ettei palauttamispäätös ole looginen, välttämätön ja yksinomainen seuraus oleskeluluvan epäämisestä.
30. Hän huomauttaa tässä yhteydessä, että vaikka direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että ”jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista”, kyseistä sääntöä sovelletaan ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista”. Hänen mukaansa kyseiset poikkeukset antavat jäsenvaltioille hyvin laajan harkintavallan palauttamispäätöksen tarpeen arvioimiseksi.
31. Mukarubega huomauttaa lisäksi, että toinen palauttamispäätös tehtiin poliisin 50 minuuttia kestäneen kuulustelun jälkeen, joka koski ensisijaisesti hänen ”kiertomatkaansa”, väärentämistä ja väärennetyn hallinnollisen asiakirjan käyttöä sekä yleisemmin hänen hallinnollista tilannettaan. Hän väittää, ettei hänelle ilmoitettu pidätyksensä missään vaiheessa, että hänestä voitaisiin tehdä uusi palauttamispäätös, ja ettei häntä myöskään pyydetty esittämään siihen liittyviä huomautuksia.
32. Mukarubega toteaa lopuksi, että oikeus tulla kuulluksi on tarkoitettu sovellettavaksi myös tilanteessa, jossa on olemassa pakenemisen vaara. Poikkeus sellaiseen periaatteeseen voidaan hänen mukaansa hyväksyä vain, jos on olemassa sisäiseen turvallisuuteen tai valtion perustavanlaatuiseen etuun vaikuttava poikkeuksellinen riski. Hallintotuomioistuimessa käytävän oikeudenkäyntimenettelyn lykkäävän vaikutuksen takia ei voida poiketa siitä, että laittomasti oleskelevalle ulkomaalaiselle tarjotaan etukäteen mahdollisuus esittää näkemyksensä häneen epäedullisesti vaikuttavasta maastapoistamistoimenpiteestä, joka häneen aiotaan kohdistaa.
33. Ranskan hallitus katsoo, että perusoikeuskirjan 41 artiklan sanamuodosta ilmenee, että kyseistä artiklaa ei ole osoitettu jäsenvaltioille vaan ainoastaan unionin toimielimille, elimille ja laitoksille.(3) Se toteaa kuitenkin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus tulla kuulluksi on unionin oikeuden perustavanlaatuinen periaate, joka kuuluu yhtäältä hyvää hallintoa koskevaan – perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistettuun – oikeuteen ja toisaalta perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa taattujen puolustautumisoikeuksien ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kunnioittamiseen. Ranskan hallitus katsoo, että tämän oikeuden kunnioittaminen velvoittaa unionin toimielimiä perusoikeuskirjan 41 artiklan nojalla ja, koska kyse on unionin oikeuden perustavanlaatuisesta periaatteesta, jäsenvaltioiden hallintoelimiä, kun ne tekevät unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvia päätöksiä – silloinkin, kun sovellettavissa oikeussäännöissä ei nimenomaisesti säädetä tällaisesta muodollisuudesta.(4)
34. Ranskan hallitus katsoo, että direktiivin 2008/115 nojalla palauttamispäätös johtuu suoraan ja väistämättä asianomaisen henkilön laitonta oleskelua koskevasta toteamuksesta. Sen jälkeen, kun oleskelun laittomuus on todettu, jäsenvaltiot ovat sen mukaan velvollisia tekemään palauttamispäätöksen. Lisäksi se katsoo, että direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohta velvoittaa jäsenvaltion tekemään palauttamispäätöksen alueellaan laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista lukuun ottamatta kyseisen artiklan 2–5 kohdassa tarkoitettuja erityistapauksia. Sen mukaan tästä seuraa, että jos kolmannen maan kansalaista on kuultu hänen oleskeluoikeuttaan koskevan tutkintamenettelyn yhteydessä, häntä ei tarvitse kuulla uudelleen ennen palauttamispäätöksen tekemistä.
35. Ranskan hallitus huomauttaa myös, että kun otetaan huomioon hallintoviranomaisen joka vuosi käsittelemien oleskelulupahakemusten lukumäärä, asianomaisen henkilön uudesta kuulemisesta ennen palauttamispäätöksen tekemistä aiheutuva rasite pikemminkin estäisi perustellun päätöksen valmistelun, eikä asianomaisen suoja merkittävästi paranisi; lisäksi koko palauttamismenettely vaarantuisi, kun jäsenvaltiot eivät voisi estää laittomasti oleskelevan henkilön pakenemista.
36. Ranskan hallitus huomauttaa, että pääasian asianosainen Mukarubega, jonka turvapaikkahakemus oli hylätty lopullisesti, oli erittäin hyvin selvillä siitä, että hän oleskeli Ranskan alueella laittomasti ja että häneen saatettaisiin kohdistaa maastapoistamistoimenpide. Se huomauttaa, että lisäksi hänen kuulemisestaan laaditusta pidätyspöytäkirjasta ilmenee, että hän oli täysin tietoinen kyseisestä uhasta.
37. Se korostaa myös sitä, että kolmannen maan kansalainen, jolta on evätty oleskelulupa, voi milloin tahansa käydä uudelleen kuultavana prefektuurissa ja vedota uusiin seikkoihin asemansa laillistamiseksi.
38. Toisesta palauttamispäätöksestä Ranskan hallitus huomauttaa, että Mukarubega pidätettiin rikosprosessilain (code de procédure pénale) 62-2 §:n nojalla. Tässä yhteydessä poliisiviranomaiset kuulivat häntä hänen tilanteestaan erityisesti oleskeluluvan kannalta. Ranskan hallituksen mukaan ulkomaalaisella on pidätyksen yhteydessä menettelylliset takeet, erityisesti oikeus asianajajaan ja tulkkiin.
39. Ranskan hallitus ehdottaa toissijaisesti vastaukseksi toiseen kysymykseen, että direktiiviä 2008/115 on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalaisen mahdollisuus itseään koskevaa palauttamispäätöstä koskevaan muutoksenhakuun tuomioistuimessa lykkäävin vaikutuksin ja hänen mahdollisuutensa vedota tuomioistuimessa kaikkiin hänen henkilökohtaista tilannettaan koskeviin olennaisiin seikkoihin kompensoivat ennen kyseisen päätöksen tekoa todettuja mahdollisia kuulluksi tulemista koskevan oikeuden rajoituksia.
40. Alankomaiden hallitus katsoo, että puolustautumisoikeuden periaatteeseen, sellaisena kuin se on perusoikeuskirjan nykyisessä 41 artiklassa, sisältyy erityisesti jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen häneen mahdollisesti epäedullisesti vaikuttavan päätöksen tekemistä. Sen mukaan puolustautumisoikeuden loukkaaminen voidaan todeta vasta menettelyn kaikkien eri piirteiden ja yhteyksien tarkastelun jälkeen. Sellainen loukkaaminen ei voi lähtökohtaisesti johtua muotovirheistä, jos ne ”korjataan” kokonaismenettelyn kuluessa eikä asianomaiselle ole tapahtunut tosiasiallista vahinkoa.
41. Alankomaiden hallitus katsoo, ettei puolustautumisoikeutta ole loukattu ensimmäisen Mukarubegaan kohdistetun palauttamispäätöksen yhteydessä. Se katsoo, että oikeutta tulla kuulluksi voidaan arvioida ainoastaan palauttamispäätökseen liittyvien epäedullisten seikkojen kannalta. Alankomaiden hallituksen mukaan laitonta oleskelua, josta osoituksena on jo se, ettei voimassa olevaa oleskelulupaa ole, koskeva toteamus tai paluuvelvoite, joka johtuu siitä, ettei ulkomaalaisella ole voimassa olevaa oleskelulupaa, eivät kuitenkaan ole luonteeltaan epäedullisia. Sitä vastoin se, että asetetaan määräaika, jonka kuluessa ulkomaalaisen on poistuttava jäsenvaltion alueelta, on sen mukaan sellainen epäedullinen seikka, josta seuraa velvoite kuulla asianomaista palauttamispäätöksen kyseisestä osasta, erityisesti, jos 30 päivän määräaikaa voidaan lyhentää. Alankomaiden hallituksen mukaan on kuitenkin niin, että jos asianomaisella on mahdollisuus palauttamispäätöksen laillisuutta koskevaan muutoksenhakuun hallinnollisessa tuomioistuimessa lykkäävin vaikutuksin, se, ettei hallintoviranomainen ole kuullut häntä etukäteen, ei ole myöskään asianomaiselle kohtuuton haitta tai vaikuta häneen epäedullisesti. Se katsoo myös, ettei puolustautumisoikeuden periaatetta voida soveltaa rajattomasti ilman, että vahingoitetaan direktiivin 2008/115 tarkoitusta.
42. Alankomaiden hallitus toteaa lopuksi, ettei toista palauttamispäätöstä pidä pitää sellaisena direktiivin 2008/115 mukaisesti eikä siten tarkastella puolustautumisoikeuden kannalta, koska jo ensimmäisessä palauttamispäätöksessä oli todettu, että Mukarubega oleskeli Ranskassa laittomasti, ja asetettu hänelle määräaika, jonka kuluessa hänen olisi poistuttava Ranskasta. Direktiivissä 2008/115 tarkoitettu palauttamismenettely oli siten alkanut jo ensimmäisestä palauttamispäätöksestä, ja mahdollisia myöhempiä pakkotoimenpiteitä, kuten toista palauttamispäätöstä, on sen mukaan pidettävä jo tehdyn palauttamispäätöksen täytäntöönpanotoimenpiteinä.
43. Kreikan hallitus katsoo, ettei hallinnollinen tai oikeusteitse tapahtuva muutoksenhaku ei voi vaikuttaa oikeuteen tulla etukäteen kuulluksi. Se huomauttaa kuitenkin, että monissa tapauksissa, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, palauttamispäätös on erottamattomasti sidoksissa käynnissä olevaan kansainvälistä suojelua koskevaan hakumenettelyyn, koska ensimmäinen palauttamispäätös nyt käsiteltävässä asiassa on suora seuraus turvapaikkahakemuksen hylkäämisestä sekä ensimmäisessä että toisessa asteessa. Tässä tapauksessa oikeutta tulla kuulluksi ennen palauttamispäätöstä on kunnioitettu, kun asianomaisella on ollut tilaisuus esittää asianmukaisesti näkemyksensä hänen turvapaikkahakemustaan koskevan tutkintamenettelyn yhteydessä.
44. Kreikan hallituksen mukaan vaikutusta ei ole sillä, että turvapaikkahakemusta koskevan hylkäävän päätöksen ja palauttamispäätöksen välillä on kulunut aikaa; kahden kuukauden ja kymmenen päivän väli ei ole voinut muuttaa asian kannalta olennaisia seikkoja. Se katsoo myös, ettei asianomainen voi ainoastaan vedota ennakkoon kuulluksi tulemista koskevan oikeutensa abstraktiin loukkaamiseen. Hänen on päinvastoin osoitettava erikseen ja täsmällisesti kaikkien sellaisten olennaisten seikkojen olemassaolo, joita hallintoviranomainen ei ole voinut ottaa huomioon ja jotka olisivat saattaneet johtaa erilaiseen tulokseen.
45. Komissio huomauttaa, että oikeus tulla kuulluksi kaikissa menettelyissä on vahvistettu perusoikeuskirjan 41 artiklassa. Vaikka on täsmennetty, että kyseistä perusoikeuskirjan artiklaa sovelletaan ainoastaan unionin toimielimiin ja elimiin, komissio huomauttaa, että unionin tuomioistuin on todennut tuomiossa M. (EU:C:2012:744), että ”määräys on sanamuotonsakin mukaisesti soveltamisalaltaan yleinen”.(5) Se katsoo, että jäsenvaltioiden tehdessä palauttamispäätöksiä ne soveltavat unionin oikeutta, ja näin ollen niitä sitovat perusoikeuskirjasta johtuvat velvoitteet.(6)
46. Komissio katsoo, että toimivaltaisten viranomaisten on kuultava asianomaista ja otettava tässä yhteydessä huomioon direktiivin 2008/115 tarkoitus: ottaa käyttöön tehokas menettely, jolla taataan laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten mahdollisimman nopea paluu alkuperämaahansa. Komission mukaan oikeuden tulla kuulluksi on mahdollistettava se, että hallintoviranomainen voi tutkia asiakirja-aineiston niin, että päätös voidaan tehdä tietoisena kaikista asiaan vaikuttavista seikoista ja perustella asianmukaisesti, jotta asianomainen voi tarvittaessa pätevästi käyttää muutoksenhakuoikeuttaan. Se katsoo kuitenkin, ettei kyseisen oikeuden nojalla voida ”aloittaa hallinnollista menettelyä uudelleen loputtomiin”.
47. Komissio katsoo nyt käsiteltävässä asiassa tehdystä ensimmäisestä palauttamispäätöksestä, että Ranskan oikeuteen sisältyvä mahdollisuus antaa vain yksi määräys, jolla samanaikaisesti evätään oleskeluoikeus turvapaikanhakijana ja määrätään ulkomaalainen poistumaan alueelta, on direktiivin 2008/115 mukainen. Kyseinen menettelyllinen ekonomia on sen mukaan perusteltu, sillä velvollisuus poistua alueelta on looginen seuraus oleskeluluvan epäämisestä. Se katsoo, että siltä osin kuin perusteita, joiden nojalla asianomainen haki oleskelulupaa, on tarkasteltu hänen turvapaikkahakemuksensa perusteella esitettyjen huomautusten yhteydessä ja kyseistä hakemusta koskevan muutoksenhakumenettelyn kuluessa, voidaan katsoa, että oikeutta tulla kuulluksi ennen palauttamispäätöstä on kunnioitettu. Näin voidaan todeta sitäkin suuremmalla syyllä, kun otetaan huomioon, että vaikuttaa siltä, että nyt käsiteltävässä asiassa palauttamispäätöksestä on ilmoitettu asianomaiselle kahden kuukauden kuluessa hänen turvapaikkahakemuksensa hylkäämisestä.
48. Jos asianomaisen kuulemisen, joka tapahtuu hänen asiakirja-aineistonsa tutkintamenettelyn aikana, ja päätöksenteon välillä kuluu huomattava ajanjakso, kansallisen tuomioistuimen on komission mukaan tarkistettava, onko asianomaisella ollut tilaisuus toimittaa sellaiset uudet asiatiedot, joita ei ole voitu ottaa huomioon menettelyn kuluessa.
49. Toisesta palauttamispäätöksestä komissio katsoo, ettei oikeudesta tulla kuulluksi voida poiketa sen perusteella, että on olemassa aiempi palauttamispäätös, eikä pakenemisvaaran perusteella, ja asianomaista voidaan tarvittaessa kuulla hänen säilöönottonsa aikana oleskeluoikeuden tarkistamiseksi.
50. Lopuksi se toteaa, että sen perusteella, että hallintotuomioistuimessa on haettu muutosta lykkäävin vaikutuksin, ei voida poiketa laittomasti oleskelevan ulkomaalaisen oikeudesta tulla kuulluksi ennen palauttamispäätöksen tekemistä.
B Arviointi
1. Alustavat toteamukset
51. Perusoikeuskirjan soveltamisala määritellään jäsenvaltioiden toiminnan osalta sen 51 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta.
52. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, perusoikeuskirjan 51 artiklassa ”vahvistetaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö siitä, missä laajuudessa jäsenvaltioiden toimenpiteiden on oltava unionin oikeusjärjestyksessä taattujen perusoikeuksien vaatimusten mukaisia”.(7)
53. Unionin tuomioistuin onkin todennut tuomion Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) 19 kohdassa ja tuomion Pfleger ym. (EU:C:2014:281) 33 kohdassa, että ”unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy – – ilmi lähinnä, että unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksia voidaan soveltaa kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin mutta ei muihin tilanteisiin. Unionin tuomioistuin on jo muistuttanut tästä, ettei se voi arvioida perusoikeuskirjan nojalla sellaista kansallista lainsäädäntöä, joka ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan. Sen sijaan silloin, kun tällainen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, unionin tuomioistuimen, jolle on esitetty ennakkoratkaisupyyntö, on esitettävä kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset tulkintaan liittyvät seikat, jotka ovat tarpeen, jotta kansallinen tuomioistuin voisi arvioida, onko kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva niiden perusoikeuksien kanssa, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo”.
54. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut tuomion Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) 21 kohdassa ja tuomion Pfleger ym. (EU:C:2014:281) 34 kohdassa, että ”koska perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia on siis noudatettava silloin, kun kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, sellaisia unionin oikeuden alaan kuuluvia tilanteita ei voi olla, joihin kyseisiä perusoikeuksia ei sovellettaisi. Unionin oikeuden sovellettavuus merkitsee perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien sovellettavuutta”.
55. Pitää paikkansa, että vaikka perusoikeuskirjan soveltamisala määritellään sen 51 artiklassa sekä unionin että jäsenvaltioiden kannalta otsikon ”Perusoikeuskirjan tulkintaa ja soveltamista koskevat yleiset määräykset” alla, sen 41 artiklassa määrätään oikeudesta tulla kuulluksi ainoastaan ”unionin toimielimissä, elimissä ja laitoksissa”,(8) minkä unionin tuomioistuin on todennut tuomiossa Cicala (EU:C:2011:868, 28 kohta), johon Ranskan hallitus on viitannut kirjallisissa huomautuksissaan;(9) unionin tuomioistuin ei ole kuitenkaan pitänyt tätä seikkaa ratkaisevana perusteena kyseisessä tuomiossa esittämänsä ratkaisun kannalta.
56. Mielestäni ei ole johdonmukaista unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kannalta eikä sen kanssa sopusoinnussa,(10) että perusoikeuskirjan 41 artiklan sanamuodon perusteella voitaisiin siten poiketa sen 51 artiklassa vahvistetusta säännöstä siten, että jäsenvaltiot voivat olla soveltamatta perusoikeuskirjan artiklaa jopa soveltaessaan unionin oikeutta. Mielestäni perusoikeuskirjan 41 artiklaa on sovellettava jäsenvaltioihin niiden soveltaessa unionin oikeutta, mutta kuten Ranskan hallitus huomauttaa, oikeus tulla kuulluksi on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan joka tapauksessa unionin oikeuden yleinen periaate, ”jossa on kyse sekä perusoikeuskirjan 41 artiklassa taatusta oikeudesta hyvään hallintoon että perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa taattujen puolustautumisoikeuksien ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kunnioittamisesta”.(11) Tämän perusteella ainakin jäsenvaltioiden viranomaisten on siten kunnioitettava kyseistä oikeutta, ”kun ne tekevät unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvia päätöksiä”.(12)
57. Kuten olen todennut kannanoton G. ja R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:553) 49 kohdassa, ”unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on jo kauan vahvistettu kansallisten viranomaisten velvollisuus kunnioittaa oikeutta tulla kuulluksi ennen sellaisen päätöksen tekemistä, joka vaikuttaa epäedullisesti henkilön etuihin, mutta perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tämä velvollisuus vahvistetaan ja kohotetaan perustuslailliseen asemaan”.
58. Nyt käsiteltävässä asiassa se, että jäsenvaltio tekee palauttamispäätöksen, on direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdan ja siten unionin oikeuden soveltamista unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Sellaisessa tilanteessa, johon sovelletaan unionin oikeutta, jäsenvaltioiden on näin ollen sovellettava unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksia, muun muassa oikeutta tulla kuulluksi, kun kansallinen viranomainen aikoo tehdä henkilöä koskevan tälle vastaisen päätöksen.(13)
59. Direktiivin 2008/115 3 artiklan 4 alakohdassa määritellyn kaltainen palauttamispäätös, johon viitataan 6 artiklan 1 kohdassa, on – toisin kuin Alankomaiden hallitus väittää huomautuksissaan(14) – adressaatilleen vastainen päätös. Kyseisellä päätöksellä jäsenvaltio toteaa kolmannen maan kansalaisen oleskelun laittomaksi ja asettaa tai toteaa velvoitteen poistua maasta.(15)
60. Direktiivin 2008/115 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa täsmennetään, että tehdessään palauttamispäätöksiä jäsenvaltioiden on sovellettava oikeudenmukaista ja avointa menettelyä.
61. Direktiivillä 2008/115 ei kuitenkaan oteta käyttöön erityismenettelyä kolmannen maan kansalaisen kuulemiseksi ennen palauttamispäätöstä.(16) Direktiivin 2008/115 III luvussa tarkoitetut menettelylliset takeet koskevat ainoastaan palauttamispäätöksen muotoa (12 artikla),(17) oikeussuojakeinoja (13 artikla) ja ennen palauttamista sovellettavia suojalausekkeita (14 artikla).
62. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeutta tulla kuulluksi on kunnioitettava silloinkin, kun sovellettavissa oikeussäännöissä ei nimenomaisesti säädetä tällaisesta muodollisuudesta.(18)
63. Näin ollen edellytykset, joilla on varmistettava laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen, ja näiden oikeuksien loukkauksen seuraukset kuuluvat kansallisen oikeuden soveltamisalaan sikäli kuin tätä varten toteutetut toimenpiteet eivät ole epäedullisempia kuin ne, joita sovelletaan yksityisiin kansallisessa oikeudessa säännellyissä rinnastettavissa tilanteissa (vastaavuusperiaate), eikä niillä tehdä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi unionin oikeusjärjestyksessä annettujen oikeuksien käyttöä (tehokkuusperiaate).(19)
64. Kuten unionin tuomioistuin on todennut tuomiossa M. (EU:C:2012:744, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ”oikeus tulla kuulluksi takaa jokaiselle henkilölle tilaisuuden esittää hallintomenettelyn aikana hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kantansa ennen sellaisen päätöksen tekemistä, joka saattaa vaikuttaa hänen intresseihinsä epäedullisesti”. Unionin tuomioistuin toteaa samassa tuomiossa, että ”tämä oikeus merkitsee myös sitä, että hallintoviranomaiset kiinnittävät kaiken tarvittavan huomion asianomaisen näin esittämiin huomautuksiin tutkimalla huolella ja puolueettomasti kaikki käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset seikat ja erittelemällä päätöksensä perustelut”.(20)
65. Näin ollen jäsenvaltioiden menettelyllisestä autonomiasta – yhdistettynä siihen, ettei direktiivissä 2008/115 säädetä erityismenettelystä – ei voi olla seurauksena se, ettei kolmannen maan kansalaisella ole oikeutta esittää kantaansa toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle ennen palauttamispäätöksen tekemistä.
66. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa sallitaan kuitenkin rajoituksia perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien käyttöön sikäli kuin rajoitukset ovat laissa säädettyjä, ne toteutetaan kyseisen perusoikeuden keskeistä sisältöä kunnioittaen ja ne ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tarpeellisia ja vastaavat tosiasiallisesti Euroopan unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita.(21) Näin ollen puolustautumisoikeudet eivät ole ehdottomia, vaan niitä voidaan tietyissä tapauksissa rajoittaa.(22)
67. Ennen kuin tarkastellaan konkreettisesti näiden periaatteiden soveltamista pääasian olosuhteisiin, pidän aiheellisena huomauttaa, että perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistetun kuulluksi tulemista koskevan oikeuden tarkoituksena on yhtäältä mahdollistaa asiakirja-aineiston tutkiminen ja tosiseikkojen toteaminen mahdollisimman täsmällisesti ja oikein ja toisaalta varmistaa asianomaisen tehokas suojelu.(23) Kyseisellä määräyksellä pyritään erityisesti takaamaan, että henkilöön epäedullisesti vaikuttavat päätökset tehdään tietoisina kaikista asiaan vaikuttavista seikoista.
2. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
a) Palauttamispäätöstä koskevat yleiset huomiot
68. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivi 2008/115 koskee ainoastaan laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista, eikä sen tarkoituksena ole näin ollen yhdenmukaistaa kokonaisuudessaan jäsenvaltioiden sääntöjä ulkomaalaisten oleskelusta.(24) Jos henkilön oleskelun todetaan olevan laitonta, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on kuitenkin direktiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla ja sanotun rajoittamatta mainitussa säännöksessä säädettyjen poikkeusten soveltamista tehtävä palauttamispäätös.(25) Lisäksi jäsenvaltiot voivat direktiivin 2008/115 6 artiklan 6 kohdan nojalla tehdä ”laillisen oleskelun päättämistä koskevan päätöksen palauttamispäätöksen – – yhteydessä”.(26)
69. Kuten Ranskan hallitus perustellusti huomauttaa,(27) direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan siten jäsenvaltio, joka on evännyt kolmannen maan kansalaiselta oleskeluluvan, tekemään hänestä palauttamispäätös. Näin ollen – sanotun rajoittamatta 6 artiklan 2–5 kohdassa säädettyjen poikkeusten soveltamista – yhdyn Ranskan(28) ja Kreikan hallitusten(29) sekä komission(30) toteamukseen siitä, että palauttamispäätös johtuu väistämättä asianomaisen laitonta oleskelua koskevasta toteamuksesta ja on sen looginen seuraus.
70. Katson tämän vuoksi, että koska unioni ei ole antanut säännöksiä erityismenettelystä, jolla taattaisiin laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen oikeus tulla kuulluksi ennen palauttamispäätöksen tekemistä, perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohtaa ei voida tulkita siten, että sillä velvoitettaisiin – kun toimivaltainen kansallinen viranomainen aikoo tehdä päätöksen, jossa todetaan laiton oleskelu palauttamispäätöksen yhteydessä(31) – kyseinen viranomainen(32) ilmoittamaan siitä etukäteen asianomaiselle tai ”antamaan ennakkoilmoitus”,(33) jotta tämä kykenisi esittämään siitä näkemyksensä.(34)
71. Jotta menettely olisi oikeudenmukainen ja avoin, direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvollisuuden noudattaminen edellyttää kuitenkin yhtäältä, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään nimenomaisesti ja yksiselitteisesti velvollisuudesta poistua alueelta, jos oleskelu on laitonta, ja toisaalta, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset varmistavat sen, että asianomaista kuullaan pätevästi hänen oleskelulupahakemusmenettelynsä yhteydessä tai tarvittaessa hänen oleskelunsa laittomuudesta. Tällöin velvollisuus kuulla asianomaista uudelleen ennen palauttamispäätöksen tekemistä olisi tarpeeton ja suhteeton.
72. Tältä osin olen täysin samaa mieltä komission näkemyksestä, jonka mukaan oikeuden, joka koskee kuulluksi tulemista ennen palauttamispäätöksen tekoa, nojalla ei voida ”aloittaa hallinnollista menettelyä uudelleen loputtomiin”.(35) On nimittäin vältettävä raskauttamasta tai pitkittämästä tarpeettomasti menettelyä ilman, että asianomaisen oikeussuoja paranee,(36) ja tässä yhteydessä on pyrittävä säilyttämään tasapaino asianomaisen sen perusoikeuden, joka koskee kuulluksi tulemista ennen hänelle vastaisen päätöksen tekemistä, ja laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevan jäsenvaltioiden velvollisuuden välillä.
b) Soveltaminen ensimmäiseen palauttamispäätökseen
73. Nyt käsiteltävässä asiassa viranomaiset samanaikaisesti kieltäytyivät 26.10.2012 antamallaan määräyksellä, toisin sanoen alle kaksi kuukautta sen jälkeen, kun CNDA:n päätös (jolla vahvistettiin OFPRA:n päätös), jolla Mukarubegalta evättiin pakolaisasema, oli annettu hänelle tiedoksi, myöntämästä Mukarubegalle oleskeluoikeutta turvapaikanhakijana ja velvoittivat hänet poistumaan Ranskan alueelta. Huomautan tässä yhteydessä, että ulkomaalaislain L.511-1 §:n I momentin 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että toimivaltainen Ranskan viranomainen voi velvoittaa poistumaan Ranskan alueelta ulkomaalaisen, joka ei ole unionin jäsenvaltion, jonkin muun Euroopan talousalueesta (ETA) tehdyn sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion tai Sveitsin valaliiton kansalainen ja joka ei ole tällaisen kansalaisen perheenjäsen, jos hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa tai sitä ei ole uusittu tai jos hänelle myönnetty oleskelulupa on peruutettu.(37)
74. Lisäksi unionin tuomioistuimella olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että ulkomaalaislain L.742-7 §:ssä täsmennetään, että ulkomaalaisen, jolta pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema on lopullisesti evätty ja jolle ei voida myöntää lupaa jäädä alueelle muullakaan perusteella, on poistuttava Ranskan alueelta maastapoistamistoimenpiteen uhalla.
75. On todettava, että ensimmäinen palauttamispäätös tehtiin Mukarubegan oleskeluoikeutta turvapaikanhakijana koskevan sellaisen tutkintamenettelyn päättymisen jälkeen, joka antoi hänelle tilaisuuden esittää tyhjentävästi kaikki turvapaikkahakemuksensa perustelut,(38) ja sen jälkeen, kun hän oli käyttänyt kaikki kyseisen hakemuksen hylkäämistä koskevat kansallisessa lainsäädännössä säädetyt muutoksenhakukeinot.(39) Mukarubega ei sitä paitsi ole kiistänyt sitä, että yhtäältä OFPRA ja toisaalta CNDA kuulivat häntä hänen turvapaikkahakemuksestaan hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla siten, että hän sai tilaisuuden esittää kaikki hakemuksensa perustelut.
76. Mukarubega moittii kuitenkin toimivaltaisia kansallisia viranomaisia erityisesti siitä, etteivät ne kuulleet häntä hänen henkilökohtaisen tilanteensa kehittymisestä hänen turvapaikkahakemuksensa ja ensimmäisen palauttamispäätöksen tekemisen välillä kuluneiden 33 kuukauden aikana. Tämä on asiaankuulumaton väite, koska CNDA kuuli 17.7.2012 Mukarubegaa toisen kerran hänen jättämästään turvapaikkahakemuksesta, toisin sanoen kuusi viikkoa ennen kuin CNDA teki kielteisen päätöksen hänen turvapaikkahakemuksestaan ja hieman yli kolme kuukautta ennen ensimmäistä palauttamispäätöstä, ja tätä aikaa ei voida pitää kohtuuttomana.
77. Pääasian olosuhteet huomioon ottaen kansalliset viranomaiset tekivät palauttamispäätöksen mielestäni perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan, joka koskee oikeutta tulla kuulluksi, mukaisesti.
78. Ehdotan siten, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, ettei siinä velvoiteta kansallista viranomaista kuulemaan kolmannen maan kansalaista uudelleen, kun se aikoo tehdä palauttamispäätöksen todettuaan tämän oleskelun laittomaksi sellaisen menettelyn, jossa on noudatettu täysimääräisesti hänen oikeuttaan tulla kuulluksi, päätteeksi tehdyn turvapaikan epäämistä koskevan päätöksen perusteella.
79. Tämä päätelmä kattaa nyt käsiteltävässä asiassa ainoastaan Mukarubegan pakolaisaseman saamiseksi esittämän asiakirja-aineiston, menettelyn, jonka seurauksena kyseinen asema evättiin häneltä ja todettiin siten hänen oleskelunsa laittomuus, sekä häneen kohdistetun palauttamispäätöksen, joka on direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdan nojalla looginen ja välttämätön seuraus oleskeluluvan epäämisestä.
80. Se ei siten kuitenkaan rajoita muiden sellaisten asiakirjojen huomioon ottamista, jotka kolmannen maan kansalainen voi kansallisen lainsäädännön nojalla esittää jonkin muun oikeusperusteen nojalla. Juuri sellainen mahdollisuus Ranskan lainsäädäntöön sisältyy.
81. Tässä yhteydessä Ranskan hallitus korostaa sitä, että Ranskassa kolmannen maan kansalainen, jolta on evätty oleskelulupa, voi milloin tahansa käydä uudelleen kuultavana prefektuurissa ja vedota uusiin seikkoihin asemansa laillistamiseksi.
82. Erityisesti ulkomaalaislain L.313-11 §:n 7 momentin mukaan oleskelulupa voidaan myöntää kolmannen maan kansalaiselle yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta koskevaan oikeuteen liittyvien perusteiden nojalla ilman, että häntä vastaan voidaan vedota hänen oleskelunsa laittomuuteen. Lupa voidaan Ranskan hallituksen mukaan myöntää myös ulkomaalaislain L.313-11 §:n 11 momentin mukaan hänen terveyteensä liittyvien perusteiden nojalla. Lisäksi sen mukaan oleskelulupa voidaan ulkomaalaislain L.313-14 §:n nojalla myöntää kolmannen maan kansalaiselle, jos se on perusteltua humanitaarisista tai sellaisista poikkeuksellisista syistä, joihin hän vetoaa, eikä kyseisen kansalaisen oleskelun laittomuuteen voida vedota tässäkään tapauksessa.
83. Minusta vaikuttaa siltä, että kyseiset Ranskan säännökset kuuluvat direktiivin 2008/115 5 artiklan b ja c alakohdan soveltamisalaan ja direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohtaan tehtävän poikkeuksen, josta säädetään kyseisen artiklan 4 kohdassa, soveltamisalaan.(40) Direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohdan nojalla jäsenvaltio voi myöntää oleskeluluvan alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella. Tällöin palauttamispäätöstä ei tehdä. Jos palauttamispäätös on jo tehty, se perutaan tai sitä lykätään oleskeluluvan voimassaoloajaksi.
84. On selvää, että jos kansallisessa lainsäädännössä säädetään – kuten Ranskan lainsäädännössä tehdään – direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohdan mukaisesta mahdollisuudesta myöntää oleskelulupa kolmannen maan kansalaiselle poikkeuksellisista syistä, palauttamispäätöstä ei voida kohdistaa jonkin tällaisen syyn perusteella oleskelulupaa hakeneeseen henkilöön kuulematta häntä tältä osin ennakkoon. Muutoin on vaarana, ettei palauttamispäätös perustu täsmällisiin ja ajankohtaisiin tietoihin, vaan se tehdään puutteellisten tai vanhentuneiden tietojen perusteella.
85. Katson, että sellaisessa tapauksessa asianomaisen on jätettävä kansallisessa lainsäädännössä säädettyihin perusteisiin nojautuva perusteltu hakemus ja täydennettävä sitä tarvittavilla tiedoilla ja todisteilla.
86. Näin saattaa olla – jollei ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen suorittamasta arvioinnista muuta johdu – sen hakemuksen osalta, jonka Mukarubega jätti 28.9.2012 ulkomaalaislain L.313-14 §:n nojalla, toisin sanoen sen jälkeen, kun CNDA oli (10.9.2012) hylännyt lopullisesti hänen turvapaikkahakemuksensa, ja ennen ensimmäisen palauttamispäätöksen tiedoksiantamista (26.10.2012).
87. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava, onko Mukarubegan henkilökohtaisen tilanteen muuttuminen, johon hän viittaa tässä toisessa asiakirja-aineistossa, turvapaikkahakemuksen jättämisen jälkeen peruste hänen asemansa laillistamiselle ulkomaalaislain L.313-14 §:n nojalla, ja tarvittaessa, ovatko toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ottaneet tämän huomioon ennen ensimmäisen palauttamispäätöksen tekemistä. Kyseisen arvioinnin aikana ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava, että kyseinen hakemus on jätetty vilpittömässä mielessä ja ettei se ole ainoastaan taktiikka, jonka avulla Mukarubega pyrkii siihen, että menettely toimivaltaisissa kansallisissa viranomaisissa ja mahdollisen palauttamispäätöksen tekeminen viivästyy tai vaarantuu.(41)
c) Soveltaminen toiseen palauttamispäätökseen
88. Alankomaiden hallituksen tavoin voidaan mahdollisesti pohtia,(42) oliko Mukarubegaa koskevan toisen palauttamispäätöksen tekeminen tarpeen nyt käsiteltävässä asiassa, kun otetaan huomioon, ettei hän edes hakenut muutosta(43) ensimmäiseen palauttamispäätökseen ennen 6.3.2013.(44) Tällä ei ole kuitenkaan merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa annettavan ratkaisun kannalta. Katson nimittäin, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oli, kun ne olivat päättäneet tehdä toisen palauttamispäätöksen, tämän päätöksen perusteista riippumatta perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti kuultava Mukarubegaa ennen kyseisen päätöksen tekemistä.
89. Unionin tuomioistuimella olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että ennen toisen palauttamispäätöksen tekemistä Mukarubega pidätettiin Ranskan rikosprosessilain 62-2 §:n(45) nojalla hallinnollisen asiakirjan petostarkoituksessa tapahtuneen käytön vuoksi. Koska Mukarubegan vapautta rajoitettiin pidätyksen aikana, pakenemisen vaaraa – joka saattaa joissakin tapauksissa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti toimia yleisen edun vuoksi perusteena sille, että rajoitetaan sen 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettua oikeutta tulla kuulluksi – ei ollut.
90. Kuulemisesta laaditusta pöytäkirjasta ilmenee, että Mukarubegaa kuultiin erityisesti hänen oleskeluoikeudestaan Ranskassa. Häntä haastateltiin siitä, suostuisiko hän palaamaan alkuperämaahansa ja toivoiko hän voivansa jäädä Ranskaan. Pöytäkirjasta ilmenee selvästi, että hän tiesi erittäin hyvin, ettei hänellä ollut oikeutta oleskella laillisesti Ranskassa huolimatta niistä monista toimenpiteistä, jotka hän oli toteuttanut tältä osin, ja että hän oli tietoinen laittoman asemansa seurauksista. Mukarubega totesi, että koska hän oli ”paperiton maahanmuuttaja” eikä voinut ”työskennellä” eikä ”jäädä Ranskaan”, hän oli hankkinut väärennetyn belgialaisen passin matkustaakseen Kanadaan. Huomautan, että vaikka kuuleminen tapahtui ensisijaisesti esittämällä kysymyksiä ja vastauksia, Mukarubegaa kehotettiin sen kuluessa esittämään myös merkityksellisiksi katsomansa muut mahdolliset huomautukset.
91. Näin ollen Mukarubegalla oli tilaisuus tulla kuulluksi myös muista seikoista kuin ”pelkkä laiton oleskelu”.(46) Kun otetaan huomioon kaikki Mukarubegan kuulemisessa noudatetut yksityiskohtaiset säännöt ja edellyttäen, että lainsäädännössä annettuja takeita(47) ja Ranskan oikeuskäytäntöä(48) (erityisesti asianajajan avun osalta) on noudatettu(49) – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava – katson, ettei se seikka, että kyseinen kuuleminen kesti 50 minuuttia, sinänsä riitä perusteeksi toteamukselle, että kuuleminen oli riittämätön.
92. Edellä esitetyn perusteella lisään vielä ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamaani vastaukseen, että se, että kansallinen viranomainen on tietyn asiakirja-aineiston (esimerkiksi turvapaikkahakemuksen) yhteydessä kunnioittanut unionin yleisiin oikeusperiaatteisiin sisältyvää ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistettua oikeutta tulla kuulluksi, ei vapauta sitä velvollisuudesta kuulla asianomaista uudelleen eri oikeusperustan (esimerkiksi hakemuksen, joka koskee aseman laillistamista humanitaarisista syistä) nojalla vireille pannun menettelyn yhteydessä; näin on, vaikka kyseisten kahden hakemuksen tavoite olisi olennaisilta osin sama (tässä tapauksessa oleskelun laillisuuden toteaminen).
3. Toinen ennakkoratkaisukysymys
93. Tällä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta, onko laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen oikeus kansallisen oikeuden mukaiseen kansallisessa tuomioistuimessa käytävään oikeudenkäyntiin, jolla on lykkäävä vaikutus,(50) peruste sille, ettei kansallisten hallintoviranomaisten tarvitse kuulla häntä ennen hänelle vastaisen toimen toteuttamista – tässä tapauksessa ennen palauttamispäätöksen tekemistä.
94. Tässä kysymyksessä on tietenkin järkeä vain, jos pääasian kaltaisessa tilanteessa katsotaan, ettei oikeutta tulla kuulluksi ole kunnioitettu; näin ei nähdäkseni ole.
95. Katson joka tapauksessa, että perusoikeuskirjan 41 ja 47 artiklassa vahvistetut oikeudet ovat erillisiä ja niitä sovelletaan eri tilanteissa – ensin mainittua oikeudenkäyntiä edeltävän hallintoasian ja jälkimmäistä tuomioistuinmenettelyn yhteydessä.(51) Kyseisiä oikeuksia ei näin ollen voida yhdistää, sillä muutoin olisi vaarana, että yksityinen menettää oikeutensa tulla kuulluksi, kun hallintoviranomainen aikoo tehdä häntä koskevan hänelle vastaisen päätöksen, josta hän voi nostaa kanteen tuomioistuimessa. Perusoikeuskirjan 41 ja 47 artiklan sanamuodoista ilmenee selkeästi unionin lainsäätäjän tahto suojella hallintoalamaisia menettelyn jokaisessa vaiheessa. Näistä kahdesta täysin erillisestä oikeudesta ei voida tehdä sekoitusta, sillä muutoin olisi vaarana, että perusoikeuskirjassa taatun puolustautumisoikeuksien järjestelmän jatkuvuuteen muodostuu aukko.(52)
96. Näin ollen – edellyttäen kuitenkin, ettei perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisia rajoituksia(53) voida soveltaa – sillä, että palauttamispäätöksen kohteena olevalla asianomaisella on kansallisen oikeuden mukaisesti oikeus kyseistä palauttamispäätöstä koskevaan oikeudenkäyntimenettelyyn, jolla on lykkäävä vaikutus, ei mielestäni voida taannehtivasti korjata sitä, etteivät kansalliset hallintoviranomaiset ole noudattaneet perusoikeuskirjan 41 artiklaa.
97. Huomautettakoon kuitenkin, että unionin tuomioistuin on tuomion Texdata Software (C-418/11, EU:C:2013:588) 85 kohdassa todennut, että ”ensimmäisen 700 euron suuruisen seuraamuksen määrääminen [yhtiölle, joka ei toimita tilinpäätöksiään toimivaltaiseen tuomioistuimeen,] ilman ennen seuraamuksen määräämistä annettua kehotusta ja mahdollisuutta tulla kuulluksi ennen seuraamuksen määräämistä ei ole omiaan vaikuttamaan kyseisen perusoikeuden keskeiseen sisältöön, koska seuraamusmaksun määräämistä koskevan päätöksen riitauttaminen perustellulla riitautuskirjelmällä estää välittömästi kyseisen päätöksen täytäntöönpanon ja käynnistää tavanomaisen oikeudenkäynnin, jossa oikeutta tulla kuulluksi voidaan noudattaa”.
98. Päätelmiä, joihin unionin tuomioistuin päätyi tuomiossa Texdata Software (EU:C:2013:588), ei mielestäni voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa. Mainitussa asiassa oli kyse yksinomaan rahallisesta seuraamuksesta, kun taas pääasiassa kyseessä olevat palauttamispäätökset voivat vaikuttaa merkittävästi ihmisen elämään. Näin ollen – etenkään, kun pakenemisen vaaraa ei ole – en löydä perusteita, joihin pääasiassa voitaisiin vedota yleistä etua koskevana tavoitteena, jolla edeltävän kuulemisen puuttuminen olisi perusteltavissa.(54)
VI Ratkaisuehdotus
99. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa tribunal administratif de Melunin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Jos kansallinen viranomainen on todennut kolmannen maan kansalaisen oleskelun laittomaksi sellaisen menettelyn, jossa on noudatettu hänen – unionin yleisiin oikeusperiaatteisiin sisältyvää ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistettua – oikeuttaan tulla kuulluksi, päätteeksi tehdyn turvapaikan epäämistä koskevan päätöksen perusteella, unionin oikeudessa ei velvoiteta sitä kuulemaan kyseistä kansalaista uudelleen ennen häneen kohdistettavaa palauttamispäätöstä.
Se, että kansallinen viranomainen on tietyn asiakirja-aineiston (esimerkiksi turvapaikkahakemuksen) yhteydessä kunnioittanut unionin yleisiin oikeusperiaatteisiin sisältyvää ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistettua oikeutta tulla kuulluksi, ei vapauta sitä velvollisuudesta kuulla asianomaista uudelleen eri oikeusperustan (esimerkiksi hakemuksen, joka koskee aseman laillistamista humanitaarisista syistä) nojalla vireille pannun menettelyn yhteydessä; näin on, vaikka kyseisten kahden hakemuksen tavoite olisi olennaisilta osin sama (tässä tapauksessa oleskelun laillisuuden toteaminen).
2) Jos Euroopan unionin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisia rajoituksia ei voida soveltaa, laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen oikeus kansallisessa tuomioistuimessa käytävään oikeudenkäyntiin, jolla on lykkäävä vaikutus, ei vapauta kansallisia hallintoviranomaisia velvollisuudesta kuulla häntä ennen häneen kohdistettavaa palauttamispäätöstä.